第一篇：縣鄉(xiāng)財政改革的探路者——記湖南省望城縣財政局局長姚建剛

縣鄉(xiāng)財政改革的探路者——記湖南省望城縣財政局局長姚建剛

賀利娟 張向陽 通訊員 李建軍

中國財經(jīng)報 2011-05-14 08:45:43

湖南望城，曾以雷鋒故鄉(xiāng)聞名全國；如今立于全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)潮頭，以經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣名聞遐邇。2010年，GDP達(dá)230億元，財政收入達(dá)22億元。

數(shù)年前，望城還是一個財政窮縣。可短短的幾年時間，卻奇跡般躋身“全省三強(qiáng)、中部十強(qiáng)、全國百強(qiáng)”。強(qiáng)烈的好奇心驅(qū)使記者去探尋究竟。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，無論是縣領(lǐng)導(dǎo)還是企業(yè)老板，說起望城翻天覆地的變化都會提到一個人——望城縣財政局局長姚建剛。

初見姚建剛，他給人的感覺是儒雅、內(nèi)斂的，好像沒有多少改革家的鋒芒。可是當(dāng)記者的采訪觸到他那根改革的神經(jīng)時，他仿佛一下子被激活了。

一場“壯士斷腕”式的自我革命

——“買賣稅收”成為歷史

2006年是望城財政史上具有劃時代意義的一年。

姚建剛上任伊始就面臨棘手難題——“買賣稅收”(俗稱“引稅”)肆行。當(dāng)時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要手段就是“買賣稅收”，打折向外地基建老板買稅，一般是五折。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)開10萬元的稅票，實(shí)際只入庫5萬元。姚建剛說，這種扭曲的經(jīng)濟(jì)交易讓賬面顯示的財政收入數(shù)字很好看，可是中看不中用，財政收入越高越?jīng)]錢用，還導(dǎo)致國家稅收大量流失。他看在眼里，痛在心里。為此他深入調(diào)研做了一個統(tǒng)計，像望城這樣的縣，一年買稅約2億元，國家損失的稅收接近1億元。他說：“如果任這種‘注水’經(jīng)濟(jì)發(fā)展下去，縣鄉(xiāng)財政收入泡沫只會越增越多?！?/p>

姚建剛決心砍掉這個毒瘤。用他自己的話說，“寧可承擔(dān)財政收入垮下去的風(fēng)險，不要政績，哪怕引咎辭職，也要砍掉買稅這個毒瘤。”

一場“壯士斷腕”的自我革命就此展開。

先是對買稅大頭——基建稅收創(chuàng)新管理模式，縣里統(tǒng)一開票、統(tǒng)一征收，歸口管理，杜絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互買稅。

繼而從財政體制改革入手，按照“激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)、屬地征收”的原則，制定了“劃分收入范圍，核定收支基數(shù)，屬地征收，分級考核，超收分成、短收分擔(dān)、分稅分享”的縣鄉(xiāng)財

政體制，按實(shí)際稅源下達(dá)了2006年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)，擠干了泡沫。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務(wù)由上一年的3億元縮減為6000萬元，其中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地稅任務(wù)由原來的120萬元降為1萬元。

實(shí)收分成讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗到了甜頭。靖港鎮(zhèn)2005年“買稅”完成地稅574萬元，與縣里分成后還虧50萬元，2006年完成地稅1萬元、國稅10萬元和基建稅收10萬元，當(dāng)年就分成30萬元。

“這場改革對望城經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了里程碑式的作用。”姚建剛評價道。從此，買稅之風(fēng)得到徹底根治，稅收秩序根本好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源、加強(qiáng)征管的積極性空前高漲。2006年全縣財政收入非但沒降，還在消化買稅包袱的基礎(chǔ)上凈增1.6億元。更可喜的是，2007年，望城首次獲得省財政廳“收入質(zhì)量好、收入增長快”的專項(xiàng)獎勵300萬元。

姚建剛說，當(dāng)時改革的壓力主要有兩方面：一是財政收入增長的壓力。沒有買進(jìn)的稅收，出現(xiàn)負(fù)增長怎么辦？二是這場改革觸動的利益方很多，反對的力量很大。

之所以能夠堅定不移地走改革之路，是因?yàn)橐▌偵钪阂獔允卮筘斦挠^念，把財政放在整個縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大環(huán)境中去考慮。他告訴記者，這次縣鄉(xiāng)財政體制改革就是建立在這個基礎(chǔ)上的。

實(shí)行讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政分類管理

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)迸發(fā)活力

如果說姚建剛推行的第一輪縣鄉(xiāng)財政體制改革是正本清源的話，那么，2009年他再次推行的新一輪縣鄉(xiāng)財政體制改革則主要是激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)生力，加快發(fā)展。

2009年，又是望城財政面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的一年。區(qū)劃調(diào)整剛把坪塘、雷鋒等5個經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)劃走，國際金融危機(jī)接踵而至。

望城財政的出路在哪里？

姚建剛告訴記者：“那時真有屋漏偏逢連夜雨的滋味。區(qū)域調(diào)整不只是少了近三分之一的地盤，更主要的是望城重要的財源大大減少，加上國際金融危機(jī)，老百姓的信心很受打擊?！?/p>

如何提振全縣人民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心成了姚建剛思考問題的出發(fā)點(diǎn)。他細(xì)細(xì)盤算：2008年全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入達(dá)14億元，位居全省第三，躋身中部十強(qiáng)。2009年少了5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入總量一定不能降，哪怕就增長1萬元對老百姓也是極大的鼓舞。

姚建剛的想法得到縣領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可后，如何把財政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展捆在一起，讓財政與經(jīng)濟(jì)形成良性互動，就成了他思考和決策的重點(diǎn)。幾經(jīng)考慮，他又決定動體制。

一般來說，一個縣級區(qū)域都是統(tǒng)一的一個財政體制?！叭绻l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，就必須對不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行不同的體制?！币▌偞蚱瞥Ｒ?guī)，先是組織人員對全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了比較全面的摸底，然后根據(jù)貧富程度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類，分別實(shí)行不同的財政政策：對富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵自身加快發(fā)展，擴(kuò)大自主權(quán)；對貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則加大財政保障，促進(jìn)公益事業(yè)、基本農(nóng)田和環(huán)境保護(hù)；對具有特色產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐個制定不同的財稅支持政策。新一輪縣鄉(xiāng)財政體制改革在全縣展開。

新體制以激勵形式，讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確“2009年鄉(xiāng)鎮(zhèn)新引進(jìn)的企業(yè)，從投產(chǎn)之日起，三年內(nèi)產(chǎn)生的稅收全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年超任務(wù)部分全部返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性高了，“一鄉(xiāng)一品，一鄉(xiāng)一特色”的局面形成了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開始呈現(xiàn)勃勃生機(jī)。比如靖港鎮(zhèn)，原來為幾萬元財稅任務(wù)發(fā)愁，2009年在新體制的激勵下，因地制宜走上了千年古鎮(zhèn)的開發(fā)之旅，一躍成為年財政收入近千萬的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

有資料顯示，當(dāng)年全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有6個提前2個月完成年度任務(wù)，5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入同比增長達(dá)60%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級收入同比增收1.02億元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿，則縣域強(qiáng)。令姚建剛感到欣慰的是，2009年，望城財政收入在區(qū)劃調(diào)整和金融危機(jī)的影響下，非但沒降，反而實(shí)現(xiàn)了快速增長，比上年增長43.08%，增幅居長沙市九區(qū)縣第一，給望城百姓交上了一份滿意的答卷。

推行大財政管理制度改革

——激活財政

姚建剛告訴記者，所謂“大財政”，就是財政代表政府經(jīng)營所轄區(qū)域內(nèi)國有錢、財、物的一種管理活動，從這一點(diǎn)講，理財是一種責(zé)任和義務(wù)，而如何理好財更是一門學(xué)問。作為財政局長，他非常注重管理制度的創(chuàng)新。

2007年，姚建剛針對富部門窮財政的局面，強(qiáng)力推行了大財政管理制度的改革。調(diào)整國土收入管理體制，推行報建規(guī)費(fèi)財政直收，出臺《國有資產(chǎn)股權(quán)管理辦法》，清算了10多年沒有結(jié)算的股權(quán)收益。僅第1年就純增可用財力4億多元，使望城近3年鋪開的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了堅實(shí)的財力保障。

在財政局組建依法理財治稅辦公室，也是姚建剛的一個創(chuàng)舉。他自己任辦公室主任，辦公室由財政、國稅、地稅、公安稅偵隊(duì)抽調(diào)專人組成，負(fù)責(zé)對全縣的企業(yè)、個體工商戶的納稅情況進(jìn)行稽查，變稅務(wù)內(nèi)部監(jiān)督為以外部監(jiān)督為主的多層次監(jiān)督體系，還建立了規(guī)范化的納稅評估體系，近3年查繳稅款7億多元。

對國畫頗有研究的姚建剛告訴記者，理財尤如畫國畫，密不通風(fēng)，疏能賽馬。為此，他改革了一系列支出管理方式：建立國庫單一賬戶體系，全面推進(jìn)國庫集中支付改革，2008年在全縣試點(diǎn)，2009年實(shí)現(xiàn)財政資金收支直達(dá)，當(dāng)前國庫直接支付比例達(dá)95%以上；堅持“五個不變”，實(shí)行“八個統(tǒng)一”，推行鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用改革，強(qiáng)化財政資金全程監(jiān)管；實(shí)行采管分離，加強(qiáng)分類管理，政府采購資金節(jié)約率達(dá)30%；實(shí)行大、小“三審”結(jié)合，完善投資評審，僅2009年一年就核減支出5億多元，核減率達(dá)25%。特別是在瀟湘大道北延線項(xiàng)目審計中，在初審3.6億元的基礎(chǔ)上核減1.4億元，核減率近40%，同時在資金撥付中實(shí)行限時撥款、跟蹤問效、績效評估、成本評價等新的管理方式，做到了對不該花的錢，錙銖必較。

姚建剛提出要像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營財政，要講求效益。砂石采挖權(quán)公開拍賣就是一個成功的案例。湘江望城段砂石資源豐富，雖然規(guī)范了管理，但產(chǎn)生的效益一直不夠理想。姚建剛帶領(lǐng)財政局的同志廣泛查閱和研究國家有關(guān)政策文件，積極向縣委縣政府建議，改革管理模式，實(shí)行采挖權(quán)公開拍賣。從2009年開始，湘江望城段砂石采挖經(jīng)營權(quán)分成16個標(biāo)段，正式面向全國公開進(jìn)行拍賣，吸引了縣內(nèi)和來自廣東、浙江等地27家企業(yè)的爭相參與，第一年經(jīng)營權(quán)的拍賣即實(shí)現(xiàn)收入7000余萬元，2010年的拍賣收入更是達(dá)到了1億元。

創(chuàng)新“一企一策”服務(wù)方式

——壯大財源

在姚建剛的“大服務(wù)”理念里，服務(wù)企業(yè)是很重要的一塊。

“企業(yè)是財政的‘源頭活水’，扶持企業(yè)就是培植財源?！边@是姚建剛的又一理財經(jīng)。為此，他實(shí)行財政干部分組包干幫扶企業(yè)的管理機(jī)制，主動對接企業(yè)，定期深入企業(yè)，采取“一企一策，精心呵護(hù)”的辦法，積極協(xié)調(diào)縣直相關(guān)職能部門為企業(yè)破解發(fā)展難題；在重點(diǎn)稅源企業(yè)幫扶工作上，他建立了“一個企業(yè)、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一抓到底”的工作模式，將縣內(nèi)22家重點(diǎn)納稅大戶納入重點(diǎn)幫扶名單，實(shí)行“一月一調(diào)度”，一年為企業(yè)協(xié)調(diào)解決問題60多個。記者在采訪時，開發(fā)區(qū)的多家公司老總都說望城縣財政局就是他們的貼心“保姆”。

在幫助企業(yè)破解發(fā)展難題時，姚建剛發(fā)現(xiàn)，融資難、資金周轉(zhuǎn)難是全縣300多家中小企業(yè)面臨的共同難題。他及時報請政府決定，在財政資金調(diào)度十分困難的情況下，財政現(xiàn)

金注資1個億成立了全省第一家由財政絕對控股的中小企業(yè)擔(dān)保公司，通過免費(fèi)擔(dān)保、財政貼息等手段，2007年當(dāng)年就為中小企業(yè)擔(dān)保貸款6億多元，有效緩解了中小企業(yè)融資難題。目前已累計為企業(yè)擔(dān)保貸款23.2億元，增加工業(yè)產(chǎn)值30.5億元，產(chǎn)生稅收2.7億元。

2008年遭受冰雪災(zāi)害、廠房全部倒塌的望城海綿原料實(shí)業(yè)有限公司在8天之內(nèi)就收到了1080萬元擔(dān)保貼息貸款。企業(yè)渡過了難關(guān)，當(dāng)年增加產(chǎn)值3408萬元，增加稅收682萬元。董事長王德良對記者感慨：“政府和財政在最困難的時候扶了我一把，我只有搞好生產(chǎn)，多創(chuàng)利稅，來作為回報?！?/p>

在金融危機(jī)之年，望城沒有一家企業(yè)因貸不到款而倒閉。

湖南亞華乳業(yè)在遭遇三聚氰胺危機(jī)后，融資無門、生產(chǎn)生存舉步維艱。姚建剛獲悉企業(yè)實(shí)情后主動伸出援助之手，向該企業(yè)提供擔(dān)保貸款1000萬元，幫其在低價時購買國外成套設(shè)備，直接節(jié)約成本200多萬元，同時因增加生產(chǎn)線、擴(kuò)大規(guī)模而增加工業(yè)產(chǎn)值5000多萬元，增加稅收400多萬元。

由于許多中小企業(yè)在金融危機(jī)中都像亞華乳業(yè)一樣得到擔(dān)保公司及時的“輸血”和“輸氧”，得以起死回生，重新壯大，望城實(shí)現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展和財稅增長的“雙贏”局面。

金龍銅業(yè)是財政服務(wù)的又一成功案例。因遭遇退稅周期長的困境，造成資金短缺，企業(yè)在市場見好的情況下難以保證正常生產(chǎn)。財政一方面救急，借給其周轉(zhuǎn)金近2000萬元，另一方面，由姚建剛帶隊(duì)十多次往返于上級相關(guān)部門，匯報企業(yè)情況，請求落實(shí)優(yōu)惠政策，縮短優(yōu)惠政策兌現(xiàn)流程。通過20多天的主動協(xié)調(diào)，終于獲得財政部專員辦和省、市財政部門的一致同意，專為金龍銅業(yè)退稅工作開辟綠色通道，將退稅周期由以前的6個月縮短到當(dāng)月即可退還應(yīng)退稅收。2010年金龍銅業(yè)主要銷售收入達(dá)35.15億元，稅收達(dá)1.61億元。董事長毛炯明無比感慨地說，“是姚局長這種精神讓我感動，我要多納稅、多作貢獻(xiàn)”。

望城財政在支持企業(yè)快速發(fā)展的同時，也實(shí)現(xiàn)了5年“翻兩番”的跨越式增長。

采訪中，一幅矗立在工地上的巨大廣告牌——“有遠(yuǎn)見的人都發(fā)了”讓記者印象深刻。通過兩天的采訪，記者發(fā)現(xiàn)，望城財政之所以能夠跨越式增長，其實(shí)源于像姚建剛這樣“有遠(yuǎn)見”的一群財政人緊緊把握國家的各項(xiàng)政策，積極主導(dǎo)并腳踏實(shí)地實(shí)施財政改革。

第二篇：湖南省的綜合財政預(yù)算編制改革

湖南省的綜合財政預(yù)算編制改革

綜合財政預(yù)算是指統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各單位預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和其他收支的預(yù)算管理辦法。1998年下半年，湖南省政府制發(fā)了《綜合財政預(yù)算管理暫行辦法》，要求全省從1999年起全面實(shí)施綜合財政預(yù)算，財政預(yù)算管理和預(yù)算外資金管理進(jìn)入了新的階段。

一、綜合財政預(yù)算的運(yùn)行

綜合財政預(yù)算是在零基預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行的，綜合財政預(yù)算管理的范圍包括部門和單位組織的各項(xiàng)收入和各項(xiàng)支出。收入包括：應(yīng)繳財政收入(指納入預(yù)算管理的罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入)、預(yù)算外收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。支出包括：預(yù)算內(nèi)安排支出、預(yù)算外支出、經(jīng)營性支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、其他支出等。

綜合財政預(yù)算實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支綜合平衡，不列赤字的編制原則。預(yù)算外及其他資金安排的順序?yàn)椤俺燥垺?、“看病”、事業(yè)發(fā)展；對部門的預(yù)算外資金和其他資金不作部門間的調(diào)劑，即不進(jìn)行直接調(diào)控。

（一）綜合財政預(yù)算的編制

1．組織收入計劃編制

反映部門、單位組織、取得的各項(xiàng)收入，包括：應(yīng)納入預(yù)算管理的罰沒收入、行政性事業(yè)性收費(fèi)收入；預(yù)算外收入；其他收入，如經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。各項(xiàng)收入應(yīng)根據(jù)當(dāng)年各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展及政策因素變化，參照上年預(yù)計執(zhí)行數(shù)編制。

2．人員等基本情況編制

在職人員編制數(shù)按編委正式文件核定的各類編制數(shù)為依據(jù)填列，實(shí)有人數(shù)以當(dāng)前各類實(shí)有人數(shù)為依據(jù)填列。離退休人員據(jù)實(shí)分類填列。各類院校在校生按計劃內(nèi)實(shí)有人數(shù)填列。行政單位小汽車編制數(shù)按行管局核定編制數(shù)填列，實(shí)有數(shù)按實(shí)填列。

3．支出預(yù)算編制

（1）經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出編制。經(jīng)常性支出分人員經(jīng)費(fèi)支出、公用經(jīng)費(fèi)支出。人員經(jīng)費(fèi)按國家和省統(tǒng)一工資制度，分為工資(行政指基本工資等五項(xiàng)，事業(yè)指固定工資、活工資和職務(wù)補(bǔ)貼)，律補(bǔ)貼和其他三部分，由單位據(jù)實(shí)編報。行政在職人員經(jīng)費(fèi)由預(yù)算內(nèi)資金安排解決；財政撥款事業(yè)在職人員經(jīng)費(fèi)分別由預(yù)算內(nèi)和單位預(yù)算外資金解決，其中工資和其他兩部分由預(yù)算內(nèi)資金解決，津補(bǔ)貼由單位預(yù)算外資金解決；財政補(bǔ)助事業(yè)單位在職人員經(jīng)費(fèi)分別由預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金

解決，預(yù)算內(nèi)按定額安排(只負(fù)擔(dān)工資的一部分)。

公用經(jīng)費(fèi)由財政按定額供給，供給標(biāo)準(zhǔn)分“五大家”“公檢法”“一般行政”“財政撥款事業(yè)”“財政補(bǔ)助事業(yè)”等幾檔。其中公檢法司按一般行政的兩倍供給。財政補(bǔ)助事業(yè)單位自行解決?！皟蓜凇备删?、老殘、犯人按綜合定額供給。

（2）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)編制。根據(jù)專項(xiàng)任務(wù)分輕重緩急逐項(xiàng)排隊(duì)編制。各部門、單位應(yīng)提供編制項(xiàng)目的依據(jù)(包括有關(guān)文件、會議紀(jì)要等)，項(xiàng)目具體說明和項(xiàng)目要達(dá)到的效果等。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別從預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和其他資金中解決。符合政府采購條件的專項(xiàng)實(shí)行政府采購。

（3）行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費(fèi)編制。依據(jù)工資單，比照在職人員經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)范圍編制，分別從預(yù)算內(nèi)外資金中解決。

（4）上繳上級支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、經(jīng)營支出和自籌基建支出預(yù)算按照“兩則”規(guī)定據(jù)實(shí)編制。

（5）其他支出的預(yù)算編制。行政事業(yè)單位除上述支出外，在《政府預(yù)算收支科目》第61類反映的支出，分別從預(yù)算內(nèi)、外及其他資金中解決。

對于農(nóng)科教等法定支出，也采取零基法編制，但按不低于財政支出增幅的比例，確定其預(yù)算控制數(shù)。優(yōu)先解決人員經(jīng)費(fèi)，其余用于安排專項(xiàng)。

（四）綜合財政預(yù)算的審批

按省有關(guān)文件規(guī)定，匯總編制的綜合財政預(yù)算報經(jīng)省政府審定后，對其中預(yù)算內(nèi)部分報同級人代會審批，政府性基金收入和支出預(yù)算不向人代會報告。財政部門將經(jīng)過批準(zhǔn)的綜合財政預(yù)算統(tǒng)一以財預(yù)字文件直接批復(fù)至各部門。

（五）預(yù)算內(nèi)外結(jié)合問題

省級對部門預(yù)算外等收入并未實(shí)行直接調(diào)控，單位預(yù)算內(nèi)外結(jié)合、統(tǒng)籌使用主要體現(xiàn)在：一是財政根據(jù)單位的供給性質(zhì)和單位實(shí)際情況實(shí)行區(qū)別負(fù)擔(dān)，對部分單位的部分支出，財政預(yù)算內(nèi)不負(fù)擔(dān)，而由單位預(yù)算外等收入解決；二是根據(jù)單位預(yù)算外等收人情況和經(jīng)費(fèi)自給狀況，不同程度核減預(yù)算內(nèi)供給。

（六）各處室的分工

實(shí)行綜合財政預(yù)算，預(yù)算編制和管理的范圍擴(kuò)展了，要求財政部門內(nèi)部各處之間的分工作相應(yīng)的調(diào)整。為此，省財政廳專門制定了《湖南省省本級綜合財政預(yù)算管理、編制職責(zé)分工及工作程序》。文件規(guī)定，預(yù)算處主要職責(zé)：負(fù)責(zé)牽頭布置、組織預(yù)算編制工作；負(fù)責(zé)制定有關(guān)支出定額；負(fù)責(zé)預(yù)算的匯總、審核、平衡；負(fù)責(zé)統(tǒng)一向部門批復(fù)預(yù)算；負(fù)責(zé)預(yù)算調(diào)整。綜合處主要職責(zé)：協(xié)同預(yù)算處制定有關(guān)綜合財政定額；負(fù)責(zé)自收自支單位和預(yù)算外政府性基金預(yù)算的編制；負(fù)責(zé)預(yù)算外資金專戶管理和預(yù)算外資金撥付。財務(wù)主管處職責(zé)：負(fù)責(zé)對分管部門上報預(yù)算的初步審核、匯總；負(fù)責(zé)行政性收費(fèi)、罰沒收入及預(yù)算外收入的監(jiān)繳；負(fù)責(zé)

預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。

（七）配套措施

為促進(jìn)預(yù)算編制程序的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，強(qiáng)化財政資金的管理與監(jiān)督，配合預(yù)算編制改革的深化，省制定和出臺了一系列配套措施。

1、為硬化預(yù)算約束，減少預(yù)算執(zhí)行中的頻繁追加，提高預(yù)算的法律效力和嚴(yán)肅性，1998年制發(fā)了《湖南省省級財政預(yù)算管理暫行辦法》，對預(yù)算追加在數(shù)額和權(quán)限上作出規(guī)定。同時預(yù)算追加在時間上也作出了限定，一年集中辦理兩次，今后將逐步過渡到一年一辦。

2、為規(guī)范預(yù)算追加行為，提高財政資金使用效益，1999年制發(fā)了《湖南省預(yù)算追加聽證暫行辦法》。對部門提出的預(yù)算追加項(xiàng)目，擬按照《辦法》規(guī)定的范圍和內(nèi)容舉行追加聽證。

3、為有效防范和化解財政債務(wù)風(fēng)險，維護(hù)政府償債信譽(yù)，規(guī)范債務(wù)管理，1999年制發(fā)了《湖南省償債準(zhǔn)備金暫行規(guī)定》，要求有債務(wù)的縣以上財政部門建立償債準(zhǔn)備金，根據(jù)財力情況，在預(yù)算中作出相應(yīng)安排。

4、為節(jié)約財政資金，提高資金使用效益，降低政府行政成本，1998年成立了政府采購中心，對符合政府采購條件的項(xiàng)目，一律納入政府采購范圍。

5、為健全支出控制機(jī)制，促進(jìn)民主理財，1999年6月份，省政府決定在政府辦公廳等14個單位試點(diǎn)實(shí)施以“財務(wù)公開”“制度公開”“民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的“兩公開一監(jiān)督”，今年下半年將全面推開。

6、對各地財政是否實(shí)行綜合財政預(yù)算，作為財政運(yùn)行質(zhì)量考核的重要內(nèi)容之一，采取“一票否決制”。

二、點(diǎn)評

（一）有效性

1、增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，一定程度上緩解了財政困難。通過對部門預(yù)算外和其他資金安排作出原則規(guī)定和要求，實(shí)行綜合平衡，相對緩解了預(yù)算內(nèi)資金的壓力，起到了間接調(diào)控的作用。這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政效果尤為明顯，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在欠發(fā)工資的情況下，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過實(shí)行“零戶統(tǒng)管”“收支直達(dá)”等綜合財政預(yù)算辦法，一定程度上解決了欠發(fā)工資問題，緩解了收支矛盾。

2、摸清了家底，對部門的收支情況有了總體的掌握和了解，減少和避免了財政資金安排上的重復(fù)和浪費(fèi)，提高了資金使用效益。三是預(yù)算編制更具公開性，提高了透明度。四是促使部門對內(nèi)部實(shí)行財務(wù)統(tǒng)管等一系列措施，有利于規(guī)范部門財務(wù)管理，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

（二）不足之處

1、沒有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問題。目前，政府通過綜合財政預(yù)算的編制及其配套措施，如清理賬戶、財務(wù)統(tǒng)管等，基本上掌握了部門、單位各項(xiàng)收支，但如何結(jié)合單位經(jīng)費(fèi)自給狀況，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實(shí)行直接調(diào)控尚在進(jìn)一步探索之中。

2、預(yù)算編制較粗，需要進(jìn)一步細(xì)化。雖然實(shí)行了多年零基預(yù)算，但許多項(xiàng)目的編制仍比較粗放，執(zhí)行中改變項(xiàng)目和調(diào)劑使用的現(xiàn)象還很多，不能適應(yīng)人大監(jiān)督、財政管理和部門、單位執(zhí)行的需要。

3、財政與部門、部門與單位以及財政系統(tǒng)內(nèi)部在預(yù)算編制關(guān)系的處理上，仍不夠規(guī)范，沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離和有效制約。

按照預(yù)算編制改革的思路，省本級從2000起開始試行編制部門預(yù)算。一是理順財政與部門之間關(guān)系，實(shí)行規(guī)范的歸口管理，改變過去部門經(jīng)費(fèi)多頭管理的局面；二是理順部門與所屬單位之間關(guān)系，二級單位預(yù)算均納入主管部門管理；三是細(xì)化預(yù)算編制，所有收、支項(xiàng)目及人員等供給情況均細(xì)化到二級單位和具體項(xiàng)目，不能確定具體項(xiàng)目的支出不予安排；四是改變預(yù)算編制的組織形式，成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組和預(yù)算編制辦公室。

對預(yù)算的編制，在零基預(yù)算、綜合預(yù)算的基礎(chǔ)上還要進(jìn)行更深一步的改革和完善。零基預(yù)算主要是解決預(yù)算編制的方式、方法問題，綜合預(yù)算主要是解決預(yù)算編制和管理的收支范圍，即對象問題，部門預(yù)算主要是解決預(yù)算編制的主體問題，三者是相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，相互融合的。

第三篇：鄉(xiāng)財縣管一種縣鄉(xiāng)財政管理體制的改革嘗試

鄉(xiāng)財縣管一種縣鄉(xiāng)財政管理體制的改革嘗試

動因

在中央集中財力的政策驅(qū)動和農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村財政收入銳減的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是捉襟見肘，甚至是捉襟不見膀了。了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)幕的業(yè)內(nèi)人士有這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政有點(diǎn)勉強(qiáng)，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光”。此言道出了縣鄉(xiāng)財政的困鏡。在這樣的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，工資要保，教育要保，辦公要正常，那里來錢，靠轉(zhuǎn)移支付只能是杯水車薪。怎么辦，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不舉債度日。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出方面透明度不高又引起人們的質(zhì)詢。僅招待費(fèi)一項(xiàng)，一般 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年幾萬甚至十幾萬是不在話下的，可誰又能說清哪該哪不該。春節(jié)前一個由市里局級領(lǐng)導(dǎo)率領(lǐng)的慰問困難戶的小分隊(duì)，四輛車加上報道組一行十五人，到偏遠(yuǎn)地區(qū)慰問了三戶困難戶，每戶一袋米、一袋面、一桶油，總價值不到元，但中午肯定回不了城，加上縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)陪同，酒、菜、煙共消費(fèi)多元，肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)埋單。這在城里絕對算不上什么層次，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確是一筆不小的開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有苦難言，人家是來慰問你的，還能不吃頓便飯。還是領(lǐng)導(dǎo)站得高“不要只算經(jīng)濟(jì)帳，要算政治帳，我們是冒著凜冽的寒風(fēng)把黨和政府的溫暖送到了貧困群眾的心上，你說這樣的開支值不值”。這雖然說不上多么深度的腐敗，但人民群眾卻是看在眼里，恨在心里。更是對這種不明不白的財政收支制度疑慮重重。同時，舉債又缺少規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門挪用資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。因而，如何從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的新體制，實(shí)現(xiàn)

制度治腐，制度糾風(fēng)，制度堵漏，便成為一個十分迫切的問題。

思路

堵不住“亂進(jìn)人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費(fèi)”、“濫舉債”的痼疾。為探索縣鄉(xiāng)財政管理的新體制，安徽省××年在部分縣進(jìn)行“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點(diǎn)。在取得初步成效的基礎(chǔ)上，于××年月在全省推開。安徽是全國少數(shù)省份實(shí)行“鄉(xiāng)財縣管”的試點(diǎn)之一，這是深化縣鄉(xiāng)公共財政支出體制改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政盡快走出困境的一項(xiàng)重大舉措。這一改革的主要思路是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“三權(quán)”（預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)）不變，實(shí)行由縣級財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支?？h財政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排的指導(dǎo)性意見，報同級政府批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)此編制預(yù)算，經(jīng)縣財政部門審核后向縣政府報告；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計，由縣財政會計核算

中心代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計帳務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會計業(yè)務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳戶由縣會計核算中心在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)縣財政帳戶分帳戶，實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?，專戶收付；物資采購由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，縣會計核算中心按照預(yù)算審核后，政府采購中心統(tǒng)一辦理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、農(nóng)業(yè)稅稅收憑證，由縣財政部門實(shí)行票款同行、以票管收，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入。此項(xiàng)改革可以概括為“預(yù)算共編、帳戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式。

效果

短期實(shí)驗(yàn)所能達(dá)到的長效機(jī)制一時還難以評估，從這次“鄉(xiāng)財縣管”的縣鄉(xiāng)財政體制改革的初步效果看，應(yīng)該說還是明顯的。一是它有可能遏制住不斷攀升的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。不管出于何種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收回縣管，至少從財政上控制了不斷增加的財政開支。

二是控制住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，也就有可能管住長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)費(fèi)不足向農(nóng)民伸手的可能。三是從經(jīng)費(fèi)上的嚴(yán)格管理，有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正走出越精簡越膨脹，吃皇糧的人數(shù)越來越多的怪圈。

安徽省財政廳副廳長周春雨作如是評價。首先，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的重要途徑?？h鄉(xiāng)財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，可以堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支出、亂進(jìn)人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉(xiāng)財政走出困境才有希望。其次，是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要舉措。稅費(fèi)改革僅僅規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，更重要的還要規(guī)范支出。支出不規(guī)范，支出需求就會無限膨脹，就會形成“以支促收”。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)又回到過去“亂收費(fèi)”的老路上去。最后，為重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級行政管理體制探路并創(chuàng)造條件?！班l(xiāng)財縣管”是縣級公共財政支出改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的需要。目前，縣級財政已承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大部分支出職能。在承擔(dān)了支出責(zé)任的同時，就必須

管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入。這樣以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為入手，從而規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為，為將來重構(gòu)縣鄉(xiāng)行政管理體制創(chuàng)造條件。

濉溪縣財政局局長任啟峰說，“財”是“政”的基礎(chǔ)，管好“財”，方能規(guī)范“政”?！班l(xiāng)財縣管”在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三權(quán)”不變的基礎(chǔ)上，實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編”，規(guī)范了收入征管，嚴(yán)格了財政支出，控制了財供人員，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保證了工資及時撥付和發(fā)放。無為縣財政局局長程松說，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約有輛公車，每車每年運(yùn)轉(zhuǎn)及保險支出萬元計算，要萬元。現(xiàn)在縣里實(shí)行定額保險、定點(diǎn)加油、定點(diǎn)維修，一輛車一年節(jié)省費(fèi)用萬元，全縣就是萬元。和縣××年實(shí)行“鄉(xiāng)財縣管”一年，招待費(fèi)、小車費(fèi)比上年減少萬元，全縣非生產(chǎn)性支出下降。和縣香泉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長周智林說，現(xiàn)在我的“一支筆”只值元，超過元的支出得提交鄉(xiāng)理財小組，元以上的得給現(xiàn)里打報告。

難題

衡量一項(xiàng)改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項(xiàng)改革都是一種利益關(guān)系的再調(diào)整?！班l(xiāng)財縣管”的縣鄉(xiāng)財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點(diǎn)在節(jié)流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是由于剛性財政缺口最后都是由縣里兜底，因而一些困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，現(xiàn)在有了保障，如同進(jìn)了保險箱，從而，少數(shù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的積極性不高；二是改革的成本加大。由于統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)購統(tǒng)管，加大了縣鄉(xiāng)之間財務(wù)會計的工作量，進(jìn)而加大了辦公成本，特別是一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為明顯；三是手續(xù)繁雜。由于財務(wù)運(yùn)作規(guī)程的細(xì)化，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金，要在個人手中傳遞和審核，即經(jīng)過報帳員、審核會計、財政結(jié)算員、財政所長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、代帳員、財政局長等個環(huán)節(jié)，若某個環(huán)節(jié)發(fā)生了障礙，則更為復(fù)雜，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了某一項(xiàng)開支來回折騰多少次。更根本的是縣鄉(xiāng)財政改革要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度安排一同考

慮，否則任何單項(xiàng)的改革都難以單獨(dú)成功。

出路

改革成本的加大對其預(yù)期效果將會大打折扣?！班l(xiāng)財縣管”的是節(jié)流堵漏，如果因此再增加開支，即便是必要的合理的，也無形中降低了改革的效益。當(dāng)然，節(jié)流只是堵漏，真正要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活起來，節(jié)流只是治表，關(guān)鍵是開源，發(fā)展才是硬道理。但就如何來破解“鄉(xiāng)財縣管”的難題，不僅關(guān)系到對改革本身的評估，而且關(guān)系到下一步縣鄉(xiāng)財政體制改革的方向。為減少改革成本，又能體現(xiàn)改革的初衷，是否可以從如下方面加大力度。一是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。如果建成預(yù)算網(wǎng)絡(luò)，大量的業(yè)務(wù)如原始憑證的審核、預(yù)算報表的編制、資金的劃撥等就可在網(wǎng)上辦理。這樣就大大降低了財政結(jié)算員的工作量，方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)用錢。二是開發(fā)“鄉(xiāng)財縣管”軟件。有了專用軟件，各種各樣的表格、業(yè)務(wù)程序、科目，發(fā)個指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能打印出銀行的單子，免去人員往來之苦，減少費(fèi)用。三是預(yù)算要慎密，并嚴(yán)格執(zhí)行。緊急情況可在預(yù)算范圍內(nèi)可臨時支取，簡化流程，但預(yù)先要有足額鋪底金。

中國的改革是一個復(fù)雜的綜合性的系統(tǒng)工程，在這一系統(tǒng)工程中，制度的變遷帶有根本性、長期性。任何一項(xiàng)單項(xiàng)改革都不可能獨(dú)辟溪徑，也不可能一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革同樣是一個關(guān)涉農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治上層建筑、文化意識形態(tài)、社會和諧穩(wěn)定等多方面的制度性改革?！班l(xiāng)財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對其做終極性的評估，還為時尚早，如果與相伴而行的“縣財省直”相呼應(yīng)，其長效機(jī)制可能更易于通行，也便于操作。