第一篇：我國教師在公辦學校、民辦學校之間合理流動的制度性障礙探析(哈爾濱學院學報)

我國教師在公辦學校、民辦學校之間合理流動的制度性障礙探析

張小紅

摘要：為了促進教師在公辦學校和民辦學校之間的合理流動，2002年我國頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱民辦教育促進法），明確規(guī)定了民辦學校教師與公辦學校教師在法律地位和業(yè)務培訓、職務聘任等方面依法享有同等權利。但目前來看，教師流動呈現出向公辦學校“一邊倒”現象，教師的合理流動受制于諸多制度性障礙。

關鍵詞：公辦學校民辦學校私立學校社會力量辦學

一、我國公辦學校、民辦學校概念的界說

學校作為一種社會組織，與它所處的外部環(huán)境構成了一系列的社會關系。依據其特征可分為兩類：一類是權力服從為基本原則，以領導和被領導的行政管理為主要內容的教育行政關系;一類是以平等有償為基本原則，以財產所有和流轉為主要內容的教育民事法律關系。1作為民事法律關系主體時，學校符合《民法通則》第三十七第規(guī)定的法人條件的，具有法人資格。毫無疑問，民辦學校與公辦學校都具有法人資格。公立學校和民辦學校最主要的區(qū)別在于學校辦學經費的來源和形式不同。公立學校的經費主要是國家投入，依靠國家財政性撥款。民辦學校的經費主要依靠社會組織和個人捐資、投資、集資、貸款以及學費等，而不是靠國家的財政性撥款，所以民辦學校應被列入社會團體法人之中。因此，公立學?？梢越缍橛蓢一蛘e辦的學校，也稱之為“國立學?！??！懊褶k學?！敝敢磺杏煞钦畽C構與個人舉辦的學校，“民辦學?！痹霈F了多種類似的稱謂，如“民辦學校”、“私立學?！?、“社會力量辦學”等。實際上，私立學校、民辦學校和社會力量辦學三者之間存在著概念的內涵逐層縮小、外延逐層擴大的關系，或者說存在著后者覆蓋前者的關系。

二、我國教師在公辦學校、民辦學校之間合理流動的基礎

改革開放以前，我國實行單一的政府辦學體制，教師由國家統(tǒng)一分配到公辦學校任教。除教育行政部門根據工作需要調動教師外，個人要求調動較困難。這種教師人事管理制度是計劃經濟體制和人事管理制度的產物，在計劃經濟條件下對于穩(wěn)定教師隊伍起到了積極作用。隨著改革開放的深入，用人制度發(fā)生了深刻變革?！督處煼ā芬?guī)定實行教師資格制度，學校依法實行教師聘任制。教師與學校通過雙向選擇，自愿結成聘任關系，依法簽訂聘任合同。自改革開放以來，隨著中國社會結構和經濟結構的急劇變革，社會對教育的需求與政府對教育的投資之間形成的強烈的反差，教育結構急需發(fā)生變革。1987年《關于社會力量辦學若干暫行規(guī)定》首次提出：“國家對社會團體和公民個人依法辦學采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針” 2，自此，原先由政府包攬一切的辦學格局被打破，各類民辦學校得到迅猛發(fā)展。

在民辦學校早期發(fā)展的階段，由于民辦學校辦學形式靈活，教師的工資一般遠遠高于公辦教師，曾出現了公辦學校教師大量流向民辦學校的潮流。大量公辦學校的離退休教師在民辦學校任教，還有公辦學校的一些教師去民辦學校兼職的情況。但隨著90年代末開始的多次國家增加公務員工資政策的出臺，公辦教師工資大幅上漲，社會醫(yī)療保障等制度也日趨完善，而民辦教師工資待遇卻未見漲，特別是民校教師在社會保障方面受到歧視，因此，民辦學校教師開始向公辦學?；亓鳌Ｃ褶k學1

2勞凱聲.鄭新蓉等著.規(guī)矩方圓——教育管理與法律[M].北京：中國鐵道出版社，1997：204 何東昌主編.中華人民共和國重要教育文獻(1976-1990)[Z].海口:海南出版社,1998:2614

校對廣開學路，擴大教育對象，促進教育體制改革，改變國家包辦教育以及緩解教育供求緊張的狀況，推進教育事業(yè)的進步起到積極的作用。為了保障民辦學校的師資平衡，2002年我國頒布了《民辦教育促進法》，明確規(guī)定了民辦學校教師與公辦學校教師具有同等的法律地位，同樣需具有國家規(guī)定的教師資格，并由學校依法聘任1。平等的法律地位、統(tǒng)一的資格制度和聘任制度，這也是教師在公辦學校與民辦學校之間合理流動的法律基礎和前提。

三 我國教師在公辦學校、民辦學校之間合理流動的制度性障礙探析

（一）社會保障制度厚“公辦”薄“民辦”

我國《民辦教育促進法》第二十七條和三十一條對民辦教師在法律地位和業(yè)務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校都是同等權利作了規(guī)定?？梢钥闯觯朔ㄒ?guī)未規(guī)定公辦教師與民辦教師在社會保障方面享有同等的權利。而我國現實的社會保障制度存在明顯的厚“公辦”薄“民辦”現象。由于《教師法》規(guī)定公辦學校的教師是準公務員身份，因此可享受國家規(guī)定的事業(yè)單位員工可享受的各種社會保障制度，如醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度、住房公積金制度，而民辦學校教師無權享有同等待遇。在現有政策下，民辦學校教師的養(yǎng)老保險與公辦學校教師的養(yǎng)老保險極其不平等。民辦學校教師參加的養(yǎng)老保險是企業(yè)保險，而公辦學校教師參加的事業(yè)養(yǎng)老保險，民辦學校教師退休后的養(yǎng)老保障退休后領取的退休金一般不到同等條件公辦教師的二分之一。公辦教師所享受的優(yōu)厚的社會保障制度是當前民辦教師向公辦教師一邊倒的重要因素。甚至有很多老師寧愿放棄較高的工資，也要去公辦學校。不難看出，社會保障制度是教師在公辦學校和民辦學校難以合理流動的制度性因素之一。

（二）檔案戶籍管理制度存在弊端

由于我國的檔案戶籍管理制度存在弊端，教師在公辦學校和民辦學校之間流動受到一定的制約。一方面是檔案管理制度的制約。在許多學校、教師擇業(yè)與其檔案是不可分的，當教師從民辦學校辭職或解聘時，原單位有不提供檔案的權力，而愿意接受的公辦學校如果得不到檔案，就沒有辦法錄用教師。如果在原單位不愿意解除用人關系，教師非辭職不可的情況下，原單位有權在教師檔案中填寫不利于教師重新擇業(yè)的內容，從而阻礙其進入別的學校任教。另一方面是戶籍管理制度的限制。教師流動取決于戶口能否遷移。目前的戶口遷移體制從設計上講，有較強的限制勞動者遷移的功能，許多規(guī)章制度阻礙勞動者在地區(qū)間的流動，從一定程度上制約了教師自主擇業(yè)。不可否認，我國的檔案戶籍制度對教師的合理流動也造成了一定影響。

（三）公辦學校人事管理制度不合理

雖然根據我國《教師法》的規(guī)定，國家實行教師資格制度，學校依法實行教師聘任制。并規(guī)定公辦學校的管理、調動工作由縣以上各級教育行政部門負責。教師調動需要縣以上教育行政部門的同意，中央教育主管部門根據各級學校的任務要求，制定全日制中小學和中等師范教職工編制標準的規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市參考這一標準，結合實際制定本地區(qū)具體執(zhí)的編制標準。2也就是說公辦學校對教師的管理、調動和單位的編制無自主決定權，其決定權屬于教育主管部門。這就造成教師聘任制度尚處于學校崗位聘任的階段，與真正的人員聘任還有較大差別，目前公辦學校的教師職務仍是終身制。學校對教師的聘任僅限于教學崗位的聘任，對于不能勝任相應教學工作的在編教1中國教育報2005年2月3日勞凱聲.教育法論[M].蘇州：江蘇教育科學出版社，1993：7

2師，學校只能改變其教學崗位，安排其他教學或者教學輔助工作，不能真正解聘。由于編制的限制，現有在編教師出不去，學校也就不能從校外自主聘教師。從而出現“想聘的聘不了，不想聘的也得聘”的尷尬現象?？梢?，公辦學校人事管理制度使得公辦學校缺乏人事自主權，從而給教師在公辦學校與民辦學校之間合理流動造成了一定的障礙。

（四）民辦學校風險金制度“一刀切”

《民辦教育促進法》第二十五條規(guī)定建立民辦學校風險保證金制度。民辦學校應當從年度收入中按3%的比例提取風險保證金，用于學校發(fā)生意外事故或其他相關事宜的處理。風險保證金累計達到學校資產總值的50%時，可不再提取。風險保證金屬于學校資產，實行專戶存儲，由審批機關監(jiān)控使用。風險保證金的利息屬民辦學校所有。學校可以將風險保證金臨時用于學校的大型項目建設和設備購置等，累計使用不得超過風險保證金總額的50%，且支出部分應在下一年度予以補足。風險保證金及其利息任何組織和個人不得侵占或挪用。這種制度對于避免空殼學校招生后卷款蒸發(fā)、民辦學校一夜垮掉這樣的事件，有效規(guī)避風險，保障師生的權益有一定的積極作用。但不可否認的是，“按年度收入的3%來提取并且要累計達到學校資產總值的50%時方可不再提取”的規(guī)定顯得比較為難。無論民辦學校背后的集團經濟實力多么強大，這無疑都是一筆不小的支出1。這種規(guī)定無視民辦學校經濟實力的差異，發(fā)展狀況和信譽度，將風險保證金的比率“一刀切”，特別對于很多經濟實力不太強的民辦學校來說，無疑背負承擔的負擔。再加上目前我國政策上不允許收取儲備金，民辦學校的資產不能抵押，由此給民辦學校在融資上帶來了巨大的困難，很多民辦學校的流動資金捉襟見肘，拆東墻補西墻，借款求助，甚至瀕臨破產的境地，這樣的學校當然無法得到教師的青睞。從而造成了民辦學校教師“只出不進”的局面。

（五）《民辦教育促進法》落實不到位

我國《民辦教育促進法》第二十七條和三十一條對民辦教師在法律地位和業(yè)務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校都是同等權利作了規(guī)定。并要求教育行政部門應當會同有關行政部門建立、完善有關制度，保證教師在公辦學校和民辦學校之間的合理流動。公辦學校和民辦學校教師平等的法律地位、相同的從業(yè)要求和用人制度是合理流動的基礎。目前，由于我國教育行政部門并未出臺相應的制度來落實《民辦教育促進法》。所以，民辦學校教師的法律地位和管理規(guī)范還遠沒有得到貫徹落實，不少民校教師的合法權益得不到切實保障，民辦學校教師在醫(yī)療保險、工齡教齡、進修、住房和職稱評定等方面不同程度的得不到保障，尤其在福利和社會保障上，民辦學校教師的勞動待遇往往是隨其學校的經濟情況而定。教師的戶口、人事檔案管理、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教齡確認、繼續(xù)教育、流動等缺乏統(tǒng)一明確的政策規(guī)定，這就使得教師對在民辦學校任教和發(fā)展缺乏信心，流動頻繁。所以說民辦教育促進法的落實需要一系列具體的配套措施的跟進，否則，只能是一紙空文，對民辦學校的發(fā)展沒有任何意義。

我國的民辦學校已經成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，也是我國教育教學改革一支不可或缺的力量。為了保證民辦學校的健康發(fā)展，保證教師在公辦學校、民辦學校之間合理流動是關鍵，因此，為了實現師資的合理流動，我國應當建立、完善和落實各項制度，切實保障民辦教師的權益。成都日報2007年04月27日

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作者簡介：

張小紅，女，漢族，江蘇揚州人，生于1977/4/5，華南師范大學碩士。現系景德鎮(zhèn)高等?？茖W校講師，主要從事教育基本理論、教育社會學、外語教學理論與實踐研究。通訊地址：江西省景德鎮(zhèn)市瓷都大道838號景德鎮(zhèn)高等?？茖W校外語系 郵政編碼 : 333000。電話：0798－8721575，E-mail：