第一篇：關(guān)于行政訴訟是否審查抽象行政行為

關(guān)于行政訴訟是否審查抽象行政行為，你有何觀點？

答：在我國，抽象行政行為是一個學(xué)理概念，是批行政機關(guān)針對非特定主體制定對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用效力的規(guī)范性文件的行為。按照我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟。但是，從實際情況來看，隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍不僅必要，而且可行。

說其必要主要理由有以下幾個方面：

1、是抽象行政行為本身的需要。因為具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的予以撤銷，就有可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

2、是改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要。由于現(xiàn)行《行政訴訟法》排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日益嚴(yán)重，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權(quán)限屢見不鮮，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。要改變這一現(xiàn)狀，將抽象行政行為納入訴訟范圍是首要條件。

3、是依法行政原則的要求。我國的行政機關(guān)權(quán)力十分廣泛、無處不在，如果不加以約束，極易造成對行政相對人權(quán)利的侵犯。行政機關(guān)在制定行政規(guī)范時就應(yīng)遵守法律優(yōu)先的要求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定規(guī)范、實施立法活動等抽象行政行為。而現(xiàn)實是很多行政機關(guān)違法亂紀(jì)的問題就出在行政機關(guān)自己的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法，其違法造成的損失并不是單個的相對人的損失，而是整個管轄范圍內(nèi)的行政相對人的損失。所以，行政機關(guān)在抽象行政行為的制定過程中必須做到依法行政，符合法律優(yōu)先的要求。

4、司法機關(guān)的性質(zhì)決定了對行政機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督。司法機關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以，法院裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑?，F(xiàn)行《行政訴訟法》禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓?，只能增加受到侵害的?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本。只有將所有抽象行政行為全都納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局，才能維護(hù)法制統(tǒng)一、保障相對人的合法權(quán)益。

說其可行，是因為：

1、作為解決行政爭議的行政機關(guān)內(nèi)部程序，行政復(fù)議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗，為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)；

2、將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，可以在更大范圍內(nèi)保護(hù)相對人的合法權(quán)益，督促行政機關(guān)依法行政。

3、國外對抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的參考和借鑒。

第二篇：試論抽象行政行為之司法審查

試論抽象行政行為之司法審查

曲阜師范大學(xué)法學(xué)院2012級

陳婷婷

摘 要：對于抽象行政行為的司法審查，焦點集中于其是否屬于受案范圍。由于缺乏對法治國家司法審查制度的系統(tǒng)研究，致使理論界對一些重要概念的認(rèn)識存在一定錯誤，也使得司法實踐中未能切實解決涉及抽象行政行為訴訟案件的受理問題。各地法院針對涉抽象行政行為案件做法不一，不僅破壞了法治統(tǒng)一，也削弱了公民對司法的信仰。對于規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查有其正當(dāng)性根據(jù)。關(guān)鍵詞：抽象行政行為；司法審查； 行政審判

抽象行政行為能否納入行政訴訟受案范圍，一直以來在學(xué)界和司法界存在廣泛爭議。在嚴(yán)格的成文法主義者看來，我國《行政訴訟法》明確排斥了司法對抽象行政行為進(jìn)行干預(yù)。但無論現(xiàn)代行政法學(xué)還是司法審查制度在我國畢竟屬于“舶來品”，我們不僅不能漠視行政法學(xué)和司法審查制度的“原產(chǎn)地”關(guān)于抽象行政行為司法審查的發(fā)展歷史，而且必須汲取。在我國社會經(jīng)濟條件及公民權(quán)利意識均發(fā)生巨大變遷的情況下，在司法實踐中催生、培育對抽象行政行為進(jìn)行司法審查具有歷史必然性。鑒于此,筆者在分析論證抽象行政行為納入行政訴訟的必要性的基礎(chǔ)上，提出了對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查的一些設(shè)想，并就一些具體的制度設(shè)計提出了建設(shè)性意見。

一、對行政規(guī)范性文件的司法審查現(xiàn)狀

自我國的行政訴訟制度建立至今，在學(xué)界圍繞行政規(guī)范性文件司法審查問題的討論從未平息。我國《行政訴訟法》第12條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”，因此，根據(jù)該規(guī)定，行政相對人不得針對所有的行政規(guī)范性文件提起訴訟：(1)既不得在未發(fā)生具體案件的情況下，向法院提出對規(guī)范性文件的審查請求，也不得在已發(fā)生具體案件的情況下附帶地向法院提出審查請求；(2)既不得在起訴時向法院提出對規(guī)范性文件的審查請求，也不得在訴訟過程中向法院提出審查請求。該原則確定了我國行政訴訟審查范圍的基本原則，即法院對行政的監(jiān)督審查僅限于具體行政行為。但是，行政訴訟法律規(guī)范關(guān)于法律適用、舉證責(zé)任等方面的其他相關(guān)規(guī)定又使得行政規(guī)范性文件的司法審查問題顯得模糊不清，因為根據(jù)相關(guān)規(guī)定，法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章，并“可以引用”規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件。這實際上表明了法院對抽象行政行為的三種司法態(tài)度：行政法規(guī)

是法院審理行政案件的依據(jù)，原則上須無條件適用；規(guī)章是法院審理行政案件的“參照”，只是有條件適用；對規(guī)章以下的規(guī)范性文件，法院在適用時僅是“可以引用”，因而具有更大的自由裁量權(quán)。“顯然，法院無論對作為依據(jù)的行政法規(guī)還是對作為參照的行政規(guī)章抑或?qū)Α梢砸谩钠渌?guī)范性文件，都不是機械地適用，這種相對獨立性恰恰取決于法院對上述法律規(guī)范不同程度的司法審查權(quán)”。

在舉證責(zé)任方面,《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。最高院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》也作了相似規(guī)定?？梢? “提供被訴具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是被告承擔(dān)的一項舉證責(zé)任，這些規(guī)范性文件在訴訟中的地位居然類似于被訴具體行政行為的相關(guān)證據(jù)，法院對被訴具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件負(fù)審查之責(zé)，跟它對證據(jù)材料負(fù)審查之責(zé)具有極其相似的訴訟意義，《行政訴訟法》之所以將本應(yīng)居于較高地位的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件降到與證據(jù)材料相提并論的地步，??為法院對其進(jìn)行司法審查埋下了伏筆”，一定程度上包涵了對行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的內(nèi)容。而且，司法審查內(nèi)涵豐富，行政規(guī)范性文件不作為行政訴訟之標(biāo)的，并不必然否定法院對其進(jìn)行合法性評判；法院不能以裁判方式對其合法性作出司法評判也不否定法院對其行使“程序上的擱置權(quán)”或“程序性否定權(quán)”。因此，相關(guān)法律規(guī)定上存在矛盾。

二、行政規(guī)范性文件司法審查存在的問題

（一)行政訴訟法層面上的問題

1989年頒布的《行政訴訟法》將行政規(guī)范性文件明文排除在受案范圍之外，有其歷史必然性與合理性。但隨著行政審判的發(fā)展及公民權(quán)利意識的提高，該規(guī)定在司法實踐中暴露了諸多問題。

1．審查范圍過窄。過窄的受案范圍使得大量的行政規(guī)范性文件游離于司法審查之外，最典型的就是假借行政規(guī)范性文件之名設(shè)置處罰權(quán)、收費權(quán)和許可權(quán)問題，由于這些規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，不屬行政訴訟受案范圍。因此，法院在處理該類問題時表現(xiàn)出退縮的謹(jǐn)慎姿態(tài)，往往以缺乏相應(yīng)法律規(guī)定為由駁回原告訴訟請求。如果司法不能審查“越權(quán)”與“侵權(quán)”的紅頭文件，則顯然不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益也，可能導(dǎo)致矛盾激化甚至引發(fā)新的社會沖突。

2.對抽象行政行為的審查缺乏確定性和具體標(biāo)準(zhǔn)。雖然《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）關(guān)于行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，保證了受案范圍的開放性，而且放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進(jìn)行界定的作

法并將受案范圍落腳在“行政行為”上，客觀上為行政規(guī)范性文件納入訴訟創(chuàng)造了條件，但畢竟無明確的立法或司法解釋對此作出明確界定。對行政規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，為行政機關(guān)利用抽象行政行為規(guī)避司法審查提供了避風(fēng)港，導(dǎo)致行政訴訟對行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督的落空。

3．導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟脫節(jié)。我國《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，??可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請??”，這說明行政復(fù)議機關(guān)有權(quán)對具體行政行為之依據(jù)是否合法進(jìn)行審查，即對部分行政規(guī)范性文件的審查適用于行政復(fù)議領(lǐng)域；第5條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向法院提起訴訟”，也即是直接肯定了對規(guī)定附帶審查的行政復(fù)議決定的可訴性。因此，將行政規(guī)范性文件排除在行政訴訟之外，必然導(dǎo)致《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》之間，甚至《行政訴訟法》內(nèi)部條文之間相互脫節(jié)，既不符合《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的立法宗旨，也不符合當(dāng)今世界各國司法審查寬度擴大之潮流。

(二)行政審判實踐運行現(xiàn)狀

考慮到是否對行政規(guī)范性文件享有審查權(quán)，實踐中大多數(shù)法院在裁判文書中采取了回避態(tài)度。正如楊偉東教授所言：“就受案范圍而言，《行政訴訟法》的出臺與其說是問題的終結(jié)，還不如說是問題的開始。在經(jīng)歷短暫的順利之后，面對多樣的生活，行政訴訟法的簡單規(guī)定更多是捉襟見肘”。法院在審理案件中，認(rèn)為作為依據(jù)的行政規(guī)范性文件違反上位法律法規(guī)，更多的是不予適用。此種情形下，法院在對所審查的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性判定的時候表現(xiàn)得比較謹(jǐn)慎。法院在裁判時通?；乇軐π姓?guī)范性文件的合法性進(jìn)行認(rèn)定，而直接適用高位階的法律法規(guī)判決。上述混亂現(xiàn)象既表明我國目前沒有關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查的統(tǒng)一路徑，又反映出法院在面臨行政規(guī)范性文件司法審查時的困惑。

三、抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的應(yīng)然性

將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍與抽象行政行為的大量存在以及人們對抽象行政行為認(rèn)識的深化, 特別是對其控制意識的加強有關(guān)。在行政法制不完善的情況下，現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的僅為某地區(qū)、某部門獨有且并不十分重要的問題需要及時解決，而相關(guān)的法律法規(guī)缺乏規(guī)定，或雖有原則規(guī)定但缺乏具體內(nèi)容的，此時行政機關(guān)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，通過實施抽象行政行為形式把問題解決，可以極大地提高行政管理效率。因此，抽象行政行為的廣泛存在是現(xiàn)代行政的必然要求。隨著行政機關(guān)對社會經(jīng)濟的干預(yù)和影響程度逐漸擴大，抽象行政行為的客觀存在也日益膨脹甚至泛濫，對依法行政構(gòu)成嚴(yán)重威脅。特別是規(guī)章以下的

行政決定和命令, 因制定主體眾多、數(shù)量龐大，且未經(jīng)過立法程序或沒有按立法程序論證，在民意的表達(dá)、利益的體現(xiàn)和符合法律方面，往往都存在著不能容忍的缺陷，存在大量的違法情況，一旦違法，往往導(dǎo)致較多的相對人蒙受損失，影響遠(yuǎn)大于具體行政行為。因此，有必要有一種新的控權(quán)理論或法律原則來防止其濫用給行政相對人造成損失。這不僅需要對抽象行政行為進(jìn)行規(guī)范，還需要確立對其事后補救機制。而司法審查的作用就在于為抽象行政行為建立一道最后的“防火墻”，使事后的行政補救機制較為完善。由此，抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍應(yīng)運而生。

四、抽象行政行為司法審查的內(nèi)容及方式

實現(xiàn)對抽象行政行為的法律控制是一個立體工程，需要立法、行政及司法的多元努力。探究抽象行政行為目前在我國行政訴訟中實然狀況的目的，就在于找到可行的、統(tǒng)一的司法審查路徑，為法院提供具體的參考依據(jù)，從而更好地實現(xiàn)對抽象行政行為的司法控制。鑒于中國的具體國情，筆者認(rèn)為我國應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以立法的目的作為判斷的出發(fā)點，并輔助以長期以來行政訴訟中形成的一些經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)，來確立一套具有中國特色的、具備可操作性和條理性的抽象行政行為司法審查模式。

(一)司法審查的主體

考慮到行政機關(guān)對同級法院的行政審判有一定的影響，所以目前由各級法院按照現(xiàn)行體制對同級行政機關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查難以取得實效。同時，抽象行政行為的審查難度，在內(nèi)容和操作技術(shù)上都遠(yuǎn)超具體行政行為審查，需要法官具備較高的法學(xué)理論素養(yǎng)、豐富的立法學(xué)知識以及對法律精神的深刻理解，因此，基層法院必然難以勝任。筆者認(rèn)為，對抽象行政行為的司法審查原則上由中級以上法院一審管轄，且實行向下審查原則，即限于對所管轄范圍內(nèi)的下級行政機關(guān)所作的抽象行政行為進(jìn)行審查，不對上級及同級行政機關(guān)或不屬于本轄區(qū)內(nèi)的其他行政機關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查；相對人對上級及同級行政機關(guān)或其他行政機關(guān)的抽象行政行為有異議的，人民法院應(yīng)中止審理，將異議逐級上報至與本院有隸屬關(guān)系的上級法院，待其作出審查結(jié)論后再作處理。這一制度架構(gòu)，既有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，又有利于提高行政訴訟的效力與效益。

（二）司法審查的范圍

司法審查的范圍指哪些具體行政行為應(yīng)當(dāng)接受人民法院的司法審查，也就是說，人民法院對哪些行政案件擁有審判權(quán)。司法審查的范圍實際上在行政機關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任的分配，即：行政機關(guān)有多大的決定權(quán)力，法院有多大的決定權(quán)力，哪些決定應(yīng)由行政機關(guān)作出，哪些決定由法院作出，這個分配影響行政活動的效率和公民權(quán)益的保護(hù)。司法審查 的范圍是行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的界限和標(biāo)準(zhǔn)，司法審查的范圍既不能過寬，也不能過窄。過寬，雖然有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但司法成本過高，而且容易導(dǎo)致司法權(quán)干涉行政權(quán)的結(jié)果，影響行政效率和行政目標(biāo)的實現(xiàn)。過窄，不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，同時也不符合國際司法審查的慣例。

（三）司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

由于行政規(guī)范性文件中的事實大都屬于一般性或者政策性的立法性事實，行政機關(guān)在制定行政規(guī)范性文件時擁有更多的自主權(quán)，為避免司法對行政不當(dāng)干預(yù)之嫌，我國的司法審查應(yīng)確立合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，同時排除合憲性審查、合理性審查以及抽象行政不作為的審查，即當(dāng)事人只能就行政規(guī)范性文件的合法性提出異議，法院只能就其是否合法進(jìn)行審查，且進(jìn)行合法性審查的最高依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)是法律、法規(guī)。具體而言，應(yīng)審查以下幾個方面：一是制定主體是否合法適格；二是內(nèi)容是否合法，是否超越上位法規(guī)定的范圍、幅度及標(biāo)準(zhǔn)；三是是否符合立法目的，是否借行政規(guī)范形式實施部門保護(hù)主義或地方保護(hù)主義；四是制定程序是否合法，是否符合國務(wù)院規(guī)定的公文運行程序要求；五是是否符合保障相對人的合法權(quán)益，以及是否符合比例原則、公平、正當(dāng)?shù)葘嵸|(zhì)法治原則。

（四）司法審查后的法律責(zé)任

法院經(jīng)對抽象行政行為審查合法，自然可以繼續(xù)審查具體行政行為其他方面。如果違反了上位法或者制定程序，法院應(yīng)作何處理，歷來有撤銷與不予適用之爭。鑒于撤銷意味著廢止，為最終決定權(quán)，只能由一個機關(guān)行使，所以法院要尊重其他機關(guān)的廢止權(quán)，將不予適用作為抽象行政行為的審查結(jié)果。這基于三方面原因：一是司法權(quán)限于個案爭議，爭議發(fā)動之后所形成的結(jié)果也應(yīng)限于個案。如果自動引發(fā)抽象行政行為的全面性失效，無異于是針對個案而通盤立法。二是不予適用針對的是相對違法的情形，相對違法問題實際上是法律適用違法問題，只有在行政機關(guān)適用之形成處分時才有判斷合法與否的余地。若僅關(guān)注少數(shù)絕對違法而忽視廣泛存在的相對違法，對人權(quán)保障不利。第三，盡管允許抽象行政行為繼續(xù)存在可能會對未來更多人的權(quán)益造成損害，但可通過與“抽象行政行為的廢止機關(guān)配合”、“釋疑解釋制度”等配套制度的建構(gòu)逐步消除負(fù)面作用。

結(jié) 語

司法是社會正義的最后一道屏障，對于抽象行政行為進(jìn)行司法審查是其中一個重要方面。盡管相關(guān)立法劃定了法院的審查范圍，但是立法必然留有需要裁量或進(jìn)行解釋的空間，法院在此舞臺上可以有所作為，也應(yīng)該有所作為。只要在司法審查過程中把握好裁量標(biāo)準(zhǔn)以及司法權(quán)的介入程度，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)既尊重和保障行政機關(guān)的自主權(quán)，又可以防止抽象行政

行為的濫用。在法治建設(shè)已有時日的今天，將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，實現(xiàn)司法權(quán)對抽象行政行為的有限監(jiān)控，是我國行政審判反思?xì)v史、展望未來所作出的必然選擇。

參考文獻(xiàn)：

1.邢鴻飛 ：“禁區(qū)還是誤區(qū) 抽象行政行為司法審查的現(xiàn)狀及出路”，載《河海大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2008年第 2 期。

2.楊偉東 ：“行政訴訟受案范圍分析”，載《行政法學(xué)研究》2004 年第 3 期。3.應(yīng)松年、羅豪才 ：《行政程序法研究》，中國政法大學(xué)出版社 1992 年版。4.王寶明、趙大光等 ：《抽象行政行為的司法審查》，人民法院出版社 2004 年版。5.張光宏 ：《抽象行政行為的司法審查研究》，人民法院出版社 2008 年版。6.程靜“：中國抽象行政行為司法審查制度的建構(gòu)”，載《西南大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2008 年第 4 期。

第三篇：對抽象行政行為審查制度的思考

［內(nèi)容提要］盡快建立起我國對抽象行政行為的審查和責(zé)任追究制度，特別是確立司法機關(guān)對抽象行政行為的司法審查制度和違法文件制定者的個人責(zé)任追究制度，對實行依法行政、保障公民權(quán)利具有重大意義。

［關(guān)鍵詞］對抽象行政行為違法的司法審查和責(zé)任追究

在我國的行政立法和理論中，將行政行為區(qū)分為具體行政行為和抽象行政行

為。而《行政訴訟法》規(guī)定的，即通常我們稱之為“民告官”的主要是具體行政行為，而抽象行政行為則規(guī)定不能作為訴訟對象。即司法途徑無法追究其責(zé)任。

一、抽象行政行為違法的幾則案例

案例1，違反憲法：《中國青年報》2002年1月9日、11日連續(xù)報道，中國人民銀行成都市分行年初在媒體上刊載招聘通知，對報考職員的身高作出限制性規(guī)定，要求男性身高不得低于1米68，女性身高不得低于1米55，引起**大學(xué)一副教授代理求職學(xué)生提起訴訟，狀告銀行的招聘通知侵犯了憲法規(guī)定的平等權(quán)。

案例2，違反刑法：80年代后期，**市**區(qū)副區(qū)長儲某在為****市駐**辦事處d-助辦理征地事項的過程中，收受該辦事處送給的彩電等物品，被**市**區(qū)人民法院、**市中級人民法院兩審依據(jù)刑法認(rèn)定構(gòu)成受賄罪。而1991年底，**市中級人民法院對該案決定再審，判決上述被告人無罪。理由是：上述被告人收受財物的依據(jù)是中共**市委，市政府下發(fā)的［86］40號文件。該文件規(guī)定，為使**市駐昆辦事處能夠順利設(shè)立，應(yīng)對當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)干部給予d-助，對有貢獻(xiàn)者可以作出不同程度的獎勵。**市中院認(rèn)為，儲某等被告人收受物品的行為，是“受惠于異地政策規(guī)定，不能定為受賄”，并報?-省高級人民法院同意，從而將儲某的受賄罪改判無罪。

案例3，違反擔(dān)保法：今年1月12日，《法制日報》刊載出一則題為《政策和法律打架責(zé)任?-來承擔(dān)?》的疑難案例：福建省長樂市財政局先后與27家企業(yè)簽訂周轉(zhuǎn)金借款合同，并由企業(yè)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供擔(dān)保（財政所由財政局領(lǐng)導(dǎo)，實際是財政局的派出機構(gòu)）。這27家企業(yè)倒閉后，財政周轉(zhuǎn)金尚有745.8萬余元未能收回。長樂市人民法院于是以玩忽職守罪判處該市財政局長王?-鋒有期徒刑5年6個月。法院認(rèn)為，擔(dān)保法規(guī)定：“國家機關(guān)不得作為擔(dān)保人”；王?-鋒身為財政局長，應(yīng)當(dāng)對財政周轉(zhuǎn)金的發(fā)放、回收等工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而王?-鋒則大喊冤枉，認(rèn)為自己不存在玩忽職守的問題，因為他是嚴(yán)格按照福州市榕委（1999）9號文件精神辦事的，而福州市政府在2 000年6月還專門以《關(guān)于研究d-調(diào)第三批產(chǎn)業(yè)扶持資金安排有關(guān)問題》的專題會議紀(jì)要形式，要求堅決落實榕委（1999）9號文件。福州市委、市政府制定的文件違背了擔(dān)保法的規(guī)定，王?-鋒因為認(rèn)真執(zhí)行違法文件被判犯有玩忽職守罪，而違法文件的制定者卻未承擔(dān)任何法律責(zé)任。

案例4，違反藥品管理法：《法制日報》2002年1月15日以《部門通知比法還大?》，16日以《豈能變通或“駕空”法律》為標(biāo)題，報道國家藥品監(jiān)督管理局等二部門以部門通知形式將修訂后藥品管理法中有關(guān)內(nèi)容推遲2個月實施的違法行為及社會反響。修訂后的藥品管理法明確規(guī)定：“處方藥可以在國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門共同指定的醫(yī)學(xué)、藥學(xué)專業(yè)上介紹，但不得在大眾傳播媒介發(fā)布廣告或者以其他方式進(jìn)行以公眾為對象的廣告宣傳?！痹摲ㄗ?001年12月1日起實施。國家藥監(jiān)局等二部門《關(guān)于加強藥品廣告審查監(jiān)督管理工作的通知》的紅頭文件，恰恰是“為了切實貫徹藥品管理法”，但此番貫徹卻成了對法律的超越和變通。它規(guī)定，非抗生素類感染處方藥、激素類處方藥等三類處方藥，以及已?-審批的廣告審查批準(zhǔn)文號在有效期內(nèi)的處方藥，在2002年2月1日起停止在大眾媒介發(fā)布廣告。這實際是公然以部門紅頭文件的形式，將藥品管理法的實施日期推遲了2個月。

案例5，違反公益事業(yè)捐贈法：《**都市報》2001年5月10日以《手機用戶狀告**省長》的醒目標(biāo)題報道：1998年，**省政府發(fā)布了?-省長簽署的（1998）4號文件，規(guī)定向當(dāng)?shù)厥謾C用戶收繳每個月10元錢的“幫困基金”，由電信部門為**省政府代收。省政府的這個文件顯然違反了公益事業(yè)捐贈法第4條的規(guī)定：“捐贈應(yīng)是自愿和無償?shù)?，禁止強行攤派或變相攤派”?000年8月3日，西安市的兩名手機用戶—西北政法學(xué)院一教師和《消費者導(dǎo)報》一記者向西安市中級人民法院提起訴訟，狀告**省政府及省長，請求法院確認(rèn)政府收取幫困基金的文件違法并予以撤銷，判決政府返還所收取的幫困基金及利息。但結(jié)果是，這個具有轟動效應(yīng)的起訴，從西安市中級法院到**省高級法院均遭到駁回。

當(dāng)然，這只是幾則被公開的比較有代表性的案例，在實際生活中行政機關(guān)抽象行政行為違法的數(shù)量決不在少數(shù)。特別是一些政府和部門的亂收費、亂罰款、亂攤派、實行地方保護(hù)甚至非法限制公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利等違法行為，都是以制定和執(zhí)行違法行政規(guī)范性文件的方式進(jìn)行的。

二、抽象行政行為違法的成因

1、行政規(guī)范性文件的制定中存在“三亂”現(xiàn)象。一是制定主體亂。從中央到地方的各級行政機關(guān)以及它們下屬的各個職能部門

（包括各式各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組、d-調(diào)小組、指導(dǎo)小組），都可以用紅頭紙下發(fā)各種文件。二是規(guī)范的事項亂。行政規(guī)范性文件所規(guī)定的問題和事項林林總總，千頭萬緒，無所不包。三是制定程序亂。各個機關(guān)、部門究竟是在按照什么樣的程序制定行政規(guī)范性文件，也是各使其招。而到目前為止，除了個別地方對政府文件的制定程序作出規(guī)定外，從保證國家政令統(tǒng)一、建立完備的文書制度的角度看，對?-有權(quán)制定行政規(guī)范性文件，哪些事項才能由行政規(guī)范性文件加以規(guī)定，各類主體需要按照什么樣的程序制定行政規(guī)范性文件，還沒有一個比較明確統(tǒng)一的規(guī)范?！秶倚姓C關(guān)公文處理辦法》只是對行政機關(guān)公文的種類和格式、行文規(guī)則以及公文的收發(fā)管理等形式上的問題作了規(guī)定，對行政規(guī)范性文件內(nèi)容本身的違法并不能提供有效的制約。可以說政府紅頭文件已?-成為規(guī)范性文件管理中最為混亂的領(lǐng)域乃至死角?！叭齺y”現(xiàn)象的存在使行政規(guī)范性文件違反法律成為必然。

2、對抽象行政行為的監(jiān)督實際處于虛置狀態(tài)。憲法、地方組織法等法律雖然規(guī)定各級人大常委會和上級人民政府對本級人民政府和下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令有改變和撤銷的權(quán)力。但在實際工作中這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài)。不要說紅頭文件，即使立法法已?-對法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了違法審查程序，國家至今也沒有對一件違法的法規(guī)、規(guī)章予以審查撤銷，而違背法律的法規(guī)、規(guī)章決不在少數(shù)。監(jiān)督手段的虛置使已?-違反法律的文件得不到糾正，從而間接放縱了行政規(guī)范性文件對法律的恣意沖突。

3、人治思想的影響。依法治國雖然作為一項治國的基本方略被廣為提倡和宣傳，但行政執(zhí)法隊伍的法律意識和法制觀念不強，人治的傳統(tǒng)根深蒂固。雖然以憲法為核心的法律體系已基本形成，國家和社會生活的各個方面已基本做到有法可依。但是，一些行政機關(guān)特別是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對即使規(guī)定得十分具體的法律法規(guī)也常常置于一邊，過分熱衷于用“一枝筆”簽署紅頭文件，而不是直接用法律法規(guī)去管理國家、管理社會。因此，紅頭文件泛濫和違反法律的現(xiàn)象就見怪不怪了。

4、缺乏對公眾負(fù)責(zé)的精神。更深層次的?-因恐怕是，我們還沒有建立起一套完備的體制，使各級政府特別是政府組成人員在制定行政規(guī)范性文件時，完全以公意和法律為出發(fā)點，以高度負(fù)責(zé)的精神對待廣大公民。相反，許多行政規(guī)范性文件的出臺，看似出于維護(hù)公共利益、加強社會管理的需要，實則是強化和擴大行政權(quán)力，推進(jìn)政府及其部門自身利益甚至表明個人政績的需要。

三、抽象行政行為違法之責(zé)任追究體制

根據(jù)我國憲法、地方組織法和選舉等法律的規(guī)定，對行政機關(guān)及其工作人員制定違法行政規(guī)范性文件，有兩個追究途徑：一是由權(quán)力機關(guān)追究。由權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查和追究責(zé)任，我國各級權(quán)力機關(guān)可以依法動用的追究違法行政規(guī)范性文件責(zé)任的方式，包括撤銷文件和質(zhì)詢、罷免有關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人等。二是由行政機關(guān)追究。行政機關(guān)對違法行政規(guī)范性文件的追究屬于本系統(tǒng)的內(nèi)部追究。各級行政機關(guān)可以依法動用的追究違法行政規(guī)范性文件的方式包括改變和撤銷違法文件，任免、考核和處分有關(guān)國家行政機關(guān)工作人員。行政機關(guān)對違法文件制定人員的最嚴(yán)厲的責(zé)任追究僅限于行政處分。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，這種行政處分主要包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等。但是，這么多年的實踐表明，憲法和法律規(guī)定的這兩種追究途徑并不十分成功，各級人大及其常委會對憲法和法律賦予的上述重大權(quán)力沒有用足用好，而由行政機關(guān)對抽象行政行為實行自我追究的效果也并不如人意。所以，筆者認(rèn)為：可以在保留現(xiàn)行責(zé)任追究體制的前提下，探索建立以司法體制為主的責(zé)任追究體制，也就是說，對抽象行政行為也可以上告到法院處理。

1、確立司法為主的責(zé)任追究體制的必要性

實踐需要我們對抽象行政行為的責(zé)任追究制度進(jìn)行重大改革，適時確立司法追究的制度。現(xiàn)在，鑒于抽象行政行為違法的嚴(yán)重危害，各個方面在不斷地呼吁修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道，由人民法院于以審查和裁決。而?-過十多年的行政審判實踐，法院已?-積累了審查和處理違法抽象行政行為的?-驗和力量，修改行政訴訟法，擴大受案范圍不僅是行政法治的需要，也具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。特別是在中國加入世貿(mào)組織后，為落實我國承諾的司法申查范圍，抽象行政行為必然屬于司法審查對象。所以，設(shè)計這樣一種制度，即在維持現(xiàn)行法律有關(guān)權(quán)力機關(guān)審查抽象行政行為規(guī)定的前提下，同時賦予司法機關(guān)對違法抽象行政行為的審查和處理權(quán)，是必要和可行的。

2、司法審查的范圍

建立起司法機關(guān)對抽象行政行為的審查制度，并不意味著所有行政規(guī)范性文件的審查處理權(quán)都專屬于司法機關(guān)。按照憲法和法律的規(guī)定，對任何一件行政規(guī)范性文件，權(quán)力機關(guān)都有權(quán)予以審查，包括合法性審查和合理性審查。如果確立司法機關(guān)對行政規(guī)范性文件的審查權(quán)，就會出現(xiàn)司法機關(guān)和權(quán)力機關(guān)審查權(quán)的重合問題。而一旦兩個機關(guān)對同一文件都有權(quán)予以審查，就難免會出現(xiàn)審查結(jié)果不一致的情形。因此，在權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)對違法抽象行政行為的審查方面可以作適當(dāng)分工，即權(quán)力機關(guān)審查抽象行政行為的合理性、可行性和適當(dāng)性，而對抽象行政行為的合法性則交由司法機關(guān)審查判斷。但是，憲法和法律規(guī)定的權(quán)力機關(guān)對行政規(guī)范性文件的審查撤銷權(quán)可以繼續(xù)保留，而在修改行政訴訟法時，可以直接賦予司法機關(guān)對違法抽象行政行為的審查權(quán)。各級權(quán)力機關(guān)對抽象行政行為合理性的審查應(yīng)當(dāng)著眼于對文件制定主體政治責(zé)任的追究。而違法抽象行政行為在?-過司法機關(guān)審查，并決定其制定主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任后，權(quán)力機關(guān)對他們?nèi)匀豢梢宰肪空呜?zé)任。但是，對于國務(wù)院依據(jù)憲法而非法律制定的行政法規(guī)，則只能由全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查。

3、抽象行政行為司法審查的管轄

司法審查主要是指法院的審查。在我國層級繁多復(fù)雜的行政管理體制下，特別是在司法體制改革沒有到位、司法體制行政化難以徹底改變的情形下如何處理抽象行政行為違法審查的管轄問題，將是十分重要和敏感的。

我國政治體制的一個重要特點是，行政權(quán)比較強大，法院對行政機關(guān)的制約受到很大限制，法院系統(tǒng)自身行政等級制的特點也比較明顯，因而本文認(rèn)為，對抽象行政行為的司法審查應(yīng)確立嚴(yán)格的級別管轄?-則，規(guī)定行政機關(guān)具有普遍約束力的違法文件由同一級法院管轄。這樣，可能會在一定程度上影響訴訟效率，增加當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，但由于抽象行政行為的影響大、范圍廣，因而由同級法院審查是必要的。同時，提高法院的審級，也能調(diào)動當(dāng)事人的訴訟積極性。在確定級別管轄?-則的同時，還要確定法院內(nèi)部對抽象行政行為的職能管轄。其中，行政法院的審理范圍限于對抽象行政行為合法性的判斷以及由此帶來的行政侵權(quán)責(zé)任問題。而涉及抽象行政行為帶來的民事責(zé)任和刑事責(zé)任時，則由普通法院審理。但有些抽象行政行為的訴訟不僅涉及行為本身的合法性審查問題，還涉及由抽象行政行為引起的民事責(zé)任以及刑事責(zé)任問題，可以采取指定管轄的辦法。

四、抽象行政行為違法的責(zé)任承擔(dān)

行政機關(guān)的抽象行政行為對公民造成了損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但應(yīng)遵?-兩大?-則：即公平負(fù)擔(dān)?-則。有些抽象行政行為雖然造成了損害，但這種損害是普遍性的，沒有人比他人受到更多的損害，所以都不予賠償。公務(wù)員個人民事責(zé)任豁免?-則。抽象行政行為雖然都是由公務(wù)員個人具體制定的，但由于個人財力的有限性，對于抽象行政行為帶來的損害，公務(wù)員個人一般應(yīng)當(dāng)免除民事責(zé)任。

我國的國家賠償法沒有否認(rèn)抽象行政行為的賠償責(zé)任，但其他法律也沒有建立起抽象行政行為完整的責(zé)任制度，特別是賠償制度。在抽象行政行為的國家賠償責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)從我國的實際情況出發(fā)，確定適當(dāng)?shù)姆秶?。就總體上說，對于國務(wù)院及其部門的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件因違背法律而直接造成公民財產(chǎn)損害的，必須是這種損害相當(dāng)嚴(yán)重并且不具有普遍性，國家才可予以賠償。而對于規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件違法造成損害的，應(yīng)當(dāng)賠償并確立基本由國家賠償?shù)闹贫取?/p>

從國際上的一般做法來看，出于保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率的需要，對公務(wù)員因公務(wù)過錯而制定違法文件帶來的損害，通常都是由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。國家賠償責(zé)任不僅包括由國家財政支付賠償金，還包括由行政主體承擔(dān)責(zé)任。由于行政主體享有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，所以，其實施的行政行為一旦侵犯了公民權(quán)利，就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。哪一類行政主體實施了侵權(quán)行為，法律責(zé)任則由該類行政主體自己承擔(dān)。

政府官員在制定行政規(guī)范性文件時，需要享有一定的法律豁免權(quán)但需要注意的是，政府官員行使自由裁量權(quán)或制定公共政策的豁免權(quán)又受到兩方面的限制：一是這一權(quán)力的行使必須是在法律的范圍內(nèi)。二是這一權(quán)力的行使必須是善意的和真誠的。否則，個人將負(fù)全部的責(zé)任。

第四篇：抽象行政行為可訴案例

案例：

劉工超訴北京市環(huán)保局抽象行政行為案

[案情] 原告劉工超于1998年2月購買了一臺化油器捷達(dá)轎車。1998年12月，他為了響應(yīng)北京市人民政府治理汽車尾氣污染、改善大氣質(zhì)量的號召，自費安裝了韓國生產(chǎn)的“馬哥馬一3000'尾氣凈化器。經(jīng)檢測，其尾氣排放明顯低于北京市技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的DBlI／044--1999《汽油雙怠速污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡稱044標(biāo)準(zhǔn))。但北京市環(huán)保局、市交通局、公安交通管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對具備治理條件的輕型小客車執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》(513通告)規(guī)定：1995年1月1日以后領(lǐng)取牌照的桑塔納、富康、捷達(dá)等小客車必須安裝電控補氣和三元催化器，經(jīng)驗收達(dá)標(biāo)并取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方準(zhǔn)予年檢。顯然，原告私車如未安裝通告指定的產(chǎn)品，無論采取何種尾氣治理措施、無論治理是否達(dá)標(biāo)，市環(huán)保局都不予尾氣復(fù)檢，也不準(zhǔn)許參加年檢。也不準(zhǔn)許參加年檢。自1998年8月起，原告就上述通告相關(guān)規(guī)定的合法性，向北京市環(huán)保局提出 質(zhì)疑，并多次與其聯(lián)系參加當(dāng)年年檢事宜。該辦答復(fù)：不安裝電控補氣和三元催化 器就不能年檢。原告不服，于同年12月24日依法申請行政復(fù)議。國家環(huán)?？偩肿?2000年2月對本案作出行政復(fù)議決定后，原告對其有關(guān)內(nèi)容仍不服，故向法院起訴。關(guān)于被告發(fā)布通告的合法性，被告辯稱，北京市人民政府關(guān)于發(fā)布《本市第二階段控制大氣污染措施的通告》(京政發(fā)C1999]8號)明確要求，“對1995年以后領(lǐng)取牌照并具備治理條件的輕型轎車進(jìn)行治理。安裝電噴或電控補氣加三元催化轉(zhuǎn) 換裝置并達(dá)到新的排放標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)給?綠色環(huán)境標(biāo)志?；未進(jìn)行治理或不能達(dá)到新 的排放標(biāo)準(zhǔn)的，到2000年一律不予年檢?！北桓媸协h(huán)保局根據(jù)市政府通告的要求，發(fā)布具體檢測程序，認(rèn)定有資格進(jìn)行機動車排放檢測的檢測廠。因此，被告依照市政府規(guī)章行事，其合法性無可置疑。被告指出國家環(huán)保總局、科技部、國家機械局《關(guān)于發(fā)布(機動車排放污染技術(shù)政策)的通知》(環(huán)發(fā)11999]134號)文件：“在用車排放檢測方法及要求應(yīng)該與新車排放標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)。除采用的怠速法或自由加速法控制外，對安裝了閉環(huán)控制和三元催化凈化系統(tǒng)，達(dá)到更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛，應(yīng)采取雙怠速法控制，并逐步以簡易工況法(如ASM加速模擬工況)法代替?！薄坝信欧判阅苣途眯砸蟮能囆?，在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)，應(yīng)以工況法排放檢測結(jié)果作為是否達(dá)標(biāo)的最終判定依據(jù)?！薄搬槍σ脑斓能囆停仨氝M(jìn)行系統(tǒng)的匹配研究和一定規(guī)模的改造示范，并經(jīng)整車工況法檢測確可達(dá)到明顯的有效性或更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)國家環(huán)境行政主 管部門會同有關(guān)部門進(jìn)行技術(shù)認(rèn)證后，方可由該車型的原生產(chǎn)廠或其指定的代表，進(jìn)行一定規(guī)模的推廣改造?！币虼耍协h(huán)保局與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文與國家有關(guān)汽車排污技術(shù)改造規(guī)范性文件是一致的，因而是合法有效的。同時被告指出該通告不針對特定對象，而且能夠反復(fù)適用，是具有普遍約束力的抽象行政行為。依照《行政 訴訟法》第12條規(guī)定，原告該請求沒有法律根據(jù)。

分析：

抽象行政行為是行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件 的行為。上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。抽象行政行為有三個方面的特征：(1)抽象行政行為是針對不特定對象作出的。這是區(qū)別具體行政行為的重要特征。(2)抽象行政行為能反復(fù)適用，而具體行政行為則只能適用一次。

(3)抽象行政行為通常表現(xiàn)為具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

抽象行政行為還具有其他一些特征。從效力的時間性看，抽象行政行為只對將來的行為有約束力，具體行政行為則只對相對人過去的行為有約束力；從效力的溯及力上看，抽象行政行為被撤銷后，不溯及既往。而具體行政行為被撤銷后，自始無效。

在本案中，由于“513通告”是針對所有1995年1月1日以后領(lǐng)取牌證的桑塔納、富康、捷達(dá)等化油器小客車的車主和使用者，顯然行為的對象是不特定的。而且，“513通告”是可以反復(fù)適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。所以，在這個案件中，原告要求法院審查的是行政機關(guān)制定發(fā)布具有普遍約束力文件的抽象行政行為，不是具體行政行為。

在我國現(xiàn)行體制下，對抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過非訴訟方式進(jìn)行的。首先是人大和上級行政機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章；?縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和各級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。其次是備案審查、法規(guī)清理監(jiān)督。國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。第三，行政復(fù)議中對抽象行政行為的審查?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申；請：(1)國務(wù)院部門的規(guī)定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(3)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”可見可以進(jìn)行行政復(fù)議的僅僅是部門規(guī)章以下的抽象行政行為，其范圍是有限的。而且作為行政系統(tǒng)內(nèi)層級監(jiān)督的行政復(fù)議制；度，是整個行政管理制度的一個組成部分，它必須遵循“下級服從上級、地方服從中央”的工作原則，這種上下級的關(guān)系是很難在行政復(fù)議中做到公正、公平的，正如魯迅先生所說“要想拔著自己的頭發(fā)離開地球，但不可能”。

從實際情況來看，目前其他的監(jiān)督機制很難有效發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量越來越多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。為了有效監(jiān)督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身的性質(zhì)決定的，也是改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀，貫徹依法行政原則的需要。因為： 第一，抽象行政行為的危害性更嚴(yán)重。抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。第二，是由抽象行政行為的現(xiàn)實存在性所決定的。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機關(guān)，特別是基層行政機關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設(shè)置勞役。還有一些行政機關(guān)為了爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到為私利、部門利益之違法目的。第三，是司法監(jiān)督的需要。從我國司法機關(guān)的性質(zhì)看，司法對行政的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督。司法機關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以，法院裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑?，F(xiàn)行行政訴訟法禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?，只能增加受到侵害的?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本，因為要求所有人在適用了抽象行政行為并且等到損害結(jié)果發(fā)生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，因為在很多情況下，·具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的。正如美

國公益訴訟團體主任大衛(wèi)·弗拉德克所說：如果法不良，同時又不讓公民起訴這一不良之法，那么就要逼著公民先去違法，如此才能去起訴政府依據(jù)該法而實施的行為，這種做法就如同?逼良為娼”?（2）。第四，是訴訟經(jīng)濟的要求。對具體行政行為進(jìn)行救濟只能是個別的，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局面，才能維護(hù)法制統(tǒng)一，保障相對人的合法權(quán)益。最后，是WTO及我國加入議定書的相關(guān)規(guī)定的要求。WTO以及我國加人的議定書對抽象行政行為的司法審查進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，如朋艮務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第28 條定義中規(guī)定：“一成員的任何措施，無論是以法律、法規(guī)、規(guī)則、程序決定、行 政行為的形式還是以任何其他的形式”；

第6條第2款(A)項規(guī)定：“每個成員應(yīng) 維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證 明合理時給予適當(dāng)?shù)难a救?！币簿褪钦f政府在作出影響服務(wù)貿(mào)易的抽象行政行為時，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。其他如反傾銷協(xié)定以及補貼與反補貼措施協(xié)定等也有相似的規(guī)定。根據(jù)我國在加入議定書中所作的司法最終審查原則的承諾，因此我國行政訴訟 受案范圍理應(yīng)將相關(guān)協(xié)定中規(guī)定的對影響貿(mào)易的抽象行政行為納入進(jìn)來。

就本案來說，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條關(guān)于對行政機關(guān)抽象行政行為 不可訴的規(guī)定，法院不能直接審查“513通告”的合法性。但是，如果法院不審查 此類行為的合法性，就難以解決原被告之間的實質(zhì)性爭議。因為；第一，由于被告 發(fā)布的通告已經(jīng)為原告等汽車用戶設(shè)定了十分明確的法律義務(wù)，也就是所有1995 年以后購買的特定類型的車輛必須到生產(chǎn)廠家指定的地方安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準(zhǔn)年檢。第二，該通告同時規(guī)定了不執(zhí)行上述義務(wù)的法律責(zé)任。如果該通告適用范圍內(nèi)的相對人不履行該義務(wù)，那么就，無法通過汽車的年檢，而不經(jīng)過年檢的車輛在路上行駛，將受到交通管理部門的處 罰。第三，該通告已經(jīng)對原告的財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性損害。對原告來說，盡管他為 ·了達(dá)到“513通告”關(guān)于減少尾氣的要求采取了必要的治理方式，自費安裝了1 200 多元的韓國產(chǎn)的馬哥馬一3000,~氣凈化器，尾氣排放明顯低于“雙怠速標(biāo)準(zhǔn)??地方標(biāo)準(zhǔn)限值，達(dá)到北京市機動車年檢執(zhí)行的尾氣檢測標(biāo)準(zhǔn)，但由于未執(zhí)行“513通告”中關(guān)于所指的車型必須到“各汽車制造廠家認(rèn)定的特約維修站”安裝電控補氣和三元凈化器的規(guī)定，所以無法通過汽車年檢，“513通告”成為限制其使用交通 I具、影響其財產(chǎn)權(quán)利的行政行為。由此可見，法院不能對抽象行政行為進(jìn)行審查的處理方式既不符合行政訴訟法監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保障公民、法人或者；其他組織合法權(quán)益的訴訟目的，也難以解決已經(jīng)發(fā)生的行政爭議。?但是由于存在現(xiàn)行法律的障礙，法院未對被告的抽象行政行為進(jìn)行審查，本案以原告敗訴告終。

此外，對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督具有可行性。首先，作為解決行政爭議的行政機關(guān)內(nèi)部程序，行政復(fù)議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗，為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)；其次，國外對抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的經(jīng)驗。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條規(guī)定，法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為，而且審查沒有其他充分救濟的行政機關(guān)的最終行為。救濟以及相應(yīng)的拒絕不作為等各種行為的一部分和全部。所以，在美國，規(guī)章是法院有權(quán)審查的一種行政行為之一。通過1967年的ABBOTT LABORATORIES V．GARDNER一案，最高法院確立了對尚未開始實施的規(guī)章進(jìn)行審查的兩項標(biāo)準(zhǔn)，即該規(guī)章是適于審查的；如果法院不予審查，將給申請審查的相對人造成于利結(jié)果；該案涉及聯(lián)邦食品藥品委員會發(fā)布的一個規(guī)章，該規(guī)章要求所有藥品生產(chǎn)廠家都必須在其產(chǎn)品包裝上標(biāo)明藥品的既定名稱，否則將要受到民事和刑事處罰。而在查之前法律并沒有作如此要求，藥品生產(chǎn)廠家認(rèn)為該規(guī)章違法，向法院提出司法審查的要求。最高法院認(rèn)為該規(guī)章屬于法院可以審查的范圍。因為盡管該規(guī)章尚未具體適用于該廠家，但廠

家如果不遵守該規(guī)章，就會受到處罰，而要按照規(guī)章的要求制造藥品，就會遭受一定的財產(chǎn)損失。所以，這一規(guī)章符合最高法院確定的兩項標(biāo)準(zhǔn)。在法國等大陸法國家，法院同樣有權(quán)對抽象行政行為進(jìn)行審查。

在我國確立抽象行政行為為行政訴訟的受案范圍將是立法上的一個重大突破。茁制定具體內(nèi)容時，我們認(rèn)為以下幾個方面值得立法者斟酌： 1．被訴的抽象行政行為的范圍。從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入訴訟范圍不太現(xiàn)實。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系，我們認(rèn)為將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章以下的規(guī)范性文件為宜?！?，2．為防止濫用訴權(quán)，要嚴(yán)格規(guī)定起訴的條件。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人做出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為相對人。因此，在確定起訴主體資格時，不能隨意擴大抽象行政行為相對人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。此外，相對人提起訴訟，必須以合法權(quán)利受到影響為前提條件，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為，做出之后并不立即對相對人產(chǎn)生直接的法律效力但在將來某一時間可能發(fā)生效力。因此，不能以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件．而應(yīng)當(dāng)以相對人權(quán)利可能受到影響為前提?！?3．法院的管轄制度應(yīng)作一定的調(diào)整。由于抽象行政行為可以分為不同的層次，所以，法院的管轄制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，盡可能使所有抽象行政行為都能得到客觀公正的審查，為此，有必要提高抽象行為的法院管轄級別。4.法院半裁裁判的效力問題.法院對抽象行為的審查,通常有某種處理結(jié)果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)?，予以改變或撤銷。后一種結(jié)果涉及較我多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此做出的具體行政行為效力如何等問題，值得認(rèn)真研究。

第五篇：試論抽象行政行為的可訴[范文]

我國的行政訴訟法自1990年10月1日實施以來，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但在近12年實施過程中，該法也暴露出了許多問題，其中之一就是狹義的抽象行政行為的可訴問題。我國行政訴訟法第52條和第53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照xx各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中看出，屬于行政立法范疇的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對此無權(quán)審查。從而，使行政立法行為被當(dāng)然地排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的可訴的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機關(guān)制定的其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。對于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國的立法與理論界有不同觀點。行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院無權(quán)審理，對此也無可非議。但是，行政訴訟法第12條第2 款將行政機關(guān)制定、發(fā)布的決定、命令的抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實踐上和理論上都引起了很多爭論。理論界目前有越來越多的人主張，應(yīng)對此條款加以修正，并進(jìn)而規(guī)定抽象行政行為可訴及可訴范圍。下面我就此問題談一些粗淺認(rèn)識：

一、抽象行政行為不可訴的弊端我國現(xiàn)行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國際發(fā)展趨勢不相吻合，而且在實際工作中也帶來了一系列弊端。第一，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯誤，當(dāng)行政相對人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權(quán)處理，這就意味著該抽象行政行為還將繼續(xù)存在并有效，行政機關(guān)還可以據(jù)此作出同樣錯誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應(yīng)付個案，不能消除錯誤行政行為的根源，導(dǎo)致司法監(jiān)督只能治標(biāo)而不能治本。第二，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無法與之對抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為給相對人造成了損害，法院也無權(quán)對其效力加以否定，由此助長了行政機關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對人的權(quán)益無法從根本上得到保護(hù)。而且，為逃避法院的監(jiān)督，行政機關(guān)有可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式，侵害相對人的利益，法院對此卻無能為力。如某較大的市作出禁止摩托車在市區(qū)通行的決定，就明顯損害了摩托車車主、摩托車制造商、經(jīng)營商的利益，而法院卻不能受理此類案件。第三，不利于我國社會主義法制的統(tǒng)一。每一個專門的行政機關(guān)在作出一個抽象行政行為時，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而忽視其他方面的法律，從而出現(xiàn)各個部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政法制的不協(xié)調(diào)，也影響到我國法律體系整體上的統(tǒng)一性。第四，不利于行政機關(guān)提高行政效率。抽象行政行為未經(jīng)過司法審查程序，缺乏法律作后盾，當(dāng)相對人拒不執(zhí)行或消極對抗時，不能對其采取強制措施，從而影響抽象行政行為的法律效力以及行政機關(guān)的工作效率，也勢必將降低行政機關(guān)的威信。行政活動效率的提高應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，如果抽象行政行為偏離了這一方向，則根本無所謂效率可言。人民法院的司法監(jiān)督將使得合法的行政行為得以貫徹實施，使不法的抽象行政行為得以盡快變更或撤銷，實質(zhì)上有利于行政行為效率的提高。為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將部分抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中。從我國目前的行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀看，這種做法不僅是必要的，也是可行的。

二、國外行政立法對我國的影響立法必須從本國的國情出發(fā)，但也不能排除吸收和借鑒外國的立法經(jīng)驗。過去我們制定一些法律只是試圖給行政手段加上法律的外衣，真正起作用的還是行政手段。中國加入WTO后許多法律需修改和完善，行政訴訟是其中之一。要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政法律體系、行政管理體系，非大膽吸收和借鑒國外行政立法的成功經(jīng)驗不可。從國外的立法和司法實踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中。在英國，無論行政機關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。唯一的界限就是不能否定議會法，只能通過解釋議會法去控制行政權(quán)。在法國，法院是對行政機關(guān)全部活動的合法性進(jìn)行審查，而不僅是對行政機關(guān)具體行政行為的審查。法國的地方行政庭就可審理職業(yè)立法的訴訟，可以撒銷地方政府所制定的行政條例。法國的最高法院對撤銷總統(tǒng)和部長會議命令的訴訟以及撤銷部長制定的行政條例的訴訟，享有初審管轄權(quán)。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，而且把立法是否違憲的審查都列入司法審查范圍?？梢哉f，在美國，行政行為受司法審查是原則，排除審查則是例外，而且即使是排除審查的行為，相對人亦可以濫用自由裁量權(quán)或侵犯憲法為由，提請司法審查。由此可見，擴大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)，不僅是國外較為普遍的立法現(xiàn)狀，也是我國完善行政訴訟法的發(fā)展趨勢,更是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

三、抽象行政行為可訴的依據(jù)和理由為了從根本上強化法律至上的觀念、法律平等的觀念、依法行政的觀念、司法獨立的觀念、執(zhí)政黨要守法的觀念，必須把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。第一、抽象行政行為與具體行政行為是行政法學(xué)上的概念，其區(qū)別在于時間的先后和對象的多少，沒有本質(zhì)的不同，都屬于行政行為，除立法行為以外的行政行為都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。只有這樣才能強化法律對行政手段的約束，才能使市場經(jīng)濟運行規(guī)范化，發(fā)展速度更快。第二、行政機關(guān)的抽象行政行為違法或者不當(dāng)會造成不特定的行政相對人合法

權(quán)益的損害，其嚴(yán)重性有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權(quán)益的損害。同時，行政機關(guān)往往集制定、解釋、適用具有普遍拘束力的規(guī)范性文件于一身，如果不對抽象行政行為予以司法監(jiān)督，就不能有效達(dá)到制約行政機關(guān)行使職權(quán)、保障行政相對人合法權(quán)益的目的。只有強化法律對抽象行政行為的監(jiān)督，國家行政機關(guān)在廣大人民群眾心目中的地位作用才能提高，才能發(fā)揮著對廣大社會成員的示范、導(dǎo)向和教育作用，從而有助于行政機關(guān)更充分、正確、合理地行使行政管理權(quán)。第三、從司法實踐看，人民法院無權(quán)審查抽象行政行為，給行政案件的審理帶來極大的不便。因為，具體行政行為大都要援引行政機關(guān)的規(guī)范性文件，如果不審查規(guī)范性文件的合法性，就難于判斷具體行政行為的合法性。徜若這些規(guī)范文件源于法律，也不應(yīng)當(dāng)畏于法院的審查。因此，法院在審理行政訴訟或非訴訟行政執(zhí)行時，必須首先審查行政機關(guān)的行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件是否合法。另外，最高法院（1994）34號給山西省高院的復(fù)函認(rèn)為，當(dāng)事人對行政機關(guān)強行作出的關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)分立的決定不服，依法向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)作為“侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的行政案件受理”。由此可見，行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件只有通過人民法院審查認(rèn)定是合法有效時，才能保證其行政行為的合法有效，才能從源頭上消除長期以來在人們頭腦中產(chǎn)生的“官官相護(hù)”的印象。第四、1999年制定的《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府及xx部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。最高人民法院在1995年8月22日給吉林省高院的答復(fù)認(rèn)為：“公民、法人和其他組織認(rèn)為人民法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進(jìn)行審查”。對抽象行政行為進(jìn)行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中和法院非訴行政執(zhí)行審查中，因此，行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。目前，雖然《行政訴訟法》尚未修改補充該內(nèi)容，但不少地方法院案例也已經(jīng)看出，凡是行政訴訟的判決或非訴執(zhí)行都已經(jīng)審查了具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定的合法性。第五、從目前我國入世的情況來看，抽象行政行為納入司法審查的問題，應(yīng)該說得到認(rèn)可。WTO規(guī)則中行政行為的司法審查制度就突破了我國行政訴訟法的規(guī)定。如GATS協(xié)議（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》）第6條規(guī)定，在不違背一國憲政制度的前提下，每一成員國應(yīng)當(dāng)保持或者盡快建立切實可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查。如認(rèn)為根據(jù)受影響的服務(wù)提供者的請求對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定進(jìn)行迅速審查的請求正當(dāng)有理，應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)?shù)难a償。這些規(guī)定表明，在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中，行政機關(guān)作出的具有普遍約束力的決定和命令，依據(jù)申請者的要求，可以提起司法審查。如果申請人的請求合理，成員國還將提供相應(yīng)的救濟。WTO規(guī)則中其他許多協(xié)議，也都規(guī)定了對行政行為的司法審查制度，當(dāng)事人可以對行政終局性決定行為提請司法審查，由法院對其合法性作出最終裁決。第六、在我國，大約有80%左右的法律法規(guī)，需要通過行政機關(guān)去具體貫徹實施。每個公民幾乎天天要同行政機關(guān)打交道，其利益同行政措施息息相關(guān)。如果把與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為不納入行政訴訟中，行政相對人的合法權(quán)益就難以得到切實有效的保障。如一些地方政府作出的亂集資、亂攤派的規(guī)定。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。又如，對道路交通事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機構(gòu)申請重新鑒定。如果上級鑒定缺乏公正性，沒有相應(yīng)的制約程序，當(dāng)事～益仍得不到有效的保障。還如，一個大學(xué)在全國錄取學(xué)員就出現(xiàn)多種分?jǐn)?shù)線，這種規(guī)定就違反了憲法規(guī)定的平等權(quán)，公民不能平等地享受教育機會。上述這些問題因無法律根據(jù)而被拒之法院門外，結(jié)果引發(fā)了一些相對人不斷的上訪，群體事件不斷發(fā)生，堵政府大門、堵塞交通等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，最后政府不得不以求穩(wěn)定為由作出讓步。這種讓步有的確實認(rèn)為政府的行為不合法而讓步，有的合法的行政行為也作出了讓步，于是老百姓就產(chǎn)生了一種認(rèn)為“打官司不理，上訪～能贏?！睆亩拐糯蟮?，法律尊嚴(yán)危機。由此看出人民群眾法律意識的提高和社會的進(jìn)步，已經(jīng)為抽象行政行為可訴引出了路子，要求法院必須擴大行政訴訟受理范圍。