第一篇：干部掛職現(xiàn)象調(diào)查

干部掛職現(xiàn)象調(diào)查

本項調(diào)查樣本

為了了解掛職在不同地區(qū)的運行狀況，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區(qū)，進行了實地調(diào)研和現(xiàn)場觀察。在這4個點的調(diào)研中，作者不單搜集了大量的地方相關(guān)文件，還對54名地方干部進行了訪談，包括1場焦點小組討論。

盡管沒有進入研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了20多個春秋。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

調(diào)查顯示，到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河

北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。

從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。調(diào)查表明，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實職

居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀” 與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管九江市委組織部的官員反復(fù)強調(diào)，掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而廬山區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

干部掛職實踐中存在哪些問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準(zhǔn)制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以。在這種思想的指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造性地開展工作。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。（尹冬華/中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

第二篇：掛職現(xiàn)象調(diào)查

掛職現(xiàn)象調(diào)查

-尹冬華

掛職的現(xiàn)實運作并不盡如人意，而是存在諸多問題。在某種程度上說，掛職現(xiàn)象是認(rèn)識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。

盡管沒有進入研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了20多個春秋，并成為中國政治生活中從中央到地方的一項重要的慣例性政治現(xiàn)象，甚至可以當(dāng)作一項制度而加以看待。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

如果掛職制度設(shè)計完美，運行良好的話，無論是對整個公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提高，還是對于實現(xiàn)國家的善治和民眾的福祉，都具有積極的意義。事實上，掛職的現(xiàn)實運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。在某種程度上可以說，掛職現(xiàn)象是認(rèn)識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。

為了了解掛職在不同地區(qū)的運行狀況，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區(qū)，進行了實地調(diào)研和現(xiàn)場觀察。在這4個點的調(diào)研中，作者不單搜集了大量的地方相關(guān)文件，還對54名地方干部進行了訪談，包括1場焦點小組討論。

不同地方掛職現(xiàn)象比較

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。

不同地方的掛職在目標(biāo)指向上也各有側(cè)重：河北武安主要謀求培養(yǎng)鍛煉干部和響應(yīng)上級號召(如援壩、援藏)；湖南株洲偏重培養(yǎng)鍛煉干部、壯大村集體經(jīng)濟、加強基層組織建設(shè)；吉林市主要是出于增強企業(yè)活力，進行企業(yè)改制的考慮；而江西九江則更注重鍛煉干部和發(fā)展本地經(jīng)濟。

調(diào)查顯示，各種掛職活動的主角往往是那些相對年輕的掛職人員，盡管導(dǎo)演這一出戲的是各個地方的組織部門。這些掛職人員，大多數(shù)都是人們所謂的“三門”干部(從家門到校門再到機關(guān)門)。相對于那些從政經(jīng)驗較為豐富的領(lǐng)導(dǎo)來說，這些年輕干部理想主義色彩有余，老練程度不足。年輕，意味著他們精力充沛、顧慮較少，并敢于開創(chuàng)。正是基于此，組織部門往往愿意派他們到新的環(huán)境中經(jīng)受磨練。然而，也正是因為年輕能干，他們在原單位往往充當(dāng)著業(yè)務(wù)骨干的角色，這使得其單位領(lǐng)導(dǎo)在推薦時左右為難，不知如何在上級要求和本單位利益之間找到平衡。

從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。

準(zhǔn)程序化的政府實踐

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

有人認(rèn)為掛職人員的選派過程充滿著權(quán)力斗爭，比如一些單位領(lǐng)導(dǎo)更愿意將那些不服從自己領(lǐng)導(dǎo)的“異見分子”派出去，有些單位領(lǐng)導(dǎo)可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬“挪”一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位又不夠而“暫時” 被安排去掛職。從調(diào)查的情況來看，在掛職的選拔程序上，個人自愿所起的作用似乎更大。如果一個人自己不愿去掛職，不管領(lǐng)導(dǎo)怎么安排，不管單位怎么推薦，也很難成事。

接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關(guān)，跟地方政府的差別關(guān)聯(lián)較小。頗有意思的是，異地掛職的啟動有時取決于兩地領(lǐng)導(dǎo)的人際關(guān)系。在異地掛職相對較多的兩個調(diào)研地區(qū)，其成功背后都有著很強的人際色彩：河北武安與北京通州的合作始于通州代表團赴冀考察“一制三化”時所受的熱忱接待，而九江干部赴北京石景山掛職則跟兩地組織部長的私下協(xié)定有關(guān)。在某種程度上，這是中國政治的人際化運作的生動注腳。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。

各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀” 與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

盡管九江市委組織部的官員反復(fù)強調(diào)，掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而廬山區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

掛職出發(fā)點與效果的差距

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準(zhǔn)制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以。在這種思想的指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造性地開展工作。還有些掛職人員(主要是下派掛職干部)，則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認(rèn)識，都偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負(fù)面效果。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的33名掛職干部中，掛職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50 %。

同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部太多，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部達到20多個，少的也有15—16個，這種“僧多粥少”的現(xiàn)實導(dǎo)致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

制度的缺失

理解中國政治現(xiàn)象，一個極為重要的法則就是政治原則與實踐的脫節(jié)，或者說表達結(jié)構(gòu)與實踐結(jié)構(gòu)的脫節(jié)。本著這種思路，不難了解掛職現(xiàn)象運行這么多年卻無成文制度的原因，也正是因為原則與實踐的脫節(jié)，干部掛職問題叢生，嚴(yán)重背離了其本來目的。

由于掛職牽涉到作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體，它需要極為精巧和完善的制度設(shè)計，否則其中的任何紕漏都會影響掛職效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職管理體制至少有四個方面的問題需要改進。

一是實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責(zé)任有待進一步明確。二是對掛職人員的管理和考核出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。作為實施單位的組織部門一般滿足于結(jié)束階段的考察，作為業(yè)務(wù)主管單位的接收單位的日常業(yè)務(wù)管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長莫及”，這種管理與考核上的 “真空”，容易導(dǎo)致掛職人員放任自流甚至違法亂紀(jì)。三是掛職與提拔使用的關(guān)系。掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權(quán)重？如何衡量掛職優(yōu)秀與否？這些問題，各個地方的掛職文件中都未詳細(xì)加以說明，只是籠統(tǒng)地規(guī)定 “掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。四是全國缺少一部統(tǒng)一的掛職條例。目前對掛職進行部署和安排，都是依據(jù)中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部全國統(tǒng)一的條例。在《公務(wù)員法》中，掛職鍛煉只是作為公務(wù)員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規(guī)定。

在調(diào)查中，筆者經(jīng)常聽到地方干部對于“制度匱乏”的感嘆。他們告訴我，雖然制度并非萬能，但若沒有一項全國性的掛職條例或規(guī)則，開展工作時總感覺無所適從。筆者深以為然。的確，正是因為制度的供給不足，才導(dǎo)致掛職人員和所涉單位缺少行為準(zhǔn)則，進而造成掛職問題叢生乃至發(fā)生“畸變”。

由于制度不足，在掛職中真正起著調(diào)節(jié)作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進步的成分很少，消極落后的成分居多。

例如，由于掛職后可以留任，個別事業(yè)單位成員將掛職當(dāng)作轉(zhuǎn)入國家機關(guān)的跳板；因掛職人員要到接收單位所在地區(qū)工作，那些家人分居兩地的人將掛職變成了親人團聚的好機會；有的干部借異地掛職之名，行旅游觀光和走親訪友之實；還有的單位領(lǐng)導(dǎo)將選派干部掛職當(dāng)作“發(fā)配”機關(guān)人員的合法手段。如果是帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。接收單位出于不愿與人為敵，寧愿一團和氣、與人為善的考慮，導(dǎo)致難于有效管理和評價掛職干部。-

第三篇：2018年關(guān)于干部掛職現(xiàn)象調(diào)研報告

2018年關(guān)于干部掛職現(xiàn)象調(diào)研報告

盡管沒有進入當(dāng)代研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了將近30多個春秋。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

調(diào)查顯示，到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。

從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。調(diào)查表明，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基矗

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管XX市委組織部的官員反復(fù)強調(diào)，掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而XX區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，XX區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

干部掛職實踐中存在哪些問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準(zhǔn)制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付

盡管沒有進入當(dāng)代研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了將近30多個春秋。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

調(diào)查顯示，到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。調(diào)查表明，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基矗

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管XX市委組織部的官員反復(fù)強調(diào)，掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而XX區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，XX區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

干部掛職實踐中存在哪些問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準(zhǔn)制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付

一下就可以。在這種思想的指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造性地開展工。其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

第四篇：2013年關(guān)于干部掛職現(xiàn)象調(diào)研報告

盡管沒有進入當(dāng)代研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了將近30多個春秋。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

調(diào)查顯示，到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。

從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。

調(diào)查表明，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。這種準(zhǔn)程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀(jì)律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔(dān)任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀” 與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管九江市委組織部的官員反復(fù)強調(diào)，掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而廬山區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

干部掛職實踐中存在哪些問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準(zhǔn)制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認(rèn)識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認(rèn)為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以。在這種思想的指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，創(chuàng)造性地開展工。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負(fù)擔(dān)掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

第五篇：干部成長【天花板現(xiàn)象】調(diào)查

干部成長“天花板現(xiàn)象”調(diào)查: 哪些人最易遭遇 如何化解

天花板現(xiàn)象

頭腦風(fēng)暴

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解決方法

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編者按

在干部成長過程中，大多數(shù)人達到一定級別后，晉升空間便會越來越小，從而在不同階段遇到自身仕途的“天花板”。這種狀況被形象地稱為“天花板”現(xiàn)象。

造成“天花板”困局的原因多種多樣，比如制度安排、學(xué)歷問題、年齡因素等等。面對“天花板”，若不能理性應(yīng)對，就會在一定程度上出現(xiàn)負(fù)面心態(tài)，輕者因此喪失工作動力、得過且過，重者可能以權(quán)謀私、走入歧途。

因此，高度關(guān)注和認(rèn)真剖析“天花板”困局的形成機制、遭遇“天花板”的干部的心理狀態(tài)等，無論對個體成長還是干部隊伍建設(shè)，都具有重要意義。

調(diào)查說明

針對干部成長中的“天花板”現(xiàn)象，《人民論壇》雜志社聯(lián)合多家網(wǎng)絡(luò)媒體和研究機構(gòu)進行了廣泛調(diào)查，受調(diào)查人數(shù)總計8311人，具體為：

網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。人民網(wǎng)、人民論壇網(wǎng)、新華網(wǎng)、騰訊網(wǎng)等知名網(wǎng)站聯(lián)合進行了“仕途困局催生‘天花板’現(xiàn)象”的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，共有7869位網(wǎng)友參與投票。

院校合作調(diào)查。中共中央黨校、國家行政學(xué)院、中國延安干部學(xué)院、中共天津市委黨校、中共湖南省委黨校、中共湖南省寧鄉(xiāng)縣委黨校等院校的專家、學(xué)員對本次調(diào)查給予了大力支持，面向黨政干部群體發(fā)放問卷360份，收回有效問卷280份。

記者訪談?！度嗣裾搲酚浾咄ㄟ^面談、電話、郵件等方式采訪了各級組織部長32名，黨政干部130名。通過調(diào)查及采訪發(fā)現(xiàn)，黨政干部群體對干部成長“天花板”困局不但廣泛關(guān)注，而且見解頗深。他們不但直面“天花板”現(xiàn)象，概括其特征，分析其原因，并且紛紛建言獻策，提出解決之道。

這次調(diào)查顯示，“天花板”困局不容小覷，打破“天花板”刻不容緩。

哪個級別、哪個年齡段的干部最容易遭遇“天花板”？

64%的受訪者認(rèn)為縣處級干部遭遇“天花板”最多，70%的受訪者認(rèn)為“天花板”現(xiàn)象出現(xiàn)在“45—55歲”年齡段最多

您認(rèn)為“天花板”現(xiàn)象最多出現(xiàn)于哪個級別？選擇“縣處級”的最多，占全部受訪者的64%，12%選擇“廳局級”，3%選擇“省部級”，另有18%選擇“其他”。

為什么縣處級干部遭遇“天花板”最多？記者采訪了國家行政學(xué)院公共管理教研部李軍鵬教授，他認(rèn)為，在黨政機關(guān)中，大約有四五十萬的縣處級干部，作為一個龐大的中層干部群體，他們中只有大概10%—15%的比例能夠在仕途上繼續(xù)升遷，剩下的就形成了所謂遭遇“天花板”的干部群體，這是一種必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象。

山東省煙臺市委黨校曲春杰教授解釋說，縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部入黨時間都比較長，絕大多數(shù)是從基層工作干起，經(jīng)過多年多個崗位的長期磨礪，一步一個臺階、循序漸進地成長起來的，任縣處級職務(wù)的時間也都比較長。因此，他們具有豐富的工作經(jīng)歷和工作經(jīng)驗，群眾基礎(chǔ)廣泛，享有較高的威望。但是，他們成長周期相對較長，擔(dān)任縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部時的年齡較大。

在采訪中，不少干部認(rèn)為，從級別來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，干部升遷的“天花板”是正科級；在縣一級，干部升遷的“天花板”是正處級；在市一級，干部升遷的“天花板”是正廳級。您認(rèn)為“天花板”現(xiàn)象最多出現(xiàn)在哪個年齡段？選擇“45—55歲”這一年齡段的最多，占全部受訪者的70%，19%的受訪者選擇“35—45歲”，6%選擇“55—65歲”，2%選擇“25—35歲”，另有1%選擇“其他”。

人一到40歲，就進入了孔夫子所說的“不惑之年”，世界衛(wèi)生組織則把45到59歲的年齡段界定為中年人。在這一年齡段的人，應(yīng)該說正處于人生的黃金階段，既有豐富的經(jīng)驗，又年富力強，可為什么遭遇“天花板”的干部在“45—55歲”這一階段最多呢？

江蘇省泰州市委組織部研究室主任陸彩鳴認(rèn)為，由于層級不同，每個層級干部升遷的年齡“天花板”也不盡相同。一般來說，鄉(xiāng)科級干部遇到升遷“天花板”的年齡大約是45歲，縣處級干部大約是50歲，而司局級干部則大約是55歲。

對此，國家行政學(xué)院公共管理教研部竹立家教授指出，目前一些地方組織部門形成了這樣一種用人政策，在干部的提拔晉升上以年齡劃線，有的地方規(guī)定：過40歲不能提拔為科級干部，50歲不能提拔為處級干部，55歲不能提拔為司局級干部，科處級干部50歲都要退居二線。正是這些政策，促使遭遇“天花板”的干部在“45—55歲”這一年齡段上扎堆。

“天花板”現(xiàn)象有什么消極影響？

35%的受訪者選擇“一些干部覺得升遷無望，開始混日子，得過且過，帶壞干部風(fēng)氣”

干部遭遇“天花板”有什么消極影響？35%的受訪者選擇“一些干部覺得升遷無望，開始混日子，得過且過，帶壞干部風(fēng)氣”，32%選擇“阻礙年富力強、經(jīng)驗豐富的人才干事，影響執(zhí)政能力提高”，28%選擇“一些干部覺得手中權(quán)力時日無多，貪污腐敗”，3%選擇“其他”。

有網(wǎng)友留言道，跨過45歲門檻的官員，有些人覺得升遷無望后，會珍惜來之不易的成果，有些人則千方百計地保全既得利益，“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”成為官教條，使得改革銳氣下降，甚至連講話都格外謹(jǐn)慎，常常重復(fù)文件、報告的內(nèi)容。江蘇省海門市委常委、組織部長范燕燕在采訪中談到“天花板”現(xiàn)象的危害時表示：“人總需要有個目標(biāo)盼頭，如果一個干部覺得自己升遷無望的時候，難免會影響其工作積極性。大部分人可能還會做好工作，但好到什么程度，怎么個好法，就要因人而異了。這也取決于干部的素質(zhì)，當(dāng)然也需要組織上加強對干部的培養(yǎng)教育?！?/p>

江蘇省如東縣委常委、組織部長司祝建認(rèn)為：“這會影響到當(dāng)事人的工作積極性，一般來說他們心里有數(shù)，覺得不會再被重用了，工作上就不會再那么竭盡心力了。另外，也可能導(dǎo)致有的年齡大的干部蛻化變質(zhì)，當(dāng)他們覺察到手中權(quán)力時日無多了，就會在最后的時間里撈一把，再不用就沒有機會了?！?/p>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授任建明認(rèn)為，公務(wù)員到了一定年齡還晉升不到相應(yīng)級別，就轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。應(yīng)該說這一改革的初衷是好的，是為了推動干部隊伍年輕化，讓有能力的年輕人脫穎而出，加快新老交替步伐，增強各級領(lǐng)導(dǎo)班子的活力，但事實上也帶來了不少突出的問題，讓許多仍然年富力強、經(jīng)驗豐富、可以承擔(dān)相應(yīng)工作職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部退出一線，造成了大量的人才浪費，甚至削弱了領(lǐng)導(dǎo)班子的戰(zhàn)斗力。

“天花板”現(xiàn)象是怎么造成的？

50%的受訪者認(rèn)為是“現(xiàn)行干部制度的硬性規(guī)定和操作慣例，如年齡和學(xué)歷的限制”造成的

您認(rèn)為造成“天花板”現(xiàn)象的原因是什么？50%的受訪者選擇“現(xiàn)行干部制度的硬性規(guī)定和操作慣例，如年齡和學(xué)歷的限制”。

對此，李軍鵬認(rèn)為，制度因素是造成“天花板”現(xiàn)象的主要原因。我國一直沒有真正建立和落實職級與職務(wù)相結(jié)合的用人制度，公務(wù)員的晉升制度還沒有完全走向公平與績效導(dǎo)向，對干部缺乏明確的業(yè)績評估，一些干部按部就班、論資排輩、熬年頭。同時，又沒有建立嚴(yán)格的公務(wù)員問責(zé)制度，除非犯有嚴(yán)重錯誤或違法。一些選任的干部本來是“任期制”，結(jié)果變成了“久任制”。另外，公共部門干部缺乏交流通道，公務(wù)員只有在本機關(guān)向上升的一元化上升通道，缺乏與事業(yè)單位、社會團體、企業(yè)的交流渠道，公務(wù)員缺乏職業(yè)發(fā)展的“旋轉(zhuǎn)門”。

對于一些地方的“干部年輕化”舉措，陸彩鳴認(rèn)為：“受任職年齡的限制，特別是一些地方片面強調(diào)干部低齡化，在干部任用中搞‘任職年齡層層遞減’，因而不同層級的干部在升遷中往往會遭遇不同的任職年齡‘天花板’?！?/p>

28%的受訪者認(rèn)為，“干部隊伍的整體結(jié)構(gòu)特點使‘天花板’現(xiàn)象的產(chǎn)生和出現(xiàn)成為必然，干部隊伍整體結(jié)構(gòu)的‘金字塔’形狀，必然意味著越高級的官員數(shù)量越少”。

任建明教授在談及“天花板”現(xiàn)象的形成原因時，也贊同這個看法：“這主要源于黨政體制的‘金字塔’形結(jié)構(gòu)。一般說來，當(dāng)一個黨政官員級別越來越高的時候，他在職務(wù)上繼續(xù)晉升的機會也就越來越少。目前我國科級職務(wù)以下的公務(wù)員占92％，只有8％的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)需求的無限性與黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)供給的有限性之間的矛盾，阻礙了公務(wù)員個人的發(fā)展空間，導(dǎo)致‘天花板’現(xiàn)象不斷出現(xiàn)?！?/p>

來自江蘇泰州市委組織部的徐小軍也認(rèn)為，是各級職位的金字塔結(jié)構(gòu)造成了“僧多粥少”的局面。

12%的受訪者認(rèn)為，產(chǎn)生“天花板”現(xiàn)象的原因是“心態(tài)消極，一旦感覺未來升遷無望，就會提前放棄希望，不思進取，不求上進，從而提前自行終止了仕途”。

4%的受訪者認(rèn)為“能力有限是催生‘天花板’現(xiàn)象的重要原因”，4%選擇“其他”。

如何化解干部成長中的“天花板”困局？

44%的受訪者認(rèn)為應(yīng)“清除‘官本位’意識，進一步深化干部人事制度改革，剔除昏官庸官，選拔廉官能吏” 您認(rèn)為應(yīng)如何有效化解干部成長中的“天花板”困局？44%的受訪者選擇“清除‘官本位’意識，進一步深化干部人事制度改革，既能及時剔除昏官庸官，又能使廉官能吏看到希望”，27%選擇“推行干部選任陽光化，增加透明度，確保有真才實學(xué)、工作實績突出的干部能夠突破‘天花板’”，22%選擇“切實轉(zhuǎn)變觀念，打破單一僵化的用人模式，避免片面強調(diào)干部的低齡化和高學(xué)歷化”，6%選擇“對于多數(shù)干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度，減少各種限制”。

河南省駐馬店市的一位縣級官員建議：“配備領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)該‘老、中、青’三結(jié)合。對‘想干事、能干事、干大事’的人，多留干部隊伍三至五年，不要‘一刀切’，‘切一刀’，讓想干事、謀大事的人有甜頭、有盼頭、有奔頭。同樣，這也是黨的福氣，人民的福祉?！?/p>

“為讓優(yōu)秀干部盡可能減少‘天花板’的困擾，可以實行職務(wù)與職級并行的做法，對德才兼?zhèn)?、群眾公認(rèn)、實績突出的優(yōu)秀干部，采取‘升官不挪位’的辦法，實行低職高配。比如，優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣級黨政機關(guān)部門負(fù)責(zé)人可以明確副縣處級，優(yōu)秀的縣委書記、市級黨政機關(guān)部門負(fù)責(zé)人可以明確副廳級。這樣，通過低職高配，可以在一定程度上破解干部升遷‘天花板’的難題。”陸彩鳴表示。

值得注意的是，黨中央已經(jīng)開始重視這個問題，十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出，要“合理使用各年齡段干部，切實解決領(lǐng)導(dǎo)干部任職年齡層層遞減問題”。

近年來，一些地方為了穩(wěn)定縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，相繼實行“低職高配”制度，出現(xiàn)了不少“副廳級”的“縣官”。在這方面，廣東、湖南、湖北都進行了積極探索。比如，今年湖南省就有19名長期在基層工作的縣委書記被提拔為副廳級干部，其中有16人繼續(xù)兼任縣委書記。一些縣委書記級別升格，既符合“省直管縣”改革的趨勢，也可以鼓勵這些“縣官”安心一方，更好地推動縣域發(fā)展。另外，在一些地方還出現(xiàn)了處級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長。應(yīng)當(dāng)說，這些措施客觀上提升了縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級等主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“天花板”高度，較好地解決了他們的職務(wù)晉升瓶頸問題，有著重要的現(xiàn)實意義。（《人民論壇》雜志專題調(diào)研組）

2009年12月17日 07:26:58 來源：人民日報