第一篇：九一八事變到七七事變期間國民黨對內(nèi)對外政策變化情況及變化因素

九一八事變到七七事變期間國民黨對內(nèi)對外政策變化情況

及變化因素

1931年日本發(fā)動九一八侵華戰(zhàn)爭，制造了民國以降，一個帝國主義國家直接出兵占領中國領土的先例。剛剛完成形式上統(tǒng)一的國民政府在建立伊始，就面臨著外族入侵。中華民族的生存開始陷入空前的民族危機。為應對這空前的民族危機，國民黨及其政府的對隊內(nèi)對外政策在“九一八事變”到1937年“七七事變”期間發(fā)生了一系列變化，而促成這些變化的因素又是多方面的，下面我就針對此問題做一簡單的探討。

一、國民黨對外政策的轉變

（一、）對日政策的轉變

一直以來，我接觸到的歷史書對“九一八事變”后，蔣介石對日政策的描述就三個字“不抵抗”，對此我也深信不移，并沒有更深的探究過，然而經(jīng)過這一段時間對史實的了解，我個人認為只用“不抵抗”這三個字定性“九一八事變”發(fā)生后國民政府的對日政策是有失偏頗的?！安坏挚拐摺边@一說法是一個籠統(tǒng)的概念，它既指軍事上的不抵抗也指政治上的不抵抗，可事實并非如此?！熬乓话耸伦儭焙髧顸h在軍事上的確未能積極的抵抗日本侵略，以至東北迅速淪陷，說它奉行了“不抵抗政策”是有據(jù)可查的史實，在此我不再贅述。但在外交政治上國民黨雖然對日政策不強硬，但至始至終并沒有對日妥協(xié)，所以就不能說在政治上國民黨也奉行了“不抵抗政策”。事實上，-1-

事變發(fā)生后蔣介石依賴國聯(lián)，寄希望于“國際仲裁”，希望通過和平手段解決這一事件，但是，日本帝國主義卻不把國聯(lián)放在眼里，所以“國際仲裁”并沒有取得實質性的效果。雖沒有取得實質性的效果，但國民政府畢竟作出了自己的努力，并沒有一味的對日妥協(xié)，所以說它奉行了“不抵抗政策”是有失公允的。

綜合“九一八事變”到“七七事變”期間的史實，我認為國民黨對日政策應該是：從軍事上的不抵抗、治上的消極抵抗轉變?yōu)閷θ毡厩致哉叩娜娴挚埂?/p>

（二、）對國聯(lián)及英美的政策轉變

“九一八”事變爆發(fā)后，國民政府寄希望于國聯(lián)的調(diào)停，可以說在政策上，國民黨政府是依賴國聯(lián)調(diào)停的。事變發(fā)生后，南京國民政府外交部致電國際聯(lián)盟和非戰(zhàn)公約個簽字國，要求有關各方面對日軍侵略東北之事“主持公道”。9月20日蔣介石在南京國民黨大會上演講，要求國民“此刻必須上下一致，先以公里對強權，以和平對野蠻，忍辱含憤，暫取逆來順受態(tài)度，以待國際公理之判斷”，次日，南京國民政府發(fā)表告全國民眾書，申明對日政策：“政府現(xiàn)時即以此次案件訴之于國聯(lián)行政會，以待公理之解決，故以嚴令全國軍隊，對日避免沖突，對于國民亦一致告誡，務必維持嚴肅鎮(zhèn)靜之態(tài)度??”，由此可見，國民黨政府在外交依賴國聯(lián)，希望通過和平方式解決此次事變。但是，日本侵略中國的野心由來已久，通過外交手段解決事件是不可能的。但日本的步步進逼和國內(nèi)抗日呼聲的不斷高漲，國民黨

政府見國聯(lián)調(diào)停無望，便轉而尋求英美等國的幫助，希望借英美等國對日施加壓力，并對中國施以援手，而英美也因在華利益受到威脅也樂于幫助國民黨政府。

二、國民黨對內(nèi)政策的變化

（一、）國民黨對共產(chǎn)黨政策的變化

九一八事變發(fā)生后，國民黨對共產(chǎn)黨的政策并沒有因此轉變，還是堅決的實行剿滅政策，對外則宣稱“攘外必先安內(nèi)”。11月31日，蔣介石在顧維鈞就任外交部長的宣誓儀式上為“安內(nèi)攘外”政策辯解說：“安內(nèi)攘外”政策辯解說：“攘攘外必先安內(nèi)，統(tǒng)一一方能御侮，未有國不能統(tǒng)一而能取勝于外敵。故今日對外，無論用軍事方式解決，或用外交方式解決，皆非先求國內(nèi)統(tǒng)一不能為功?！彪S著日本對中國侵略的加劇，國內(nèi)抗日的呼聲越來越高，蔣介石“攘外必先安內(nèi)”的政策已漸漸失去了生存的土壤，1936年發(fā)生西安事變徹底斷送了“攘外必先安內(nèi)”的政策，國民黨開始了與共產(chǎn)黨的第二次合作。

（二、）國民黨對國內(nèi)抗日愛國人士政策的轉變

九一八事變發(fā)生后，國內(nèi)群情激昂，愛國救亡運動此起彼伏，國民黨政府堅持“安內(nèi)攘外”政策，逮捕愛國人士、破壞學生運動，對愛國救亡運動采取了鎮(zhèn)壓政策。后經(jīng)宋慶齡等一些民主人士斗爭和共產(chǎn)黨的努力，這一政策在西安事變之后發(fā)生。在國共兩黨西安談判中中共要求國民黨政府釋放政治犯，并最后達成協(xié)議，至此國民黨對國

內(nèi)抗日愛國人士政策發(fā)生了轉變，雖然并沒有徹底改變，但至少不再進行公開的鎮(zhèn)壓。

（三、）對國內(nèi)經(jīng)濟、工業(yè)的調(diào)整

“九·一八”事變后，面對日本的侵略威脅國民政府設立了“國防設計委員會”，1935年又改組為“資源委員會”，著手進行國防重工業(yè)建設。隨著資源委員會在內(nèi)地的大規(guī)模重工業(yè)建設，中國工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構、所有制結構、地區(qū)結構均發(fā)生了最大變化，即有戰(zhàn)前的輕工業(yè)為主，向著輕重工業(yè)平衡發(fā)展轉型，有民營工業(yè)為主，向著國營工業(yè)為主轉型；由沿海地區(qū)為主向內(nèi)地為主轉型。國民政府對工業(yè)的調(diào)整，使得資源配置向著有利于國家的方向發(fā)展，加強理國家對工業(yè)的統(tǒng)制，使得國家的經(jīng)濟向著戰(zhàn)士經(jīng)濟發(fā)展，增強了中國持久抗戰(zhàn)的實力。

三、促成國民黨政策發(fā)生變化的因素

（一、）日本的步步進逼

日本對中國的侵略是國民黨政策發(fā)生轉變最根本的因素，正是因為日本對中國的進犯，國民黨迫于國內(nèi)外的壓力才對其政策進行了一些列的調(diào)整?！熬乓弧ぐ恕笔伦兒笕毡静讲竭M逼，不顧國聯(lián)的干涉，使得國民政府通過外交途徑解決事變的希望破滅，最終轉向軍事抵抗。若“九一?八”事變?nèi)毡緷M足于既得利益，不再進逼，國民黨政府肯定會一邊與日本政府通過外交交涉，一邊加緊對共產(chǎn)黨的軍事圍剿，繼續(xù)實行“攘外安內(nèi)”政策，而不會轉向于國產(chǎn)黨合作。

（二、）西安事變的關鍵作用

促成國民黨政策轉變的關鍵因素是西安事變?！拔靼彩伦儭北l(fā)后，中國共產(chǎn)黨迅速確定了和平解決的方針，并應張學良、楊虎城的邀請，派周恩來、葉劍英等人赴西安談判，最終迫使蔣介石接受停止內(nèi)戰(zhàn)、聯(lián)共抗日等6項條件，和平解決了西安事變。西安事變的爆發(fā)是如此突然，甚至連日本也在震驚和茫然之下，對國民政府保持了短暫的平靜時期。蔣介石回南京，宣布抗戰(zhàn)，許多人欣喜地看到了全面抗日的希望。西安事變的發(fā)生及其和平解決，最終結束了十年內(nèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)了國內(nèi)和平，促成了國共合作，致使國民黨政策發(fā)生了根本性的轉變。

（三、）中共的努力

1936年七八月間共產(chǎn)國際召開第七次代表大會，決定建立廣泛的反法西斯人民陣線和反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線，使得當時的中國共產(chǎn)黨改變了“左”傾關門主義，轉而尋求聯(lián)蔣抗日，中共于1935年8月1日發(fā)表《為抗日救國告全體同胞書》，明確表示，中國共產(chǎn)黨愿意以“抗日救國”為準則，同一切不愿當亡國奴的同胞聯(lián)合抗日。西安事變發(fā)生后中共踐行宣言，迅速確定了和平解決的方針，并應張學良、楊虎城的邀請，派周恩來、葉劍英等人赴西安談判，最終迫使蔣介石接受停止內(nèi)戰(zhàn)、聯(lián)共抗日等6項條件，和平解決了西安事變并與國民黨第二次攜手合作，共同抗日

（四、）國際形勢的變化

1933年1月希特勒在德國的掌權，對蘇聯(lián)形成了威脅，蘇聯(lián)的共產(chǎn)國際提出了“建立反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線”的口號，為此中共駐共產(chǎn)國際代表團在1934年11月14日寫信給中共中央，要求中共中央在抗日反蔣口號下，積極主動地聯(lián)合統(tǒng)治階級內(nèi)部反日反蔣派別，改變了當時的中國共產(chǎn)黨根本改變“左”傾關門主義，促使中共政策向聯(lián)蔣抗日轉變。

1936年11月，日本與德國結盟，成為遠東的戰(zhàn)爭策源地，更對美、英構成嚴重威脅。美、英于日本矛盾加劇，鼓舞理南京國民政府內(nèi)部的親英美派，他們重新燃起“聯(lián)合美英，抵抗日本”的希望之火，自然也影響到國民政府的對日政策。

國際形勢的變化對國共兩黨都產(chǎn)生了影響，促使其政策發(fā)生了轉變，促進了抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。

以上四點是促成國民黨政策發(fā)生轉變的主要因素，當然，促成國民黨政策轉變的因素還有很多，如國內(nèi)抗日救亡運動和輿論的壓力、中間黨派的努力、國民黨內(nèi)部的抗日進步人士的努力、蔣介石個人的因素等，這些還有待于我門做進一步的探究。

第二篇：改革開放以來中國對外援助政策的變化

中國與拉美國家關系

【正 文】

【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A 【文章編號】1006-9550(2008)11-0044-11 一 引言

中國對外援助的“歷史厚度和經(jīng)驗廣度不亞于任何一種成熟的西方援助”。①在過去的半個多世紀里，中國向100多個國家和區(qū)域組織提供了約2000個援助項目，其中既包括受援國所急需的生產(chǎn)基礎設施，也包括各類社會和公共設施，還包括免除友好重債國的債務以及向自然災害發(fā)生地提供的人道主義援助。近年來，中國加大了對改善民生項目的援助力度。截止到2005年底，中國在53個非洲國家建成了769個成套項目，大多數(shù)集中在與百姓生產(chǎn)和生活密切相關的領域，如鐵路、公路、電站、水利設施、農(nóng)場、學校、醫(yī)院和體育場館等。中國還派出了1.5萬名醫(yī)務人員，為發(fā)展中國家培訓了2萬多名各類人才，免除了109億元人民幣債務。②據(jù)統(tǒng)計，中國在2006年通過不同的機構向全球提供了82.37億元人民幣的援助。③

中國是一個發(fā)展中的援助國，在接受外來援助進行自身發(fā)展的同時幫助其他發(fā)展中國家。由于國情的不同，還由于中國作為發(fā)展中國家尚在建設自己的統(tǒng)計系統(tǒng)，改革自己的援外體制，因此難以就中國對外援助的定義、方式和數(shù)據(jù)與西方援助國的方式和數(shù)量進行簡單和標準化的類比。因為中國是一個提供援助的發(fā)展中國家，因此有可能為世界提供獨特的援助方式，進而豐富人類的發(fā)展經(jīng)驗，加深人們對于多樣化發(fā)展道路的理解。

中國對外援助的歷史可以大致分為三個主要階段：第一個階段始于建國初期，第二個階段始于改革開放初期，第三個階段形成于21世紀初。在這三個不同的歷史時期里，由于國際國內(nèi)環(huán)境的不同，中國對外援助的政策、方式、方法和管理機制都有明顯的不同。但是，中國對外援助的出發(fā)點和根本宗旨卻保持著高度的一致。

二 新中國對外援助的基本出發(fā)點及歷史經(jīng)驗

從新中國建立到改革開放，中國對外援助經(jīng)歷了近30年的歷史發(fā)展，確立了以“八項原則”為基礎的中國對外援助方針，體現(xiàn)了國際主義和愛國主義的高度統(tǒng)一，為中國對外援助事業(yè)后來的發(fā)展留下了一份寶貴的遺產(chǎn)。

（一）國際主義和愛國主義的統(tǒng)一

新中國的對外援助事業(yè)始于20世紀50年代初期，開始是向朝鮮、越南、蒙古等社會主義國家提供軍事和經(jīng)濟援助，此后又向亞洲和非洲友好國家提供經(jīng)濟技術援助。中國的對外援助事業(yè)并非權宜之計，而是有著深刻的國際主義價值原則，這種價值原則體現(xiàn)為中國對于人類的責任，特別是對于與中國人民有著同樣經(jīng)歷的人民的責任。用毛澤東主席的話說：“中國應當對于人類有較大的貢獻”。④“已經(jīng)獲得革命勝利的人民，應該援助正在爭取解放的人民的斗爭，這是我們的國際主義的義務?！雹?/p>

周恩來總理對這種國際主義和愛國主義的高度吻合做出具體的解釋，他說：“我國對外援助的出發(fā)點是，根據(jù)無產(chǎn)階級國際主義精神，支援兄弟國家進行社會主義建設，增強整個社會主義陣營的力量；支援未獨立的國家取得獨立；支援新獨立的國家自力更生，發(fā)展民族經(jīng)濟，鞏固自己的獨立，增強各國人民團結反帝的力量。我們對兄弟國家和新獨立國家進行援助，把他們的力量加強了，反過來就是削弱了帝國主義的力量，這對我們也是巨大的支援?！雹?/p>

具體地說，在這種愛國主義和國際主義的結合中包含著兩層意思：其一是作為剛剛擺脫了殖民統(tǒng)治的國家，中國在獲得了獨立以后，必須支持其他被壓迫民族爭取民族獨立、發(fā)展民族經(jīng)濟，這樣才能打破西方世界對中國的經(jīng)濟和政治封鎖，從政治獨立走向經(jīng)濟獨立；其二是作為經(jīng)濟落后的國家，中國對于公平合理的世界政治、經(jīng)濟秩序的訴求和 廣大發(fā)展中國家是一致的，幫助發(fā)展中國家，也就是改善自己的外部條件。所以，無論從國際主義的角度還是從愛國主義的角度出發(fā)，中國與廣大發(fā)展中國家通過互助共同發(fā)展都是一項基本的政策。

（二）新中國對外援助的“八項原則” 1964年1月14日，周恩來總理在同加納總統(tǒng)克瓦米·恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)會談時，首次提出了中國對外援助的“八項原則”。⑦同年12月21日，周恩來再次提出：“在援外工作中，我們總結了多年來的實踐，制定了對外經(jīng)濟技術援助的八項原則，按照這些原則，我們一貫克己助人，采取無償贈與或低息、無息貸款的方式提供援助。今后，我們還將在實際工作中，補充和發(fā)展這些原則?！雹?/p>

中國對外援助“八項原則”在國際經(jīng)濟合作領域中獨樹一幟，在亞非國家中產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。通過中國援助，飽受殖民統(tǒng)治的前殖民地國家更好地了解并理解了中國，“中國援助”因而成為與其他西方援助截然不同的發(fā)展資源。有些受援國曾經(jīng)建議把“八項原則”提到聯(lián)合國，作為國與國之間開展經(jīng)濟技術合作的準則，有些受援國則發(fā)起了支持中國恢復在聯(lián)合國合法席位的“兩阿”提案。廣交朋友的中國終于在20世紀70年代迎來了一次國際力量對比的歷史性轉機：中國在遭受了來自西方各種勢力擠壓和圍堵20多年后，被第三世界的窮朋友們“抬進了”聯(lián)合國（毛澤東語）。

中國對外援助受到了發(fā)展中國家廣泛的歡迎，這是因為在“八項原則”的字里行間滲透著兩條最基本的原則：一是平等互利；二是不干涉內(nèi)政、不附加任何條件。與此同時，“八項原則”充分體現(xiàn)了無私的國際主義精神。

中國的受援國不難發(fā)現(xiàn)這種援助與西方發(fā)達國家援助之間的本質區(qū)別。坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾曾經(jīng)說過：“無論是在中國給予我國的巨大的經(jīng)濟和技術援助中，還是我們在國際會議的交往中，中國從來沒有一絲一毫要左右我們的政策或損害我們國家主權和尊嚴的企圖?！雹?/p>

（三）計劃經(jīng)濟體制條件下中國對外援助管理體制及其弊病

援外管理體制的設立取決于援助國的基本制度和對外援助的基本方針、政策、形式和內(nèi)容。在計劃經(jīng)濟體制下，中國經(jīng)歷了“總交貨人部制”和“承建部負責制”等適應計劃經(jīng)濟和中國援外基本方式的管理體制。這兩種體制都采取了中央負責制定援外政策、相關部委負責援外政策執(zhí)行和項目管理的方式。由于黨中央和國務院對援外工作統(tǒng)抓統(tǒng)管，中央領導人直接過問援外工作，分管部委直接對中央負責，援外管理機構能夠有效地利用行政指令的方法，實現(xiàn)全國一盤棋。各省及各部委均設有專門機構管理援外項目。上情可以下達，全局可以統(tǒng)籌，保障了援外政治任務的順利執(zhí)行。

然而，中國計劃經(jīng)濟體制的一些弊病也不可避免地滲透到這種援外管理體制當中。《當代中國的對外經(jīng)濟合作》一書曾經(jīng)一針見血地指出：“承建部負責制和總交貨人部制一樣，單純靠行政手段管理經(jīng)援項目，財務管理實行預決算制，一切費用實報實銷，項目投資多少，建設周期長短，工程質量優(yōu)劣，同執(zhí)行單位的經(jīng)濟利益沒有關系，不利于充分調(diào)動項目執(zhí)行單位和廣大援外人員的積極性。這些弊病在七十年代末暴露得更為明顯?！雹?/p>

除了行政管理手段的缺陷之外，對外援助的決策也由于缺乏可行性研究而偏向規(guī)模過大、承諾任務超重等由意識形態(tài)因素導致的違反經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)象。中國承諾將自己最好的技術和物資用于對外援助，結果卻導致了大量只算政治賬、不算經(jīng)濟賬的浪費現(xiàn)象。在計劃經(jīng)濟體制時期，中國的援外規(guī)模也超出了中國社會主義初級階段的承受能力。隨著中國國際舞臺的擴大，要求中國援助的國家也迅速增多，中國對外援助規(guī)模急劇擴大。1971～1975年，中國對外援助支出增長過猛，占同期國家財政總支出的比例高達5.88%，其中1973年高達6.92%。(11)對外援助中應當體現(xiàn)的國際主義與愛國主義的統(tǒng)一與平衡 被打破了。20世紀70年代，中國并非沒有看到對外援助工作中存在的上述弊病。但是產(chǎn)生于計劃行政體制內(nèi)的弊病很難在同一體制下得到糾正。只有當中國改革開放的大潮襲來之際壓縮援助規(guī)模、改變援助方式、改革援外管理體制和方法才成為可能。

三 在改革中探索

對于任何一場重大的改革來說，首先需要回答的都是“改革什么？堅持什么？發(fā)展什么？”這樣一些帶有根本性的問題，這些問題也突出地表現(xiàn)在中國對外援助的改革當中。

（一）國內(nèi)外形勢的變化與鄧小平的改革思路 20世紀70年代是中國世界角色發(fā)生重大變化的時期：中國加入聯(lián)合國以后，國際交往不斷拓寬。除了繼續(xù)并擴大了對發(fā)展中國家的援助以外，中國還相繼恢復或建立了與一些西方發(fā)達國家的外交關系，對外經(jīng)濟交往面隨之擴大。中國需要重新確定其在世界民族之林中的地位和作用：即有中國特色的社會主義發(fā)展中大國的地位和作用。體現(xiàn)在國際援助領域里，這種地位和作用是雙重的——既是受援國也是援助國。作為致力于現(xiàn)代化建設的發(fā)展中大國，中國需要借助西方發(fā)達國家的資金、技術、知識和經(jīng)驗，盡快地把自己的國家建設起來；與此同時，作為發(fā)展中國家的一員，中國繼續(xù)向其他發(fā)展中國家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

鄧小平為中國設計的兼具受援國和援助國的角色直到他第三次回到領導崗位上以后才得到貫徹實施。1978年5月7日，鄧小平在一次講話中談到中國作為援助國的作用時說：“我們現(xiàn)在還很窮，在無產(chǎn)階級國際主義方面還不可能做得很多，貢獻還很小。到實現(xiàn)了四個現(xiàn)代化，國民經(jīng)濟發(fā)展了，我們對人類特別是對第三世界的貢獻可能會多一點?！?12)同年6月2日，在會見馬達加斯加民主共和國政府經(jīng)濟代表團時，鄧小平進一步表明了對于接受援助的態(tài)度：“我們要把世界一切先進技術、先進成果作為我們發(fā)展的起點。”(13)鄧小平這種既接受援助又提供援助，接受援助發(fā)展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會上。這次會議正式提出，要“在自力更生的基礎上，積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟合作，努力采用世界先進技術和先進設備”。會議還提出，中國的社會主義現(xiàn)代化建設要利用兩種資源——國內(nèi)資源和國際資源，要打開兩個市場——國內(nèi)市場和國際市場，要學會兩套本領——組織國內(nèi)建設的本領和發(fā)展對外經(jīng)濟關系的本領。(14)這種開闊的思路奠定了中國援外事業(yè)改革與發(fā)展的基礎。

在改革開放初期，中國駐聯(lián)合國代表團參加經(jīng)濟社會理事會的同志報告說，聯(lián)合國每年用于援助的支出高達250億美元，其中約50億美元是無償援助，援助項目涉及人類經(jīng)濟社會的方方面面，如果能夠加以妥善利用，將有助于促進中國的發(fā)展。中國是聯(lián)合國中重要的發(fā)展中成員，有權利用聯(lián)合國的資源。這個意見受到中國高層的關注。(15)1979年，中國開始大量利用多邊國際援助，接著又開始接受來自日本、德國等發(fā)達國家的雙邊援助，曾經(jīng)一度成為世界上最大的受援國。(16)在成為受援國的同時，中國并沒有終止對第三世界的援助。鄧小平針對中國對外援助工作中力不從心的問題，在中央外事工作會議上提出了“要緩口氣”的意見，也就是說，要實事求是地通過修改援外的具體方法，“真正使受援國得到益處”。鄧小平提倡的是一種“少花錢、多辦事”的援助方式，一種效率原則，即一方面削減中國援外開支，另一方面保證受援國能夠從中國的援助中獲得實實在在的好處。當時，援越（越南）和援阿（阿爾巴尼亞）工作中的浪費和弊端在黨內(nèi)和社會上引起了對援外戰(zhàn)略意義的懷疑。針對這些質疑，鄧小平指出：“第三世界國家盡管窮，但在國際政治中的分量已經(jīng)大大增加，這是任何人不能忽視的。”(17)與此同時，鄧小平同志多次親自做外國領導人和友人的工作，不斷強調(diào)中國永遠不會忘記第三世界的窮朋友，他在會見馬里總統(tǒng)穆薩·特拉奧雷的時候指出：“要教育我們的子孫后代，盡管自己發(fā)展了，還是要把自己看做是第三世界國家，不能忘記全世界所有的窮朋友?！薄爸袊鴮戆l(fā)展了??還是把幫助窮朋友擺脫貧困作為自己的任務?！?18)自此，鄧小平同志通過自己的工作使得國內(nèi)外就中國在改革開放初期維護與第三世界的團結、減少援外支出的數(shù)量、提高援外工作的質量和效率等方面，達成了廣泛的理解與認同。

（二）堅持什么？

在百廢待興的改革開放初期，立意改革的黨中央對于中國援外的戰(zhàn)略意義和所取得的成就的認識并沒有絲毫改變和動搖。鄧小平復出未久，就在1979年7月7日舉行的一次會議上指出：“應當肯定我們過去援助第三世界是正確的。我們國家經(jīng)濟困難，但我們還得拿出必要數(shù)量的援外資金。從戰(zhàn)略上講，我們真正發(fā)展起來了，要用相當數(shù)量來援助。中國發(fā)展以后不要忘記這一點。在援助問題上，方針要堅持，基本上援助的原則還是那個八條，具體方法要修改，真正使受援國得到益處?！?19)時任中共中央總書記的胡耀邦曾撰文指出：“要告訴我們的同志，支援第三世界國家是一個帶有戰(zhàn)略性質的問題，切不可掉以輕心?！?20)時任國務院副總理的李先念也說，“援外工作的成績是主要的，方針是正確的??今后還是要援助的，這個方針不能變。問題是援助多少??要把勁鼓起來，各部門要支持，地方要支持，企業(yè)也要支持，使援外工作做得更好，把有限的錢用得更好”。(21)根據(jù)上述精神，國務院和有關部門在1980年重新確定了改革開放時期中國對外援助的總方針。1980年3月，對外經(jīng)濟聯(lián)絡部召開全國外經(jīng)工作會議，提出了堅持國際主義，堅持援外“八項原則”、廣泛開展國際經(jīng)濟技術合作，有出有進、平等互利等主張。1980年11月8日，中共中央、國務院正式發(fā)出的《關于認真做好對外援助工作的意見》強調(diào)指出：中國對外援助八項原則和援外人員的優(yōu)良作風在國際上獨樹一幟，為中國贏得了崇高的政治聲譽，進而伸張了中國對外援助中體現(xiàn)出來的國際主義與愛國主義的統(tǒng)一。該文件同時指出：“反對霸權主義，維護世界和平，是我國對外工作的總方針。援外工作作為外事工作的一個方面必須為這個總方針服務。”(22)1983年初，中共中央又提出了“平等互利，講求實效，形式多樣，共同發(fā)展”四項原則，(23)其中的“平等互利”、“共同發(fā)展”是“八項原則”的精髓，“講求實效”來自于鄧小平的改革思想，而“形式多樣”則是對鄧小平效率原則的落實。歸納起來就是在原有的國際主義原則基礎上增加了“實事求是”的內(nèi)容。1983年9月27日，國務院主要領導在接見第六次全國援外工作會議全體代表時強調(diào)，我們是社會主義國家，雖然很窮，但是個大國，我們有責任、有義務在力所能及的范圍內(nèi)向第三世界提供援助，這是我們國家的性質所決定的。全黨要統(tǒng)一認識。我們對外援助要量力而行，又必須盡力而為。量力而行是指錢，盡力而為是指精神。我們?yōu)榈谌澜甾k點好事，雖然資金有限，但熱心不能減退，精神不能減弱，能夠做的事，我們必須努力做好。各部門、各地方一定要積極承擔中央確定的援外任務，這是個政治任務。(24)應當說，中國的對外援助不僅僅是一項重要的政治任務，而且是“一筆不可缺少的戰(zhàn)略支出”（鄧小平語）。特別是20世紀90年代冷戰(zhàn)結束以后，這種戰(zhàn)略支出的意義就更加凸顯了。柏林墻的倒塌和蘇東體制的解體使整個西方世界都沉浸在“勝利”的喜悅之中。西方的理論家們甚至宣稱，由于東西方對峙局面的結束，歷史也就隨之“終結了”。在第二世界，不少國家放棄了獨立自主的發(fā)展道路，希望國際資本的力量幫助它們快速地脫離貧困，像西方發(fā)達國家那樣富足起來。但是，國際資本力量無邊界的發(fā)展，卻未能自動地給所有國家和地區(qū)都帶來發(fā)展與繁榮。鄧小平一直都關切的“南北問題”日趨 嚴重。在這種趨勢的背后其實隱藏了不同發(fā)展理念之間的博弈。以“華盛頓共識”為代表的發(fā)展理念抹殺了文化和文明之間的差異，而這種“共識”即使在西方世界也并沒有形成廣泛的認同。在“和平學之父”約翰·加爾通(Johan Galtung)筆下，發(fā)展理論與實踐的“第一定義”就是“多種發(fā)展模式”。他尖銳地批判道：“如果一種文明把自己的發(fā)展定義強加給另一種文明，那么我們就可以把它明確界定為文化暴力的典型例證”，因為它導致“文化滅絕”、“普遍異化”、“實質傷害”。(25)走社會主義市場經(jīng)濟道路的中國需要通過對外援助這種國際戰(zhàn)略工具，為中國創(chuàng)造長時間和平與發(fā)展的外部環(huán)境，因為中國之所以能夠快速發(fā)展，根本的原因是中國在保持了社會主義制度的條件下，根據(jù)自己特殊的國情，吸收發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，而不是先顛覆自己的制度，然后移植其他國家的制度。為中國社會主義市場經(jīng)濟的長遠發(fā)展計，中國在國際上必須維護世界發(fā)展道路的特殊性和多樣性，而要保證發(fā)展道路的特殊性與多樣性，就必須幫助其他發(fā)展中國家維護自己的特殊性，同時幫助它們發(fā)展起來。這種戰(zhàn)略思維與周恩來提出的援外工作“八項原則”、鄧小平強調(diào)的援外戰(zhàn)略意義與效率原則相統(tǒng)一的精神是一脈相承的。1993年7月12日，江澤民主席重申了這種戰(zhàn)略思維，他說：“必須充分尊重各國人民自主選擇社會制度和發(fā)展道路的權利??世界是豐富多彩的，如同宇宙間不能只有一種色彩一樣，世界上也不能只有一種文明、一種社會制度、一種發(fā)展模式、一種價值觀念??世界發(fā)展的活力恰恰在于這種多樣性的共存。應本著平等、民主的精神，推動各種文明相互交流、相互借鑒，以求共同進步。”(26)2005年9月，胡錦濤總書記在聯(lián)合國成立60周年首腦會議發(fā)展籌資高級別會議上再次呼吁，經(jīng)濟全球化應當向著均衡、普惠和共贏的方向發(fā)展，應當包容各種發(fā)展模式，同時建立有效的協(xié)調(diào)合作機制，整合資源，形成合力。這是鄧小平關于“著眼于自身長遠的戰(zhàn)略利益，同時也尊重對方的利益，而不去計較歷史的恩怨，不去計較社會制度和意識形態(tài)的差別，并且國家不分大小強弱都相互尊重，平等相待”(27)觀念在新形勢和新條件下的具體化。

（三）改革什么？

關注中國對非洲政策的學者們認為，中國改革開放以來經(jīng)歷了從弱化意識形態(tài)、拓寬交流領域到強調(diào)互利雙贏的三種轉變。(28)從中國的對外援助特別是對非援助中可以清晰地看到上述幾種轉變。

中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會以后，中國在對外援助方面的改革是顯著的，歸納起來，改革主要集中在對于政策、方式、管理和機構的調(diào)整等幾個方面。1.改革政策

鄧小平關于對外援助效率原則的基本要求是：減少數(shù)量，但是不影響質量，這就要求中國對外援助采取小型化和多樣化的形式。1979～1982年間，在中國財政經(jīng)濟困難的情況下，國家嚴格掌握了對外援助的支出和新簽援款，本著“實事求是、量力而行”的精神將援外的規(guī)模從占財政支出的6%～7%削減了下來。

為了達到確實使受援國得到好處的目的，中國援外改變了原有的做法，適當要求受援方支付“當?shù)刭M用”，增加“象征性的”貸款利息。由于“當?shù)刭M用”往往不可預測，在支出時難以封頂，所以當?shù)刭M用由受援方支付的做法不僅能減輕中國援外的財政負擔，同時更重要的是促使受援國學會對于建設項目進行“經(jīng)濟核算”，從而為受援國自力更生發(fā)展經(jīng)濟打下基礎。

除了減少援外資金投入，要求受援國承擔“當?shù)刭M用”以外，這個時期中國援外的重大政策調(diào)整還包括以下三個方面內(nèi)容：

第一，從受援國的實際生產(chǎn)和管理水平出發(fā)，從援建生產(chǎn)性項目轉向援建標志性建筑，援建了一批紀念碑式的項目，如會議中心、人民宮、體育場和醫(yī)院等。由于管理標志性 建筑遠比管理生產(chǎn)性項目簡單，這種轉變既減輕了中國的負擔，又增加了項目的可持續(xù)性。

第二，從援建大型項目轉向因地制宜地援建貼近人民生活的中小型項目，如援建農(nóng)業(yè)示范基地、鄉(xiāng)村學校和一些必要的社會基礎設施，派遣專家到受援國講學、傳授技術，提供小型的示范性設備，邀請并資助受援國人員來華考察學習、進行技術培訓等。

第三，開辟新的援外資金渠道，提供優(yōu)惠貸款。

上述措施使得中國在1979年以后用于對外援助的支出比20世紀70年代前期有所減少，但是與受援國的接觸面卻擴大了，提供援助的內(nèi)容比改革開放前更加豐富了，援助項目也更加貼近受援國的人民群眾了。2.改革方式

中國的對外援助主要有贈款、無息貸款和低息貸款三種主要形式，如果算上免債、提供人道主義援助和向國際多邊援助組織提供資金等西方“官方發(fā)展援助”概念不涵蓋的援助形式，中國政府共通過六條渠道向發(fā)展中國家進行財政轉移。中國對外援助的資金不是單純的財政援助，而是通過實物援助實現(xiàn)的，也就是說將援款折合成在受援國援建的各類基礎設施、提供的成套設備和技術、派遣的醫(yī)療隊和專家組、開辦的培訓班、發(fā)放的獎學金等等。

中國實施援助通常的做法是由受援國向中國駐外使館經(jīng)參處提出要求，然后在中國可能提供援助的領域里進行政府間商談，以互利雙贏為原則，根據(jù)可行性的研究結果，簽訂政府間經(jīng)濟技術援助協(xié)議，作為兩國合作的法律依據(jù)。如果是采取優(yōu)惠貸款形式，則貸款協(xié)議中需規(guī)定中國提供貸款的金額、用途、使用期限、償還期限及償還方法等。(29)中國援款的使用期通常為5～7年，可以延長使用期，還款期一般為10年。受援方如有困難，還可以推遲或延長還款期。此外，中國還提供少量無償援助。上述這些基本原則并不是改革的對象，那么改革涉及哪些主要內(nèi)容呢？

前面講到，自改革開放以后，中國根據(jù)有限的資源和能力，采取了援助項目因地制宜的方針而轉向中小型項目，并且在與百姓生產(chǎn)和生活密切相關的領域里擴大了援助的范圍，援建了一大批農(nóng)場、學校、醫(yī)院、體育場館、鐵路、公路、電站、水利等設施。

除了援外工程的中小型化和多樣化以外，改革開放后的中國援外突出了平等合作的原則。成套項目援助一直都是中國對外援助的主要內(nèi)容，中國負責項目的考察、設計，提供全部或部分成套設備、建筑材料，派人組織或指導施工、安裝和試生產(chǎn)，在項目建設過程中全面提供技術援助，采取就地培訓等方式，將相關技術傳授給受援國有關人員。這種援助項目往往被形象地稱為“交鑰匙工程”或者“授人以魚”，也就是說，中國方面把一切都建設好、安排好，然后把鑰匙交到受援國手中，把做好的“魚”端到飯桌上。

隨著中國建成的成套項目日益增多，有效地幫助受援國鞏固項目成果成為對外援助工作中一個日漸突出的問題。中國援建的設施一般都比較先進，但是需要受援國配備相應的管理和技術人才，制定合理的制度和程序去維持這些設施的運轉。(30)于是，中國方面在1982年11月提出，對于已經(jīng)幫助建成的項目，應該主動向受援國提供管理服務，搞技術合作，一邊參與管理，一邊帶徒弟，幫助受援國掌握技術和管理，從而體現(xiàn)中國對朋友負責到底的精神。(31)援建項目的后期管理不是干涉內(nèi)政，而是幫助受援國獲得自力更生的能力，是“授人以漁”，教會受援國的人民自己“下海捕魚”。1984年中國對外經(jīng)濟貿(mào)易部發(fā)出的《關于鞏固建成經(jīng)援成套項目成果的意見》體現(xiàn)了這個時期援外工作的轉變，提出加強項目建成后的技術合作，并且可以根據(jù)受援國的需要，參與援建企業(yè)的經(jīng)營管理。此后，中國對外援助就又增添了管理合作的內(nèi)容。1992年10月，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“使市物在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”。(32)中國社會主義市場 經(jīng)濟發(fā)展迅猛，到1994年中國已有約90%的商品價格由市場決定。(33)市場力量不可阻擋地成為中國改革對外援助工作中的重要因素。中國對外援助除了體現(xiàn)中國體制的改革以外，還需要與受援國的體制相吻合。受援國體制的變化和中國作為援助國體制的變化都影響到援助項目的方式，例如，馬里政府于1991年宣布對中國援建的紡織廠實行私有化改制，經(jīng)過協(xié)商，馬里政府將80%的股份轉給中國海外工程公司，后者負責償還馬里政府欠中國政府的債務，兩國政府為合資企業(yè)提供優(yōu)惠，借此扶植市場化的合作。(34)市場因素的加盟使得該廠獲得了良好的經(jīng)濟效益，也為管理合作增添了一種新的方式：參股合作。

此后不久，中國又采取了貼息優(yōu)惠貸款的新援助渠道：即動員一部分銀行的資金，利用政府援款作為利息補貼，使銀行利率降低，借貸條件變得優(yōu)惠，具有援助性質。后來又創(chuàng)建了合資合作基金，擴大對外援助的資金規(guī)模。利用少量的對外援助資金，撬動更多的市場資金，使其“軟化”成為優(yōu)惠貸款，這是一種在西方援助國常見的做法。但是對于中國進出口銀行提供的優(yōu)惠貸款的性質，國際上卻產(chǎn)生了很多不同的意見。最為集中的意見認為，因為國家“貼息”使整個貸款變得“優(yōu)惠”，在優(yōu)惠貸款里就體現(xiàn)了國家行為，應當將這類貸款定義為“援助”。但是，這樣的計算會帶來兩個問題：一是統(tǒng)計上的，不僅中國對外援助的數(shù)額會大大提高，而且優(yōu)惠貸款在援外資金總額中的比例也會大大提高；二是概念上的，進出口銀行雖然是發(fā)展領域里的政策銀行，但是其借貸方式卻根據(jù)市場規(guī)則運行，傾向于投資大型發(fā)展性項目（一般在1000萬美元以上），投資要求50%控股。與中國其他援外項目集中在社會和民生領域的方式不同，進出口銀行發(fā)放的貸款一般投向有經(jīng)濟回報的領域，如能源、交通、信息等領域。

按照中國目前的計算，只有來自政府的直接財政轉移才算是“援助”，包括政府“貼息”部分，但是不包括“貼息”帶動的貸款。市場資金的運作有自己的規(guī)律，政府通過“貼息”鼓勵市場力量參與發(fā)展事業(yè)，是在受援國受到廣泛歡迎的一項措施。這是因為，國家發(fā)展只有在多要素（包括市場要素）、多領域（包括市場和社會領域）相互配合的條件下，才有可能取得成功。因此，市場力量雖然不能代表援助國政府，但卻有可能被用于加速受援國的發(fā)展。

市場資金進入中國援外領域是一個新現(xiàn)象，因為它調(diào)動的不僅是中國銀行和社會的資金，而且還調(diào)動了受援國的資金和資源，并且通過援、受雙方在企業(yè)和金融機構層面上的合資合作，推動了受援國自身的發(fā)展及發(fā)展能力的建設，因此受到了受援國的歡迎。1993年10月，在非洲發(fā)展東京國際會議上，非洲國家代表提出增加外貿(mào)和吸引外資是比政府間的傳統(tǒng)合作更加有效的發(fā)展方式。針對援外領域里的這些新現(xiàn)象，1995年10月，中共中央召開了進一步改革援外工作的會議。會議明確指出：隨著中國改革開放的推進和世界形勢的變化，中國的對外援助所面臨的國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制，企業(yè)成為經(jīng)濟活動的主體，金融機構在市場經(jīng)濟事務中發(fā)揮越來越大的作用。會議鼓勵中國企業(yè)與受援國企業(yè)以合資經(jīng)營、合作經(jīng)營的方式，或中國企業(yè)獨資經(jīng)營的方式實施中國對外援助項目，進一步將中國市場化改革的成功經(jīng)驗運用于對受援國的援助，如在受援國建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等。會議認定，中國企業(yè)與受援國企業(yè)在援助項目上的合資合作，“有利于政府援外資金與企業(yè)資金相結合，擴大資金來源和項目規(guī)模，鞏固項目成果，提高援助效益”。(35)3.改革管理方法

改革開放以后，援外體制的調(diào)整受到了兩個方面的影響：一是新時期援外工作的實際需要，二是政府機構改革的總體方針。改革開放初期，中國開始縮減援外規(guī)模，改變援助方式和內(nèi)容，政府援外工作量隨之減少。與此同時，隨著市場機制的引入，國家直接控制經(jīng)濟生活的方式發(fā)生了變化，企業(yè)轉變成市場行為主體，按照市場競爭規(guī)則和利潤 原則行事。援外的行政主管部門難以通過行政命令調(diào)動專業(yè)部委執(zhí)行援外項目，開始繞過承建部，直接到地方尋找愿意承擔項目的企業(yè)。承建部制的行政網(wǎng)絡體系逐漸被打破。援外工作的主管和執(zhí)行部門開始嘗試各種能夠調(diào)動市場潛力的方式，探索了“投資包干制”和“承包責任制”，改革的方向是轉變政府在援外執(zhí)行過程中的職能。(1)“投資包干制”

為了克服“吃大鍋飯”的弊病，從1980年起，對外經(jīng)濟聯(lián)絡部按照國家經(jīng)濟體制改革的精神，開始探索用經(jīng)濟手段與行政手段相結合管理經(jīng)援項目的途徑，克服責任不落實、“吃大鍋飯”等弊病。(36)1980年12月，援外主管部門頒發(fā)了《關于對外經(jīng)援項目試行投資包干制的暫行辦法》，對部分新上馬的項目試行投資包干制，由國務院有關部門或地方人民政府負責承包。

這種改革的目的是“簡政放權”，調(diào)動項目實施單位的積極性，但是由于在改革開放初期，援外工程承包單位多是各部和各省援外辦公室改制的產(chǎn)業(yè)，它們或多或少享受行業(yè)壟斷地位，同時由于市場體制尚未建立起來，它們也沒有真正學會按照市場規(guī)則和價格規(guī)律行事，常常出現(xiàn)“包干費封不了頂”的現(xiàn)象，因此無法真正實現(xiàn)效率和公平。(2)“承包責任制”

由于投資包干制的不完善，1983年12月，“承包責任制”應運而生。1983年，中國的財政經(jīng)濟狀況逐漸好轉，國家經(jīng)濟體制改革和國家機關機構轉變職能的改革也出現(xiàn)了新的進展，引進了更多的市場規(guī)則，許多承包單位由政府部門改制為各級政府下屬的國際經(jīng)濟技術合作公司或其他具有法人地位的國有企業(yè)、事業(yè)單位，實行政企分開、獨立經(jīng)營、自負盈虧。與此同時，中國對外援助也走出了低谷，開始擴大規(guī)模。1983年12月，對外經(jīng)濟貿(mào)易部頒發(fā)了《對外經(jīng)援項目承包責任制暫行辦法》，改變了原有的投資包干制，試行承包責任制，由上述國際經(jīng)濟技術合作公司或者其他具有法人地位的國有企業(yè)、事業(yè)單位競標承包，根據(jù)對競爭企業(yè)的項目報價、合同工期、技術能力等因素的考核，擇優(yōu)選定承包單位，同時擴大了承包單位的自主權，并根據(jù)責、權、利統(tǒng)一的原則，進一步明確了承包單位的經(jīng)濟、技術責任，對各項費用的計費標準予以明確規(guī)定。此外，承包形式和承包范圍采取了比較靈活的方式，允許對一個項目的考察、設計和施工進行分開承包，也可以對整個項目進行總承包。(37)在“承包責任制”的管理體系中，對外經(jīng)濟聯(lián)絡部負責根據(jù)中央的精神和財政部下達的財政指標，制定援外方針政策，進行統(tǒng)籌安排，并制訂對外援助計劃、編制預算，負責對外談判并簽訂政府間的援款協(xié)議書，組織援外項目的可行性調(diào)查，安排招投標并向中標企業(yè)撥付援款，與受援國就援助事宜保持磋商，檢查監(jiān)督項目進展，代表中國政府舉行項目移交儀式，負責各項統(tǒng)計工作并制定規(guī)章制度。承包單位負責項目的考察，協(xié)助中國成套設備進出口公司進行項目施工合同的商簽并具體負責項目的設計、經(jīng)費的概算和工程的實施，保證工程質量和進度，向受援國提交竣工圖紙和有關技術資料。承包單位有權決定施工方案、出國人員的管理，并且按照國家規(guī)定支配所得收益。(38)就是與援外工程相關的事權、人權和財權都下放給了承包單位。

“承包責任制”通過根據(jù)市場規(guī)則設計的“招投標”程序，在中國援外工作中引入并借用了市場力量，不僅從根本上取代了承建部制時期的行政網(wǎng)絡管理體系，而且?guī)恿嗽饨Y構、方式乃至機構的大調(diào)整、大變革。4.改革機構

隨著援外規(guī)模的縮減、援外方式和內(nèi)容的改變以及援外行為主體從國家機構變成了市場行為體，政府援外管理的工作量在縮減，方式方法發(fā)生了變化，指令性和行政性工作相應減少，援外主管機構開始萎縮。1982年，受中央精簡機構政策的影響，兩部（對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟聯(lián)絡部）兩委（外國投資管理委員會、國家進出口管理委員會）合 并，此前主管援外工作的外經(jīng)部合并到新組建的外經(jīng)貿(mào)部中，成為一個司局級單位，同時成立中國成套設備進出口公司，負責援外項目的執(zhí)行。此后，對外經(jīng)濟貿(mào)易部根據(jù)政企分開、簡政放權的原則，于1985年5月將一部分管理權限下放給中國成套設備出口公司，同時，國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市政府也將項目實施全部交由其所屬的國際經(jīng)濟技術合作公司負責辦理，從而簡化了管理體制。

直到20世紀90年代中期，中國的援外管理體制一直兼顧援外工作的實際需要和政府機構改革的要求，不斷進行調(diào)整。1992年，國務院決定按照“社會主義市場經(jīng)濟”的要求進行政府機構改革。中央主管經(jīng)濟的部門大都被“大砍一刀”，砍下來的一些部門和人員成立了行業(yè)協(xié)會和實體性公司。(39)根據(jù)這種“政企分開”的政策，原本承擔著援外項目管理職能的成套設備進出口公司于1993年脫離外經(jīng)貿(mào)部，實行企業(yè)化管理，援外成套項目的建設完全由作為市場行為主體的企業(yè)來承擔。外經(jīng)貿(mào)部對外援助司負責援外政策的制定并監(jiān)管項目的執(zhí)行。同時，隨著20世紀90年代中期優(yōu)惠貸款業(yè)務不斷增多，1994年，成立了專門的執(zhí)行機構“中國進出口銀行”，負責援外優(yōu)惠貸款業(yè)務。

如果我們將援外領域里的市場力量和受援國因素全部加進去，再按照動議、考察、協(xié)商、決策、撥款、立項、招投標、實施的整個援外流程繪制一張圖表，就會發(fā)現(xiàn)，此時的中國對外援助工作在與受援國平等協(xié)商這個原則上沒有改動，但是在其他程序和行為主體方面卻發(fā)生了結構性的變化（見圖1）。

圖1 改革后的中國援外決策和執(zhí)行程序

圖1中實線代表政策制定過程，點線代表政策咨詢過程，虛線代表援外資金撥付或項目執(zhí)行。由此可以看出，中國的對外援助政策仍然是在受援國需求基礎上，通過適當?shù)耐饨煌緩?，并且?jīng)過專家實地考察認定以后進入決策過程的。在決策程序中，各相關部委之間存在著協(xié)商關系。在實施的過程中比較充分地引進了市場力量。

在援外資金撥付流程中，上述行政分權的情況和承包單位的重要地位就更加突出了（見圖2）。

圖2 改革后中國援外資金撥付流程圖

我們看到，通過商務部向進出口銀行和其他一些部委轉撥的援款只是一種轉賬，這道程序解決了對外援助的統(tǒng)計歸口，但是卻無法保障政策歸口。在圖2中的所有部委（正部級）中，沒有一個部委是專門從事對外援助工作的，因此也就沒有任何一個部委能夠像改革開放初期那樣就對外援助進行總協(xié)調(diào)，并根據(jù)援外的需要形成一種網(wǎng)絡化的管理。援外領域里的市場力量主要包括商務部直接管理的項目承包單位和相對獨立的進出口銀行（商務部負責資金轉賬，以利于統(tǒng)計）。

從改革后的決策和執(zhí)行程序來看，中國已經(jīng)形成了一種包容了市場力量的對外援助機制，但是如何使市場化的管理方法有效地服務于援外事業(yè)所負載的政治和戰(zhàn)略任務，同時使政府有效地發(fā)揮科學決策和合理監(jiān)督的職能，是中國援外體制改革至今尚在探索的問題。中國對外援助的決策部門包括了商務部、外交部、財政部等部門，它們通過分工和協(xié)商來制定對外援助的政策和措施，其中主管援外具體工作的商務部援外司和國際合作局還負責與其他各執(zhí)行部委和企業(yè)的協(xié)作關系，但是這種協(xié)作關系只是停留在轉賬、招投標等工作層面，沒有承建部制中的那種責任關系。從圖2中的幾道垂直而不交叉的資金流動線可以清楚地看出這種在援外領域中分頭對外、各負其責的局面。5.改革的進程并沒有結束

現(xiàn)行援外體制的優(yōu)勢是能夠廣泛地調(diào)動社會力量，更加有效地利用各種資源，為中國對外援助事業(yè)服務，而需要通過發(fā)展解決的關鍵問題在于：作為一種經(jīng)濟管理方式，按照市場規(guī)則設計的“承包責任制”不可能包攬對外援助工作中的所有事權，因為對外援助不僅僅是一項復雜的經(jīng)濟工作，同時還是一項重要的政治和戰(zhàn)略工作，其意義之深遠，遠非承包責任制可以涵蓋。以人員派出為例，在計劃經(jīng)濟體制時期，總交貨人部制根據(jù)援外項目的需要擇優(yōu)選調(diào)外派人員。改為承建部負責制以后，承建部根據(jù)同一精神，把援外出國人員的選派工作列為一項主要的行政工作。各涉援部門和地區(qū)都十分重視這項工作。很多單位把選派人員出國援外作為一項光榮的使命，局部利益服從全局的需要。這種體制保證了中國援外人員的政治思想、道德品質、業(yè)務技術和身體條件都非常優(yōu)秀，他們在受援國為中國贏得了“忘我工作、不知疲倦”的美譽。(40)贊比亞甚至出現(xiàn)過群眾自發(fā)集會游行，喊出了“中國醫(yī)生不能走”的口號。由此可見，通過中國對外援助而在國際上形成的中國“軟實力”遠非僅僅產(chǎn)生于中國對外援助的數(shù)量，還包括了援外工程的質量，特別是在援外工作中展現(xiàn)的中國人的道德水準、敬業(yè)精神、平等態(tài)度和管理水平等文化和文明的因素，而這些不是通過市場承包能夠實現(xiàn)的。

中國對外援助贏得良好聲譽的原因一是靠正確的方針政策，二是靠援外人員的平等待人和艱苦奮斗的優(yōu)良作風，強調(diào)了進一步做好援外出國人員思想政治工作的重要性。但是，隨著援外體制的改革，援外人員的選派成為承包企業(yè)的權利，雖然主管部門想方設法，通過建立專家?guī)?、組織培訓、舉行優(yōu)秀人員表彰大會等形式，鼓勵并引導中國援外 人員發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)，但這些措施相對于企業(yè)的市場行為來說都是軟約束。因此，中國對外援助在未來的改革和發(fā)展中不僅要進一步地調(diào)動和規(guī)范市場力量，而且還要平衡使用市場力量和行政力量，使之能夠相互配合，更好地為國家的國際戰(zhàn)略服務。

總之，援外事業(yè)的發(fā)展給國家的對外政策增加了利用、引導和把握市場力量的內(nèi)容。如何使市場在國家間關系中發(fā)揮積極作用而不使市場的不確定因素影響到國家間的友好關系，這是中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展給中國對外援助提出的需要繼續(xù)加以解決的難題。

四 新時期的中國對外援助

進入21世紀以后，中國與世界的對外援助同時活躍起來。2005年6月，八國集團財長會議宣布立即免除包括18個重債窮國欠國際金融機構400億美元的債務。隨后，八國首腦在同年7月召開的八國首腦會議上承諾，到2010年將對非洲發(fā)展援助每年增加250億美元。三年過去了，人們尚在等待西方援助國兌現(xiàn)自己的承諾，而中國卻以雷厲風行和言必信、行必果的風格開始了新時期的對外援助工作。2005年9月16日，胡錦濤主席在聯(lián)合國發(fā)展籌資高級別會議上宣布了中國對外援助的“五大舉措”。2006年伊始，中國政府又發(fā)表了《中國對非洲政策文件》，提出建立政治平等互信、經(jīng)濟合作共贏、文化交流借鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關系。同年4月和6月，胡錦濤主席、溫家寶總理相繼訪問非洲。2006年11月，中非合作論壇北京峰會通過《中非合作論壇——北京行動計劃(2007～2009)》。中非合作論壇(FOCAC)北京峰會盛況空前，48個非洲國家的元首、政府首腦或代表齊聚北京，胡錦濤主席在會議上宣布了中國對非援助的“八項政策措施”。(41)“五大舉措”和“八項政策措施”標志著中國對外援助工作開始了新的里程。在這個新的時期里，無論外界的輿論壓力有多大，中國對外援助最本質的特征仍然是堅持“不干涉內(nèi)政”原則，不為中國對外援助附加任何政治條件；以受援國的經(jīng)濟和社會發(fā)展需求為主要目的，提供多種形式的對外援助，遵循發(fā)展的規(guī)律，(42)根據(jù)受援國和中國的比較優(yōu)勢，支持健康、教育、農(nóng)業(yè)、能源、交通等領域的發(fā)展；堅持平等互利、“多予少取”、共同發(fā)展；積極推動受援國的能力建設和人才培養(yǎng)；關注援助效果的可持續(xù)性和受援國的可持續(xù)發(fā)展；推動國際經(jīng)濟規(guī)則的合理化。與此同時，上述舉措與政策的實施也將使中國對外援助工作從數(shù)量、規(guī)模、質量到方式和機制等方面都繼續(xù)面臨著大幅度的調(diào)整和改革。

中國對外援助的歷史與現(xiàn)實體現(xiàn)了中國作為社會主義和發(fā)展中大國的具體國情，也體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟的本質特性。在改革開放30年的歷史進程中，中國對外援助探索了借重市場力量履行社會主義國際主義義務的道路，樹立了率先發(fā)展生產(chǎn)力、改善人民生活、實現(xiàn)社會平等與和諧的理念。中國的發(fā)展觀和發(fā)展援助方式正在通過對外援助的渠道對發(fā)展中世界產(chǎn)生前所未有的影響，這種影響不是“干涉內(nèi)政”，因為中國對外援助從來沒有負載強迫或引導他人做他們本來不愿意做的事情的使命，而是在尊重主權獨立的原則基礎上傳播經(jīng)驗、創(chuàng)造機會、改善民生、促進平衡發(fā)展。

［收稿日期：2008-09-03］

［修回日期：2008-10-04］ 注釋：

①Deborah Brautingam, Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution,London: Macmillan Press, 1998, p.4.②《商務部對外援助司王世春司長談中國對外援助》，參見http://video.mofcom.gov.cn/class_onile010671790.html。

③中華人民共和國統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2007年版，第286頁。

④毛澤東：《紀念孫中山先生》，載《人民日報》，1956年11月12日。

⑤《毛澤東主席接見非洲朋友的談話》，載《人民日報》，1963年8月9日。

⑥《在第三屆全國人民代表大會第一次會議上周恩來總理作政府工作報告》，載《人民日報》，1964年12月31日。

⑦“八項原則”包括：(1)中國政府一貫根據(jù)平等互利的原則提供對外援助，從來不把這種援助看做是單方面的賜予，而認為援助是相互的；(2)中國政府在對外提供援助的時候，嚴格尊重受援國的主權，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權；(3)中國政府以無息或低息貸款的方式提供經(jīng)濟援助，在需要的時候延長還款期限，以盡量減少受援國的負擔；(4)中國政府對外提供援助的目的，不是造成受援國對中國的依賴，而是幫助受援國逐步走上自力更生、經(jīng)濟上獨立發(fā)展的道路；(5)中國政府幫助受援國建設的項目，力求投資少、收效快，使受援國政府能夠增加收入，積累資金；(6)中國政府提供自己所能生產(chǎn)的、質量最好的設備和物資，并且根據(jù)國際市場的價格議價。如果中國政府所提供的設備和物資不合乎商定的規(guī)格和質量，中國政府保證退換；(7)中國政府對外提供任何一種技術援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術；(8)中國政府派到受援國幫助進行建設的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和享受。

⑧《在第三屆全國人民代表大會第一次會議上周恩來總理作政府工作報告》，載《人民日報》，1964年12月31日。

⑨《坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾在李先念主席舉行的宴會上的講話》，載《人民日報》，1985年8月20日，轉引自石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，北京：中國社會科學出版社，1989年版，第17～18頁。

⑩石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第89頁。(11)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第68頁。(12)鄧小平：《實現(xiàn)四化，永不稱霸》，載《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1993年版，第112頁。(13)鄧小平：《實現(xiàn)四化，永不稱霸》，載《鄧小平文選》第二卷，第111頁。(14)中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻匯編》，北京：人民出版社，1982年版，第5頁。(15)王昶：《中國高層謀略·外交卷》，西安：陜西師范大學出版社，2001年版，第172頁。(16)1994年，中國獲得了32.25億美元的援助，成為世界上最大的受援國。轉引自Davies Penny, China and the End of Poverty in Africa-Towards Mutual Benefit? Sundbyberg, Sweden: Diakonia, 2007,p.33。(17)鄧小平：《中國的對外政策》，載《鄧小平文選》第二卷，第416頁。(18)《鄧小平會見馬里總統(tǒng)特拉奧雷時的講話：中國將來發(fā)展了仍屬第三世界》，載《人民日報》，1986年6月22日。(19)轉引自石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第70頁。(20)胡耀邦：《關于對外經(jīng)濟關系問題》，轉引自石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第70頁。(21)轉引自石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第71頁。(22)轉引自石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第69頁。(23)陳慕華：《打開對外經(jīng)濟貿(mào)易的新局面》，載《人民日報》，1982年9月20日。(24)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第70頁。(25)［挪威］約翰·加爾通著，陳祖洲等譯：《和平論》，南京：南京大學出版社，2006年版，第187頁。(26)江澤民：《在聯(lián)合國千年首腦會議上的講話》，載《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年版，第109～110頁。(27)鄧小平：《結束嚴峻的中美關系要由美國采取主動》，載《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年版，第330頁。(28)李安山：《改革開放以來中國對非政策的三種轉變》，載楊光主編：《中東非洲發(fā)展報告(2006～2007)·中國與非洲關系的歷史與現(xiàn)實》，北京：社會科學文獻出版社，2007年版，第13～35頁。(29)Martyn Davies, Hannah Edinger, Nastasya Tay and Sanusha Naidu, How China Delivers Development Assistance to Africa, Johannesburg: Center for Chinese Studies, University of Stellenbosch, 2008, p.15.又見石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第17～18頁。(30)2008年1月24日，筆者與中國駐坦贊鐵路專家組會談的記錄。(31)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第221頁。(32)江澤民：《加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐 奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》，1992年10月21日。(33)李鵬：《市場與調(diào)控：李鵬經(jīng)濟日記》（中卷），北京：新華出版社，2007年版，第1045頁。(34)李安山：《改革開放以來中國對非政策的三種轉變》，載楊光主編：《中東非洲發(fā)展報告(2006～2007)·中國與非洲關系的歷史與現(xiàn)實》，第21頁。(35)王昶：《中國高層謀略·外交卷》，第168～169頁。(36)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第89頁。(37)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第73頁。(38)石林主編：《當代中國的對外經(jīng)濟合作》，第90～93頁。(39)李鵬：《市場與調(diào)控：李鵬經(jīng)濟日記》（中卷），第935～936頁。(40)中國公司員工比在當?shù)毓ぷ鞯臍W洲和日本同行的工作時間更長、更努力、更負責。參見Kaplinsky, Raphael, Dorothy McCormick and Mike Morris, “The Impact of China on Sub-Saharan Africa,” IDS Working Paper, No.291,2007, p.8。(41)中國援非“八項政策措施”包括：(1)增加對非洲的援助力度，到2009年對非援助將比2006年翻一番；(2)2006～2009年的三年中，向非洲提供30億美元的優(yōu)惠貸款和20億美元的優(yōu)惠出口買方信貸；(3)設立中非發(fā)展基金，用以鼓勵和支持中國企業(yè)到非洲投資，基金總額將逐步達到50億美元；(4)援建非洲聯(lián)盟會議中心，支持非洲國家聯(lián)合自強；(5)免除同中國有外交關系的所有非洲重債窮國和最不發(fā)達國家的2005年到期政府無息貸款債務；(6)非洲最不發(fā)達國家對華出口享受零關稅的商品從190個擴大到440多個；(7)2006～2009年，中國在非洲國家建立3～5個經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)；(8)2006～2009年，中國為非洲培訓1.5萬名各類人才，向非洲派遣100名高級農(nóng)業(yè)技術專家，在非洲建立10個有特色的農(nóng)業(yè)技術示范中心；為非洲援建30所醫(yī)院，提供3億元人民幣無償援款用于防治瘧疾，建立100所農(nóng)村學校，留學生獎學金從每年2000人次增加到4000人次。(42)卡森認為，發(fā)展援助最重要的工作就是根據(jù)比較優(yōu)勢，通過政策對話和資金支持，在能源、交通、健康、教育等對于發(fā)展至關重要的領域里發(fā)揮促進作用。參見Robert Cassen and Associates, Does Aid Work? Report to an Intergovernmental Task Force, Oxford: Clarendon Press, 1986, p.25。