第一篇：遏制土地流轉(zhuǎn)”非糧化”需配套“進入前承諾制”

【基層反映】遏制土地流轉(zhuǎn)”非糧化”需配套“進入前承諾制”

中共十八屆三中全會明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這預(yù)示著農(nóng)村土地將迎來新一輪流轉(zhuǎn)的高峰。土地流轉(zhuǎn)“非糧化”蔓延問題亟待解決。

土地流轉(zhuǎn)“非糧化”呈現(xiàn)規(guī)模大、速度快的特點，其原因是多方面的：

一是種糧與高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的不斷拉大造成土地非糧化。由于種糧經(jīng)濟回報低，致使土地承包者偏愛土地流轉(zhuǎn)“非糧化”，種植花卉苗木、搞特色養(yǎng)殖等高附加值項目，成為資本追逐的對象。

二是形式化的家庭農(nóng)場加劇土地非糧化。各種形式化的農(nóng)庭農(nóng)場不斷涌現(xiàn)：有的借家庭農(nóng)場之名，把農(nóng)場內(nèi)的輔助用房蓋成永久性建筑，用來搞集餐飲、洗浴、娛樂等于一體的“農(nóng)家樂”項目，場內(nèi)的糧地、果園和魚塘則淪為“配套景觀”；有的簡單投入平整種樹或經(jīng)果，主要目的在于申請項目補貼資金、作為貸款地抵押物或等征地補償，對土地流轉(zhuǎn)帶來較大負面沖擊。

三是政策對企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧沒有嚴格要求助長土地非糧化。目前，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)只是強調(diào)鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，要求防止企業(yè)進行非農(nóng)化生產(chǎn)，但并沒有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地只能種糧，“非糧化”項目往往還被視為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者特色農(nóng)業(yè)，得到當(dāng)?shù)卣姆龀帧?/p>

土地非糧化給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來重重隱患，不僅危及糧食安全，而且種經(jīng)濟作物大面積使用后的地膜、遺留樹根等對土質(zhì)和肥力損害較大，水利設(shè)施隨之而改變，恢復(fù)的難度極大，甚至對耕地造成永久性破壞。

土地流轉(zhuǎn)“非糧化”已成為各地土地改革中普遍面臨的挑戰(zhàn)。如何在規(guī)模集中與風(fēng)險可控、釋放活力與強化監(jiān)管之間有機協(xié)調(diào)，是決定以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地改革成敗關(guān)鍵。為此建議，各地在土地流轉(zhuǎn)過程中配套建立嚴格的“進入前承諾制”，對業(yè)主承諾實施嚴格的監(jiān)管。

所謂進入前承諾，即土地流轉(zhuǎn)后承租的業(yè)主在簽訂流轉(zhuǎn)租憑合同時，在條款里明確糧食作物和經(jīng)濟作物之間種植面積的比例，對周期較長的經(jīng)濟作物和林木種植予以嚴格限制，并設(shè)定明確的懲罰性規(guī)定。為此，建議：

一是加強土地流轉(zhuǎn)政策取向引導(dǎo)，強化對流轉(zhuǎn)合同合法化的監(jiān)管。建議各地出臺糧食生產(chǎn)功能區(qū)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性意見，嚴禁糧食生產(chǎn)功能區(qū)土地流轉(zhuǎn)用于非糧產(chǎn)業(yè)，制發(fā)統(tǒng)一

格式的土地流轉(zhuǎn)合同。

二是將業(yè)主的進入前承諾事項執(zhí)行情況報告作為企業(yè)征信記錄的重要內(nèi)容。銀信部門在審核企業(yè)貸款時，應(yīng)對此類企業(yè)的進入前承諾事項執(zhí)行情況作評估，如有違反，應(yīng)停止放貸并作為不良記錄記入其征信記錄。

三是建立農(nóng)業(yè)、國土等相關(guān)部門對流轉(zhuǎn)土地的實際用途的年審制度，重點依據(jù)流轉(zhuǎn)合同條款中業(yè)主的承諾事項進行審查，實施有效的監(jiān)管，對違規(guī)業(yè)主依法予以處罰。

第二篇：耕地流轉(zhuǎn)中的非糧化問題研究

耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”問題研究

易小燕 陳印軍 王勇 李倩倩

隨著新型經(jīng)營主體的不斷出現(xiàn)，我國許多地區(qū)加快了耕地流轉(zhuǎn)的進程，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升土地產(chǎn)出效益、增加農(nóng)民收入均起到了積極作用。但是，現(xiàn)行一些新型的市場化流轉(zhuǎn)模式，如農(nóng)戶與企業(yè)、農(nóng)戶與專業(yè)合作社、農(nóng)戶與專業(yè)大戶之間的流轉(zhuǎn)“非糧化”較為明顯。耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象一方面是農(nóng)業(yè)種植比較效益的正常反應(yīng)，是農(nóng)民的理性選擇；另一方面，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”從長期來看可能因減少耕地面積而危及國家糧食安全，因此耕地流轉(zhuǎn)的“非糧化”問題值得關(guān)注與研究，需謹防過度“非糧化”。

耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的特點與原因

從流轉(zhuǎn)對象來看，農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食，但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種植養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快；從不同經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域來看：經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)大部分土地流轉(zhuǎn)后存在“非糧化”傾向。浙江嘉興市10家農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，全部利用流轉(zhuǎn)的土地從事非糧食產(chǎn)業(yè)。成都市只有不到五分之一的流轉(zhuǎn)土地在種植糧食和油料。

耕地轉(zhuǎn)入后“非糧化”的原因主要有以下幾點：一是農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格體系不合理。之所以出現(xiàn)土地非糧化，主要原因是種糧效益遠遠低于種植其他經(jīng)濟作物和搞養(yǎng)殖的效益。原本種糧的土地，被流轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖業(yè)，高效經(jīng)濟作物種植業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，就是因為農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格體系不合理造成的。二是土地非糧化效益高。在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過來養(yǎng)泥鰍，全鎮(zhèn)9800個農(nóng)戶，有6000戶被協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍，流轉(zhuǎn)土地2.1萬畝（全鎮(zhèn)耕地3.4萬畝，流轉(zhuǎn)土地中含部分水面），產(chǎn)值12億元，農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%。三是對土地非糧化的危害認識不足。目前，全國不少地方政府出臺了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定。這對農(nóng)村干部群眾有一種誤導(dǎo)作用，他們片面地認為耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等也都是生產(chǎn)用地，只要是農(nóng)用地沒有變成建設(shè)用地，什么事都可以干，從而使耕地必須種植糧食作物的概念在廣大農(nóng)民心中很模糊。四是制度建設(shè)不健全。在土地流轉(zhuǎn)過程中，國家沒有出臺與土地承包經(jīng)營權(quán)配套的法規(guī)，來約束土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險、責(zé)任追究等，應(yīng)用制度來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，防止土地流轉(zhuǎn)非糧化。

耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的效益與隱患

土地流轉(zhuǎn)非糧化增加了農(nóng)民收入，獲得了短期的經(jīng)濟效益，但從長遠來看可能危及我國的糧食安全。

減少拋荒棄耕，提高耕地產(chǎn)出率拋荒棄耕的主要原因是耕地產(chǎn)出效益低下，因此一些農(nóng)民外出打工放棄了耕地種植，有的甚至造成直接拋荒。而如今，可以通過耕地流轉(zhuǎn)把一部分有種田經(jīng)營欲望的農(nóng)民吸引回來，有的把一部分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，獲取一定的租金；有的自己承包經(jīng)營土地，種植水果、花卉、苗木等，大大減低了耕地的拋荒棄耕，提高了耕地產(chǎn)出率。

提升農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益土地通過流轉(zhuǎn)特別是實行規(guī)模經(jīng)營之后，使用機械比使用人工省時，省力，且總成本要低得多，這樣不僅可以降低生產(chǎn)成本，產(chǎn)生規(guī)模效益，同時也增強了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加了農(nóng)民收入。如山東肥城市通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展有機蔬菜基地面積16.9萬畝、30多個品種，年產(chǎn)量48萬噸，帶動農(nóng)民增收5.7億元，成為全國發(fā)展有機蔬菜最早、面積規(guī)模最大、編制規(guī)劃最先、加工出口最多的縣市。

促進規(guī)?；?jīng)營，增加農(nóng)民收入以筆者調(diào)研的河北唐山市玉田縣玉田鎮(zhèn)東定府村為例：在耕地流轉(zhuǎn)之前，大部分農(nóng)戶的耕地用來種植糧食作物，每畝年均純收入800元左右，而把耕地租賃給花卉苗木企業(yè)后，農(nóng)戶每年可從企業(yè)拿到每畝1300元的租金，不但增加了收入，而且還省下了種地的時間以外出打工，增收效果明顯。

加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)民就業(yè)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)之后，不僅獲得了穩(wěn)定的租金收入，而且也節(jié)余了勞動力，拉動了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促進了城鄉(xiāng)一體化進程。如山東寧陽縣伏山鎮(zhèn)通過流轉(zhuǎn)土地2000多畝，建成了5處新型農(nóng)場，不僅轉(zhuǎn)移了本村200多人的勞動力，還解決了當(dāng)?shù)?800多農(nóng)民的就業(yè)問題。

防止耕地流轉(zhuǎn)中過度“非糧化”的對策建議

土地流轉(zhuǎn)必須堅持有利于農(nóng)民收入的長期增長，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，或者犧牲農(nóng)民的利益去為其他產(chǎn)業(yè)或者階層服務(wù)。所以土地流轉(zhuǎn)應(yīng)把握這樣一個度：要農(nóng)民從農(nóng)村出來，不是被逼出來的，而是主動追求更好的生活而自愿走出來的。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的使用是有范圍的，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定了“三個不得”：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。還有一個規(guī)定是：受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對于“非糧化”經(jīng)營，筆者認為總體思路是：一方面既不能過度干預(yù)，因為這是該階段耕地流轉(zhuǎn)的一種市場行為選擇，是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果；另一方面，又要密切關(guān)注其發(fā)展趨勢，防止過度非糧化。為此，建議從以下幾方面著手：

一是優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，穩(wěn)定種糧面積比例具體而言，糧食作物種植面積占農(nóng)作物總面積的比例，東北糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于70％~80%；冀魯豫不應(yīng)低于60％~65%；長江中下游糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于50％~60％；西南地區(qū)總體上應(yīng)保持在60％以上，陜甘寧應(yīng)保持在65％以上，東南沿海省區(qū)應(yīng)保持在50％以上，新疆應(yīng)保持在1/3以上。

二是繼續(xù)提高糧食最低收購價格，補貼城市低收入者建議提高糧食保護價并采取多種手段防止其下滑，控制糧價波動的風(fēng)險。另外，糧食作為一種生活必需品，其價格的提高必會加重城市低收入消費者的生活負擔(dān)，對這一群體的生活補貼也是政府不可忽視的一方面。

三是穩(wěn)定和完善種糧補貼政策，進一步加大對規(guī)?；Z食生產(chǎn)的扶持力度及規(guī)范性建議在提高現(xiàn)有的普惠式的種糧補貼水平之外，為了鼓勵規(guī)?；N糧，應(yīng)該加強補貼的針對性，加大對種糧大戶等新型經(jīng)營主體的補貼。筆者建議按其種糧的規(guī)?；潭冗M行分級別的獎勵和補貼，同時要做好種糧大戶補貼的審核工作。

四是細化耕地利用類型，對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分當(dāng)前不少農(nóng)業(yè)項目的規(guī)模經(jīng)營主體強調(diào)“自己并沒有改變土地的農(nóng)用性質(zhì)”，但實際上其“農(nóng)業(yè)味”已經(jīng)變淡。我國目前對農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游，農(nóng)家樂等項目究竟怎樣才算偏離農(nóng)業(yè)用途并沒有規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農(nóng)業(yè)用地。類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力。五是加強耕地質(zhì)量管理，提高單位面積糧食產(chǎn)量首先，需要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，將耕地質(zhì)量建設(shè)與管理納入各級政府的目標(biāo)考核內(nèi)容。其次，需要加大耕地質(zhì)量建設(shè)的投資力度。各地應(yīng)按照“取之于土，用之于土”的原則，每年從土地出讓金和新增耕地開墾費中安排不少于10%的資金，建立耕地質(zhì)量保護與建設(shè)專項基金，用于耕地質(zhì)量建設(shè)、耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測，并對測土配方施肥、有機肥施用、秸稈還田和綠肥種植等實行直接補貼。再次，建立耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系。建立全省耕地質(zhì)量建設(shè)的五大標(biāo)準(zhǔn)體系，即耕地地力分等定級標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)投資估算指標(biāo)體系、測土配方施肥標(biāo)準(zhǔn)體系。

六是為規(guī)模化種糧者提供信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的支持規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)的過程中及流轉(zhuǎn)之后的規(guī)模經(jīng)營無疑需要大量的資金支持。國家可以根據(jù)其計劃的經(jīng)營方式的不同為規(guī)模經(jīng)營主體提供不同級別的信貸支持，為規(guī)?；N糧者提供相對更加優(yōu)惠的信貸支持。另一方面，為了應(yīng)對規(guī)模種糧者面臨的自然風(fēng)險，國家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險為其護航。

（作者單位：中國農(nóng)科院資源區(qū)劃研究所）

文章來源：中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)