第一篇：依靠制度創(chuàng)新 堅守耕地紅線――我國國家土地督察制度建設(shè)巡禮

依靠制度創(chuàng)新 堅守耕地紅線――我國國家土地督察制度建設(shè)巡禮

題：綜述：依靠制度創(chuàng)新 堅守耕地紅線――我國國家土地督察制度建設(shè)巡禮

新華社記者王立彬

國家土地總督察辦公室提供的最新統(tǒng)計顯示，今年上半年，全國７２個重點(diǎn)城市發(fā)現(xiàn)土地違法案件數(shù)、立案數(shù)和涉案土地面積同比分別下降４．９６％、１３．４６％和３５．４７％。

作為我國行政管理制度的一項(xiàng)重要創(chuàng)新，我國的國家土地督察制度目前已初步形成，并由于其制度設(shè)計的長處，在堅守耕地紅線、建設(shè)節(jié)地型社會方面開始發(fā)揮出重大作用。

建立土地管理“橋頭堡”

“土地督察制度是我國行政管理制度的一個創(chuàng)新?！眹临Y源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春說，２００６年６月，為切實(shí)保護(hù)耕地，國務(wù)院決定在全國建立國家土地督察制度，并正式成立國家土地總督察及其辦公室，由國土資源部部長任總督察，并設(shè)立副部長級的專職副總督察。

國家土地督察制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的產(chǎn)物，是保障科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制。甘藏春說，當(dāng)前，我國土地管理面臨復(fù)雜形勢，對土地管理工作提出了新要求，只有靠前實(shí)施管理、分類精細(xì)管理，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。國家土地督察制度正體現(xiàn)了這個特點(diǎn)。目前，北京、沈陽、上海、南京、濟(jì)南、廣州、武漢、成都、西安等九個國家土地督察局已全部掛牌成立，代表國家土地總督察對省級人民政府和計劃單列市人民政府土地管理利用行為進(jìn)行監(jiān)督。

“國家土地督察局既了解地方情況，又了解國家政策，獨(dú)特的定位使國家土地督察機(jī)構(gòu)架起了中央與地方溝通的橋梁，成為靠前管理的橋頭堡，分類管理雙向聯(lián)系的紐帶?！备什卮赫f。

確立共同責(zé)任

國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史強(qiáng)調(diào)，土地管理的根本出路就在于尋求一種變“一家管、大家用”為“大家用、大家管”的共同責(zé)任機(jī)制。

作為加強(qiáng)中央政府土地監(jiān)管能力的一個重要舉措，國家土地督察制度建立之初，網(wǎng)上曾有一種看法，認(rèn)為建立國家土地督察制度走的是中央集權(quán)的路線圖，把所有權(quán)力都上收了。

“實(shí)際上我們是一方面加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面更大程度地支持地方政府管理土地，權(quán)力、責(zé)任都在地方政府?！备什卮赫f，一方面加強(qiáng)中央政府總量控制和監(jiān)管能力的建設(shè)，一方面加強(qiáng)省級人民政府統(tǒng)籌管理本行政區(qū)域土地的權(quán)力和責(zé)任。按照這個要求，這幾年改革了由國務(wù)院審批城市批次用地的審批方式，把更多責(zé)任、權(quán)力留給省級政府。同時改革新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)分配方式，也體現(xiàn)了省級政府的更大權(quán)力和責(zé)任。

這一點(diǎn)越來越多地得到省區(qū)市人民政府的認(rèn)同。特別是東南沿海地區(qū)，經(jīng)過３０年的持續(xù)快速發(fā)展，各地土地管理遺留問題較多，供求矛盾日益突出，土地管理任務(wù)越來越繁重。國家土地督察局的成立，成為幫助當(dāng)?shù)亟鉀Q歷史遺留問題，化解矛盾，促進(jìn)節(jié)約集約用地，妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)資源關(guān)系的極好機(jī)遇。

目前，國家土地督察機(jī)構(gòu)與地方人民政府積極構(gòu)建土地管理共同責(zé)任機(jī)制，已有３１個省區(qū)市、５個計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)文支持開展土地督察工作。

依法走上“守土”之路

統(tǒng)計顯示，今年上半年上海工商企業(yè)違法用地基本制止，違法用地同比宗數(shù)下降４７％，面積下降８０％；浙江省違法用地宗數(shù)和面積同比下降８．７％和１５．４％；福建省違法用地面積下降３７．４％；寧波違法用地宗數(shù)和面積分別下降１４．８％和５６．９％；廈門違法用地宗數(shù)和面積分別下降了６％和５５．３％。與此同時，各地行政違法用地在各地總違法用地中所占的比例較小。

今年上半年以來，廣東省處理土地違法案件１３２９宗，結(jié)案率為９２％，初步遏制了違法違規(guī)用地的高發(fā)態(tài)勢。與２００７年同期相比，廣東省土地違法案件處理結(jié)案率提高了９．７％，收回土地面積提高了２６％。

可以預(yù)見，隨著國家土地督察制度建設(shè)的進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，我國土地管理事業(yè)將進(jìn)一步走上依法“守土”的新臺階。

第二篇：國家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新都有其堅實(shí)基礎(chǔ)一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國家監(jiān)督制度理論，對權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國的建制實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發(fā)展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國家擁有對土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國家監(jiān)督是保證該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實(shí)施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續(xù)至今。市場失靈主要表現(xiàn)為市場機(jī)制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經(jīng)營等原因。市場失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實(shí)。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現(xiàn)行體制下，無論是國有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實(shí)上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統(tǒng)一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。

第三篇：國家土地督察制度的理論學(xué)習(xí)

如同任何一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新都有其堅實(shí)基礎(chǔ)一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關(guān)的行政監(jiān)督理論、政府監(jiān)管理論、府際關(guān)系理論和利益關(guān)系理論。

一、行政監(jiān)督理論

建立在“天賦權(quán)利”、“權(quán)力惡”、“社會高于國家”

等觀念基礎(chǔ)上的近現(xiàn)代西方國家監(jiān)督制度理論，對權(quán)力制約與監(jiān)督進(jìn)行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發(fā)的主權(quán)在民論，成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克還提出將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則，這一原則在美國的建制實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)揮，分權(quán)制衡論由此成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。西方其他監(jiān)督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權(quán)力”論、多元民主論等。當(dāng)代中國監(jiān)督制度的主要理論依據(jù)是議行合一說和馬克思主義權(quán)力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進(jìn)行了深刻反思與總結(jié)，系統(tǒng)提出以權(quán)利制約權(quán)力、以適當(dāng)分權(quán)制約權(quán)力、以法制制約權(quán)力、以公開與監(jiān)督制約權(quán)力、以素質(zhì)制約權(quán)力等權(quán)力制約與監(jiān)控思想，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監(jiān)督制度的組成部分，應(yīng)以馬克思主義監(jiān)督理論為指導(dǎo)，同時注重吸收西方監(jiān)督理論的進(jìn)步成分：（1）在以市場配置和放權(quán)讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權(quán)力濫用的可能性趨于擴(kuò)大，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督勢在必行。（2）土地監(jiān)督制度設(shè)計一方面要注意保障民主和公民的土地權(quán)利，以民主和權(quán)利制約權(quán)力，另一方面要豐富監(jiān)督方式，擴(kuò)大行政內(nèi)部和外部監(jiān)督。（3）現(xiàn)代社會的權(quán)力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發(fā)展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴(kuò)大地方政府權(quán)力和利益的同時，必須加強(qiáng)縱向的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用特別是權(quán)力失控。（4）土地權(quán)利具有公權(quán)性質(zhì)，國家擁有對土地的最終管理權(quán)和決定權(quán)，土地的國家監(jiān)督是保證該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本制度安排。（5）權(quán)力制約與法治具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，加強(qiáng)土地監(jiān)督法治建設(shè)，是建立和實(shí)施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監(jiān)管理論

政府監(jiān)管理論興盛于20世紀(jì)70年代，但其研究主題——政府與市場的關(guān)系，是自資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生幾百年來經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等研究的重點(diǎn)之一。長期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)治地位的自由主義經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)為，建立在“經(jīng)濟(jì)人”理性行為基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進(jìn)了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)制度神話遭到破滅，以倡導(dǎo)現(xiàn)代國家干預(yù)主義的凱恩斯理論應(yīng)運(yùn)而生。此后，有關(guān)“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續(xù)至今。市場失靈主要表現(xiàn)為市場機(jī)制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經(jīng)營等原因。市場失靈提供了政府監(jiān)管的必要前提，但并不能構(gòu)成充分根據(jù)。政府失靈也是普遍存在的事實(shí)。政府失靈主要表現(xiàn)為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監(jiān)管成為政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一：土地的“準(zhǔn)公共物品”屬性使其在市場機(jī)制下難以得到有效保護(hù)或供應(yīng)；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產(chǎn)品生產(chǎn)更加突出；土地經(jīng)營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險，等。政府土地監(jiān)管也不可避免地存在“監(jiān)管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復(fù)雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護(hù)主義、自利動機(jī)的影響，地方政府及其官員可能缺少保護(hù)耕地、生態(tài)用地等公益性用地的積極性，導(dǎo)致保護(hù)不力；政府官員的官僚作風(fēng)與無處不在的尋租行為和利益集團(tuán)影響相勾結(jié)，可能導(dǎo)致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現(xiàn)行體制下，無論是國有土地還是農(nóng)民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權(quán)利主要?dú)w地方政府，地方政府成為事實(shí)上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統(tǒng)一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監(jiān)管者角色，與中央政府的關(guān)系也由政策執(zhí)行者更多地變?yōu)槔娌┺恼叩年P(guān)系。其結(jié)果，市場機(jī)制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監(jiān)管理論重新審視中央與地方的土地管理關(guān)系，加強(qiáng)和改進(jìn)對地方政府土地利用和管理行為的監(jiān)管。

三、府際關(guān)系理論

20世紀(jì)80年代發(fā)端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權(quán)、府際

合作和多中心治理成為府際關(guān)系調(diào)整和發(fā)展的共同取向。世界各國中央與地方關(guān)系變遷的一個重要現(xiàn)象，是聯(lián)邦制國家呈現(xiàn)由分散向集中的發(fā)展趨勢，而單一制國家則呈現(xiàn)由集中向分散的發(fā)展趨勢。這種以縱向分權(quán)、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結(jié)構(gòu)名異實(shí)同的發(fā)展趨向，對研究現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央與地方關(guān)系具有重要意義。新中國成立以后，長期實(shí)行中央高度集權(quán)

體制。改革開放以來，以放權(quán)讓利和實(shí)行差別化區(qū)域政策為主要特征的地方分權(quán)改革開始啟動。經(jīng)過30年的改革，傳統(tǒng)中央集權(quán)體制有所松動，地方政府自主權(quán)力空間顯著擴(kuò)大，但在中央與地方關(guān)系中也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在：中央政府仍然具有濃厚的集權(quán)色彩，但并不擁有足夠的支配權(quán)力；地方政府在事實(shí)上分得了部分權(quán)力，但卻缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督；府際關(guān)系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導(dǎo)致中央重大決策在地方執(zhí)行中走樣。因此，有必要進(jìn)一步理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系，改變中央集權(quán)過度問題，實(shí)行中央與地方適度的分權(quán)體制，同時完善中央的宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間分權(quán)分工、協(xié)調(diào)合作的良好關(guān)系。

中外府際關(guān)系的改革實(shí)踐及相關(guān)理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化和民主政治建設(shè)不斷加強(qiáng)，地方分權(quán)趨勢不可逆轉(zhuǎn)，包括土地管理體制改革在內(nèi)的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產(chǎn)要素，在地方工業(yè)化、城市化進(jìn)程中仍然發(fā)揮著其他要素?zé)o法替代的關(guān)鍵作用，這決定了土地管理地方分權(quán)的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調(diào)控能力。（3）要克服“一統(tǒng)即死，一放即亂”的怪圈，構(gòu)建土地管理中央選擇性集權(quán)體制看來是很有必要的。具體來說，應(yīng)當(dāng)明確哪些權(quán)力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執(zhí)行的權(quán)力，可以通過加強(qiáng)監(jiān)督的方式進(jìn)行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現(xiàn)了這種現(xiàn)代管理的要求。其實(shí)類似制度安排，在任何現(xiàn)代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。

四、利益關(guān)系理論

利益和利益關(guān)系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創(chuàng)立，才第一次科學(xué)、深刻地揭示了利益的形成和實(shí)質(zhì)。馬克思主義經(jīng)典作家不僅不回避利益，反而是從關(guān)注和研究人的需要和利益出發(fā)，揭示人類行為的物質(zhì)動因，進(jìn)而揭示人類社會發(fā)展規(guī)律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化的背景下，中央和地方的利益關(guān)系格局發(fā)生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府追求地方利益行為的正當(dāng)性，但決不能承認(rèn)在當(dāng)前非規(guī)范的市場條件下違反法律、扭曲經(jīng)濟(jì)規(guī)律的地方保護(hù)、惡性競爭等的正當(dāng)性。其次，地方與中央的博弈關(guān)系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調(diào)控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導(dǎo)致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現(xiàn)博弈關(guān)系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當(dāng)出于政府機(jī)構(gòu)和官員個人自身利益的考慮致使發(fā)生權(quán)力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關(guān)系本質(zhì)上都是利益關(guān)系，利益關(guān)系理論為深化中央與地方土地利用和管理關(guān)系的分析，健全土地管理特別是土地監(jiān)督制度提供了重要指導(dǎo)。（1）在承認(rèn)和尊重土地利用地方利益的基礎(chǔ)上，必須堅持國家利益和人民利益的優(yōu)先性和主導(dǎo)性。（2）鑒于地方保護(hù)主義在一些地方呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定等全民根本利益，加強(qiáng)土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應(yīng)當(dāng)以利益機(jī)制的創(chuàng)新為重點(diǎn)，改革改進(jìn)土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現(xiàn)，向地方設(shè)立派駐國家土地督察機(jī)構(gòu)十分必要，既可以加強(qiáng)監(jiān)管，預(yù)防和制止重大違規(guī)違法問題的發(fā)生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據(jù)。

第四篇：國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知

國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知

國辦發(fā)〔2006〕50號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設(shè)小康社會的要求，切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)將建立國家土地督察制度有關(guān)問題通知如下：

一、設(shè)立國家土地總督察及其辦公室

國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

設(shè)立國家土地總督察1名，由國土資源部部長兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長兼任；專職副總督察（副部長級）1名。國家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)組織實(shí)施國家土地督察制度。在國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室（正局級）。主要職責(zé)是：擬定并組織實(shí)施國家土地督察工作的具體辦法和管理制度；協(xié)調(diào)國家土地督察局工作人員的派駐工作；指導(dǎo)和監(jiān)督檢查國家土地督察局的工作；協(xié)助國土資源部人事部門考核和管理國家土地督察局工作人員；負(fù)責(zé)與國家土地督察局的日常聯(lián)系、情況溝通和信息反饋工作。

二、向地方派駐國家土地督察局

由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，分別是：國家土地督察北京局，督察范圍為：北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)；國家土地督察沈陽局，督察范圍為：遼寧省、吉林省、黑龍江省及大連市；國家土地督察上海局，督察范圍為：上海市、浙江省、福建省及寧波市、廈門市；國家土地督察南京局，督察范圍為：江蘇省、安徽省、江西??；國家土地督察濟(jì)南局，督察范圍為：山東省、河南省及青島市；國家土地督察廣州局，督察范圍為：廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及深圳市；國家土地督察武漢局，督察范圍為：湖北省、湖南省、貴州省；國家土地督察成都局，督察范圍為：重慶市、四川省、云南省、西藏自治區(qū)；國家土地督察西安局，督察范圍為：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

派駐地方的國家土地督察局為正局級，每個國家土地督察局設(shè)局長1名、副局長2名和國家土地督察專員（司局級）若干名。根據(jù)工作需要，國家土地督察局可以適時向其督察范圍內(nèi)的有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市派出國家土地督察專員和工作人員進(jìn)行巡視與督察。

派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。主要職責(zé)是：監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級以及計劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況；監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況；開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議；承辦國土資源部及國家土地總督察交辦的其他事項(xiàng)。

依照法律規(guī)定由國務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，省級人民政府在報國務(wù)院時，應(yīng)將上報文件同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。派駐地區(qū)的國家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)及時向國家土地總督察報告。依照法律規(guī)定由省級和計劃單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)及時將批準(zhǔn)文件抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。派駐地區(qū)的國家土地督察局發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應(yīng)在30個工作日內(nèi)提出糾正意見。

對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，派駐地區(qū)的國家土地督察局應(yīng)及時向其督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級和計劃單列市人民政府組織實(shí)施。結(jié)束對該地區(qū)整改，由派駐地區(qū)的國家土地督察局審核后，報國家土地總督察批準(zhǔn)。

三、人員編制

國家土地督察行政編制360名，其中，副部長級（國家土地專職副總督察）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名，司局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)67名。國家土地督察行政編制在國土資源部機(jī)關(guān)行政編制總額外單列。國家土地總督察辦公室和派駐地區(qū)的國家土地督察局的具體編制方案另行下達(dá)。

四、其他事項(xiàng)

（一）要嚴(yán)格國家土地督察局及其工作人員的管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)行為。國家土地督察局的人員實(shí)行異地任職，定期交流。國家土地督察局不認(rèn)真履行職責(zé)、監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）派駐地區(qū)的國家土地督察局負(fù)責(zé)對其督察范圍內(nèi)地方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。

（三）派駐地區(qū)的國家土地督察局履行監(jiān)督檢查職責(zé)，不直接查處案件。對發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問題，由國家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報監(jiān)察部等部門依法處理。

（四）國家土地督察局所需經(jīng)費(fèi)列入中央財政預(yù)算，按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。

建立國家土地督察制度有利于加強(qiáng)土地監(jiān)管，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度。國土資源部要根據(jù)本通知要求，商各地方人民政府提出具體措施和辦法盡快組織落實(shí)。各地方人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要積極支持和配合。中央編辦要對國家土地督察制度的建立和運(yùn)行情況及時跟蹤檢查并向國務(wù)院報告。

國務(wù)院辦公廳 二○○六年七月十三日