基于在協(xié)商式監(jiān)督視閾下探索民主監(jiān)督聽證形式的可行性論述

【摘要】協(xié)商民主是是中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)的理論創(chuàng)新，具有重要的政治價(jià)值和時(shí)代意義。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，著眼完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從建設(shè)社會(huì)主義政治文明的高度，對(duì)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展作出新的重大部署，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作提出新的要求。本文主要從多黨合作、協(xié)商民主、民主監(jiān)督的性質(zhì)及渠道等入手,分析闡述通過(guò)聽證形式，如何進(jìn)行有效的協(xié)商式監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督機(jī)制的完善，提升實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：民主監(jiān)督

協(xié)商民主

聽證形式

協(xié)商式監(jiān)督

一、協(xié)商式監(jiān)督賦予了人民政協(xié)民主監(jiān)督新蘊(yùn)涵

民主監(jiān)督制度是建立在人民民主基礎(chǔ)上的中共和各民主黨派相互協(xié)商的政黨監(jiān)督，民主監(jiān)督理論的形成與發(fā)展我們黨關(guān)于民主監(jiān)督思想的形成,經(jīng)歷了“監(jiān)督”、“互相監(jiān)督”、“民主監(jiān)督”三個(gè)發(fā)展階段。今年初中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），不僅對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督提出了許多重要的新舉措，而且在涉及政協(xié)民主監(jiān)督理論方面也提出了不少重要的新觀點(diǎn)，其中一個(gè)集中表現(xiàn)，就是對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督作出了新的概括?！皡f(xié)商式監(jiān)督”這個(gè)論斷，是與進(jìn)一步完善政協(xié)開展民主監(jiān)督政治基礎(chǔ)的表述，進(jìn)一步明確政協(xié)履行民主監(jiān)督的主體聯(lián)系在一起論述的。就協(xié)商式監(jiān)督而言，至少包括三層內(nèi)涵：

首先為政協(xié)特有的民主監(jiān)督闡釋定性。人民政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)民主監(jiān)督是依據(jù)政協(xié)章程通過(guò)提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督，監(jiān)督的效果不是靠強(qiáng)制約束力，而是靠政治影響力。協(xié)商式監(jiān)督和另外兩個(gè)重要判斷即“人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式”聯(lián)系在一起，是關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的非常重要的性質(zhì)定位。

其次是講政協(xié)民主監(jiān)督的原則方法。政協(xié)的性質(zhì)所決定，政協(xié)民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，不能采用行政命令的方法進(jìn)行，而必須根據(jù)政協(xié)章程、依托政協(xié)組織、適應(yīng)政協(xié)性質(zhì)要求，堅(jiān)持相互尊重、平等討論、求同存異、理性包容的原則。協(xié)商式監(jiān)督貴在協(xié)商，重在監(jiān)督，是在通過(guò)對(duì)話、協(xié)商形成共識(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)公共決策的民主監(jiān)督形式，協(xié)商是方式和原則，監(jiān)督是手段和途徑，協(xié)助黨的政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力是目的。

第三是突出了政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

人民政協(xié)協(xié)商民主的重要作用是民主監(jiān)督，而監(jiān)督作為一種權(quán)力，本身就不應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督?jīng)Q策的權(quán)力。協(xié)商式監(jiān)督還需要有一個(gè)發(fā)展完善的過(guò)程，關(guān)鍵是要擴(kuò)大各界群眾的政治參與度。人民政協(xié)聯(lián)系廣泛，通過(guò)政協(xié)委員聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，最大限度地發(fā)揮公民廣泛參與協(xié)商式監(jiān)督的積極性，有利于限制執(zhí)政者的權(quán)力、防止執(zhí)政者濫用權(quán)力。因此，進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督，這是人民政協(xié)的優(yōu)勢(shì)所在、活力所系。

二、協(xié)商式監(jiān)督需要民主監(jiān)督形式的拓展

相對(duì)于政治協(xié)商和參政議政這兩項(xiàng)職能,民主監(jiān)督一直以來(lái)是政協(xié)履職的薄弱環(huán)節(jié),是政協(xié)工作的軟肋和短板。

作為一種非權(quán)力監(jiān)督，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種能夠?qū)⒈O(jiān)督內(nèi)化于心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量政治參與的合作性黨外監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督盡管有它的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。但是,當(dāng)其參與主體的監(jiān)督意識(shí)存在偏差、被監(jiān)督者對(duì)接受監(jiān)督缺乏主動(dòng)性，且知情、溝通到反饋等程序性機(jī)制缺失時(shí),政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)反而容易成為落實(shí)這一監(jiān)督機(jī)制的障礙。把人民政協(xié)的民主監(jiān)督定位為“協(xié)商式監(jiān)督”，既給政協(xié)的民主監(jiān)督以清晰明確的定位，也給予人民政協(xié)民主監(jiān)督工作如何開展指明了路徑、提供了方向，必將極大地解放和活躍人民政協(xié)民主監(jiān)督功能的發(fā)揮。

一是協(xié)商式監(jiān)督進(jìn)一步厘清了民主監(jiān)督具有的建設(shè)性和整體性功能。

現(xiàn)在很多地方政協(xié)在履行職能時(shí)，對(duì)民主監(jiān)督實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、主要內(nèi)容、主要形式缺乏深刻理解和把握，人為割裂政協(xié)三大職能相互滲透、相互交叉、相輔相成的本質(zhì)關(guān)系，在組織政治協(xié)商活動(dòng)和參政議政活動(dòng)中，把民主監(jiān)督事項(xiàng)置于之外，普遍缺少監(jiān)督性議題，自覺(jué)不自覺(jué)地就把民主監(jiān)督分離開來(lái)。由于對(duì)民主監(jiān)督認(rèn)識(shí)的偏差，使民主監(jiān)督在三項(xiàng)職能中處于次要或從屬的位置而影響其整體性，必然削弱其應(yīng)有的效能，導(dǎo)致政協(xié)總體功能發(fā)揮失衡。而協(xié)商式監(jiān)督有助于把民主監(jiān)督寓于政協(xié)履職全過(guò)程，把民主監(jiān)督貫穿于政治協(xié)商、參政議政之中，整體服務(wù)與推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，正是做好新時(shí)期政協(xié)工作的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。

二是協(xié)商式監(jiān)督進(jìn)一步明確了民主監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

長(zhǎng)期以來(lái)，各地政協(xié)在改進(jìn)和加強(qiáng)民主監(jiān)督工作中進(jìn)行了大量的實(shí)踐和探索，創(chuàng)造了不少好的形式和做法。但由于履行民主監(jiān)督職能在方法的運(yùn)用方面存在著一定誤區(qū)，民主監(jiān)督活動(dòng)“求果”特征明顯，往往通過(guò)一般化的形式性程序后，以評(píng)議意見等形式提出監(jiān)督報(bào)告，缺乏深層次的協(xié)商溝通，導(dǎo)致提出的監(jiān)督建議針對(duì)性、操作性不強(qiáng)，從而影響民主監(jiān)督的實(shí)效性。而協(xié)商就是通過(guò)對(duì)話、討論等方式進(jìn)行建設(shè)性的交流，進(jìn)而在理性思考的基礎(chǔ)上做出決策。協(xié)商是現(xiàn)代民主的基本要素，這次《意見》把民主監(jiān)督定義為協(xié)商監(jiān)督，加強(qiáng)協(xié)商溝通成為了改進(jìn)和完善民主監(jiān)督過(guò)程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，協(xié)商式監(jiān)督有助于監(jiān)督者與被監(jiān)督者在協(xié)商形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，更好地推動(dòng)有關(guān)問(wèn)題得以改進(jìn)，使監(jiān)督變得更有深度、更有價(jià)值，是現(xiàn)代民主發(fā)展的重要方向。

三是協(xié)商式監(jiān)督進(jìn)一步指引了民主監(jiān)督的開拓路徑。

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，政協(xié)組織本身不是履行政協(xié)職能的主體而只是載體平臺(tái)，履行政協(xié)職能的主體是政協(xié)的參加單位和政協(xié)委員。政協(xié)履行民主監(jiān)督職能既要充分運(yùn)用傳統(tǒng)監(jiān)督形式，切實(shí)發(fā)揮會(huì)議、提案、調(diào)研、視察、反映社情民意和特邀監(jiān)督員在民主監(jiān)督中的作用，提高民主監(jiān)督實(shí)效。又要立足協(xié)商這一基本點(diǎn)，不斷探索和規(guī)范新的民主監(jiān)督工作載體，豐富民主監(jiān)督方式?！兑庖姟烦雠_(tái)后，協(xié)商式監(jiān)督是政協(xié)完善民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的主要方式和路徑，在監(jiān)督的方式和方法方面，也有很多需要進(jìn)一步創(chuàng)新之處。比如要突出協(xié)商這個(gè)論斷的要義，進(jìn)一步完善聽證會(huì)、民主懇談會(huì)等雙向交流的監(jiān)督方式，提高政協(xié)民主監(jiān)督的參與面和知情度，在知情問(wèn)政中開展監(jiān)督。

三、聽證制度契合了協(xié)商式監(jiān)督實(shí)踐需要

協(xié)商民主作為間接民主的一種形式，能夠使公民在公共協(xié)商過(guò)程中，充分表達(dá)自己的理由，說(shuō)服他人或者轉(zhuǎn)換自身利益偏好，共同商議利益的分配，這個(gè)過(guò)程是理性和公平的。人民政協(xié)組織各民主黨派和政協(xié)委員，通過(guò)聽證形式在政府對(duì)涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)，在作出決議前以召開會(huì)議深入討論，將公眾的意見和利益導(dǎo)入決策機(jī)制，有利于防止政府決策過(guò)程中的“暗箱操作”現(xiàn)象，有助于提高政府決策水平和工作效率。

第一，聽證形式有利于提升民主監(jiān)督的實(shí)效性。聽證制度作為協(xié)商民主的一種重要實(shí)踐形式，體現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值導(dǎo)向和作用。協(xié)商式監(jiān)督，是中國(guó)民主政治的又一新創(chuàng)造、新發(fā)展，它有自身的傳承，同中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和無(wú)黨派人士長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的優(yōu)良傳統(tǒng)一脈相承。它有自身的效率，更側(cè)重于決策的貫徹落實(shí)情況，更注重通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、圍繞履責(zé)不力提出批評(píng)、針對(duì)存在不足督促改進(jìn)。因此，在民主監(jiān)督中引入聽證程序，有利于政協(xié)民主監(jiān)督工作更能緊扣關(guān)鍵內(nèi)容，精準(zhǔn)聚力發(fā)力，努力從大局上、根本上、長(zhǎng)遠(yuǎn)上提出務(wù)實(shí)建議。

第二，聽證制度有利于破除民主監(jiān)督邏輯性障礙。民主監(jiān)督是一項(xiàng)政治監(jiān)督，發(fā)揮著獨(dú)特的不可或缺的重要作用。但是在實(shí)施民主監(jiān)督的過(guò)程中，往往是事后監(jiān)督多，提前介入少，從而出現(xiàn)一個(gè)邏輯性漏洞問(wèn)題，既當(dāng)無(wú)法律保障的民主監(jiān)督對(duì)于一項(xiàng)正在實(shí)施過(guò)程中的行政決策提出監(jiān)督意見，必然是說(shuō)起來(lái)重要、改起來(lái)敷衍，從而導(dǎo)致民主監(jiān)督容易流于形式。一方面，由于施政者與參政者信息不對(duì)稱，雙方對(duì)具體工作實(shí)施情況的立場(chǎng)出現(xiàn)不統(tǒng)一，當(dāng)提出不同意見時(shí)，有的被監(jiān)督對(duì)象難免會(huì)認(rèn)為民主監(jiān)督就是“挑刺”、找麻煩，對(duì)民主監(jiān)督消極怠慢。另一方面，作為民主監(jiān)督主體的民主黨派和政協(xié)委員，有的不能正確認(rèn)識(shí)自己的政治地位和政治權(quán)利，容易存在“工作都干起走了,提了問(wèn)題起不了什么作用”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，往往在開展民主監(jiān)督活動(dòng)提些無(wú)關(guān)痛癢的問(wèn)題敷衍塞責(zé)。而聽證的本質(zhì)是國(guó)家機(jī)關(guān)在做出影響社會(huì)公眾利益的決策行為前進(jìn)行協(xié)商的一個(gè)過(guò)程，民主監(jiān)督通過(guò)聽證會(huì)的形式進(jìn)行，自然把監(jiān)督活動(dòng)置于決策之前，有利于提升監(jiān)督的效果。

第三，聽證形式有利于擴(kuò)大公民有序政治參與。協(xié)商民主的重要內(nèi)容之一是公民有序政治參與，協(xié)商民主能夠積極推動(dòng)利益表達(dá)、利益溝通和共識(shí)達(dá)成，有效提高決策制定和實(shí)施的科學(xué)性、合理性。人民政協(xié)就其重要職能之一而言，是為公民有序政治參與搭建制度載體，通過(guò)協(xié)商民主的方式，表達(dá)各民主黨派、各團(tuán)體、各階層、各界人士的利益訴求，并通過(guò)與黨委、政府的政治協(xié)商整合為決策參考或決策依據(jù)，從而保障群眾的合法權(quán)益。公民政治參與無(wú)論是個(gè)體行為還是群體行為，既要表現(xiàn)出一定的代表性，也要在一定范圍體現(xiàn)出廣泛性。而人民政協(xié)的代表性和廣泛性使它在擴(kuò)大公民有序政治參與中具有特殊的優(yōu)勢(shì)，鄧小平同志曾指出：“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織?！边@就把人民政協(xié)事業(yè)與公民有序政治參與有機(jī)地聯(lián)系在一起。因此，人民政協(xié)在整合公民政治參與的合理訴求方面，其作用尤為明顯。

第四，聽證形式有利于提升民主監(jiān)督的組織化程序。從政協(xié)履行三大職能的總體情況來(lái)看，民主監(jiān)督工作長(zhǎng)期以來(lái)都處于相對(duì)薄弱的狀態(tài)。出現(xiàn)這種情況，一方面的原因是與大氣候大背景有關(guān)，我國(guó)的整個(gè)監(jiān)督體系還不夠健全，失之于散，失之于軟，失之于弱；另一方面的原因是民主監(jiān)督的組織化程度不高，也就是科學(xué)化、制度化、常態(tài)化水平都還處在較低的層次。在民主監(jiān)督工作中引入聽證會(huì)形式有以下三層意義。

一是通過(guò)聽證會(huì)形式開展民主監(jiān)督，組織性更嚴(yán)密、程序性更完整，有利于倒逼民主監(jiān)督知情明政、溝通反饋等機(jī)制完善。

二是協(xié)商民主主是一種治理形式，民主黨派和政協(xié)委員通過(guò)聽證會(huì)在公共協(xié)商過(guò)程中，廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上理性指導(dǎo)協(xié)商、達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以政治同向性。三是如果分開來(lái)講政協(xié)三大職能的履職形式，政治協(xié)商有層次分明的各類專題協(xié)商會(huì)，參政議政有資政會(huì)等議政性會(huì)議，民主監(jiān)督通過(guò)聽證會(huì)的形式召開，無(wú)疑將提升民主監(jiān)督活動(dòng)形式的規(guī)范化程度，極大的強(qiáng)化民主監(jiān)督的權(quán)威性。

四、結(jié)論

政協(xié)民主監(jiān)督是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化民主監(jiān)督職能，“協(xié)商式監(jiān)督”成政協(xié)履職新發(fā)力點(diǎn)。協(xié)商式監(jiān)督理論與聽證形式的契合之處在于,它們都是主張通過(guò)協(xié)商來(lái)證成決策的科學(xué)性，監(jiān)督權(quán)力的濫用，通過(guò)在聽證程序中發(fā)揮民主監(jiān)督的協(xié)商功能,民主監(jiān)督能夠讓權(quán)力運(yùn)行更有“方向感”。