第一篇：破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題 積極促進(jìn)農(nóng)村土地要素資本化

破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題 積極促進(jìn)農(nóng)村土地要素資本化

5年前，在落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐活動中，按照黨的十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”思路，擁有1100萬人口的成都在全市范圍內(nèi)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，5年實踐路徑完全符合黨的十七屆三中全會精神，因而被譽(yù)為“中國第二次農(nóng)村改革的先行者”。2007年，在《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的意見》中，首次提出“全域成都”理念，把成都1.24萬平方公里幅員面積作為一個現(xiàn)代化的都市區(qū)來統(tǒng)籌發(fā)展，推動市域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)一體化，整體推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，努力構(gòu)建“現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧交融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映”的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

縣城，作為成都三圈層的縣級市城市，更有著小城市帶大農(nóng)村的實際，在省、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中受益更多，更具典型。而“全域成都”理念的貫徹，使我市形成了以“三個集中”為核心、以“一點兩翼”為格局的新型工業(yè)化促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化道路。作為國土資源管理部門，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程中突顯土地資源資本化的內(nèi)涵，破解以土地為主的生產(chǎn)要素流動的難題，從而增強(qiáng)我市內(nèi)源性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，是我們一直在積極探索和不斷推動的主要方向。

農(nóng)村土地的資本化是一項非常系統(tǒng)的工程，工程的著力點，必須要抓住統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革的契機(jī)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，不斷探索集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地置換等措施，制定鼓勵農(nóng)民進(jìn)城和保護(hù)農(nóng)民利益的政策，從而實現(xiàn)以農(nóng)村土地要素資本化來破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題的目的。

一、我市農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化的現(xiàn)狀

（一）法律政策的現(xiàn)狀

依現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需用土地的，須申請使用國有土地。由此決定了集體土地使用權(quán)要進(jìn)入市場，唯一途徑即須經(jīng)政府征用轉(zhuǎn)為國有土地再予出讓。然而，但值得注意的是，國家目前的一系列政策以為其流轉(zhuǎn)合法性的規(guī)章提供了依據(jù)。國務(wù)院[2004]28號文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》既要求采取最嚴(yán)格的措施保護(hù)農(nóng)田、控制用地規(guī)模，同時亦提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。黨的十七屆三中全會提出，“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地流轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用地的建設(shè)”，可以說，這些政策精神為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制在逐步松綁，取消限制，是積極明朗的改革導(dǎo)向。

目前，我們通過積極探索，出臺了《縣城市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理辦法》，該辦法的出臺，將進(jìn)一步推進(jìn)我市實驗區(qū)建設(shè)，在深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，優(yōu)化土地資源配置，提高集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用效率方面，提供政策支撐和作出有效的嘗試。

（二）社會現(xiàn)狀 長期以來，在國有土地缺少和價格昂貴的現(xiàn)實下，集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在我市各個鎮(zhèn)鄉(xiāng)都有存在。有未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)的勢頭，有低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地，私自交易的，也有工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實的，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場交易。對此類行為，過去法律限制過，行政干預(yù)過，經(jīng)濟(jì)制裁過，但交易活動客觀上仍大量發(fā)生。事實證明，堵不如疏，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市化速度加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地交易越來越活躍，其利用價值和資產(chǎn)價值極具潛力，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)如何盡快加以規(guī)范集體建設(shè)用地的利用，提高集體建設(shè)用地利用率。

二、農(nóng)村土地資本化的現(xiàn)實意義和必要性

（一）現(xiàn)實意義

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，破解二元結(jié)構(gòu)，難點在農(nóng)村，重點在農(nóng)村。世界銀行的一份研究報告指出：當(dāng)人均GDP小于 500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足式經(jīng)營土地為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運作和市場價值才能開發(fā)體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓邚?qiáng)烈的轉(zhuǎn)讓土地的意愿，土地經(jīng)營者擴(kuò)張規(guī)模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場共振效應(yīng)，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本動力。從我市的現(xiàn)實來看，人均年收入已突破13000元，尤其是臨邛、羊安、平樂等重點鎮(zhèn)，在率先邁向小康的過程中，農(nóng)村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)也自發(fā)地率先出現(xiàn)，并迅速擴(kuò)展。因此，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和資本化可以看作是我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面邁進(jìn)小康社會以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入一個更高標(biāo)志的階段。

（二）必要性

雖然農(nóng)村土地資本化受到各種限制，具體操作存在不少問題，從當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。

由于實現(xiàn)了土地與資本的市場流動，二者就能實現(xiàn)最佳結(jié)合，產(chǎn)生最佳效益。許多經(jīng)營不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因土地流轉(zhuǎn)引入資金而起死回生，許多進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民因宅基地流轉(zhuǎn)而收回建房資金，充實進(jìn)城實力。

2、有利于保護(hù)耕地，保障建設(shè)用地供給。

新的投資可因為集體存量建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而減少建設(shè)用地增量的增加，減少閑置土地數(shù)量，從而起到保護(hù)耕地的作用。

3、有利于盤活企業(yè)，盤活閑置土地。

進(jìn)入流轉(zhuǎn)的企業(yè)用地多屬于經(jīng)營不善效益不佳的企業(yè)，若不允許流轉(zhuǎn)，企業(yè)往往只有申請破產(chǎn)，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業(yè)往往通過以地入股、聯(lián)營等辦法走出困境，并提高了建設(shè)用地利用效率。

4、有利于發(fā)展中小企業(yè)，解決勞動就業(yè)。投資于集體建設(shè)用地的企業(yè)往往是中小企業(yè)，它們資金量小，要求資金周轉(zhuǎn)快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這些大量生存于集體非農(nóng)建設(shè)用地的中小企業(yè)，也是我市吸收農(nóng)村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮(zhèn)土地市場。

城鎮(zhèn)土地市場不可能與集體建設(shè)用地市場分割而孤立存在，二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機(jī)組成部分，是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。把自發(fā)流轉(zhuǎn)合法化，便于土地資源的統(tǒng)一管理，6、有利于體現(xiàn)集體土地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

集體土地所有權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，它要求在經(jīng)濟(jì)上得以實現(xiàn)，其所有權(quán)人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。采取集體土地流轉(zhuǎn)方式，對鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織來說，比征為國有土地之后出讓土地使用權(quán)，更具有深遠(yuǎn)的意義。一是產(chǎn)權(quán)不變。二是收益穩(wěn)定。三是農(nóng)民實惠。實行征用土地方式，一次性補(bǔ)償安置，農(nóng)民雖然從中能夠得到一筆土地征用費和參加社保，但由于農(nóng)民自身的素質(zhì)相對較低、技能單一，要維持長遠(yuǎn)生計比較困難。推行集體土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠?qū)w土地收益進(jìn)行確定和分配，除了支付流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶安置補(bǔ)償費外，可以進(jìn)行出租、入股、聯(lián)營，通過分配的形式，細(xì)水長流獲得土地收益，使失地農(nóng)民有了生產(chǎn)生活保障。既可以幫助建立農(nóng)村社會保障體系，也可用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，大部分仍分配給農(nóng)民，大大提高農(nóng)民的社會保障水平。

7、能夠加速我市工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對于現(xiàn)階段的城市化進(jìn)程有著積極影響。尤其是在我市“一區(qū)兩園”的規(guī)劃建設(shè)中，由于工業(yè)企業(yè)的大量入駐，對建設(shè)用地產(chǎn)生了很大的需求。如果推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于工業(yè)發(fā)展，將降低工業(yè)區(qū)建設(shè)過程中的政府投入，降低企業(yè)成本，給農(nóng)民帶來長久穩(wěn)定的收益，維護(hù)社會穩(wěn)定。而這些需求主要來源于農(nóng)村的集體建設(shè)土地存量。

三、目前我市農(nóng)村土地資本化的實施途徑

（一）下大力氣理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快集體建設(shè)用地確權(quán)工作

由于多方面的原因，現(xiàn)階段絕大多數(shù)地方的集體土地還沒有登記造冊、發(fā)放證書，對土地所有權(quán)主體的界定工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。集體土地使用權(quán)要進(jìn)入市場，產(chǎn)權(quán)代表人必須明確，如果確權(quán)工作沒做好，產(chǎn)權(quán)關(guān)系依然“模糊不清”，使用權(quán)交易的收益分配必然會出現(xiàn)權(quán)屬糾紛或分配不公。只要符合村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃，權(quán)屬明晰，界址清楚，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的集體土地，可依法確定給單位和個人使用。只有確定權(quán)屬，才能降低金融部門的偏見，大膽為集體建設(shè)用地使用者抵押貸款，調(diào)動企業(yè)使用集體建設(shè)用地的積極性。

（二）建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系。

我們將委托相關(guān)中介機(jī)構(gòu)開展集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價測算構(gòu)建工作，借鑒國有土地基準(zhǔn)地價更新體系，建立集體建設(shè)用地地價指數(shù)發(fā)布制度，及時反映土地市場變化，為加強(qiáng)集體土地 宏觀調(diào)控、維護(hù)農(nóng)民利益提供決策依據(jù)。

（三）嚴(yán)格建設(shè)用地的計劃管理。

采取切實有效的措施，針對建設(shè)用地計劃分配辦法和建設(shè)用地審批方式改變后的新形勢、新特點，積極謀劃指標(biāo)的分配和計劃的爭取。要科學(xué)配置指標(biāo)，實行計劃用地。嚴(yán)格土地的計劃供應(yīng)，優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民宅基地和重點工業(yè)集中區(qū)的項目用地，保障重點項目的土地供給。嚴(yán)格按照用地定額供應(yīng)土地，使有限的土地發(fā)揮最大用處。

（五）增加可利用建設(shè)用地數(shù)量。

一是爭取農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤政策，置換用地。二是依法實行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，增加用地。要按照有關(guān)規(guī)定，加大對集體建設(shè)用地的管理,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原集體建設(shè)用地，特別是倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、生產(chǎn)組廢棄的辦公房等，鼓勵以租賃、作價出資等形式流轉(zhuǎn)，以提高土地利用率，增加土地的有效供給，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入的增加。三是積極支持新農(nóng)村建設(shè)和全民創(chuàng)業(yè)。鼓勵全民創(chuàng)業(yè)，允許農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，允許農(nóng)民在不破壞土地耕作層、不搞永久性建筑的前提下，利用家前屋后的未利用地和空地修建臨時建筑物進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。

（六）實施配套的土地供應(yīng)政策。

實施配套的土地供應(yīng)政策，引導(dǎo)工業(yè)項目，主要是中小企業(yè)大膽使用集體建設(shè)用地，利用集體建設(shè)用地的地價優(yōu)勢，實行更加靈活的供地政策。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地后，要實行招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓，這對解決目前存在的低價出讓土地、土地粗放利用、低水平重復(fù)建設(shè)、工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以及土地供需矛盾突出等問題將起到?jīng)Q定性的作用。建設(shè)用地實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓后，更加需要我們加強(qiáng)對現(xiàn)有開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)的布局規(guī)劃，明確各類工業(yè)的功能分區(qū)。并根據(jù)功能分區(qū)規(guī)劃，公開擬出讓地塊的用地條件，明確告知投資者允許投資的工業(yè)項目門類、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、環(huán)保要求、投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、出讓年限、開竣工期限、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施所占比例等使用條件，不斷提高集體建設(shè)用地的利用率。

（七）建立和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺。

通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易平臺的建立，將全市的集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一管理范疇，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌、交易鑒證等方式逐步從程序上、操作上完善農(nóng)村土地資本化的手續(xù)管理。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的突出特征是“堅持不懈、系統(tǒng)推進(jìn)”。我們相信，作為國土管理部門，只要堅持不懈地埋頭實踐，銳意改革，就一定能在集體建設(shè)用地資本化的重點重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破；只要以“城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮”為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)互動為基礎(chǔ)，打破城鄉(xiāng)二元體制，積極參與全市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會事業(yè)的全面改革與制度創(chuàng)新，就一定能形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局。

第二篇：破解“農(nóng)民市民化”難題 統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)住房是良方

破解“農(nóng)民市民化”難題 統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)住房

是良方

2013-3-14 5:26:49來源：2013年03月13日 15:44:44 新華網(wǎng)

新華網(wǎng)北京３月１３日電（記者王橙澄）“新型城鎮(zhèn)化，難點還在于流動人口享受市民化的待遇，其中享受住房方面的市民待遇更是難上加難。很多農(nóng)民進(jìn)了城，留不下來，因為沒有住房。”全國人大代表、貴州省黔東南州州長廖飛說。

廖飛說，政府工作報告提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。但目前，國家對于城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的住房還是兩條線，例如在貴州，城鎮(zhèn)主要通過公租房和廉租房解決，而農(nóng)村主要采取農(nóng)村危房改造和扶貧生態(tài)移民工程。“這兩大政策體系實施的部門、工作對象和資金渠道都不盡相同。就像兩條永不相交的平行線。”

如何破解農(nóng)民在住房方面享受市民化待遇難題？廖飛認(rèn)為，統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)住房是個良方。一方面，要消除農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)廉租房的障礙，使貧困農(nóng)民不花一分錢就能享受城鎮(zhèn)保障。另一方面，政府要幫助這些農(nóng)民協(xié)調(diào)生活問題，如能在城鎮(zhèn)打工，讓他們的孩子到縣城小學(xué)就讀，同時還要保留他們原來在農(nóng)村的所有權(quán)益，免除后顧之憂。

“還要避免農(nóng)民的情感紐帶和文化紐帶被切斷，可以采取一個村搬入一個小區(qū)，一個村民組搬入一棟樓，一個大家庭入住同一個樓層的方式。”廖飛說。

據(jù)了解，目前貴州省黔東南州已在探索這一做法，兩會前不久，榕江縣首批３０３戶農(nóng)民從世代居住的深山搬到了縣城，免費獲得一套住房，并保留其原來在農(nóng)村的所有權(quán)益，同時在政府的幫助下，他們在縣城找到了工作，學(xué)生進(jìn)入新學(xué)校讀書。

第三篇：科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮

科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮

按照黨的十六大報告關(guān)于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”的精神，近年來，我市圍繞建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了一定成效，有效地推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。2003年，全市第一產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到47.47億元，增長4.3%，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2497元，增加168元。今年1-6月，第一產(chǎn)業(yè)增加值增長幅度達(dá)5.8%，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入增加221元，農(nóng)民人均純收入增加161元。預(yù)計全年第一產(chǎn)業(yè)增加值增長率將超過6%，農(nóng)民人均純收入將比上年增加300元以上。

一、主要做法

（一）堅持“四個統(tǒng)籌”，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。用抓工業(yè)的理念抓農(nóng)業(yè)，立足市場化導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和項目化運作，以提高農(nóng)產(chǎn)品加工增值、延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為重點，以培育特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品為關(guān)鍵，以工業(yè)化的生產(chǎn)組織方式來發(fā)展農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口合理流動。積極轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，鼓勵有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，推進(jìn)農(nóng)民市民化，以減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民；鼓勵城鎮(zhèn)居民和下崗職工到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、置業(yè)。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場發(fā)展。合理配置城鄉(xiāng)資源，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚和輻射功能，提高農(nóng)產(chǎn)

品商品化程度和農(nóng)業(yè)市場化程度，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動、公平競爭和優(yōu)化配置。四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策。在制定城鄉(xiāng)政策時，力求逐步實現(xiàn)一致性，在農(nóng)村推行最低生活保障制度、農(nóng)村新型醫(yī)療保障制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障制度；對無地失業(yè)農(nóng)民實行農(nóng)轉(zhuǎn)非，推行基本養(yǎng)老保險等，享受城鎮(zhèn)居民待遇；對農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與城鎮(zhèn)企業(yè)一樣，享受稅收、信貸等優(yōu)惠政策；在農(nóng)村推行奶牛養(yǎng)殖保險試點工作，市、區(qū)縣兩級財政對參加奶牛保險的業(yè)主、奶農(nóng)分別按50元/頭.年的標(biāo)準(zhǔn)實行以獎代補(bǔ)；加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療、廣播電視等公共事業(yè)增加投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

（二）大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互融。一是放寬市場準(zhǔn)入條件。無論是城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，凡是國家法律、法規(guī)沒有明令禁止的行業(yè)和領(lǐng)域，都向民間資金全面開放；凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間資金進(jìn)入。二是拓展投資渠道。以項目建設(shè)引導(dǎo)民間資金，以園區(qū)建設(shè)聚集民間資金，以開放投資領(lǐng)域吸引民間資金。2003年底，全市個體工商戶達(dá)67700戶，注冊資金4.61億元，分別比上年同期增長15.3%、42.8%；全市個體私營企業(yè)達(dá)1866 戶，注冊資本13.79 億元，分別比上年同期增長30.1%、51%。民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重達(dá)47.7%。三是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。建立和規(guī)范市場服務(wù)體系，組織民營投資項目招商會、洽談會，實行民營企業(yè)懇談

會、領(lǐng)導(dǎo)接待日或現(xiàn)場辦公等制度，為民營投資提供技術(shù)、信息、管理、培訓(xùn)服務(wù)。建立和完善市、區(qū)縣投訴中心，對損害民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的行為堅決嚴(yán)肅查處。

（三）大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力雙向流動。一是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力。近年來，我市加大對培訓(xùn)工作的投入，依托勞動、農(nóng)業(yè)、教育等職能部門和社會力量辦學(xué)相結(jié)合的方式，舉辦各種類型的實用技術(shù)培訓(xùn)班，培訓(xùn)農(nóng)民工22萬多人，有效地提高了農(nóng)民就業(yè)的綜合素質(zhì)。二是擴(kuò)大有序輸出規(guī)模，大幅度減少盲目流動數(shù)量。全市各級在勞動就業(yè)市場和農(nóng)民之間架起信息網(wǎng)，適時公布就業(yè)信息，指導(dǎo)農(nóng)民合理流動，擴(kuò)大成建制輸出規(guī)模，逐步開辟跨區(qū)縣、省內(nèi)、國內(nèi)和國外輸出新渠道。2003年，我市外出務(wù)工人員達(dá)62萬人，全年實現(xiàn)工資性收入44.9億元。三是切實保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)利，建立健全維權(quán)體系。清理和取消農(nóng)民在市內(nèi)進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費，簡化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)，降低農(nóng)民工的就業(yè)成本和風(fēng)險。鼓勵農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商、購房，讓農(nóng)民工在擇業(yè)、同工同酬、保障、子女入學(xué)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。四是鼓勵城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、置業(yè)。對下崗人員到農(nóng)村再創(chuàng)業(yè)和自我組織起來就業(yè)的，享受城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)的所有優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營依法有償轉(zhuǎn)讓，鼓勵城鎮(zhèn)人員和企業(yè)下崗職工到農(nóng)村承租土地、承包企業(yè)、發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷縮小城鄉(xiāng)差別。一是科學(xué)規(guī)

劃，穩(wěn)步推進(jìn)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃上，按照城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點和支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的骨干產(chǎn)業(yè)，科學(xué)合理制定每個小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，避免低水平的重復(fù)建設(shè)，一個集鎮(zhèn)一個集鎮(zhèn)地制定階段建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，突出重點，逐步推進(jìn)，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是多渠道籌集建設(shè)資金。大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化進(jìn)程，對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目，如供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及部分文化、教育、衛(wèi)生事業(yè)的項目，按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營和管理，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，并使之良性互動。通過土地開發(fā)的收入和相關(guān)的稅費收入，用于小城鎮(zhèn)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和資源開發(fā)。通過財政貼息，鼓勵銀行積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，收到了較為明顯的效果。2003年，全市城鎮(zhèn)化率提高3.4個百分點，達(dá)到22.1%。三是大力改善農(nóng)村交通條件。近幾年來，我市將加大農(nóng)村交通建設(shè)作為加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，動員各方面力量大辦農(nóng)村交通，促進(jìn)了全市農(nóng)村交通的大發(fā)展。到2004年7月，全市公路總長度達(dá)3642公里，公路密度為每百平方公里51公里，有80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和56%的行政村實現(xiàn)通水泥路或油路，眉山中心城區(qū)到各縣城只需半小時路程，這在全國、全省居前列。農(nóng)村城鎮(zhèn)和道路的建設(shè)縮短了城鄉(xiāng)之間的距離，加快了城鄉(xiāng)之間人流、物流、信息流、資金流的互融互動，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會共同發(fā)展。

二、存在的不足

盡管我們在建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了一些積極的探索，并已取得了一定成效，但仍面臨不少矛盾和問題需要解決。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是城鄉(xiāng)二元戶籍制度制約了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)行戶籍制度將公民分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使農(nóng)業(yè)人口的流動和轉(zhuǎn)移就業(yè)受到剛性約束，阻塞了農(nóng)民通過向城市遷徙就業(yè)來增加收入的途徑。二是城鎮(zhèn)化水平低。2003年全市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到22.1%，比全國的40.53%低18.43個百分點，比全省的30.1%低8個百分點，城鎮(zhèn)化水平低弱化了城鎮(zhèn)對農(nóng)村和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用，影響了農(nóng)村工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是城鎮(zhèn)建設(shè)相對滯后。我市城鎮(zhèn)發(fā)展仍滯后于人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)建設(shè)水平較低，規(guī)劃之間相互脫節(jié)、整體協(xié)調(diào)性差，建設(shè)用地管理粗放，城鎮(zhèn)功能弱。四是城鄉(xiāng)差距仍然較大。以城鄉(xiāng)居民收入為例，我市城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到2.4∶1，全市尚有21萬農(nóng)民的人均純收入低于1200元，增收的渠道和方式還不多，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民增收的帶動力還不強(qiáng)，外出務(wù)工收入也很不穩(wěn)定。五是農(nóng)村社會保障覆蓋面小。農(nóng)村社會救助的主要對象僅限于“五保戶”、軍烈屬和傷殘軍人、農(nóng)村特困群體及遭受重特大自然災(zāi)害的農(nóng)民；農(nóng)村低保尚未起步，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險才開始起步，且政策不完善；農(nóng)村因病返貧、致貧的問題仍然較為突出；絕大多數(shù)農(nóng)村人口處在社會保障范圍之外，有相當(dāng)一些特困群體缺乏最低生活保障，與城鎮(zhèn)居民的社

會保障相比，農(nóng)村社會保障水平很低。六是“兩無”農(nóng)民問題影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，“兩無”農(nóng)民逐漸增多，部分無地失業(yè)農(nóng)民因?qū)ρa(bǔ)償安置政策不理解，自身又不容易就業(yè)，少部分人出現(xiàn)生活困難，成為處于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，他們不僅影響自己的富裕進(jìn)程，而且對政府心存抵觸情緒，也影響到社會的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、措施建議

（一）牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導(dǎo)思想。黨的十六大和十六屆三中全會，在深刻總結(jié)我們黨幾十年來處理城鄉(xiāng)關(guān)系的寶貴經(jīng)驗，科學(xué)分析國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題的基礎(chǔ)上，明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略思路。這是新時期我們黨指導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本方針，是進(jìn)一步解決好“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略決策。各級各地必須牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終把農(nóng)業(yè)的發(fā)展放到整個國民經(jīng)濟(jì)的大格局和大循環(huán)中，把農(nóng)村的進(jìn)步放到整個社會的進(jìn)步中，把農(nóng)民的增收放到國民收入的分配和再分配中統(tǒng)籌考慮。堅持以人為本，積極推進(jìn)“三個轉(zhuǎn)變”，進(jìn)一步“放活農(nóng)民、放活農(nóng)業(yè)、放活農(nóng)村”，努力建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會共同進(jìn)步。

（二）大力推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力合理流動。一方面，堅持“內(nèi)轉(zhuǎn)外輸”并舉方針，加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移力度。對內(nèi)，要樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的觀念，著力建設(shè)中心城鎮(zhèn)和農(nóng)村重點場鎮(zhèn)，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升人員聚集度，提高城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)，大力發(fā)展

農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)就業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。對外，要把勞務(wù)輸出當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來抓、項目來做、實事來辦，在政策導(dǎo)向、技能培訓(xùn)、中介服務(wù)、權(quán)益維護(hù)等方面建立管理和運作規(guī)范，創(chuàng)立勞務(wù)輸出品牌，形成產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力異地轉(zhuǎn)移。整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資問題，保障外出務(wù)工農(nóng)民的切身利益。另一方面，要從政策上鼓勵城鎮(zhèn)勞動力到農(nóng)村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。

（三）大力發(fā)展城鄉(xiāng)民營經(jīng)濟(jì)。落實扶持民營企業(yè)發(fā)展的各項政策措施，在工商登記、征地審批、水電供應(yīng)、金融信貸等方面提供良好服務(wù)，努力為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)民營企業(yè)開展科技創(chuàng)新，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源、勞力優(yōu)勢，大力發(fā)展資源開發(fā)、農(nóng)副產(chǎn)品加工和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)貿(mào)工農(nóng)一體化，發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)和資金、技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)。努力培養(yǎng)一批懂市場、善管理、會經(jīng)營的民營企業(yè)家隊伍。

（四）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低農(nóng)業(yè)人口比例，減少農(nóng)村土地承載力，刺激社會有效需求，活躍農(nóng)村勞動力、農(nóng)產(chǎn)品等市場，增加農(nóng)民收入。堅持“興鎮(zhèn)先興業(yè)，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化”的原則，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的聚集和吸納能力?？茖W(xué)規(guī)劃、合理布局、因地制宜發(fā)展城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)檔次要高，具有對周邊的農(nóng)村承載經(jīng)濟(jì)和社會的輻射功能，體現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的改造作用。集中人力、物力、財力抓好全市50個重點工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分人口在3萬人以上的重要集

鎮(zhèn)。加大投入，推進(jìn)“眉山小康村”建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和整體素質(zhì)。

（五）統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)和待遇政策。放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，加快農(nóng)業(yè)人口向市民轉(zhuǎn)變。剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前地位平等，獲得統(tǒng)一的社會身份。建立新的人口登記與管理制度，逐步消除城鄉(xiāng)就業(yè)條件差別的壁壘，取消各種違反憲法賦予公民權(quán)利的歧視性政策和人為規(guī)定。

（六）逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化。近期要突出抓好以下幾點：一是建立農(nóng)民最低生活保障的援助體系，讓符合條件的貧困群體全部納入最低生活保障范圍，就如城市居民享受最低生活保障一樣。特別是對“兩無”農(nóng)民要實行動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，對凡符合條件的“兩無”農(nóng)民，都應(yīng)按規(guī)定享受最低生活保障補(bǔ)助。二是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，推廣彭山合作醫(yī)療試點經(jīng)驗，建立以農(nóng)民個人繳費、政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，重點解決農(nóng)民因患大病而出現(xiàn)的致貧返貧問題。三是要建立農(nóng)村社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系，解除農(nóng)村養(yǎng)老之憂。

第四篇：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,破解“三農(nóng)”難題研究

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省科技顧問團(tuán)2008年 系 列研究報告之四

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題研究

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四川省科技顧問團(tuán)辦公室

編

二○○八年八月推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題研究

《專題研究報告》213期

反饋意見：

回函請寄：成都市人民南路四段11號七樓省科技顧問團(tuán)辦公室 郵政編碼：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 編者按：

為全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。按照省委九屆四次全會提出的“加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、又好又快發(fā)展”全省工作的總體取向，著力打造“一樞紐、三中心、四基地”發(fā)展格局的要求，2008年，省科技顧問團(tuán)組織專家，針對我省經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展中重大問題進(jìn)行了六個方面的的研究。目前各課題研究工作已基本完成，現(xiàn)將各課題研究報告陸續(xù)付印，供領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門參考。

本期付印的報告是：《推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題研究》。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題研究

由于長期以來城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，政府在解決“三農(nóng)”問題時，不管是“制度”設(shè)計還是政策制定，都主要從農(nóng)業(yè)內(nèi)部尋找破解的對策。我省盡管在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得了顯著進(jìn)展，但城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”特征仍沒有實質(zhì)性的突破，城鄉(xiāng)差距還在不斷拉大。據(jù)統(tǒng)計，我省2006年城鄉(xiāng)居民收入差距由2005年的2.99∶1擴(kuò)大為3.1∶1；全社會消費品零售總額中，占總?cè)丝?/3以上的農(nóng)民的消費份額僅為1/3。農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為50.8%，比城鎮(zhèn)居民高13.1個百分點。全省農(nóng)民只享有20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，“看病難、看病貴”的問題比較突出；等等。

近年來，按照中央要求，我省把推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措，在抓好成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)的同時，重點抓了德陽、自貢、廣元3個省級試點市和19個試點縣（市、區(qū)）的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點，初步形成了以點帶面、重點突破的試點工作格局，取得了明顯成效，但在試點中也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

為此，省科技顧問團(tuán)于2008年初開始，先后組織專家到成都市、自貢市等地調(diào)研，通過調(diào)查研究和對了解的情況 進(jìn)行分析，提出了以下建議，供省委、省政府及省級有關(guān)部門參考。

一、試點工作中面臨的主要問題

（一）思想解放難

在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，有許多改革是從基層的探索和突破開始的。在試點中，各級政府雖然也都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要鼓勵探索、支持創(chuàng)新、寬容失敗，但在具體實踐中，思想顧慮仍然還比較多，破舊立新仍相當(dāng)困難。例如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民對土地的權(quán)利問題、農(nóng)民的宅基地問題等，盡管已成為城鄉(xiāng)人口流動和土地資源優(yōu)化配置的嚴(yán)重制約，但仍然難已放開。

（二）體制、機(jī)制突破難

要改革創(chuàng)新，就要對現(xiàn)行的一些制約發(fā)展的政策進(jìn)行調(diào)整。而現(xiàn)行政策是依據(jù)國家相關(guān)的法律、法規(guī)制定的。如“土地制度”、“城鄉(xiāng)戶籍制度”、“農(nóng)村金融”等管理體制要突破，必須在體制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到調(diào)整部門的管理權(quán)限和打破現(xiàn)有的利益格局，所以，一些行業(yè)主管部門的積極性不是很高。盡管成都市在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工等的改革方面取得了突破性進(jìn)展，但在對上聯(lián)系方面，仍然要維持現(xiàn)有體制。試點工作推進(jìn)難度仍很大。在經(jīng)濟(jì)資源分配的機(jī)制上，市場仍然讓位于行政權(quán)利，市場經(jīng)營主體的作用發(fā)揮有限。

（三）綜合配套難

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革是牽一發(fā)而動全身的綜合性改革。如戶籍制度改革就牽涉到相關(guān)的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、安居、社保等一系列制度的改革；推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就要研究土地、人力、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間互動的激勵機(jī)制和政府公共產(chǎn)品投入的引導(dǎo)機(jī)制；推進(jìn)規(guī)劃統(tǒng)籌就需要研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃的有機(jī)銜接問題。但由于部門分割和利益博弈，要設(shè)計出一個多方滿意的方案和推進(jìn)試點工作進(jìn)展的難度都很大。

（四）資金籌措難

要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展的新格局，建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的機(jī)制，都需要一定的經(jīng)濟(jì)實力作支撐，尤其是財政的二次分配向農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，以體現(xiàn)公平和公正原則，分配遇到的阻力和困難很大，許多地方財政的投入主要還是工業(yè)和城市建設(shè)。民間資本的發(fā)育不足，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用仍有限。我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，特別是縣域經(jīng)濟(jì)還不夠壯大，城市帶動能力不夠強(qiáng)，要實現(xiàn)改革試點的重點突破難度較大，作為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，財力不足使許多好的愿望難以實施。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的資金投入不足，直接影響到人才的流向，使農(nóng)村勞動力素質(zhì)相對下降，新農(nóng)村建設(shè)需要的人力資源缺乏，增加了“三農(nóng)”問題解決的難度。

二、成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革和發(fā)展的主要經(jīng)驗

成都市自2003年即開始實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以市場化改革為動力，以“三個集中”為基本方法，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主建設(shè)為保障，努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局，成效明顯。其基本經(jīng)驗有：

（一）實施以“三個集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略 推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展園區(qū)集中，加快實現(xiàn)新型工業(yè)化；推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；梯次引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，加快實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。大力開展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村扶貧開發(fā)“三大工程”。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)體制機(jī)制改革，著力構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制

率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”； 建立了城鄉(xiāng)一體的勞動力市場；基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保險制度全覆蓋；促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；形成了農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮、疾病預(yù)防控制等體系，全面實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）衛(wèi)生院（站）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)； 推進(jìn)科技、文化事業(yè)改革，推動了城市文明向農(nóng)村輻射。

（三）推進(jìn)投、融資體制改革，規(guī)范和完善市場化配置資源機(jī)制 取消市場準(zhǔn)入限制，讓一切投資主體都平等享受國民待遇，清理、規(guī)范投資領(lǐng)域的行政法規(guī)和收費，政府由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)事中、事后監(jiān)管和服務(wù)，規(guī)范政府投資行為，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用。市和區(qū)縣兩級成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司和小城鎮(zhèn)投資公司，組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，搭建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投融資平臺。開展村鎮(zhèn)銀行試點和農(nóng)村信用社改革，促進(jìn)完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。

（四）推進(jìn)政府社會管理和公共服務(wù)方式改革，建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府

推進(jìn)政府管理方式改革，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創(chuàng)新政府服務(wù)方式，從市到村初步形成了比較規(guī)范的政府服務(wù)體系和運行機(jī)制；建立了民主決策、政務(wù)公開、群眾評價的人民群眾參與的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)了政府依法、高效行政；加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)基層民主管理，探索干部的公推差額直選辦法。

（五）多渠道促進(jìn)城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)和加快農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變

成都市將擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)作為推進(jìn)城市化和工業(yè)化是否成功的重要標(biāo)志之一，積極采取多種措施，鼓勵通過勞務(wù)輸出、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)和勞動密集型企業(yè)、工業(yè)集中園區(qū)等方式，幫助農(nóng)民就近就業(yè)、居家就業(yè)和在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)，增加個人和家庭收入。三、四川推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展配套改革的重點 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度變革的核心是使城市和農(nóng)村的公民獲得資源的機(jī)會平等權(quán)利；改革的關(guān)鍵在于實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的充分流動和公共資源的平等供給；最終目的是城鄉(xiāng)居民擁有平等享受改革成果的權(quán)利，縮小收入和福利差距，實現(xiàn)共同富裕，從而破解“三農(nóng)”難題。

（一）改革城鄉(xiāng)戶籍、勞動就業(yè)和社會保障制度 1．改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，實施城鄉(xiāng)一體化的居民登記和管理制度

改革戶籍管理制度，不是簡單的戶口類別的轉(zhuǎn)變，而是要取消依附于戶籍制度上的經(jīng)濟(jì)社會功能，實行按居住地登記為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度，從而消除以戶口為依據(jù)的城鄉(xiāng)分割的福利制度，建立和完善以居住證管理為核心、以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為準(zhǔn)入條件、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。同時，逐步打破戶籍管理上的區(qū)域限制，探索在全省市州之間、城鄉(xiāng)之間合理有序流動的管理政策。

2．建立城鄉(xiāng)一體的勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)和服務(wù)體系 在鄉(xiāng)村九年義務(wù)教育普及和實行“兩免一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上，推行職業(yè)教育的助學(xué)金制度，地方政府根據(jù)財力再進(jìn)行助學(xué)補(bǔ)助，以達(dá)到全免費的水平。實行全面的農(nóng)民免費職業(yè)培訓(xùn)制度。通過提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，逐步縮小城鄉(xiāng)人力資 源的質(zhì)量差距，適應(yīng)勞動力市場由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技術(shù)技能型的轉(zhuǎn)變要求，提升農(nóng)村勞動力的就業(yè)能力和工資水平。

3．變革傳統(tǒng)的二元就業(yè)制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場

進(jìn)一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場建設(shè)的規(guī)劃，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度。深化勞動就業(yè)制度的改革，清理和取消不利于農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的政策和法規(guī)，完善有關(guān)法規(guī)法律，保障農(nóng)村勞動力的合法權(quán)益。加強(qiáng)勞動就業(yè)社會服務(wù)體系的建設(shè)，建立勞動信息網(wǎng)，加快城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的步伐，發(fā)揮勞動力市場在調(diào)配勞動力資源的作用。逐步建立城鄉(xiāng)勞動力自由流動、自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)制度和統(tǒng)一的勞動力市場。實行城鄉(xiāng)就業(yè)政策、失業(yè)登記、勞動力市場、就業(yè)服務(wù)和勞動用工的統(tǒng)一管理，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度的統(tǒng)一和對接，確保農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變后能夠真正享受到同等的市民待遇。

4．構(gòu)建包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障、災(zāi)害救濟(jì)、社會優(yōu)撫、醫(yī)療、養(yǎng)老保障和社會福利的多層次城鄉(xiāng)社會保障體系。實現(xiàn)社會保障能夠在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，消除妨礙社保賬戶流動的行政區(qū)域壁壘，逐步建立城鄉(xiāng)一體的社會保 障制度。當(dāng)前重點是要積極推行農(nóng)村最低生活保障制度，提高農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)；全面實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，努力擴(kuò)大覆蓋面。以鄉(xiāng)為單位普遍建立公益性的農(nóng)村社區(qū)福利院；根據(jù)各地的條件建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老制度，做到全社會的老有所養(yǎng)。

（二）深化農(nóng)村土地制度改革，建立兼顧國家和農(nóng)民利益的和諧城鄉(xiāng)土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明確界定土地征用的“公共利益”范圍，除公益性質(zhì)土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市場交易主體地位，轉(zhuǎn)向公平交易規(guī)則制訂者和交易雙方利益維護(hù)者的角色。建立土地流通市場的土地增值收益農(nóng)民、集體和國家三者合理分配機(jī)制，保證國家和集體獲取的土地溢價收入主要用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民社會保障。在現(xiàn)行的土地征用制度下，切實提高對失地農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行免費技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹，為有關(guān)人員辦理城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險。

2．穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

通過農(nóng)村土地使用權(quán)入股、出租的途徑，使農(nóng)民從承包土地取得土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的收益。健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場規(guī)則，保障農(nóng)民的利益和避免通貨膨脹風(fēng)險。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式，逐步推進(jìn)集約化經(jīng)營，在有條件的地方發(fā)展適 度規(guī)模經(jīng)營。

3．力求在農(nóng)村居民宅基地的財產(chǎn)化上實現(xiàn)政策突破 要實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度，重點是解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的市場化、資本化和財產(chǎn)化問題。突破點是農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)，從而使農(nóng)民獲得應(yīng)有的公民權(quán)利和平等的土地市場交易的產(chǎn)權(quán)地位。積極探索放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不同形式。實行集中居住的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)無償獲得合理的住房面積和質(zhì)量條件；放棄宅基地的入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民應(yīng)按面積和地價給予財產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并擁有在城鎮(zhèn)取得廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的資格權(quán)利。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加大農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的力度

加大農(nóng)村公共衛(wèi)生投入力度，改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件，增加公共財政對鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的支持。逐步完善以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，發(fā)展多種形式的農(nóng)民互助合作醫(yī)療機(jī)制。進(jìn)一步明確各級政府對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，鞏固義務(wù)教育和基本職業(yè)技能教育經(jīng)費保障機(jī)制。實行農(nóng)民工子女的居住地安排“兩免一補(bǔ)”義務(wù)教育的政府責(zé)任制度。

2．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體 化

加快農(nóng)村公路建設(shè)和改造，積極進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造和城網(wǎng)改造，優(yōu)化城鄉(xiāng)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)以飲水安全、農(nóng)業(yè)灌溉、防洪等為重點的水利建設(shè)。按照城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把城鄉(xiāng)的居民社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境作為一個整體進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，加快建設(shè)中心村和農(nóng)村新社區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體化的生產(chǎn)環(huán)境、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

（四）深化農(nóng)村金融體制改革，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平

1．建立以政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用社為主體，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、民間金融輔助配合的多元化金融體系

確保農(nóng)村融資渠道暢通，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入來源。鼓勵支持農(nóng)業(yè)小額信貸機(jī)構(gòu)，建立和推廣“村鎮(zhèn)銀行”，賦予非政府小額信貸合作機(jī)構(gòu)的合法地位，充分發(fā)揮小額金融的作用。推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革與創(chuàng)新。明確縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)信貸資金投入“三農(nóng)”的比例，推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，逐步建立以縣為單位的農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行；在試點市擴(kuò)大建立村鎮(zhèn)銀行、全資貸款子公司、農(nóng)村資金互助社試點。

2．積極推行產(chǎn)業(yè)扶持工程，著力解決農(nóng)民和農(nóng)村中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款難問題

通過政策措施，降低“三農(nóng)”貸款門檻。探索農(nóng)戶以土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)等作為抵押品到銀行貸款的辦 法。通過政府建立農(nóng)村發(fā)展風(fēng)險基金，對風(fēng)險小的傳統(tǒng)養(yǎng)殖、種植生產(chǎn)實行社區(qū)信用推薦的無抵押小額貸款運作。

3．積極探索農(nóng)業(yè)保險體制改革，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性、合作性和互助性保險體系

在全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點市縣，可全面鋪開政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。建立省級財政的農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，依托政策性保險公司，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保險范圍和覆蓋面。

（五）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

1．大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)與增收

大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣農(nóng)業(yè)科技成果，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。著力培育龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，做大做強(qiáng)一批競爭力和帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè)；扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；同F(xiàn)代化水平。

2．建立健全農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，暢通農(nóng)產(chǎn)品流通渠道

以規(guī)范化管理、規(guī)?；?jīng)營和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)為核心，加快農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的培育與發(fā)展，重點建設(shè)和發(fā)展一批跨區(qū)域、輻射力強(qiáng)的各具特色的產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品零售市場，加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通方式。

3．規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場發(fā)展，構(gòu)建競爭有序、方便快捷的農(nóng)用生產(chǎn)資料流通市場 加快推進(jìn)國有及供銷合作社農(nóng)資流通的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，發(fā)揮農(nóng)資流通主渠道作用。積極發(fā)展農(nóng)資連鎖經(jīng)營，構(gòu)建輻射能力強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣的新型農(nóng)資經(jīng)營體系。建立健全農(nóng)資價格監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)格種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)機(jī)具等產(chǎn)品經(jīng)營的市場準(zhǔn)入制度；完善農(nóng)資市場監(jiān)督體系，嚴(yán)厲打擊制售假冒劣質(zhì)農(nóng)資產(chǎn)品等坑農(nóng)行為，為保護(hù)農(nóng)民利益提供制度保障。

4．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科技發(fā)展行動，切實推進(jìn)科技創(chuàng)新要素向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)流動

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，推進(jìn)新品種、新技術(shù)的應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；建立農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)帶農(nóng)戶、科技企業(yè)帶農(nóng)業(yè)工人、科技合作社帶專業(yè)戶等農(nóng)業(yè)組織化的模式。配合新農(nóng)村建設(shè)，向農(nóng)村推廣各種生產(chǎn)、生活的新技術(shù)，新模式。

四、當(dāng)前推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策措施

（一）以宅基地財產(chǎn)權(quán)明晰為突破口，實施城鄉(xiāng)土地綜合整理和配置機(jī)制，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和布局

支持試點市縣實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，在保證農(nóng)村耕地面積不減少的前提下，以鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地減少部分（農(nóng)民住宅土地為主）指標(biāo)充實城市國有建設(shè)用地指標(biāo)，以滿足人口、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的用地需求，減少農(nóng)村人口大量外遷的土地資源閑置浪費，使宅基地成為農(nóng)民新的財產(chǎn)性收入 來源，使農(nóng)民擁有與市民相同的發(fā)展機(jī)會和條件。

（二）加快步伐、加大力度發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，為農(nóng)村實現(xiàn)全面小康社會提供條件

以縣城為核心的縣域經(jīng)濟(jì)是聯(lián)系城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素交流的關(guān)鍵。建議以縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為中心，抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。大力發(fā)展以特色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主的民營經(jīng)濟(jì)，著力打造具有競爭優(yōu)勢的區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)競爭力；加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集和人口吸納功能。

（三）進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，建立財政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制

通過預(yù)算制度法律規(guī)定，逐年提高省、縣財政一般預(yù)算內(nèi)“三農(nóng)”支出占財政總支出的比重；借鑒成都市成立農(nóng)業(yè)投資公司的經(jīng)驗，采取市場化手段配置資源，引導(dǎo)和聚集社會資金向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，集中力量辦好產(chǎn)業(yè)、發(fā)展項目。要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展規(guī)劃和財政體制的改革，改變二次分配過分向城市傾斜的基本預(yù)算格局，強(qiáng)化對農(nóng)村的弱勢產(chǎn)業(yè)扶持和公共產(chǎn)品供給，擴(kuò)大農(nóng)村居民的社會福利覆蓋面和合理提高標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮財政資金投入和稅收的引導(dǎo)效用，促進(jìn)民間資本向農(nóng)村的投入，增加農(nóng)村社會財富創(chuàng)造和積累。

（四）由城鄉(xiāng)充分就業(yè)入手，拓寬農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移渠道，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動就業(yè)結(jié)合和縮小收入差距 著力抓好農(nóng)民工的系統(tǒng)化培訓(xùn)，提高農(nóng)民工素質(zhì)，實施勞務(wù)品牌戰(zhàn)略；努力拓展勞務(wù)市場，提高勞務(wù)開發(fā)組織化程度。放寬戶籍制度及其配套福利制度。首先由縣城一級開始，根據(jù)就業(yè)收入的家庭經(jīng)濟(jì)實力，實現(xiàn)人口城市化的梯次轉(zhuǎn)移。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌使城鄉(xiāng)間的歧視性政策和制度安排消除，使農(nóng)民可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療等社會基本保險，農(nóng)民可以根據(jù)意愿自由遷徙到城鎮(zhèn)并享有參與有關(guān)社會公共事務(wù)的權(quán)利。

（五）充分利用地震災(zāi)后恢復(fù)重建的機(jī)遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)政策創(chuàng)新和大膽突破

“5.12”汶川特大地震對四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了很大影響，造成巨大的人員和財產(chǎn)損失。但如果把握得好，能夠促進(jìn)四川推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和改革的步伐。要充分利用受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)、重建的機(jī)遇，合理、科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)和居民點建設(shè)，組織受災(zāi)農(nóng)村居民恢復(fù)生產(chǎn)和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)。充分利用對口支援的有利條件，加強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新農(nóng)村的其他建設(shè)。成都、德陽和廣元既是重災(zāi)區(qū)，又是國家和我省三個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點市，要抓住試點和中央有關(guān)災(zāi)后重建的特殊政策機(jī)遇，在制度、政策改革方面大膽突破。

（六）因地制宜，分類指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的開展

由于我省自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件差異性大，區(qū)域發(fā)展很不平衡，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展時一定要更加注重因地制 宜，分類指導(dǎo)。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面取得的經(jīng)驗，其他地方可結(jié)合實際，不可能完全照搬。如成都市財政支付能力為全省之冠，實施惠民政策有強(qiáng)大的政府財力作支撐；加上資源環(huán)境條件優(yōu)越，又便于居民點集中，置換土地后可有效利用于區(qū)域內(nèi)的城市、工業(yè)建設(shè)；城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和就近就業(yè)的條件得天獨厚，容易形成城鄉(xiāng)結(jié)合的就業(yè)方式。其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的市、縣就必須因地制宜，探索符合自己特色和條件的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展道路，來破解“三農(nóng)”難題。對成都國家級試驗區(qū)，要在體制和機(jī)制的突破上，通過試點總結(jié)出經(jīng)驗，形成有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排和政策體系；對于3個省級試點市，要在城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、戶籍制度等有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理模式上，通過試點總結(jié)經(jīng)驗，形成有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的管理辦法；19個市級試點縣，要把試點的重心放在通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，充分就業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，提高城市帶動能力上取得突破。

課題組成員名單

課題組組長：

李躍建

省科技顧問團(tuán)顧問、省農(nóng)科院院長、研究員 課題組成員：

郭正模

省科技顧問團(tuán)顧問、省社科院經(jīng)濟(jì)所所長、研究員 杜受祜

省科技顧問團(tuán)顧問、省社科院研究員

朱永清

省科技顧問團(tuán)兼職秘書、省農(nóng)科院合作處副處長 段誠中

省科技顧問團(tuán)顧問、省畜科院研究員 李紅霓

省科技顧問團(tuán)辦公室副研究員

郝

莉

省科技顧問團(tuán)辦公室副主任、高級工程師

執(zhí)

筆：郭正模、朱永清

第五篇：加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)努力促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè) 努力促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是黨中央作出的重要戰(zhàn)略部署。加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加速社會主義新農(nóng)村建設(shè)，意義重大。

一、我市農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

近年來，我們圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”20字要求，大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，全市農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化。但是，農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)與城市相比，整體滯后，差距很大。存在的主要問題有：

（一）農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)觀念淡薄。目前，我市鄉(xiāng)村對規(guī)劃建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，觀念淡薄，有的認(rèn)為“規(guī)劃規(guī)劃，還不如用手比劃”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無機(jī)構(gòu)、無權(quán)、無職責(zé)去規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)民思想觀念落后，農(nóng)村第二輪土地承包30年不變和經(jīng)濟(jì)林木發(fā)證權(quán)的政策因素制約等，不同程度地影響了新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)程。

（二）農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理缺位。受歷史原因和經(jīng)濟(jì)條件制約，我市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃處于自然無序狀態(tài)，農(nóng)村建設(shè)基本上是在原有基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，還沒有建立起一套科學(xué)完整的規(guī)劃體系。農(nóng)民建房缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性，整體水平低。農(nóng)村建房基本上只對是否占用基本農(nóng)田進(jìn)行了管理。而村莊建設(shè)沒有人去管理，也沒有編制規(guī)劃。部分小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)無規(guī)劃，也沒有組織規(guī)劃論證，多數(shù)中心鎮(zhèn)、村的中心作用并不突出，與我市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的水平不相適應(yīng)。

（三）農(nóng)村建設(shè)分散零亂。目前，以桂東縣為例，桂東縣有156個村（居）委會2000多個自然村莊，農(nóng)民住房大多是以村民小組為單位布點，很多的村民小組又分為幾塊，布局較為分散、零亂，呈小、散、亂狀態(tài)。有些自然村莊僅幾戶人家。我市許多村莊外大內(nèi)空，有的新屋建成后不拆舊房，形成大量老屋沒人住的“空心村”，浪費土地資源。不少集鎮(zhèn)違規(guī)亂建，建筑依路而建、沿河而建，水平低，檔次差，整治更改非常困難，與自然環(huán)境極不和諧。

（四）農(nóng)村設(shè)施投資分散。目前，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，我市農(nóng)村路、橋、水、電、通訊等設(shè)施條件大為改善，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于受資金、自然環(huán)境等因素制約，通村公路偏窄，大多數(shù)通村公路有效路面僅3.5米寬；農(nóng)村水資源環(huán)境惡化，導(dǎo)致農(nóng)民飲水質(zhì)量下降；公共服務(wù)設(shè)施短缺，大部分農(nóng)村沒有排水系統(tǒng)和垃圾處理設(shè)施。

二、推進(jìn)我市新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的建議

新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)，關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)的未來，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，真接關(guān)系著我市“兩城”建設(shè)步伐，要按“新規(guī)劃、新建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)、新生活、新素質(zhì)”目標(biāo)進(jìn)行定位，把農(nóng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相結(jié)合，以城鎮(zhèn)促農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，改善

農(nóng)村的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。搞好新農(nóng)村規(guī)劃，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)從以下方面進(jìn)行加強(qiáng)：

（一）適度超前，科學(xué)編制建設(shè)規(guī)劃。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、因地制宜、分類指導(dǎo)、適度超前、逐步到位”為原則，制定新一輪農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。一是搞好農(nóng)村規(guī)劃體系建設(shè)。根據(jù)不同區(qū)域、不同條件，著眼長遠(yuǎn)，編制農(nóng)村規(guī)劃。鄉(xiāng)、村規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)起點高，適度超前，力求做到幾十年不落后。二是推出農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃多種模式。力求做到結(jié)合實際、形式多樣、各有特色。既要有生態(tài)莊園式，也要有農(nóng)村社區(qū)式，以滿足不同收入、不同要求的農(nóng)民自由選擇。三是提高農(nóng)民住宅設(shè)計水平。規(guī)劃建設(shè)部門要按照建設(shè)部的用戶住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計出多種新穎別致、美觀大方、結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)實用的住宅模式供農(nóng)民建房時挑選。四是按照農(nóng)村居住的人口數(shù)量，逐步規(guī)劃建設(shè)完備的公共服務(wù)設(shè)施。每個農(nóng)民集聚區(qū)，要有文化娛樂設(shè)施、衛(wèi)生保健站、社區(qū)服務(wù)中心，農(nóng)民可以享受醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障服務(wù)。五是重視解決傳統(tǒng)的人與畜、禽混居，生產(chǎn)用房和生活用房不分的問題。要合理規(guī)劃生產(chǎn)用房和生活用房，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的生活習(xí)慣和自成體系、自我封閉的散居方式，引導(dǎo)農(nóng)民樹立“居住進(jìn)小區(qū)”的新理念。六是農(nóng)村的排水系統(tǒng)、垃圾處理設(shè)施應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。同時要建造農(nóng)村公廁，大力推廣衛(wèi)生廁所進(jìn)村入戶。

（二）制定政策，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管理。建議市委、政府盡早研究制定村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的政策文件，明確具體要求。一是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的試行試點工作。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所現(xiàn)狀，整合規(guī)劃、建設(shè)、國土等管理人員，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站，建立健全鄉(xiāng)村建規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)，配好專職管理人員，提高規(guī)劃建設(shè)管理水平。二是出臺加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理相關(guān)政策。確定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃后，就要嚴(yán)格實施。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的管理主體，要嚴(yán)格履行規(guī)劃建設(shè)的審批監(jiān)督等職能。三是出臺鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民服從建設(shè)規(guī)劃的優(yōu)惠政策?？h、鄉(xiāng)兩級政府每年可以從土地出讓金和土地調(diào)整收益中，拿出一部分設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃專項資金，用于對支持和獎勵農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。四是把規(guī)劃建設(shè)管理同開展創(chuàng)建“文明村”、“衛(wèi)生村”、“文明家庭”等活動有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化農(nóng)村村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生的整治。

（三）積極引導(dǎo)，形成規(guī)劃建設(shè)合力。要積極搞好規(guī)劃配套，提供公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)村民集中居住，激發(fā)農(nóng)民建設(shè)活力。一是搞好功能完備的配套設(shè)施，提供社會保障服務(wù)。要按照村鎮(zhèn)布局規(guī)劃調(diào)整要求，加強(qiáng)農(nóng)村道路、橋梁、供電、供水、排水、通信、網(wǎng)絡(luò)、有線電視、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和配套，以完善的設(shè)施配套滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的需求。同時完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。二是積極引導(dǎo)村民集中居住，引進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理模式。按照居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、種田向規(guī)模

經(jīng)營集中的三集中目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)民住宅布局集中，節(jié)約土地資源。要按照市縣整體規(guī)劃要求，規(guī)劃城鄉(xiāng)居住的集聚區(qū)，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)、中心村和集聚區(qū)建設(shè)，形成布局合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的新布局。鼓勵有條件的地方建設(shè)農(nóng)民公寓，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，加大推進(jìn)自然村莊的撤并力度。三是調(diào)動積極因素，激發(fā)農(nóng)民規(guī)劃建設(shè)活力。征求農(nóng)民意見和建議，制定村莊規(guī)劃建設(shè)、科學(xué)管理等方案。對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，可采用一事一議的辦法由農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)。對實施農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)節(jié)約的宅基地和道路建設(shè)用地，允許鎮(zhèn)一級集中依法批租出讓，出讓所得返還用于村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以加快村級規(guī)劃建設(shè)的步伐。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。各級領(lǐng)導(dǎo)要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，把加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，作為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作，切實抓好落實。要根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路，合理調(diào)整規(guī)劃布局，重點建設(shè)中心鎮(zhèn)、中心村，逐步完善小村莊，使農(nóng)村規(guī)劃與中心城市、中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的規(guī)劃相銜接，促進(jìn)農(nóng)村與城市、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展。要加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保制定的規(guī)劃實施到位?？h（市、區(qū)）規(guī)劃建設(shè)部門要抓好農(nóng)村規(guī)劃修編，指導(dǎo)鄉(xiāng)村開展規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村建房工作。國土部門應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃要求把好土地審批關(guān)，對居住集聚區(qū)需要的土地，要在用地手續(xù)、規(guī)費上給予優(yōu)惠。交通、水利、電力、電信、廣播電視、金融等部門要協(xié)調(diào)配合，積極支持農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。