第一篇：《校車安全管理?xiàng)l例》的立法必要性分析

王 冰

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

摘 要：關(guān)于校車安全，我國(guó)已有相關(guān)法律規(guī)定，《校車安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，與我國(guó)已有法律相抵觸，且《校車安全管理?xiàng)l例》在實(shí)施后會(huì)造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過(guò)大的實(shí)施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過(guò)制定《校車安全管理?xiàng)l例》以解決校車安全問(wèn)題是不必要的。要保障校車安全，除了完善我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應(yīng)注重公民守法意識(shí)和交通安全意識(shí)的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問(wèn)題的重要作用。

關(guān)鍵詞：校車安全管理?xiàng)l例；法律；合法性；實(shí)施效果；守法

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2012）08-0106-03 2011年的甘肅校車等悲劇震痛了每一個(gè)國(guó)人的心，校車安全已經(jīng)成為社會(huì)上普遍關(guān)注的問(wèn)題，甘肅校車事故之后一個(gè)多月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《校車安全管理?xiàng)l例（草案）》，在2012年的全國(guó)兩會(huì)上，校車安全問(wèn)題被首次寫入《政府工作報(bào)告》，要求加強(qiáng)校車相關(guān)事項(xiàng)立法，國(guó)務(wù)院于2012年4月10日公布并實(shí)施《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）?！稐l例》作為校車安全管理的專門法規(guī)，主要包括7個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)確實(shí)難以保障就近入學(xué)且公共交通不能滿足需要的農(nóng)村地區(qū)，要采取措施保障學(xué)生獲得校車服務(wù)。二是明確校車安全管理體制，強(qiáng)化政府及有關(guān)部門的校車安全管理責(zé)任。三是明確學(xué)校和校車服務(wù)提供單位保障校車安全的責(zé)任。四是設(shè)定了校車使用許可，對(duì)校車安全技術(shù)條件和校車駕駛?cè)速Y格條件規(guī)定了比一般客車更為嚴(yán)格的要求。五是嚴(yán)格校車駕駛?cè)说馁Y格條件和駕駛行為規(guī)范。六是賦予校車通行優(yōu)先權(quán)。七是明確包括刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任。《條例》以明確校車安全管理體制、強(qiáng)化校車通行的安全保障、保障學(xué)生的乘車安全為主要內(nèi)容，重在解決保障校車安全的制度、措施問(wèn)題。但該條例在我國(guó)是否有制定和實(shí)施的必要，仍是需要探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)關(guān)于校車安全已有法律的分析

法律制定，又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立，最通常的稱之為“立法”，它是指有法的創(chuàng)制權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序，制定、補(bǔ)充、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件以及認(rèn)可法律的一項(xiàng)專門性活動(dòng)?！坝嘘P(guān)法律的目的，乃是法律制定者工作中的一個(gè)具有頭等重要意義的要素。”[1]任何法律在創(chuàng)制時(shí)都具有目的性，明確立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在?！胺傻哪康氖欠ǖ恼?dāng)與否、合理與否的評(píng)價(jià)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),具有明確的指向性即通過(guò)實(shí)施法律來(lái)規(guī)范人們的行為，有效地約束和規(guī)范社會(huì)生活?！盵2]因此，檢驗(yàn)一部法律制定的必要性，就是要看這部法律是否能進(jìn)行有效的社會(huì)規(guī)范作用，是否被公眾普遍遵守和認(rèn)可?！皼](méi)有信仰的法律將退化成為僵死的教條”[3]，法律如果得不到應(yīng)有的尊重，得不到普遍的遵守，創(chuàng)制得再多也可能淪為一紙空文，法的創(chuàng)制也失去了其必要性。

雖然之前國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專門的校車條例為保障校車安全，但校車在本質(zhì)上還是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些規(guī)定同樣適用于校車，同樣可以為校車的安全行駛提供必要的保障。我國(guó)對(duì)交通工具的法律規(guī)范主要就是《道路交通安全法》，校車作為交通工具之一，也應(yīng)當(dāng)受到《道路交通安全法》的調(diào)整。在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，司機(jī)醉駕、超載、逆行是校車事故發(fā)生的主要原因。而關(guān)于超載、逆行，我國(guó)《道路交通安全法》第35條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車實(shí)行右側(cè)通行；第49條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車載人不得超過(guò)核定的人數(shù)。禁止超載、逆行，這一近乎常識(shí)性的規(guī)則，卻被無(wú)情的漠視。在甘肅正寧校車事故中，校車駕駛?cè)藛T安全意識(shí)淡薄，左道超速逆行并嚴(yán)重違規(guī)超載，校車核載9人，實(shí)載64人，對(duì)此觸目驚心的超載，包括幼兒園的開辦者、司機(jī)在內(nèi)，甚至幼兒的家長(zhǎng)都一再放任。從校車安全事故案例來(lái)看，引起校車安全事故的校車幾乎都違反了《道路交通安全法》的規(guī)定，是違法上路行駛，換言之，保障校車安全和乘坐校車的孩子安全的關(guān)鍵，不是有沒(méi)有專門的法律為校車的安全行駛提供規(guī)范和約束。校車事故的發(fā)生，并不能全部歸咎與校車安全法律的缺失，而是各相關(guān)方對(duì)現(xiàn)行法律的隨意違反和肆意漠視才導(dǎo)致的慘劇。

二、《條例》違反法律優(yōu)位原則并有違法之嫌

根據(jù)《立法法》規(guī)定，為執(zhí)行具體法律法規(guī)的需要，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)?！靶姓ㄒ?guī)是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國(guó)家行政管理活動(dòng)的規(guī)范性法律文件?！盵4]《條例》由國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)起草，以管理校車安全為內(nèi)容，具有行政法規(guī)的性質(zhì)。該條例的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，有違法之嫌。

法律優(yōu)位原則，也稱法律優(yōu)先適用原則，這一原則要求當(dāng)法律已經(jīng)對(duì)某個(gè)事項(xiàng)做出規(guī)定時(shí)，法規(guī)、規(guī)章都不能與之相抵觸。我國(guó)《憲法》和《立法法》明確規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。在我國(guó)，有關(guān)車輛通行特權(quán)的規(guī)范已經(jīng)由《道路交通安全法》和其它法律規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行的《道路交通安全法》第53條規(guī)定：“警車、消防車、救護(hù)車和工程救險(xiǎn)車在執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，使用警報(bào)器、標(biāo)志燈具，并在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號(hào)燈的限制，其他車輛和行人應(yīng)當(dāng)讓行?！备鶕?jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，享有車輛通行特權(quán)、不得被超車的車輛只有4類，即“執(zhí)行緊急任務(wù)的警車、消防車、救護(hù)車、工程救險(xiǎn)車”。另外，《中華人民共和國(guó)消防法》第47條也規(guī)定了“消防車、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救或者應(yīng)急救援任務(wù)，其他車輛、船舶以及行人應(yīng)當(dāng)讓行，不得穿插超越”這一特權(quán)。而《條例》第31規(guī)定“運(yùn)載學(xué)生的校車優(yōu)先通行”、“在公共交通專用車道以及其他禁止社會(huì)車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛”，第33條規(guī)定“校車在同方向只有一條機(jī)動(dòng)車道的道路上?？繒r(shí)，后方車輛應(yīng)當(dāng)停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機(jī)動(dòng)車道的道路上?？繒r(shí)，校車?？寇嚨篮蠓胶拖噜彊C(jī)動(dòng)車道上的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)停車等待，其他機(jī)動(dòng)車道上的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)減速通過(guò)。校車后方停車等待的機(jī)動(dòng)車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車?！薄稐l例》這兩條的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是賦予了校車享有“三大特權(quán)”，即校車優(yōu)先通行、在公交專用車道上行駛、停車上下學(xué)生時(shí)后方車輛應(yīng)停車等待并不得超越的特權(quán)。

我國(guó)《立法法》明確了不同形式的法律規(guī)范之間的層級(jí)效力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定以及法律優(yōu)位原則，在不同層級(jí)的法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時(shí)，層級(jí)高的法律規(guī)范優(yōu)先適用，層級(jí)低的法律規(guī)范應(yīng)服從層級(jí)高的法律規(guī)范，換句話說(shuō)，當(dāng)上位法與下位法對(duì)某一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)，下位法不得與上位法沖突或相矛盾，若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā泛汀吨腥A人民共和國(guó)消防法》都是由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定，是狹義的法律，而《條例》作為行政法規(guī)其位階在憲法和法律之下，它應(yīng)遵從《道路交通安全法》和《中華人民共和國(guó)消防法》有關(guān)特權(quán)的規(guī)定而不能超越，其規(guī)定的“三大特權(quán)”實(shí)質(zhì)上是違背了法律優(yōu)位原則，與其上位法相沖突。

三、《條例》缺乏現(xiàn)實(shí)必要性和可操作性

第一，《條例》實(shí)施會(huì)造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂。界定公共服務(wù)的含義是明確校車服務(wù)性質(zhì)的前提，現(xiàn)在社會(huì)所公認(rèn)的公共服務(wù)是指國(guó)家以公共權(quán)力和公共資源為手段向社會(huì)公眾所提供的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等各項(xiàng)服務(wù)。公共性是公共服務(wù)最鮮明的特點(diǎn)，即要求國(guó)家在提供服務(wù)時(shí)要具備廣泛的公益性和服務(wù)對(duì)象的社會(huì)性，體現(xiàn)社會(huì)普遍的共享性和必須性?！芭袛嘁环N服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，關(guān)鍵在于其提供方以及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)?！盵5]在我國(guó)，校車服務(wù)不全是公共服務(wù)。校車服務(wù)本身只是特定專業(yè)性服務(wù)，根據(jù)學(xué)校性質(zhì)是公立還是私立，校車可以劃分為公共校車與私立校車。雖同是校車服務(wù)，但二者的性質(zhì)是不同的：前者體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國(guó)家責(zé)任之間的公共關(guān)系：公立學(xué)校是國(guó)家提供公共服務(wù)的一部分，公立學(xué)校的校車也應(yīng)當(dāng)屬于公共服務(wù)范疇；而后者在性質(zhì)上可歸為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系：私立學(xué)校不屬于公共服務(wù)，其校車資金應(yīng)由學(xué)校和擇校家庭自行承擔(dān)，國(guó)家沒(méi)有為私立學(xué)校的校車提供資金等服務(wù)的義務(wù)。換言之，只有使用了公共權(quán)力或公共資源所提供的校車服務(wù)才是公共服務(wù)，而為了個(gè)人牟利使用私人資源所提供的校車服務(wù)是營(yíng)利性的私人服務(wù)，所以，不應(yīng)將校車這一專業(yè)性服務(wù)本身籠統(tǒng)地看作是公共服務(wù)來(lái)予以立法。

第二，《條例》實(shí)施及完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施所需的成本過(guò)大。“就同一個(gè)法律規(guī)則而言，法學(xué)家維護(hù)的是公正，經(jīng)濟(jì)學(xué)家維護(hù)的是效益。但在絕大多數(shù)情況下，經(jīng)濟(jì)方法和法律方法常常是殊途同歸”[6]，2002年3月22日國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本, 還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本?！盵7]也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院在制定行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施和執(zhí)行產(chǎn)生的成本進(jìn)行分析。

那么在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施條例的成本是多少呢？首先《條例》第14條規(guī)定“取得校車使用許可應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）車輛符合校車安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，取得機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格證明，并已經(jīng)在公安機(jī)關(guān)交通管理部門辦理注冊(cè)登記”。以上海市為例，要想獲得校車證，有兩個(gè)硬性條件必須要滿足：一是車輛具有上海牌照；二是駕駛員具有本地戶籍[8]。上海牌照動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)元，加上汽車的維護(hù)、油費(fèi)、司機(jī)工資、教師工資，需要不少的成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海浦東新區(qū)某小學(xué)一輛校車一年的收支情況的調(diào)查，一年需要的成本高達(dá)58500元，如此高的成本實(shí)在令許多學(xué)校對(duì)合法身份的校車望而卻步。

其次，根據(jù)《條例》規(guī)定，接送小學(xué)生的校車應(yīng)當(dāng)是按照專用校車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和制造的小學(xué)生專用校車。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年4月，全國(guó)各級(jí)各類幼兒園、小學(xué)、初中一共用于接送學(xué)生上下學(xué)的車輛是285000多輛。但是在這285000多輛里，符合《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》的車輛只有大約10%左右，也就是29400多輛[9]。如果以《條例》的規(guī)定來(lái)看，絕大多數(shù)現(xiàn)有校車都不合格，這些校車如果摒棄不用則造成資源的巨大浪費(fèi)，若是加以改造，則需要消耗大量的人力和財(cái)力。

另外，提供校車服務(wù)還需要完善其所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。如果基礎(chǔ)設(shè)施不能跟進(jìn)，即使再完善的校車服務(wù)，最終也會(huì)癱瘓。而為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《條例》所需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施的資金是巨大的。以道路設(shè)施為例，校車雖然是學(xué)生用車，但本質(zhì)上講還是公共交通工具，在我國(guó)的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，連最標(biāo)準(zhǔn)的村級(jí)公路都沒(méi)有，作為較大的公共交通工具，要在這些地區(qū)發(fā)展校車，就必須對(duì)該地區(qū)的道路進(jìn)行改造，這也將產(chǎn)生的不可估計(jì)成本。

第三，《條例》的立法目的并不能實(shí)際解決其立法原因。立法目的是指具有法的創(chuàng)制權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律所期待達(dá)到的效果；而立法原因是指引發(fā)有法的創(chuàng)制權(quán)或經(jīng)授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律的事項(xiàng)，兩者在一定情形下并不具有統(tǒng)一性，要解決立法原因，還需要立法以外的方式。

《條例》第1條規(guī)定，“為了加強(qiáng)校車安全管理，保障乘坐校車學(xué)生的人身安全，制定本條例”，這是《條例》的立法目的，即通過(guò)對(duì)校車進(jìn)行管制來(lái)保護(hù)學(xué)生的人身安全。而近幾年來(lái)頻繁發(fā)生的校車安全事故是推動(dòng)《條例》制定的最根本的原因。那么對(duì)校車進(jìn)行管制是不是就能解決校車事故的發(fā)生？在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，多數(shù)校車并沒(méi)有質(zhì)量安全問(wèn)題，醉駕、超載等交通意識(shí)的淡薄已成為事故發(fā)生的主要原因，這些道德素質(zhì)的缺失并不是靠對(duì)校車進(jìn)行法律管制就可以解決的。

制定《條例》并不是解決校車安全事故的唯一方法，保障校車安全不是只能依靠立法。亞里士多德認(rèn)為：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律。”[10]可見，一個(gè)社會(huì)的倫理道德不健全，良好的法律和制度就難以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人們也不會(huì)普遍遵守，在現(xiàn)實(shí)生活中就會(huì)走樣和失靈。當(dāng)交通意識(shí)淡薄到一定程度，設(shè)備再齊全的校車也不能阻止校車事故的發(fā)生。道德作為規(guī)范人們思想和行為的重要手段，更應(yīng)當(dāng)在解決校車安全問(wèn)題中得到重視。

四、有關(guān)如何解決校車安全問(wèn)題的分析

有關(guān)校車的路權(quán)優(yōu)先問(wèn)題，國(guó)外與我國(guó)存在立法規(guī)定的不同。在美國(guó)，根據(jù)美國(guó)教育法規(guī)定，兒童必須接受免費(fèi)的義務(wù)教育，乘校車上學(xué)是為保障兒童免費(fèi)義務(wù)教育而制定的具有強(qiáng)制性的制度。美國(guó)大多數(shù)州都立法規(guī)定了校車的優(yōu)先權(quán)，其在公路的特權(quán)甚至高于消防車和救護(hù)車，在美國(guó)，公路上隨意超越校車是違法的，如果校車要停車上下車學(xué)生，后面的所有車輛必須停下來(lái)，等校車上下完了學(xué)生后面的車才能繼續(xù)走。在加拿大，校車安全有很完善的法律和規(guī)章保障。以安大略省的《高速公路交通法》為例，該法規(guī)定了在校車到站停車前，在校車后方行使的與其方向相同和在校車前方顯示的與其方向相反的車輛，都必須停在離校車不少于20米的地方，否則將面臨高額罰款。

國(guó)外通過(guò)制定法律確定了校車的路權(quán)優(yōu)先，其立法不存在與上位法的沖突問(wèn)題。而我國(guó)以制定行政法規(guī)的形式規(guī)定校車的優(yōu)先通行，存在著法律位階上的沖突，有違法之嫌。所以首先要完善我國(guó)現(xiàn)有的法律。我國(guó)現(xiàn)有的《道路交通安全法》并未對(duì)校車安全有明確規(guī)定，尚缺乏規(guī)定校車管理的系統(tǒng)性法律規(guī)范，責(zé)任主體不明確，管理不到位，而這些規(guī)定的缺少，都是為解決校車安全問(wèn)題所必須明確的。建議在道路交通安全法中增加一章關(guān)于校車的專門規(guī)定，明確對(duì)校車的管理、駕駛員資質(zhì)、校車優(yōu)先通行和法律責(zé)任等方面作出詳細(xì)規(guī)定，以法律的形式來(lái)保障校車安全。

另外還要加強(qiáng)公民守法及交通安全意識(shí)的培養(yǎng)，美國(guó)和加拿大有關(guān)校車的法律制度固然很完善，但其校車的安全更來(lái)自公民的自覺遵守。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，除完善現(xiàn)有法律之外，更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)公民守法意識(shí)和交通安全意識(shí)的培養(yǎng)，不斷提高全體公民的素質(zhì)。如果校車的相關(guān)方，包括學(xué)校、司機(jī)及相關(guān)管理部門在內(nèi)都自覺遵守《道路交通安全法》等法律法規(guī)，具備一定的交通安全意識(shí)，那么這一系列的校車事故就不會(huì)發(fā)生。

綜上所述，關(guān)于校車安全，我國(guó)已有法律規(guī)定，而《條例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則、與已有的法律相沖突，并且《條例》在實(shí)施后會(huì)造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過(guò)大的實(shí)施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過(guò)制定《條例》以解決校車安全問(wèn)題是不必要的。要保障校車安全，除完善我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應(yīng)注重公民守法意識(shí)和交通安全意識(shí)的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問(wèn)題的重要作用。

第二篇：安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

大綱要求：

第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

一、了解安全生產(chǎn)立法的意義、安全生產(chǎn)執(zhí)法的原則；

二、了解安全生產(chǎn)立法的必要性。

第三節(jié) 我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的基本框架

熟悉我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的基本框架。大綱變化情況：無(wú)變化。本講要點(diǎn)：

１、安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義 ２、我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的基本框架 內(nèi)容講解：

第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

一、安全生產(chǎn)立法的必要性(一)安全生產(chǎn)立法的含義 1．安全生產(chǎn)的含義

安全生產(chǎn)是指通過(guò)人一機(jī)一環(huán)境三者的和諧運(yùn)作，使社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中危及勞動(dòng)者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。

注：安全生產(chǎn)是為了使生產(chǎn)過(guò)程在符合物質(zhì)條件和工作秩序下進(jìn)行，防止發(fā)生人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失等生產(chǎn)事故，消除或控制危險(xiǎn)、有害因素，保障人身安全與健康、設(shè)備和設(shè)施免受損壞、環(huán)境免遭破壞的總稱。（引自“安全生產(chǎn)管理知識(shí)”）2．安全生產(chǎn)立法的含義

立法有兩層含義，廣義的立法泛指國(guó)家立法機(jī)關(guān)或其授權(quán)的其他機(jī)關(guān)按照立法程序制定、修改或者廢止法律的活動(dòng)。狹義的立法專指國(guó)家制定的現(xiàn)行法律、法規(guī)、法令、規(guī)章等規(guī)范性文件，與“法規(guī)”同義。如經(jīng)濟(jì)立法特指國(guó)家制定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理方面的法規(guī)。

安全生產(chǎn)立法亦有兩層含義，一是泛指國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。二是專指國(guó)家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實(shí)踐中通常特指后者。

加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法的必要性(二)加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法的必要性

安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且損害了黨、政府和我國(guó)改革開放的形象。導(dǎo)致我國(guó)安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現(xiàn)在： 一是安全生產(chǎn)法律意識(shí)淡薄。

二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題，亟待依法規(guī)范。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的比重增加。在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，這些非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴(yán)重問(wèn)題。

三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。

四是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，沒(méi)有依法確立綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

五是缺乏強(qiáng)有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段。

加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性 加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：

1．它是依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證各級(jí)安全監(jiān)督管理部門依法行政的需要.2．它是依法規(guī)范安全生產(chǎn)的需要

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和復(fù)雜，各種經(jīng)濟(jì)成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位已由國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲?guó)有企業(yè)、股份企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、個(gè)體工商戶并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)安全條件千差萬(wàn)別，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了許多復(fù)雜的情況，存在著5個(gè)突出問(wèn)題：

一是非公有制經(jīng)濟(jì)成分增多，對(duì)其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒(méi)有明確的法律規(guī)范和嚴(yán)厲的處罰依據(jù)。相當(dāng)多的私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數(shù)老板“要自己的錢，不要?jiǎng)e人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者知法犯法，導(dǎo)致事故不斷，死傷眾多。

二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制不健全或者不落實(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全責(zé)任不明確，不能做到預(yù)防為主，嚴(yán)格管理；事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。三是安全投人嚴(yán)重不足，企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，安全性能下降，抗災(zāi)能力差，不能及時(shí)有效地預(yù)防和抗御事故災(zāi)害。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)。目前僅國(guó)有重點(diǎn)煤礦“一通三防”欠賬就高達(dá)40多億元。民營(yíng)企業(yè)的安全投入就更少甚至沒(méi)有。

四是一些地方政府監(jiān)管不到位，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。有的地方政府和部門對(duì)安全生產(chǎn)不重視，工作不到位，熟視無(wú)睹，疏于監(jiān)管。有的官員甚至與企業(yè)相互勾結(jié)，搞權(quán)錢交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)老板違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“開綠燈”。五是國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監(jiān)督管理制度和措施未能法律化、規(guī)范化，許多領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管無(wú)法可依。

要解決這些問(wèn)題，必須依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)和安全設(shè)備的安全管理、事故防范和應(yīng)急措施以及政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理措施等做出全面的法律規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位明確應(yīng)當(dāng)怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。

3.它是制裁安全生產(chǎn)違法行為，保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的需要。

4、它是建立健全我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的需要。

第三篇：校車安全管理

強(qiáng)化安全意識(shí)，不斷提升校車管理水平

-----焦橋鎮(zhèn)中心小學(xué)校車管理情況匯報(bào) 尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)：

校車管理給學(xué)校安全工作，提出了新的要求，面對(duì)校車管理中出現(xiàn)的新內(nèi)容、新特點(diǎn)、新任務(wù)，學(xué)校始終牢固樹立了“強(qiáng)化管理，安全第一”的思想，從完善各類管理機(jī)制入手，認(rèn)真查找校車日常管理中的短板，并及時(shí)改進(jìn)，一年來(lái)實(shí)現(xiàn)了學(xué)生乘車上下學(xué)“安全、有序，零事故”的管理目標(biāo)。

一、校車運(yùn)營(yíng)基本情況：

學(xué)?，F(xiàn)有兩輛校車，均為社會(huì)人士購(gòu)買。車牌號(hào)分別是：魯M99382、魯M80717，核定載人44人。駕駛員李東兵、張來(lái)東均符合準(zhǔn)駕車型和從業(yè)資格條件。車輛均按規(guī)定投保了交通強(qiáng)制保險(xiǎn)、承運(yùn)人員險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)。2輛校車分東、西兩路運(yùn)營(yíng)。東路魯M99382服務(wù)于西營(yíng)、四馬、東平、東北四村。西路魯M80717服務(wù)于西夏、牛家、前

三、后

三、朱崖、義和、東直、西直八村。乘車學(xué)生共計(jì)249人。

二、校車日常管理情況：

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)安全工作責(zé)任。

為保證交通安全教育及校車管理活動(dòng)長(zhǎng)期有序地開展，學(xué)校成立了“學(xué)校交通安全領(lǐng)導(dǎo)小組”，具體負(fù)責(zé)組織和安排學(xué)校的交通安全教育及校車管理工作，把學(xué)生的交通安全

教育，乘車管理列入重要的議事日程。安全主任要定期召集相關(guān)人員召開專題會(huì)，商討學(xué)生交通安全工作及乘車管理落實(shí)情況，確保學(xué)生的交通安全。同時(shí)，層層簽訂安全管理責(zé)任書，學(xué)校與校車車主、司機(jī)簽訂安全運(yùn)營(yíng)責(zé)任書；校長(zhǎng)與班主任簽訂安全責(zé)任書。加強(qiáng)各部門的安全意識(shí)。

2、扎實(shí)開展道路交通安全宣傳教育。

學(xué)校充分利用國(guó)旗下講話、班會(huì)、隊(duì)會(huì)、紅領(lǐng)巾廣播站、黑板報(bào)等不同形式進(jìn)行道路安全、乘車安全教育，切實(shí)提高全體師生的交通安全意識(shí)和文明素質(zhì)，倡導(dǎo)學(xué)生：關(guān)愛生命，安全出行，從我做起，從小做起。牢固樹立交通安全意識(shí)、交通文明意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。做到文明乘車，有序乘車。每次乘車必須等車輛停穩(wěn)后有序上下車，乘車時(shí)不將身體任何部位伸出車外，不向車外拋灑物品，自覺愛護(hù)車內(nèi)設(shè)施。

3、拓展安全教育渠道，利用家長(zhǎng)會(huì)、致家長(zhǎng)一封信等形式，對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行交通安全教育。構(gòu)建大交通安全意識(shí)，步步推動(dòng)學(xué)校安全工作的管理水平。

4、規(guī)范校車細(xì)節(jié)管理，確保學(xué)生乘車安全。

（1）學(xué)校每月召開一次校車車主、司機(jī)會(huì)議，不斷強(qiáng)化司乘人員的安全意識(shí)，做到安全駕駛、文明駕駛，杜絕疲勞駕駛，酒后駕駛，超員駕駛。（2）為方便學(xué)生識(shí)別車輛，學(xué)校為校車統(tǒng)一編號(hào)。（3）駕駛員信息張貼在車內(nèi)醒目位置

便于跟車教師及乘車學(xué)生監(jiān)督。（4）實(shí)行乘車學(xué)生按號(hào)碼入座。學(xué)校分車次建立點(diǎn)名冊(cè)，給每位乘車學(xué)生從1—42統(tǒng)一編號(hào)，學(xué)生對(duì)應(yīng)車座編號(hào)，對(duì)號(hào)入座。（5）堅(jiān)持每天放學(xué)前由最后一節(jié)上課教師組織開展“一分鐘交通安全警示教育”。內(nèi)容主要涉及上下車、乘車途中、下車過(guò)馬路等的安全注意事項(xiàng)。（6）乘車學(xué)生按照乘車路線，每路都有學(xué)生安全小組長(zhǎng)，協(xié)助值班老師點(diǎn)名，維持分列排隊(duì)等候秩序。（7）每天值班領(lǐng)導(dǎo)及教師要提前到崗，維持秩序。負(fù)責(zé)組織學(xué)生的教師首先要分車次清點(diǎn)好乘車學(xué)生人數(shù)，做好相關(guān)記錄，和跟車教師做好有關(guān)交接，然后組織學(xué)生乘車。（8）學(xué)校實(shí)行校車管理日通報(bào)制度，每天有值班領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)日學(xué)生乘車情況，教師值班跟車情況作出相應(yīng)通報(bào)。教師無(wú)故不到崗者，按曠工一天處理。

三、校車管理中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題

1、由于校車運(yùn)力不足，東路四次運(yùn)完，西路三次運(yùn)完。前后間隔一個(gè)多小時(shí)的時(shí)間，尤其是冬季早晚兩次學(xué)生和老師都要在寒風(fēng)中渡過(guò)，如遇惡劣天氣更加突出。

2、在一定程度上干擾了學(xué)生、值班教師的正常生活。早上學(xué)生6點(diǎn)10分左右就要在乘車點(diǎn)等候，有的值班教師5點(diǎn)40時(shí)就要趕往學(xué)校，早飯很難吃好。

3、給值班教師帶來(lái)安全隱患。冬季值班教師5點(diǎn)50

時(shí)就要趕往學(xué)校，由于天黑很多女教師都是由丈夫護(hù)送到學(xué)校，如遇冰雪、大霧等惡劣天氣更給早值班的老師帶來(lái)安全隱患。

4、在一定程度上干擾了學(xué)校正常工作。由于校車人員固定，缺一個(gè)學(xué)生也不能放行，部分運(yùn)動(dòng)員訓(xùn)練時(shí)間得不到保證。學(xué)校一切工作服從于校車管理，致使部分值班教師學(xué)校例會(huì)、教研組會(huì)議、課題研討會(huì)不能正常參加。

面對(duì)校車管理，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，校車規(guī)范管理只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)，只有更好，沒(méi)有最好，下一步，我們將面對(duì)現(xiàn)實(shí)，突出管理細(xì)節(jié)，把校車管理工作做得更好。

焦橋鎮(zhèn)中心小學(xué)

二〇一二年三月十九日

第四篇：校車安全管理暫行規(guī)定

**市校車安全管理責(zé)任劃分

(征求意見稿）

第一條 運(yùn)興公司職責(zé)

（一）會(huì)同教育、公安、安監(jiān)等部門協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)?？辈齑_認(rèn)學(xué)生接送線路、接送時(shí)間、接送次數(shù)，對(duì)不符合通行安全要求、已經(jīng)破損的道路、橋梁及時(shí)通知所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府維修整改。

（二）制定校車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式。

（三）建立健全校車安全管理制度，配備安全管理人員，加強(qiáng)校車的安全維護(hù)。

（四）寒暑假定期對(duì)校車駕駛員和隨車照管人員進(jìn)行交通安全法律法規(guī)、安全防范、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援等相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)和職業(yè)道德進(jìn)行培訓(xùn)，保障學(xué)生乘坐校車安全。

（五）加強(qiáng)校車日常管理，建立與交警大隊(duì)共用校車安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)工作機(jī)制，對(duì)校車運(yùn)行實(shí)施全程監(jiān)控。

（六）嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定，負(fù)責(zé)為校車辦理相關(guān)手續(xù)，并督促校車駕駛?cè)酥鲃?dòng)接受公安機(jī)關(guān)交通管理部門的審驗(yàn)。

（七）指派專人隨校車全程照管乘車學(xué)生，確保乘車安全。第二條 教育體育局職責(zé)

（一）受理審批校車服務(wù)提供者申請(qǐng)校車使用許可。

（二）與校車服務(wù)提供者（運(yùn)興公司）簽訂校車安全管理責(zé)任書，明確各自的安全管理責(zé)任，落實(shí)校車安全管理措施。

（三）監(jiān)管校車服務(wù)提供者（運(yùn)興公司）在服務(wù)過(guò)程中的行為。

（四）指導(dǎo)、監(jiān)督學(xué)校建立健全校車安全管理制度，落實(shí)校車安全管理責(zé)任。

（五）組織學(xué)校開展交通安全教育，提示學(xué)生拒乘非法營(yíng)運(yùn)及無(wú)安全保障的車輛。

第三條 交警大隊(duì)職責(zé)

（一）建立校車及駕駛?cè)税踩夹g(shù)監(jiān)督管理檔案。

（二）加強(qiáng)校車準(zhǔn)入源頭管理，負(fù)責(zé)辦理校車注冊(cè)、變更登記，核發(fā)校車標(biāo)牌，審查校車駕駛?cè)速Y格；每年6月、12月做好校車安全技術(shù)檢測(cè)工作。

（三）加強(qiáng)校車行車監(jiān)管，查處校車超載、超速、酒駕、毒駕以及使用“三無(wú)車”（無(wú)牌無(wú)證無(wú)保險(xiǎn)）、故障車、拼裝車、農(nóng)用車和報(bào)廢車等車輛接送學(xué)生的違法行為。

（四）在學(xué)生上學(xué)、放學(xué)重點(diǎn)地段安排警力，維護(hù)交通秩序；交通擁堵時(shí)，指揮疏導(dǎo)運(yùn)載學(xué)生的校車優(yōu)先通行。

（五）配合教育部門開展學(xué)校交通安全宣傳教育，定期組織接送學(xué)生車輛駕駛?cè)藚⒓拥缆方煌ò踩R(shí)培訓(xùn)。

（六）在學(xué)校門口和學(xué)生上學(xué)、放學(xué)路口以及急彎、陡坡、橋梁、臨水等危險(xiǎn)地段，根據(jù)交通管理規(guī)定，設(shè)置防護(hù)欄、警

示牌、減速帶、斑馬線、限速標(biāo)志、道路標(biāo)線等交通安全設(shè)施。

第四條 交通運(yùn)輸局職責(zé)

（一）按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)校車進(jìn)行檢測(cè)，依法查處非法營(yíng)運(yùn)接送學(xué)生車輛。

（二）嚴(yán)格貫徹執(zhí)行校車二級(jí)維護(hù)、二級(jí)保養(yǎng)制度。

（三）對(duì)路況較差、存在安全隱患的道路進(jìn)行維修。第五條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)

（一）綜合協(xié)調(diào)各相關(guān)部門貫徹執(zhí)行校車安全管理暫行規(guī)定，對(duì)校車運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（二）對(duì)不符合通行安全要求的道路、橋梁進(jìn)行維修，確保校車運(yùn)行路線暢通。

（三）維護(hù)校園周邊秩序，確定校車停車位置。

（四）對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)校車服務(wù)提供者的校車手續(xù)辦理行使初審權(quán)。

（五）協(xié)調(diào)運(yùn)興公司，組織學(xué)校、家長(zhǎng)、校車服務(wù)提供者在確保安全的前提下，合理確定校車運(yùn)行時(shí)間、運(yùn)行次數(shù)。

第五篇：反壟斷法立法的必要性和可行性

內(nèi)容摘要：【摘要】反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是競(jìng)爭(zhēng)法律體系的兩大組成部份。從1994年開始，反壟斷法就已經(jīng)進(jìn)入到國(guó)家的立法日程，但一直以來(lái)，由于社會(huì)各界對(duì)其立法的必要性和可行性爭(zhēng)議非常大，直到現(xiàn)在反壟斷法仍未出臺(tái)。我國(guó)要建立公平、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，需要一部適合我國(guó)國(guó)情且具有可行性的反壟斷法。這部反壟斷法中應(yīng)該包含禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位四個(gè)方面內(nèi)容，而在自然壟斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和特定的卡特爾協(xié)議適用除外，同時(shí)要建立一個(gè)獨(dú)立、高效、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法體系，明確設(shè)置壟斷違法行為的法律責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】反壟斷 立法 必要性 可行性

一、反壟斷法立法必要性和現(xiàn)狀

競(jìng)爭(zhēng)法律在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中占有極其重要的地位，國(guó)外稱之為經(jīng)濟(jì)憲法或經(jīng)濟(jì)基本法。據(jù)聯(lián)合國(guó)以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（oecd）統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前世界上約有80多個(gè)國(guó)家制定了競(jìng)爭(zhēng)法律[①]。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，運(yùn)用法律手段確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體平等、公平、自由地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是世界各國(guó)通行的作法。反壟斷法被西方國(guó)家稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，主要原因是反壟斷法所維護(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)自由，完善的是有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，制止的是限制競(jìng)爭(zhēng)、不公平交易的行為。反壟斷法在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷是競(jìng)爭(zhēng)法律的兩大部份，我國(guó)第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議于１９９３年９月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，但是《反壟斷法》卻至今沒(méi)有出臺(tái)。我國(guó)需要一部能確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體平等、公平、自由競(jìng)爭(zhēng)的《反壟斷法》。

（一）反壟斷法立法的必要性

1、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)自由和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益需要一部反壟斷法

打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素在全國(guó)市場(chǎng)自由流動(dòng)，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，切實(shí)保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，就必須完善競(jìng)爭(zhēng)法律制度，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。只有維護(hù)公平和自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制才能使社會(huì)資源得到優(yōu)化配置，企業(yè)才能具有創(chuàng)新和發(fā)展的動(dòng)力，消費(fèi)者才能得到較大的社會(huì)福利。

2、制定反壟斷法對(duì)中國(guó)加入ｗｔｏ具有重要意義

隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)一步對(duì)外開放，更多的外國(guó)企業(yè)和外國(guó)商品將會(huì)進(jìn)入我國(guó)的市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)將越來(lái)越激烈?？鐕?guó)公司對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響越來(lái)越大，遏制跨國(guó)公司在中國(guó)的壟斷違法行為，保護(hù)民族工業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的完善，亟需制定反壟斷法。

3、不合理壟斷行為需要法律制約

我國(guó)要建立公平、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，但一些壟斷現(xiàn)象，如限定價(jià)格、價(jià)格歧視、劃分市場(chǎng)、壟斷協(xié)議、掠奪性定價(jià)、搭售、強(qiáng)制交易、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為等，嚴(yán)重地干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞了競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序?，F(xiàn)行法律規(guī)定不健全，需要一部明確的反壟斷法，對(duì)不合理壟斷行為予以制約。

4、反壟斷與發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)不矛盾

反壟斷法禁止的是壟斷違法行為，而不是壟斷狀態(tài)。壟斷組織作為經(jīng)濟(jì)組織形式，沒(méi)有合法與違法之分，是中性的，只有當(dāng)壟斷組織是以限制競(jìng)爭(zhēng)、取消市場(chǎng)為目的而成立，或壟斷組織實(shí)施了破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為時(shí)，才是違法的，反壟斷法才予以禁止或抑制。反壟斷法不反對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和大企業(yè)，只是反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的大企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位的行為。反壟斷法在保護(hù)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也會(huì)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5、反壟斷法具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特殊作用

我國(guó)當(dāng)前正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡階段，政企不分的現(xiàn)象尚未完全改變，來(lái)自政府方面的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的情況仍然十分嚴(yán)重，特別是地方保護(hù)主義。行政性限制競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)性的限制競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重得多，這也是我國(guó)當(dāng)前建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模式的主要障礙所在。反壟斷法的出臺(tái)有助于政府及其所屬部門建立公平、公正、自由的市場(chǎng)觀念，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特殊作用。

（二）反壟斷法立法的現(xiàn)狀

反壟斷法的制定波折不斷，我國(guó)早在1994年開始《反壟斷法》的制定，起草工作由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家工商行政管理總局和原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合負(fù)責(zé)，當(dāng)時(shí)該法被列入第八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但并未出臺(tái)。４年后，再次被列入第九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但期間仍未出臺(tái)。２００３年１２月份，全國(guó)人大常委會(huì)又將該法列入十屆全國(guó)人大立法規(guī)劃，并作為本屆人大要出臺(tái)的重要經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院也將該法列入２００４年立法計(jì)劃，《反壟斷法》草案終于在05年6月上交國(guó)務(wù)院法制辦。由于對(duì)其中的一些問(wèn)題爭(zhēng)議過(guò)大，原計(jì)劃在2005年10月由全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案被安排在今年6月進(jìn)行初審。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2006年立法計(jì)劃的安排，制定《反壟斷法》將是今年6月全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的重要議程之一。

其實(shí)反壟斷法的醞釀，時(shí)間更早。1980年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，從此揭開了我國(guó)反壟斷立法的序幕。１９８７年８月，原國(guó)務(wù)院法制局成立了反壟斷法起草小組，１９８８年就提出了《反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫行條例草案》。我國(guó)1993年開始實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一部制約不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律，該法禁止的11種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中有5種屬于限制競(jìng)爭(zhēng)或者說(shuō)是壟斷行為，主要包括公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)行為，行政性壟斷行為、低于成本價(jià)銷售行為、搭售行為和串通招投標(biāo)行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有25個(gè)地方性立法機(jī)關(guān)制定了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的實(shí)施條例或?qū)嵤┺k法。這些地方性法規(guī)依據(jù)法律規(guī)定不僅對(duì)工商部門履行反壟斷職能作了細(xì)化，還做出了補(bǔ)充規(guī)定，特別規(guī)定了禁止一些聯(lián)合操縱市場(chǎng)的卡特爾行為的反壟斷法律法規(guī)等。[②] 現(xiàn)行反壟斷法規(guī)是分散在價(jià)格法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、招投標(biāo)法、國(guó)家各部委對(duì)壟斷問(wèn)題所作的行政性法規(guī)等眾多規(guī)范性文件之中，缺乏一部統(tǒng)一和系統(tǒng)的法律規(guī)定。在這種情況下，中國(guó)目前也缺少一個(gè)獨(dú)立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。

二、現(xiàn)行反壟斷法的特點(diǎn)

1、沒(méi)有反壟斷基本法，而涉及反壟斷的相關(guān)規(guī)定不健全、雜亂零散

現(xiàn)行的反壟斷立法大多以規(guī)章、地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)。如1989年國(guó)家體改委、國(guó)家計(jì)委等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》，國(guó)家工商行政管理局1993年發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》等。在缺少基本法的情況下，各個(gè)部門的立法的統(tǒng)一性就很成問(wèn)題，各個(gè)地方性法規(guī)規(guī)定也相互不同，而且，這些法規(guī)的解釋也缺少相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有一部基本法，這是一個(gè)法律體系統(tǒng)一和完整性的問(wèn)題。其次，對(duì)一些壟斷行為沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不健全，對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為及經(jīng)營(yíng)者之間卡特爾協(xié)議限制競(jìng)爭(zhēng)行為沒(méi)有規(guī)定，造成監(jiān)管缺位，而對(duì)于低成本銷售行為、搭售和附加不合理?xiàng)l件行為，都沒(méi)有明確規(guī)定法律責(zé)任，對(duì)行政壟斷行為的處理力度弱，不具操作性。

2、部門立法，爭(zhēng)議不斷

目前我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而同時(shí)各行政部門為獲取法案執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)，都在努力爭(zhēng)取立法主導(dǎo)權(quán)。2004年3月，商務(wù)部將《中華人民共和國(guó)反壟斷法(送審稿)》單獨(dú)提交了給國(guó)務(wù)院法制辦，在關(guān)審稿中商務(wù)部將反壟斷的執(zhí)行權(quán)劃歸自己所有；發(fā)改委則在2003年通過(guò)了自己制定的《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》，規(guī)定中明確賦予發(fā)改委對(duì)價(jià)格壟斷行為的認(rèn)定、處罰、解釋等權(quán)力。2004年年末，發(fā)改委研究機(jī)構(gòu)發(fā)布題為《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及2005年的政策取向》的報(bào)告，呼吁“盡快制定和出臺(tái)《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價(jià)格監(jiān)管等方面加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)的管理”。國(guó)家工商總局的表現(xiàn)相對(duì)較為低調(diào)，除了在2004年6月推出一份《在華跨國(guó)公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)及對(duì)策》的報(bào)告外，別無(wú)其它行動(dòng)。實(shí)際上，早在10年前，國(guó)家工商總局就在其公平貿(mào)易局下設(shè)了反壟斷處。自1999至2004年，全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查處的壟斷案件就有5200多起。[③] 目前我國(guó)對(duì)反壟斷立法主要是由各部門根據(jù)其職責(zé)針對(duì)各種壟斷現(xiàn)象進(jìn)行分別地規(guī)定，如對(duì)兼并問(wèn)題、公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、價(jià)格壟斷問(wèn)題等。這當(dāng)然與轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)狀況復(fù)雜多變，不能用統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整有關(guān)。而且各部門對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)也有待深化。首先，它違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一規(guī)則的要求。不同的部門立法和對(duì)各個(gè)問(wèn)題的分別立法會(huì)使對(duì)某一共同的社會(huì)關(guān)系形成不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，它違背了法律的整合性的要求。再者，它使各部門的權(quán)限模糊以及法律權(quán)威性降低。這些缺陷都使得這種反壟斷放在一起進(jìn)行規(guī)定。

3、經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷不分

我國(guó)現(xiàn)階段是處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡階段，尚不具備成熟的市場(chǎng)條件，特別是由于體制的原因，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中形形色色的壟斷主要地不是來(lái)自經(jīng)濟(jì)壟斷，而是行政性壟斷。目前法規(guī)都將經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷放在一起進(jìn)行規(guī)定，這是有歷史原因的，在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷的區(qū)分是很困難的，國(guó)家既是經(jīng)濟(jì)的參與者，又是經(jīng)濟(jì)的管理者，都是國(guó)家職能的表現(xiàn)，具體的表現(xiàn)就是國(guó)營(yíng)企業(yè)。用行政的方法安排和管理企業(yè)及其生產(chǎn)是原有體制的基本特點(diǎn)。因而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐中，對(duì)兩種壟斷進(jìn)行截然區(qū)分是困難的，這也成為我國(guó)反壟斷法長(zhǎng)期難以產(chǎn)生的一個(gè)重要的原因。而行政壟斷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的危害更大，其最典型的表現(xiàn)形式是行業(yè)壟斷和地方保護(hù)。

三、反壟斷適用范圍的可行性

壟斷能帶來(lái)規(guī)模效益，它是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)物，本身就是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。同時(shí)依照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策，在某些領(lǐng)域是需要避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，在這些領(lǐng)域里進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)無(wú)益于公共利益，在特定領(lǐng)域?qū)嵭袎艛喔欣谫Y源的合理配置，這時(shí)就不再適用反壟斷法。所謂反壟斷法適用除外，亦稱適用豁免，系指在某些領(lǐng)域?qū)δ承┦马?xiàng)不適用反壟斷法。具體而言是指在某些特定行為或領(lǐng)域中法律允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在即對(duì)某些雖屬限制競(jìng)爭(zhēng)的特定協(xié)調(diào)或聯(lián)合或單獨(dú)行為，反壟斷法不予追究的一項(xiàng)法律制度。為了規(guī)范我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)模式，對(duì)禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位四個(gè)方面內(nèi)容，我國(guó)反壟斷法應(yīng)予以規(guī)定，同時(shí)根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況并借鑒一些國(guó)家的立法，在部份自然壟斷行業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、特殊的卡特爾協(xié)議方面，反壟斷法適用除外。

（一）應(yīng)適用反壟斷法的范圍

1、禁止行政壟斷

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。目前經(jīng)濟(jì)生活中形形色色的壟斷主要地不是來(lái)自經(jīng)濟(jì)壟斷，而是來(lái)自舊體制下的行政性壟斷。行政壟斷的本質(zhì)是以權(quán)經(jīng)商，即依靠手中的權(quán)力與民爭(zhēng)利，其不僅阻礙市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，而且破壞了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，既損害了消費(fèi)者的利益，也嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)的利益。此外，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了機(jī)會(huì)，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了政府的形象。行政性壟斷經(jīng)過(guò)多年整治，并沒(méi)有得到有效遏制，一個(gè)突出的表現(xiàn)是，石油、煤炭、鋼鐵等壟斷程度原本就很高的資源性、基礎(chǔ)性行業(yè)，近年來(lái)紛紛通過(guò)提高準(zhǔn)入門檻、實(shí)施強(qiáng)制合并等手段，排斥中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，向大型國(guó)有企業(yè)集中。是否將反行政壟斷區(qū)別于反經(jīng)濟(jì)壟斷作為重要章節(jié)列入《反壟斷法》，是當(dāng)前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)將反行政壟斷內(nèi)容列入反壟斷法中，因?yàn)橥ㄟ^(guò)行政手段提高國(guó)有企業(yè)的壟斷水平可以提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、可以保證管理水平防范生產(chǎn)事故、可以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。然而這種觀點(diǎn)經(jīng)不起推敲，企業(yè)的規(guī)模和效益應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是靠行政手段整合。另外生產(chǎn)事故和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與企業(yè)的大小、所有制也沒(méi)有必然聯(lián)系。還有另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政性壟斷雖然是當(dāng)前對(duì)中國(guó)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最大制約，需要著力解決。但是，行政性壟斷是轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的政治經(jīng)濟(jì)體制造成的，必須依靠進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，從源頭上加以治理，一部《反壟斷法》無(wú)法承擔(dān)這個(gè)任務(wù)。這種觀點(diǎn)的確有道理，我們不能指望一部《反壟斷法》能夠一勞永逸地消除各種壟斷。但是，完善社會(huì)主義法制要求將禁止行政壟斷列入法律規(guī)定，而不能僅通過(guò)人為決策的行政手段來(lái)解決。通過(guò)立法才能正確地向政府部門及社會(huì)傳遞禁止行政壟斷的信號(hào)，才有助于行政壟斷問(wèn)題的解決。其次，將“禁止濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)”列入法律規(guī)定，可以明確行政壟斷的法律責(zé)任，有助于加強(qiáng)對(duì)政府及政府部門行使權(quán)力介入商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)督。