第一篇：專門立法的不必要性

專門立法的不必要性

見義勇為是中華民族的傳統(tǒng)美德,但也需要法律的支撐和保障。然而,發(fā)揮法律的作用并不意味著應(yīng)當制訂一個專門的法律。首先,見義勇為是一個社會問題,不是一個獨立的法律問題,它在法律上牽涉甚廣,絕對不是哪一個法律能夠一攬子解決的。其次,通過以上分析也不難看出,現(xiàn)行法律對見義勇為行為有著完備的規(guī)定,因見義勇為而引發(fā)的糾紛完全可以在現(xiàn)行法律的框架下解決。再次,從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā),立法的經(jīng)濟成本是極高的,盲目的立法不僅會浪費有限的立法資源,而且會導(dǎo)致法律的重復(fù)乃至混亂。其實,社會需要的不是立法,而是普法。比如,編寫相關(guān)的法律指南提供給大眾和法律工作者。使公民和法律工作者對見義勇為有正確充分認識,并且完善見義勇為的民事救濟制度,大力宣傳見義勇為的行為,喚醒社會對見義勇為的支持,提高公民道德水平,從而實現(xiàn)人性的回歸,凈化社會空氣,不再讓“英雄流血又流淚”的悲劇重演

實踐中,見義勇為者最大的尷尬莫過于“英雄流血又流淚”,其合法權(quán)益得不到保障?！睹穹ㄍ▌t》及其《意見》對正當防衛(wèi)的有關(guān)規(guī)定是無助于消除這種狀況,但并不意味著需要修訂法律或者進行專門立法,因為見義勇為者的合法權(quán)益可以通過無因管理制度得到很好的保護。

無因管理人即見義勇為人的合法權(quán)益主要表現(xiàn)為一定的費用請求權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行立法中對無因管理的規(guī)定,無因管理人享有必要費用償還請求權(quán)和損害賠償請求權(quán)。民法通則

第93條規(guī)定:管理人為本人管理事務(wù)所支付的必要費用,有權(quán)請求償還?！兑庖姟返?32條規(guī)定:《民法通則》第93條規(guī)定的管理人或者服務(wù)人可以要求受益人償付的必要費用,包括在管理或者服務(wù)活動中直接支出的費用,以及在該活動中受到的實際損失。因此,見義勇為者如果為了被救助者而支出的必要費用,例如,搶救落水者并雇車送醫(yī)院救治且墊付醫(yī)療費用,則可以向被救助者要求償還雇車費用及墊付的醫(yī)療費。

“我今天做了一件好事”

2011年11月5日上午，泰興“羌溪花園論壇”出現(xiàn)一則“我今天做了一件好事”的帖子，發(fā)帖人稱，4日中午，泰興宣堡北側(cè)往孔橋方向的三岔路口發(fā)生一起車禍，一輛三輪車撞上了大卡車，三輪車上的一名老婦受傷嚴重，躺在地上不能起來，路過的群眾都不敢多事。他當時開車正好經(jīng)過此地，隨即把老婦抱上了車，送往當?shù)匦めt(yī)院，由于該醫(yī)院沒有CT設(shè)備，他又開車把傷者送到了泰興人民醫(yī)院。記者注意到，截至5日18時，在不到一天的時間內(nèi)，該帖已有1108人瀏覽，近百人跟帖?！昂萌撕檬拢頁P一下”“救人如救火。贊一個！”發(fā)帖人的善舉得到了眾多網(wǎng)民的贊揚。但跟帖者中也有對發(fā)帖人做好事表示擔心的，網(wǎng)民“芭蕉夜雨”就跟帖說：“好事做不得。我經(jīng)歷過，差點被訛詐?！庇浾呖吹?，發(fā)帖人自己跟帖稱：“事后想想自己也很后怕?！薄白鍪魏檬拢呐乱淮伪挥灳屯炅??！苯与娫捄ε率恰坝炲X的”5日下午，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系上了做好事的李先生。李先生回憶說，當日中午，他開車路過事故現(xiàn)場時發(fā)現(xiàn)，三輪車側(cè)翻在地，一名老婦躺在地上一動不動，同車的老漢站在一旁不知所措，而肇事的貨車司機也被眼前發(fā)生的一切驚呆了。他當時并沒有多想，意識到“得趕快救人”，一邊催促貨車司機報警，一邊用手機簡單對現(xiàn)場進行拍照，其后便和貨車司機一起將躺在地上的老婦抱上他的車，送往當?shù)匦めt(yī)院。到醫(yī)院后，老婦喊頭疼，而該醫(yī)院沒有CT設(shè)備，他又開車火速將老人送到了泰興人民醫(yī)院。途中，他和貨車司機交換了手機聯(lián)系方式。老婦進入搶救室后，他便開車回家了。當天下午，他把他救人的壯舉告訴了朋友，誰知竟被朋友責怪了一通。朋友稱他不該魯莽救人。朋友還用另一個朋友的親身教訓(xùn)提醒他。原來，他朋友的朋友前不久也是好心救人，結(jié)果反被獲救者的家人“訛”去3.9萬元。李先生說，鑒于此，當天下午，他接到貨車司機的電話時，心里就怦怦直跳，擔心是“訛”他的電話。結(jié)果是貨車司機專門致電感謝他的，并告訴他老婦斷了6根肋骨，肺部輕微積血，由于搶救及時，沒有生命危險。

第二篇：反壟斷法立法的必要性和可行性

內(nèi)容摘要：【摘要】反壟斷法與反不正當競爭法是競爭法律體系的兩大組成部份。從1994年開始，反壟斷法就已經(jīng)進入到國家的立法日程，但一直以來，由于社會各界對其立法的必要性和可行性爭議非常大，直到現(xiàn)在反壟斷法仍未出臺。我國要建立公平、競爭、統(tǒng)一的市場秩序，需要一部適合我國國情且具有可行性的反壟斷法。這部反壟斷法中應(yīng)該包含禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場優(yōu)勢地位四個方面內(nèi)容，而在自然壟斷、知識產(chǎn)權(quán)和特定的卡特爾協(xié)議適用除外，同時要建立一個獨立、高效、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法體系，明確設(shè)置壟斷違法行為的法律責任。

【關(guān)鍵詞】反壟斷 立法 必要性 可行性

一、反壟斷法立法必要性和現(xiàn)狀

競爭法律在市場經(jīng)濟法律體系中占有極其重要的地位，國外稱之為經(jīng)濟憲法或經(jīng)濟基本法。據(jù)聯(lián)合國以及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（oecd）統(tǒng)計，當前世界上約有80多個國家制定了競爭法律[①]。競爭是市場經(jīng)濟的靈魂，運用法律手段確保市場經(jīng)濟主體平等、公平、自由地參與市場競爭，是世界各國通行的作法。反壟斷法被西方國家稱為“經(jīng)濟憲法”，主要原因是反壟斷法所維護的是競爭自由，完善的是有效競爭的市場結(jié)構(gòu)，制止的是限制競爭、不公平交易的行為。反壟斷法在維護競爭秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。反不正當競爭與反壟斷是競爭法律的兩大部份，我國第八屆全國人大常委會第三次會議于１９９３年９月通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》，但是《反壟斷法》卻至今沒有出臺。我國需要一部能確保市場經(jīng)濟主體平等、公平、自由競爭的《反壟斷法》。

（一）反壟斷法立法的必要性

1、維護競爭自由和保護消費者權(quán)益需要一部反壟斷法

打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進商品和生產(chǎn)要素在全國市場自由流動，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，創(chuàng)造公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，切實保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，就必須完善競爭法律制度，這是建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。只有維護公平和自由競爭的市場經(jīng)濟機制才能使社會資源得到優(yōu)化配置，企業(yè)才能具有創(chuàng)新和發(fā)展的動力，消費者才能得到較大的社會福利。

2、制定反壟斷法對中國加入ｗｔｏ具有重要意義

隨著我國加入世界貿(mào)易組織和國內(nèi)市場進一步對外開放，更多的外國企業(yè)和外國商品將會進入我國的市場，競爭將越來越激烈?？鐕緦χ袊?jīng)濟的影響越來越大，遏制跨國公司在中國的壟斷違法行為，保護民族工業(yè)和國家經(jīng)濟安全，促進中國市場經(jīng)濟體制的建立和市場結(jié)構(gòu)的完善，亟需制定反壟斷法。

3、不合理壟斷行為需要法律制約

我國要建立公平、競爭、統(tǒng)一的市場秩序，但一些壟斷現(xiàn)象，如限定價格、價格歧視、劃分市場、壟斷協(xié)議、掠奪性定價、搭售、強制交易、公用企業(yè)限制競爭的行為等，嚴重地干擾了市場經(jīng)濟的正常運行，破壞了競爭和市場秩序?，F(xiàn)行法律規(guī)定不健全，需要一部明確的反壟斷法，對不合理壟斷行為予以制約。

4、反壟斷與發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟不矛盾

反壟斷法禁止的是壟斷違法行為，而不是壟斷狀態(tài)。壟斷組織作為經(jīng)濟組織形式，沒有合法與違法之分，是中性的，只有當壟斷組織是以限制競爭、取消市場為目的而成立，或壟斷組織實施了破壞競爭秩序的行為時，才是違法的，反壟斷法才予以禁止或抑制。反壟斷法不反對經(jīng)濟規(guī)模和大企業(yè)，只是反對限制競爭的大企業(yè)濫用其市場支配地位的行為。反壟斷法在保護自由、公平競爭的同時，也會促進規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。

5、反壟斷法具有促進經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和完善市場結(jié)構(gòu)的特殊作用

我國當前正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，政企不分的現(xiàn)象尚未完全改變，來自政府方面的行政性限制競爭的情況仍然十分嚴重，特別是地方保護主義。行政性限制競爭遠比經(jīng)濟性的限制競爭嚴重得多，這也是我國當前建立有效競爭市場模式的主要障礙所在。反壟斷法的出臺有助于政府及其所屬部門建立公平、公正、自由的市場觀念，具有促進經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和完善市場結(jié)構(gòu)的特殊作用。

（二）反壟斷法立法的現(xiàn)狀

反壟斷法的制定波折不斷，我國早在1994年開始《反壟斷法》的制定，起草工作由國務(wù)院法制辦、國家工商行政管理總局和原國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合負責，當時該法被列入第八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但并未出臺。４年后，再次被列入第九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但期間仍未出臺。２００３年１２月份，全國人大常委會又將該法列入十屆全國人大立法規(guī)劃，并作為本屆人大要出臺的重要經(jīng)濟立法項目。國務(wù)院也將該法列入２００４年立法計劃，《反壟斷法》草案終于在05年6月上交國務(wù)院法制辦。由于對其中的一些問題爭議過大，原計劃在2005年10月由全國人大常委會審議的草案被安排在今年6月進行初審。根據(jù)全國人大常委會2006年立法計劃的安排，制定《反壟斷法》將是今年6月全國人大常委會會議的重要議程之一。

其實反壟斷法的醞釀，時間更早。1980年，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，從此揭開了我國反壟斷立法的序幕。１９８７年８月，原國務(wù)院法制局成立了反壟斷法起草小組，１９８８年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。我國1993年開始實施的《反不正當競爭法》是一部制約不正當競爭行為和限制競爭行為的法律，該法禁止的11種不正當競爭行為中有5種屬于限制競爭或者說是壟斷行為，主要包括公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者限制競爭行為，行政性壟斷行為、低于成本價銷售行為、搭售行為和串通招投標行為。據(jù)統(tǒng)計，全國已有25個地方性立法機關(guān)制定了《反不正當競爭法》的實施條例或?qū)嵤┺k法。這些地方性法規(guī)依據(jù)法律規(guī)定不僅對工商部門履行反壟斷職能作了細化，還做出了補充規(guī)定，特別規(guī)定了禁止一些聯(lián)合操縱市場的卡特爾行為的反壟斷法律法規(guī)等。[②] 現(xiàn)行反壟斷法規(guī)是分散在價格法、反不正當競爭法、招投標法、國家各部委對壟斷問題所作的行政性法規(guī)等眾多規(guī)范性文件之中，缺乏一部統(tǒng)一和系統(tǒng)的法律規(guī)定。在這種情況下，中國目前也缺少一個獨立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機關(guān)。

二、現(xiàn)行反壟斷法的特點

1、沒有反壟斷基本法，而涉及反壟斷的相關(guān)規(guī)定不健全、雜亂零散

現(xiàn)行的反壟斷立法大多以規(guī)章、地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)。如1989年國家體改委、國家計委等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》，國家工商行政管理局1993年發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》等。在缺少基本法的情況下，各個部門的立法的統(tǒng)一性就很成問題，各個地方性法規(guī)規(guī)定也相互不同，而且，這些法規(guī)的解釋也缺少相應(yīng)的標準。沒有一部基本法，這是一個法律體系統(tǒng)一和完整性的問題。其次，對一些壟斷行為沒有規(guī)定或者規(guī)定不健全，對濫用市場優(yōu)勢地位的其他限制競爭行為及經(jīng)營者之間卡特爾協(xié)議限制競爭行為沒有規(guī)定，造成監(jiān)管缺位，而對于低成本銷售行為、搭售和附加不合理條件行為，都沒有明確規(guī)定法律責任，對行政壟斷行為的處理力度弱，不具操作性。

2、部門立法，爭議不斷

目前我國并沒有一個統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，而同時各行政部門為獲取法案執(zhí)行權(quán)，進而獲得相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)，都在努力爭取立法主導(dǎo)權(quán)。2004年3月，商務(wù)部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨提交了給國務(wù)院法制辦，在關(guān)審稿中商務(wù)部將反壟斷的執(zhí)行權(quán)劃歸自己所有；發(fā)改委則在2003年通過了自己制定的《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》，規(guī)定中明確賦予發(fā)改委對價格壟斷行為的認定、處罰、解釋等權(quán)力。2004年年末，發(fā)改委研究機構(gòu)發(fā)布題為《當前經(jīng)濟形勢及2005年的政策取向》的報告，呼吁“盡快制定和出臺《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價格監(jiān)管等方面加強對壟斷行業(yè)的管理”。國家工商總局的表現(xiàn)相對較為低調(diào)，除了在2004年6月推出一份《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》的報告外，別無其它行動。實際上，早在10年前，國家工商總局就在其公平貿(mào)易局下設(shè)了反壟斷處。自1999至2004年，全國工商行政管理系統(tǒng)依據(jù)《反不正當競爭法》查處的壟斷案件就有5200多起。[③] 目前我國對反壟斷立法主要是由各部門根據(jù)其職責針對各種壟斷現(xiàn)象進行分別地規(guī)定，如對兼并問題、公用企業(yè)的限制競爭問題、價格壟斷問題等。這當然與轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟狀況復(fù)雜多變，不能用統(tǒng)一的規(guī)則進行調(diào)整有關(guān)。而且各部門對反壟斷的認識也有待深化。首先，它違背了市場經(jīng)濟統(tǒng)一規(guī)則的要求。不同的部門立法和對各個問題的分別立法會使對某一共同的社會關(guān)系形成不同的判斷標準。其次，它違背了法律的整合性的要求。再者，它使各部門的權(quán)限模糊以及法律權(quán)威性降低。這些缺陷都使得這種反壟斷放在一起進行規(guī)定。

3、經(jīng)濟壟斷與行政壟斷不分

我國現(xiàn)階段是處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，尚不具備成熟的市場條件，特別是由于體制的原因，我國當前經(jīng)濟生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經(jīng)濟壟斷，而是行政性壟斷。目前法規(guī)都將經(jīng)濟壟斷和行政壟斷放在一起進行規(guī)定，這是有歷史原因的，在傳統(tǒng)的計劃體制下，經(jīng)濟壟斷與行政壟斷的區(qū)分是很困難的，國家既是經(jīng)濟的參與者，又是經(jīng)濟的管理者，都是國家職能的表現(xiàn)，具體的表現(xiàn)就是國營企業(yè)。用行政的方法安排和管理企業(yè)及其生產(chǎn)是原有體制的基本特點。因而在社會主義市場經(jīng)濟改革實踐中，對兩種壟斷進行截然區(qū)分是困難的，這也成為我國反壟斷法長期難以產(chǎn)生的一個重要的原因。而行政壟斷對市場競爭的危害更大，其最典型的表現(xiàn)形式是行業(yè)壟斷和地方保護。

三、反壟斷適用范圍的可行性

壟斷能帶來規(guī)模效益，它是商品經(jīng)濟高度發(fā)達和科學(xué)技術(shù)進步的產(chǎn)物，本身就是社會進步的標志。同時依照國家的產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟政策，在某些領(lǐng)域是需要避免過度競爭，在這些領(lǐng)域里進行自由競爭無益于公共利益，在特定領(lǐng)域?qū)嵭袎艛喔欣谫Y源的合理配置，這時就不再適用反壟斷法。所謂反壟斷法適用除外，亦稱適用豁免，系指在某些領(lǐng)域?qū)δ承┦马棽贿m用反壟斷法。具體而言是指在某些特定行為或領(lǐng)域中法律允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在即對某些雖屬限制競爭的特定協(xié)調(diào)或聯(lián)合或單獨行為，反壟斷法不予追究的一項法律制度。為了規(guī)范我國社會主義市場經(jīng)濟的競爭秩序，建立有效競爭的目標模式，對禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場優(yōu)勢地位四個方面內(nèi)容，我國反壟斷法應(yīng)予以規(guī)定，同時根據(jù)我國的實際情況并借鑒一些國家的立法，在部份自然壟斷行業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、特殊的卡特爾協(xié)議方面，反壟斷法適用除外。

（一）應(yīng)適用反壟斷法的范圍

1、禁止行政壟斷

行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。目前經(jīng)濟生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經(jīng)濟壟斷，而是來自舊體制下的行政性壟斷。行政壟斷的本質(zhì)是以權(quán)經(jīng)商，即依靠手中的權(quán)力與民爭利，其不僅阻礙市場的發(fā)育和發(fā)展，導(dǎo)致社會資源的浪費，而且破壞了國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，既損害了消費者的利益，也嚴重損害了企業(yè)的利益。此外，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了機會，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了政府的形象。行政性壟斷經(jīng)過多年整治，并沒有得到有效遏制，一個突出的表現(xiàn)是，石油、煤炭、鋼鐵等壟斷程度原本就很高的資源性、基礎(chǔ)性行業(yè)，近年來紛紛通過提高準入門檻、實施強制合并等手段，排斥中小企業(yè)和民營企業(yè)參與競爭，向大型國有企業(yè)集中。是否將反行政壟斷區(qū)別于反經(jīng)濟壟斷作為重要章節(jié)列入《反壟斷法》，是當前爭議的焦點。有觀點認為不應(yīng)將反行政壟斷內(nèi)容列入反壟斷法中，因為通過行政手段提高國有企業(yè)的壟斷水平可以提升企業(yè)的競爭力、可以保證管理水平防范生產(chǎn)事故、可以維護國家經(jīng)濟安全。然而這種觀點經(jīng)不起推敲，企業(yè)的規(guī)模和效益應(yīng)當通過市場競爭來實現(xiàn)，而不是靠行政手段整合。另外生產(chǎn)事故和國家經(jīng)濟安全與企業(yè)的大小、所有制也沒有必然聯(lián)系。還有另外一種觀點認為，行政性壟斷雖然是當前對中國正常市場競爭的最大制約，需要著力解決。但是，行政性壟斷是轉(zhuǎn)軌過程中的政治經(jīng)濟體制造成的，必須依靠進一步經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，從源頭上加以治理，一部《反壟斷法》無法承擔這個任務(wù)。這種觀點的確有道理，我們不能指望一部《反壟斷法》能夠一勞永逸地消除各種壟斷。但是，完善社會主義法制要求將禁止行政壟斷列入法律規(guī)定，而不能僅通過人為決策的行政手段來解決。通過立法才能正確地向政府部門及社會傳遞禁止行政壟斷的信號，才有助于行政壟斷問題的解決。其次，將“禁止濫用行政權(quán)力限制競爭”列入法律規(guī)定，可以明確行政壟斷的法律責任，有助于加強對政府及政府部門行使權(quán)力介入商業(yè)競爭的監(jiān)督。

第三篇：對反腐敗國家立法必要性的思考

對反腐敗國家立法必要性的思考

李永忠

2013-3-26 6:48:55來源：2013年03月25日08:42 北京日報

習近平同志在十八屆中紀委二次全會上強調(diào)，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。加強反腐敗國家立法，是依法治國、依法執(zhí)政、制度反腐的題中之義，也是十八大依法治黨、保障廉潔政治的新要求。應(yīng)緊緊圍繞十八大確立的黨的建設(shè)主線，重新審視反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)狀，加強反腐立法工作整體規(guī)劃。

現(xiàn)有法規(guī)制度體系難以打贏反腐敗戰(zhàn)爭

改革開放30多年來，我們已基本建成了中國特色的反腐倡廉制度體系。但現(xiàn)有的法規(guī)制度體系難以保證干部清正、政府清廉、政治清明。

一是戰(zhàn)略規(guī)劃上的制度反腐一直欠缺。鄧小平同志不止一次地從制度層面（主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)）一針見血地指出，我們犯各種錯誤的“總病根”是“權(quán)力過分集中”，并強調(diào)“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”?，F(xiàn)今，腐敗滋生蔓延的“總病根”，無疑還是“牛欄關(guān)貓”式的法規(guī)制度體系，權(quán)力脫離“籠子”導(dǎo)致大面積蛻變腐敗，直至“腐敗愈演愈烈”。以吏治腐敗為主征的權(quán)權(quán)交易發(fā)展為對執(zhí)政黨的公信力和生命力危害。

長期以來，我們不僅對中國歷史上反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)成果挖掘、整理和轉(zhuǎn)化不夠，而且對清廉指數(shù)高的國家和地區(qū)反腐

倡廉法規(guī)制度成果學(xué)習、借鑒、汲取也不夠。從人性善、共產(chǎn)黨員道德高、無產(chǎn)階級素質(zhì)好等理想主義的思維定式中，進行立法規(guī)劃和制度構(gòu)建，致使制度上的漏洞和風險仍大量存在，反腐敗的目標紅線不斷壓低。

同時，反腐敗立法和制度構(gòu)建在一定程度上存在著追蹤腐敗現(xiàn)象或腐敗手段的誤區(qū)，使反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)如同“急診室”、“消防隊”，處于一種應(yīng)急和被動的狀態(tài)。制度成本過高，制度效能過低。如公款吃喝問題，黨中央、國務(wù)院及各省、市、自治區(qū)黨委和政府反復(fù)強調(diào),下發(fā)文件幾百個,制定的“不準”多達千條。不僅始終未能根除，反而演變成“灰色腐敗”。

二是法制體系上的失衡性——重實體輕程序。改革開放以來，我們相對重視實體性法規(guī)制度的構(gòu)建，但程序性法規(guī)制度建設(shè)明顯滯后，制度體系失衡，導(dǎo)致空監(jiān)、虛監(jiān)、弱監(jiān)的問題大量存在。反腐敗立法工作和法規(guī)制度建設(shè)，習慣于將重點放在診治和矯正之上，偏重于追懲性、實體性制度，忽視程序性、防控性制度；偏重于工作成績的計算，忽視對工作程序的監(jiān)督；偏重于對公權(quán)力的行使保障，忽視對民權(quán)利的程序保障；偏重于腐敗行為的查處，忽視對職責權(quán)限的界定和自由裁量權(quán)的約束，無法切實保證法規(guī)制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因執(zhí)法者的看法和注意力的改變而改變。

三是制度效能上的有限性——決策力不足、公信力不高、保障力不強。一是制度的決策力不足。由于整體規(guī)劃不夠，加之封建崇權(quán)、拜權(quán)、怕權(quán)思想的深遠影響，“人治”思維和現(xiàn)象盛行，監(jiān)督者不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，被監(jiān)督者不要監(jiān)督、不受監(jiān)督，有法不依、違法不究的情況時有發(fā)生，以言代法、以權(quán)壓制的現(xiàn)象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度設(shè)計不科學(xué)，或過于宏觀，過于籠統(tǒng)，尤其是關(guān)于執(zhí)行程序、違章責任追究等規(guī)定不多，對一些具體問題未界定或量化；或制度創(chuàng)建不夠謹慎和嚴肅，草率出臺，頻繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同時，落實制度的責任制度、保障制度、再監(jiān)督制度也不健全，使一些本來很好的制度得不到貫徹執(zhí)行，未能發(fā)揮制度應(yīng)有的威力。三是制度的保障力不強。由于制度的決策力不足，公信力不強，制約了制度效能的發(fā)揮，特別是專門監(jiān)督機構(gòu)被置于執(zhí)行機關(guān)的統(tǒng)制范圍，缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性，始終處于同體監(jiān)督的空置、弱置境地，無法發(fā)揮監(jiān)督保障功能。

反腐敗立法工作目標是構(gòu)建制度鐵籠子

反腐敗立法工作必須以“權(quán)力過分集中”這個“總病根”為原點，以權(quán)力結(jié)構(gòu)改革為核心，構(gòu)建防治消極腐敗的制度鐵籠子。

一是加強反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃，確立權(quán)力結(jié)構(gòu)改革原則。制度建設(shè)涉及黨和國家生活的各個方面，內(nèi)容十分豐富。但核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，即以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的黨和國家制度改革問題。應(yīng)加強反腐敗立法工作的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，依據(jù)作為國家根本大法的憲法和作為黨內(nèi)最高規(guī)章的黨章，將權(quán)力結(jié)構(gòu)改革列入反腐敗國家立法五年規(guī)劃。厘清權(quán)力與權(quán)利的授受、制衡和回歸的關(guān)系，逐步建立

起能夠很好體現(xiàn)社會主義本質(zhì)要求的反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正以制度之籠關(guān)住權(quán)力之虎。

二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度鐵籠子。應(yīng)把法規(guī)制度建設(shè)與政治體制改革結(jié)合起來，把健全淺層意義上的規(guī)章、守則與改革深層意義上的組織體系（即權(quán)力結(jié)構(gòu)）結(jié)合起來，把黨內(nèi)立法（黨內(nèi)決策程序、表決規(guī)程等）與國家立法（財產(chǎn)審報法、反腐敗法等）結(jié)合起來，把構(gòu)建不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制與不易腐的保障機制結(jié)合起來，做到反腐敗立法工作與改革開放和市場經(jīng)濟建設(shè)的總體要求相適應(yīng)，與黨和國家制度改革的頂層設(shè)計相適應(yīng)，與黨的先進性、純潔性建設(shè)的總體目標相適應(yīng)，與防治消極腐敗危險的總體部署相適應(yīng)，做到制度與制度之間相互銜接、相互配套，耦合力強、體系化程度高。

三是提高公眾參與力。反腐敗立法工作必須實行開門立法，注重發(fā)揮群眾在反腐倡廉和反腐敗法制建設(shè)中的深厚偉力，不能搞專業(yè)人員閉門造車式的立法，不能搞專門機構(gòu)單打獨斗式的建制。務(wù)必依靠群眾，轉(zhuǎn)換權(quán)力結(jié)構(gòu)，探索黨和國家制度改革的途徑和方法；依靠群眾，推進黨風廉政建設(shè)和制度反腐，創(chuàng)新反腐倡廉法規(guī)制度體系；依靠反腐立法，調(diào)整權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，支持和保障人民當家作主；依靠法規(guī)制度，改善黨群和干群關(guān)系，保持黨的先進性和純潔性，維護黨的肌體健康。

（作者為中國紀檢監(jiān)察學(xué)院副院長）

第四篇：安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

大綱要求：

第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

一、了解安全生產(chǎn)立法的意義、安全生產(chǎn)執(zhí)法的原則；

二、了解安全生產(chǎn)立法的必要性。

第三節(jié) 我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架

熟悉我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架。大綱變化情況：無變化。本講要點：

１、安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義 ２、我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架 內(nèi)容講解：

第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

一、安全生產(chǎn)立法的必要性(一)安全生產(chǎn)立法的含義 1．安全生產(chǎn)的含義

安全生產(chǎn)是指通過人一機一環(huán)境三者的和諧運作，使社會生產(chǎn)活動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。

注：安全生產(chǎn)是為了使生產(chǎn)過程在符合物質(zhì)條件和工作秩序下進行，防止發(fā)生人身傷亡和財產(chǎn)損失等生產(chǎn)事故，消除或控制危險、有害因素，保障人身安全與健康、設(shè)備和設(shè)施免受損壞、環(huán)境免遭破壞的總稱。（引自“安全生產(chǎn)管理知識”）2．安全生產(chǎn)立法的含義

立法有兩層含義，廣義的立法泛指國家立法機關(guān)或其授權(quán)的其他機關(guān)按照立法程序制定、修改或者廢止法律的活動。狹義的立法專指國家制定的現(xiàn)行法律、法規(guī)、法令、規(guī)章等規(guī)范性文件，與“法規(guī)”同義。如經(jīng)濟立法特指國家制定的有關(guān)經(jīng)濟管理方面的法規(guī)。

安全生產(chǎn)立法亦有兩層含義，一是泛指國家立法機關(guān)和行政機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動。二是專指國家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實踐中通常特指后者。

加強安全生產(chǎn)立法的必要性(二)加強安全生產(chǎn)立法的必要性

安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導(dǎo)致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現(xiàn)在： 一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。

二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問題，亟待依法規(guī)范。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的比重增加。在我國社會生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，這些非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負責人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。

三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。

四是政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，沒有依法確立綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長效機制。

五是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段。

加強安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性 加強安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現(xiàn)在4個方面：

1．它是依法加強監(jiān)督管理，保證各級安全監(jiān)督管理部門依法行政的需要.2．它是依法規(guī)范安全生產(chǎn)的需要

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會經(jīng)濟活動日趨活躍和復(fù)雜，各種經(jīng)濟成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營單位已由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)安全條件千差萬別，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了許多復(fù)雜的情況，存在著5個突出問題：

一是非公有制經(jīng)濟成分增多，對其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒有明確的法律規(guī)范和嚴厲的處罰依據(jù)。相當多的私營企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數(shù)老板“要自己的錢，不要別人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營或者知法犯法，導(dǎo)致事故不斷，死傷眾多。

二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，企業(yè)安全生產(chǎn)責任制不健全或者不落實，企業(yè)負責人的安全責任不明確，不能做到預(yù)防為主，嚴格管理；事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。三是安全投人嚴重不足，企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運轉(zhuǎn)，安全性能下降，抗災(zāi)能力差，不能及時有效地預(yù)防和抗御事故災(zāi)害。據(jù)初步統(tǒng)計。目前僅國有重點煤礦“一通三防”欠賬就高達40多億元。民營企業(yè)的安全投入就更少甚至沒有。

四是一些地方政府監(jiān)管不到位，地方保護主義嚴重。有的地方政府和部門對安全生產(chǎn)不重視，工作不到位，熟視無睹，疏于監(jiān)管。有的官員甚至與企業(yè)相互勾結(jié)，搞權(quán)錢交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)和民營企業(yè)老板違法生產(chǎn)經(jīng)營“開綠燈”。五是國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監(jiān)督管理制度和措施未能法律化、規(guī)范化，許多領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管無法可依。

要解決這些問題，必須依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負責人和從業(yè)人員的安全責任、作業(yè)現(xiàn)場和安全設(shè)備的安全管理、事故防范和應(yīng)急措施以及政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理措施等做出全面的法律規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營單位明確應(yīng)當怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。

3.它是制裁安全生產(chǎn)違法行為，保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全的需要。

4、它是建立健全我國安全生產(chǎn)法律體系的需要。

第五篇：《校車安全管理條例》的立法必要性分析

王 冰

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

摘 要：關(guān)于校車安全，我國已有相關(guān)法律規(guī)定，《校車安全管理條例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，與我國已有法律相抵觸，且《校車安全管理條例》在實施后會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過制定《校車安全管理條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除了完善我國現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應(yīng)注重公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問題的重要作用。

關(guān)鍵詞：校車安全管理條例；法律；合法性；實施效果；守法

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2012）08-0106-03 2011年的甘肅校車等悲劇震痛了每一個國人的心，校車安全已經(jīng)成為社會上普遍關(guān)注的問題，甘肅校車事故之后一個多月國務(wù)院發(fā)布了《校車安全管理條例（草案）》，在2012年的全國兩會上，校車安全問題被首次寫入《政府工作報告》，要求加強校車相關(guān)事項立法，國務(wù)院于2012年4月10日公布并實施《校車安全管理條例》（以下簡稱為《條例》）?！稐l例》作為校車安全管理的專門法規(guī)，主要包括7個方面的內(nèi)容：一是對確實難以保障就近入學(xué)且公共交通不能滿足需要的農(nóng)村地區(qū)，要采取措施保障學(xué)生獲得校車服務(wù)。二是明確校車安全管理體制，強化政府及有關(guān)部門的校車安全管理責任。三是明確學(xué)校和校車服務(wù)提供單位保障校車安全的責任。四是設(shè)定了校車使用許可，對校車安全技術(shù)條件和校車駕駛?cè)速Y格條件規(guī)定了比一般客車更為嚴格的要求。五是嚴格校車駕駛?cè)说馁Y格條件和駕駛行為規(guī)范。六是賦予校車通行優(yōu)先權(quán)。七是明確包括刑事責任在內(nèi)的法律責任?！稐l例》以明確校車安全管理體制、強化校車通行的安全保障、保障學(xué)生的乘車安全為主要內(nèi)容，重在解決保障校車安全的制度、措施問題。但該條例在我國是否有制定和實施的必要，仍是需要探討的問題。

一、我國關(guān)于校車安全已有法律的分析

法律制定，又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立，最通常的稱之為“立法”，它是指有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序，制定、補充、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件以及認可法律的一項專門性活動?！坝嘘P(guān)法律的目的，乃是法律制定者工作中的一個具有頭等重要意義的要素。”[1]任何法律在創(chuàng)制時都具有目的性，明確立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在?！胺傻哪康氖欠ǖ恼斉c否、合理與否的評價規(guī)則和標準,具有明確的指向性即通過實施法律來規(guī)范人們的行為，有效地約束和規(guī)范社會生活?！盵2]因此，檢驗一部法律制定的必要性，就是要看這部法律是否能進行有效的社會規(guī)范作用，是否被公眾普遍遵守和認可?！皼]有信仰的法律將退化成為僵死的教條”[3]，法律如果得不到應(yīng)有的尊重，得不到普遍的遵守，創(chuàng)制得再多也可能淪為一紙空文，法的創(chuàng)制也失去了其必要性。

雖然之前國家沒有出臺專門的校車條例為保障校車安全，但校車在本質(zhì)上還是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些規(guī)定同樣適用于校車，同樣可以為校車的安全行駛提供必要的保障。我國對交通工具的法律規(guī)范主要就是《道路交通安全法》，校車作為交通工具之一，也應(yīng)當受到《道路交通安全法》的調(diào)整。在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，司機醉駕、超載、逆行是校車事故發(fā)生的主要原因。而關(guān)于超載、逆行，我國《道路交通安全法》第35條規(guī)定，機動車、非機動車實行右側(cè)通行；第49條規(guī)定，機動車載人不得超過核定的人數(shù)。禁止超載、逆行，這一近乎常識性的規(guī)則，卻被無情的漠視。在甘肅正寧校車事故中，校車駕駛?cè)藛T安全意識淡薄，左道超速逆行并嚴重違規(guī)超載，校車核載9人，實載64人，對此觸目驚心的超載，包括幼兒園的開辦者、司機在內(nèi)，甚至幼兒的家長都一再放任。從校車安全事故案例來看，引起校車安全事故的校車幾乎都違反了《道路交通安全法》的規(guī)定，是違法上路行駛，換言之，保障校車安全和乘坐校車的孩子安全的關(guān)鍵，不是有沒有專門的法律為校車的安全行駛提供規(guī)范和約束。校車事故的發(fā)生，并不能全部歸咎與校車安全法律的缺失，而是各相關(guān)方對現(xiàn)行法律的隨意違反和肆意漠視才導(dǎo)致的慘劇。

二、《條例》違反法律優(yōu)位原則并有違法之嫌

根據(jù)《立法法》規(guī)定，為執(zhí)行具體法律法規(guī)的需要，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)?！靶姓ㄒ?guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國家行政管理活動的規(guī)范性法律文件?！盵4]《條例》由國務(wù)院法制辦負責起草，以管理校車安全為內(nèi)容，具有行政法規(guī)的性質(zhì)。該條例的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，有違法之嫌。

法律優(yōu)位原則，也稱法律優(yōu)先適用原則，這一原則要求當法律已經(jīng)對某個事項做出規(guī)定時，法規(guī)、規(guī)章都不能與之相抵觸。我國《憲法》和《立法法》明確規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。在我國，有關(guān)車輛通行特權(quán)的規(guī)范已經(jīng)由《道路交通安全法》和其它法律規(guī)定。我國現(xiàn)行的《道路交通安全法》第53條規(guī)定：“警車、消防車、救護車和工程救險車在執(zhí)行緊急任務(wù)時，使用警報器、標志燈具，并在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制，其他車輛和行人應(yīng)當讓行?！备鶕?jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，享有車輛通行特權(quán)、不得被超車的車輛只有4類，即“執(zhí)行緊急任務(wù)的警車、消防車、救護車、工程救險車”。另外，《中華人民共和國消防法》第47條也規(guī)定了“消防車、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救或者應(yīng)急救援任務(wù)，其他車輛、船舶以及行人應(yīng)當讓行，不得穿插超越”這一特權(quán)。而《條例》第31規(guī)定“運載學(xué)生的校車優(yōu)先通行”、“在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛”，第33條規(guī)定“校車在同方向只有一條機動車道的道路上?？繒r，后方車輛應(yīng)當停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機動車道的道路上?？繒r，校車?？寇嚨篮蠓胶拖噜彊C動車道上的機動車應(yīng)當停車等待，其他機動車道上的機動車應(yīng)當減速通過。校車后方停車等待的機動車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車。”《條例》這兩條的規(guī)定，實質(zhì)上是賦予了校車享有“三大特權(quán)”，即校車優(yōu)先通行、在公交專用車道上行駛、停車上下學(xué)生時后方車輛應(yīng)停車等待并不得超越的特權(quán)。

我國《立法法》明確了不同形式的法律規(guī)范之間的層級效力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定以及法律優(yōu)位原則，在不同層級的法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時，層級高的法律規(guī)范優(yōu)先適用，層級低的法律規(guī)范應(yīng)服從層級高的法律規(guī)范，換句話說，當上位法與下位法對某一問題都有規(guī)定時，下位法不得與上位法沖突或相矛盾，若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定。《道路交通安全法》和《中華人民共和國消防法》都是由全國人大及其常務(wù)委員會制定，是狹義的法律，而《條例》作為行政法規(guī)其位階在憲法和法律之下，它應(yīng)遵從《道路交通安全法》和《中華人民共和國消防法》有關(guān)特權(quán)的規(guī)定而不能超越，其規(guī)定的“三大特權(quán)”實質(zhì)上是違背了法律優(yōu)位原則，與其上位法相沖突。

三、《條例》缺乏現(xiàn)實必要性和可操作性

第一，《條例》實施會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂。界定公共服務(wù)的含義是明確校車服務(wù)性質(zhì)的前提，現(xiàn)在社會所公認的公共服務(wù)是指國家以公共權(quán)力和公共資源為手段向社會公眾所提供的社會經(jīng)濟、政治、文化活動等各項服務(wù)。公共性是公共服務(wù)最鮮明的特點，即要求國家在提供服務(wù)時要具備廣泛的公益性和服務(wù)對象的社會性，體現(xiàn)社會普遍的共享性和必須性?！芭袛嘁环N服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，關(guān)鍵在于其提供方以及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)?！盵5]在我國，校車服務(wù)不全是公共服務(wù)。校車服務(wù)本身只是特定專業(yè)性服務(wù)，根據(jù)學(xué)校性質(zhì)是公立還是私立，校車可以劃分為公共校車與私立校車。雖同是校車服務(wù)，但二者的性質(zhì)是不同的：前者體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責任之間的公共關(guān)系：公立學(xué)校是國家提供公共服務(wù)的一部分，公立學(xué)校的校車也應(yīng)當屬于公共服務(wù)范疇；而后者在性質(zhì)上可歸為一種市場經(jīng)濟關(guān)系：私立學(xué)校不屬于公共服務(wù)，其校車資金應(yīng)由學(xué)校和擇校家庭自行承擔，國家沒有為私立學(xué)校的校車提供資金等服務(wù)的義務(wù)。換言之，只有使用了公共權(quán)力或公共資源所提供的校車服務(wù)才是公共服務(wù)，而為了個人牟利使用私人資源所提供的校車服務(wù)是營利性的私人服務(wù)，所以，不應(yīng)將校車這一專業(yè)性服務(wù)本身籠統(tǒng)地看作是公共服務(wù)來予以立法。

第二，《條例》實施及完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施所需的成本過大?！熬屯粋€法律規(guī)則而言，法學(xué)家維護的是公正，經(jīng)濟學(xué)家維護的是效益。但在絕大多數(shù)情況下，經(jīng)濟方法和法律方法常常是殊途同歸”[6]，2002年3月22日國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本, 還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！盵7]也就是說，國務(wù)院在制定行政法規(guī)時，應(yīng)當對其實施和執(zhí)行產(chǎn)生的成本進行分析。

那么在全國范圍內(nèi)實施條例的成本是多少呢？首先《條例》第14條規(guī)定“取得校車使用許可應(yīng)當符合下列條件：

（一）車輛符合校車安全國家標準，取得機動車檢驗合格證明，并已經(jīng)在公安機關(guān)交通管理部門辦理注冊登記”。以上海市為例，要想獲得校車證，有兩個硬性條件必須要滿足：一是車輛具有上海牌照；二是駕駛員具有本地戶籍[8]。上海牌照動輒數(shù)萬元，加上汽車的維護、油費、司機工資、教師工資，需要不少的成本。據(jù)統(tǒng)計，上海浦東新區(qū)某小學(xué)一輛校車一年的收支情況的調(diào)查，一年需要的成本高達58500元，如此高的成本實在令許多學(xué)校對合法身份的校車望而卻步。

其次，根據(jù)《條例》規(guī)定，接送小學(xué)生的校車應(yīng)當是按照專用校車國家標準設(shè)計和制造的小學(xué)生專用校車。而據(jù)統(tǒng)計，截止2011年4月，全國各級各類幼兒園、小學(xué)、初中一共用于接送學(xué)生上下學(xué)的車輛是285000多輛。但是在這285000多輛里，符合《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》的車輛只有大約10%左右，也就是29400多輛[9]。如果以《條例》的規(guī)定來看，絕大多數(shù)現(xiàn)有校車都不合格，這些校車如果摒棄不用則造成資源的巨大浪費，若是加以改造，則需要消耗大量的人力和財力。

另外，提供校車服務(wù)還需要完善其所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。如果基礎(chǔ)設(shè)施不能跟進，即使再完善的校車服務(wù)，最終也會癱瘓。而為在全國范圍內(nèi)實施《條例》所需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施的資金是巨大的。以道路設(shè)施為例，校車雖然是學(xué)生用車，但本質(zhì)上講還是公共交通工具，在我國的一些偏遠地區(qū)，連最標準的村級公路都沒有，作為較大的公共交通工具，要在這些地區(qū)發(fā)展校車，就必須對該地區(qū)的道路進行改造，這也將產(chǎn)生的不可估計成本。

第三，《條例》的立法目的并不能實際解決其立法原因。立法目的是指具有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)制定法律所期待達到的效果；而立法原因是指引發(fā)有法的創(chuàng)制權(quán)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)制定法律的事項，兩者在一定情形下并不具有統(tǒng)一性，要解決立法原因，還需要立法以外的方式。

《條例》第1條規(guī)定，“為了加強校車安全管理，保障乘坐校車學(xué)生的人身安全，制定本條例”，這是《條例》的立法目的，即通過對校車進行管制來保護學(xué)生的人身安全。而近幾年來頻繁發(fā)生的校車安全事故是推動《條例》制定的最根本的原因。那么對校車進行管制是不是就能解決校車事故的發(fā)生？在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，多數(shù)校車并沒有質(zhì)量安全問題，醉駕、超載等交通意識的淡薄已成為事故發(fā)生的主要原因，這些道德素質(zhì)的缺失并不是靠對校車進行法律管制就可以解決的。

制定《條例》并不是解決校車安全事故的唯一方法，保障校車安全不是只能依靠立法。亞里士多德認為：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！盵10]可見，一個社會的倫理道德不健全，良好的法律和制度就難以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人們也不會普遍遵守，在現(xiàn)實生活中就會走樣和失靈。當交通意識淡薄到一定程度，設(shè)備再齊全的校車也不能阻止校車事故的發(fā)生。道德作為規(guī)范人們思想和行為的重要手段，更應(yīng)當在解決校車安全問題中得到重視。

四、有關(guān)如何解決校車安全問題的分析

有關(guān)校車的路權(quán)優(yōu)先問題，國外與我國存在立法規(guī)定的不同。在美國，根據(jù)美國教育法規(guī)定，兒童必須接受免費的義務(wù)教育，乘校車上學(xué)是為保障兒童免費義務(wù)教育而制定的具有強制性的制度。美國大多數(shù)州都立法規(guī)定了校車的優(yōu)先權(quán)，其在公路的特權(quán)甚至高于消防車和救護車，在美國，公路上隨意超越校車是違法的，如果校車要停車上下車學(xué)生，后面的所有車輛必須停下來，等校車上下完了學(xué)生后面的車才能繼續(xù)走。在加拿大，校車安全有很完善的法律和規(guī)章保障。以安大略省的《高速公路交通法》為例，該法規(guī)定了在校車到站停車前，在校車后方行使的與其方向相同和在校車前方顯示的與其方向相反的車輛，都必須停在離校車不少于20米的地方，否則將面臨高額罰款。

國外通過制定法律確定了校車的路權(quán)優(yōu)先，其立法不存在與上位法的沖突問題。而我國以制定行政法規(guī)的形式規(guī)定校車的優(yōu)先通行，存在著法律位階上的沖突，有違法之嫌。所以首先要完善我國現(xiàn)有的法律。我國現(xiàn)有的《道路交通安全法》并未對校車安全有明確規(guī)定，尚缺乏規(guī)定校車管理的系統(tǒng)性法律規(guī)范，責任主體不明確，管理不到位，而這些規(guī)定的缺少，都是為解決校車安全問題所必須明確的。建議在道路交通安全法中增加一章關(guān)于校車的專門規(guī)定，明確對校車的管理、駕駛員資質(zhì)、校車優(yōu)先通行和法律責任等方面作出詳細規(guī)定，以法律的形式來保障校車安全。

另外還要加強公民守法及交通安全意識的培養(yǎng)，美國和加拿大有關(guān)校車的法律制度固然很完善，但其校車的安全更來自公民的自覺遵守。就我國現(xiàn)實而言，除完善現(xiàn)有法律之外，更應(yīng)當重視對公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，不斷提高全體公民的素質(zhì)。如果校車的相關(guān)方，包括學(xué)校、司機及相關(guān)管理部門在內(nèi)都自覺遵守《道路交通安全法》等法律法規(guī)，具備一定的交通安全意識，那么這一系列的校車事故就不會發(fā)生。

綜上所述，關(guān)于校車安全，我國已有法律規(guī)定，而《條例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則、與已有的法律相沖突，并且《條例》在實施后會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過制定《條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除完善我國現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應(yīng)注重公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問題的重要作用。