第一篇：蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議

蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議

摘要：本文以江蘇省常熟市梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)為例，探討了“蘇南模式”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)踐過程中的困境，重點(diǎn)分析低效工業(yè)用地的判定困境和再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境。提出政府各部門統(tǒng)籌合作，科學(xué)認(rèn)定低效工業(yè)用地是實(shí)現(xiàn)再開發(fā)工作的前提；以政府為主導(dǎo)采取土地整備方式，通過土地權(quán)屬股份合作制調(diào)動(dòng)企業(yè)自主再開發(fā)積極性是再開發(fā)重要路徑。

關(guān)鍵詞：低效工業(yè)用地 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 再開發(fā)困境 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F427 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low-efficiency Industrial Land of Township in Southern Jiangsu Province

Fan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（School of Political and Public Management of Soochow University；Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co.，Ltd.；Air Force Planning Institute of Soochow University，Suzhou 215000，China）

Abstract：Taking the redevelopment of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example，this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment of low-effi ciency industrial land under the “South Jiangsu Province”，and focuses on the difficulties in determination and redevelopment.It is proposed that coordination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice.It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government leading.Keywords： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions

20世?o70年代末，中央制定了財(cái)政包干經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策與干部考核政治約束，在激勵(lì)與壓力之下，蘇南政府主動(dòng)辦起“公司”，開始了鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。為了加速工業(yè)原始資本的積累，集體土地和農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，以低廉的價(jià)格從集體組織或農(nóng)民手中獲得集體土地，轉(zhuǎn)為工商業(yè)用途。這一時(shí)期鄉(xiāng)村工業(yè)化快速起步，但是不規(guī)范的集體土地制度成了鄉(xiāng)村工業(yè)用地低效無序的歷史性原因。在鄉(xiāng)村工業(yè)化之后，90年代中期的外向型經(jīng)濟(jì)誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入新一輪的增長階段，伴隨的是工業(yè)用地急劇擴(kuò)張，并長期保持用地增量擴(kuò)張的路徑依賴，導(dǎo)致蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間破碎，土地供需矛盾逐漸尖銳。在土地資源緊縮的現(xiàn)狀下，尋找存量、內(nèi)涵挖潛，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

梅李鎮(zhèn)隸屬常熟市，東靠上海、南頻蘇州、西鄰無錫、北靠長江，是蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村企業(yè)發(fā)展具備典型的蘇南模式特征。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量眾多，產(chǎn)業(yè)類型豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入存量挖潛時(shí)期，是常熟市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的先行區(qū)。梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地現(xiàn)狀

常熟市工業(yè)用地調(diào)查顯示，梅李鎮(zhèn)2015年工業(yè)用地總面積793.33公頃，工業(yè)用地占建設(shè)用地面積28.96%，工業(yè)產(chǎn)值增長長期依賴用地?cái)U(kuò)張；全鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積2790.48公頃，占土地總面積34.73%，梅李鎮(zhèn)土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過了國際慣例的30%警戒線，后備資源較少，土地開發(fā)利用進(jìn)入挖潛階段。

在工業(yè)用地利用強(qiáng)度方面，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地平均容積率為0.52，容積率低于0.7的企業(yè)數(shù)量占比81.20%，在0.7-1.5之間的企業(yè)數(shù)量占比15.14%，容積率高于1.5的企業(yè)數(shù)量占比3.66%。全鎮(zhèn)存在工業(yè)容積率過低的問題。梅李鎮(zhèn)建筑密度低于40%的工業(yè)用地共有406塊，面積占全部工業(yè)地塊面積總量的54.34%。梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用強(qiáng)度整體偏低，存在較大的提升空間。

在工業(yè)用地利用效益方面，梅李鎮(zhèn)2015年工業(yè)用地地均產(chǎn)出為2946.83萬元/公頃，超過平均水平的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比21.69%，用地面積占比34.33%；地均稅收87.21萬元/公頃，超過平均水平的企業(yè)數(shù)量占比26.47%，用地面積占比36.73%；地均稅收低于100萬元/公頃的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比76.47%，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用經(jīng)濟(jì)效益仍然存在提升空間，挖潛潛力較大。

在空間布局方面，梅李鎮(zhèn)仍然呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)格局。位于建成區(qū)的通港工業(yè)園區(qū)已經(jīng)集中了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并且形成了產(chǎn)業(yè)集聚之勢，但是仍然有較多小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在各個(gè)鄉(xiāng)村，這些企業(yè)不愿意放棄村內(nèi)非正規(guī)制度性實(shí)惠，未按照規(guī)劃發(fā)展進(jìn)入園區(qū)。[1]由于90年代蘇南鄉(xiāng)村非強(qiáng)制、非規(guī)范的集體土地出讓制度，鄉(xiāng)村工業(yè)無序開發(fā)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村空間被割裂。分散在鄉(xiāng)村的企業(yè)存在較為嚴(yán)重的排污治理問題，給部分地區(qū)帶來了水污染、農(nóng)田污染等問題。梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地分布，見圖1。

梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)踐困境

低效工業(yè)用地再開發(fā)項(xiàng)目包含了低效工業(yè)用地認(rèn)定與再開發(fā)兩部分任務(wù)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于低效工業(yè)用地判定普遍的方法是構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重測算工業(yè)用地的綜合得分，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅包括了工業(yè)用地集約程度，還應(yīng)納入用地合規(guī)性和土地利用生態(tài)性等指標(biāo)，是一項(xiàng)綜合性識(shí)別體系，因此判定過程較為繁瑣。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征以及復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步加大了再開發(fā)工作的難度，政策的不健全難以平衡再開發(fā)利益分配關(guān)系，梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)面臨著深刻的現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 低效工業(yè)用地認(rèn)定困境

2.1.1 低效工?I用地?cái)?shù)據(jù)獲取難度較大

全市工業(yè)用地調(diào)查整理出了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地基本情況，主要包含了工業(yè)用地利用強(qiáng)度和利用效益。工業(yè)用地外業(yè)調(diào)查范圍廣，調(diào)查對(duì)象多，尤其是數(shù)量眾多的規(guī)下企業(yè)以及個(gè)體私營企業(yè)需要逐個(gè)調(diào)查，是一項(xiàng)工作量巨大的摸底任務(wù)，因此數(shù)據(jù)的獲取來之不易。關(guān)于工業(yè)用地利用效益的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，來源包括稅務(wù)局以及統(tǒng)計(jì)局，由于經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)口徑的不一致，數(shù)據(jù)存在偏差，需要重新調(diào)查差異數(shù)據(jù)。因此低效工業(yè)用地判定所需的數(shù)據(jù)獲取工作難度較大，判定工作較為繁瑣。

2.1.2 低效工業(yè)用地范圍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

在低效工業(yè)用地判定實(shí)踐中，針對(duì)“落后”“布局散亂”“利用粗放”等沒有量化的指標(biāo)，工作人員往往依據(jù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)定低效工業(yè)用地，因此認(rèn)定結(jié)果會(huì)存在缺乏科學(xué)性和說服性的問題；“不符合產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向”“安全生產(chǎn)”“環(huán)保要求”“過剩產(chǎn)能”“產(chǎn)出效益低”等指標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性，[2]工業(yè)用地判定結(jié)果會(huì)隨著發(fā)展中的城市經(jīng)濟(jì)和規(guī)劃政策而變化，這在實(shí)踐過程中為認(rèn)定工作增加了不確定性。

梅李鎮(zhèn)目前分布有紡織業(yè)、服裝業(yè)、印染業(yè)、經(jīng)編業(yè)、皮革皮件制造業(yè)、冶金業(yè)、機(jī)械業(yè)、電子制造業(yè)等豐富的工業(yè)類型。以地塊為評(píng)價(jià)單元往往忽視了產(chǎn)業(yè)類型之間的差異性生產(chǎn)要求，例如適用于紡織業(yè)的土地利用集約指標(biāo)不適用于電子制造業(yè)，造成綜合判定中仍然會(huì)存在較多與現(xiàn)實(shí)情況不符合的結(jié)果，使得低效工業(yè)用地判定結(jié)果的說服性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。加之梅李鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型眾多，因此較難統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 再開發(fā)現(xiàn)實(shí)困境

2.2.1 低效工業(yè)用地再開發(fā)機(jī)制缺乏政策保障

當(dāng)前梅李鎮(zhèn)政府尚未制定出政策或者法律法規(guī)明確低效工業(yè)用地再開發(fā)具體辦法，在再開發(fā)主體、再開發(fā)方式、成本分?jǐn)偤屠娣峙涞葐栴}上缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。由于在低效工業(yè)用地調(diào)查項(xiàng)目中各部門的職能界定模糊，各部門利益分配不明確，在低效工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)踐中合作協(xié)調(diào)程度較低。

梅李鎮(zhèn)依據(jù)省、市關(guān)于低效用地再開發(fā)指導(dǎo)意見，制定出鼓勵(lì)土地使用權(quán)人自主再開發(fā)、集中開發(fā)、立體開發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等政策，但是當(dāng)前再開發(fā)激勵(lì)政策缺少清晰的實(shí)施計(jì)劃和獎(jiǎng)勵(lì)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)再開發(fā)企業(yè)無法依據(jù)實(shí)施政策而直接采取現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)或者優(yōu)先供地的獎(jiǎng)勵(lì)方法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法獲知激勵(lì)政策，一定程度上抑制了自主再開發(fā)的積極性，因此低效工業(yè)用地再開發(fā)鋪開進(jìn)程緩慢。

2.2.2 低效工業(yè)用地再開發(fā)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征限制

產(chǎn)業(yè)鏈中低端水平。90年代中期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)伴隨著外資的進(jìn)入走向了國際舞臺(tái)，接收來自全球的生產(chǎn)訂單，蘇南地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢和低廉的生產(chǎn)成本承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收獲了工業(yè)產(chǎn)值的迅猛增長，然而產(chǎn)業(yè)類型幾乎為加工制造業(yè)。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然在產(chǎn)業(yè)鏈上分得一杯羹，但是加工組裝環(huán)節(jié)在整條產(chǎn)業(yè)鏈上的價(jià)值愈發(fā)微弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨生產(chǎn)優(yōu)勢的減弱而放緩。

目前梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然以傳統(tǒng)制造業(yè)為主導(dǎo)類型，近年紡織業(yè)營業(yè)收入增幅放緩，虧損現(xiàn)象普遍，加工制造業(yè)優(yōu)勢正在消減。數(shù)量眾多的小規(guī)模企業(yè)生存環(huán)境越來越艱難，在面對(duì)生產(chǎn)成本壓力的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難有改造升級(jí)的意愿。

資金瓶頸壓力。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)改革后以中小型民營企業(yè)為主，可支配資金有限。中小型蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于信譽(yù)問題，企業(yè)貸款融資困難現(xiàn)象十分普遍，銀行及金融機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)總是傾向于較大型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部儲(chǔ)備資金計(jì)劃用于應(yīng)對(duì)生產(chǎn)突發(fā)狀況，而不愿意花費(fèi)資金用于企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；迫于資金壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再開發(fā)積極性普遍偏低。

2.2.3 低效工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)多元復(fù)雜

蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地普遍存在著用地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在三點(diǎn)，一是工業(yè)用地所有權(quán)主體的多元化，二是工業(yè)用地使用權(quán)主體的多元化，三是工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的獲取方式在時(shí)間段上的復(fù)雜化。在梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地中，主要為集體土地。集體土地所有權(quán)主體既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民小組行政組織，也包括了合作社、經(jīng)營社等經(jīng)濟(jì)組織，多種主體形式并存。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中形成了較多的產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)權(quán)形式，村鎮(zhèn)、三資、私營、聯(lián)戶、個(gè)體均參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地上充斥著復(fù)雜的利益主體，由此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地使用權(quán)主體的多樣化特征。

在我國不同的發(fā)展階段，集體土地使用權(quán)獲得的合法方式不盡相同，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以政府劃撥的形式獲得集體土地使用權(quán)，使用權(quán)不得出讓、出租、抵押；在國有土地實(shí)行出讓制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以協(xié)議出讓的方式獲得了土地使用權(quán)；2000年以后招、拍、掛全面進(jìn)入市場化階段，工業(yè)用地通過三個(gè)階段市場化改革，[3]造成了當(dāng)前歷史遺留問題雜亂的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)特征，是阻礙低效工業(yè)用地再開發(fā)的重要因素之一，如何厘清產(chǎn)權(quán)主體，如何處理三種產(chǎn)權(quán)獲取途徑，是低效工業(yè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵難點(diǎn)。

2.2.4 低效工業(yè)用地再開發(fā)中的利益分配沖突

地方政府、原土地權(quán)利人、開發(fā)商構(gòu)成了低效工業(yè)用地再開發(fā)利益格局的三個(gè)對(duì)立點(diǎn)。政府與原土地權(quán)利人之間存在分配性沖突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地權(quán)利人從個(gè)人利益出發(fā)，導(dǎo)致局部利益與全域利益產(chǎn)生分配矛盾；地方政府與開發(fā)商的利益沖突則屬于規(guī)則沖突，政府制定規(guī)劃引導(dǎo)與控制開發(fā)商市場行為，開發(fā)商逐利性驅(qū)使下試圖調(diào)整與突破剛性開發(fā)條件；原土地權(quán)利人與開發(fā)商的利益分配矛盾屬于交易沖突，兩者在市場規(guī)則的約束下追求自身利益的最大化，但是原土地權(quán)利人很難與開發(fā)商處于平等的交易地位。[4] 梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實(shí)踐建議

3.1 統(tǒng)籌政府各部門工作，合作再開發(fā)低效工業(yè)用地

科學(xué)判定低效工業(yè)用地必須以現(xiàn)實(shí)情況為基準(zhǔn)，不僅考察工業(yè)用地的利用集約程度，而且不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，是一項(xiàng)綜合性土地識(shí)別工作。再開發(fā)工作必須建立在現(xiàn)狀工業(yè)用地的詳細(xì)分析和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ恼{(diào)查結(jié)果之上，才能制定合理且相互收益的再開發(fā)辦法。因此不僅需要國土部門針對(duì)土地利用狀況與歷史遺留問題的摸底調(diào)查，同時(shí)需要環(huán)保部門關(guān)于企業(yè)的生態(tài)效益分析，經(jīng)發(fā)局關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展評(píng)估以及城規(guī)院關(guān)于城市更新的規(guī)劃定制。

充分利用各部門職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌各部門任務(wù)分配，組建低效工業(yè)用地合作小組，形成以國土部門為主導(dǎo)角色，各部門協(xié)調(diào)配合的小組制，能夠更為科學(xué)地判定低效工業(yè)用地與制定再開發(fā)政策措施，引導(dǎo)與保障低效工業(yè)用地再開發(fā)的實(shí)踐工作，使低效工業(yè)用地再開發(fā)真正成為城市更新強(qiáng)有力的手段。

3.2 土地整備，以政府為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)再開發(fā)

當(dāng)前梅李鎮(zhèn)以及常熟市政府主要采取土地儲(chǔ)備的方式再開發(fā)低效用地，土地儲(chǔ)備在再開發(fā)規(guī)模中占比近53.43%。通過土地儲(chǔ)備，工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)國有化，政府壟斷著建設(shè)用地一級(jí)市場，是政府土地財(cái)政的重要手段。不同于土地儲(chǔ)備，土地整備更加關(guān)注土地資源的空間整合功能，以資源騰挪手段進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地資源的利用率。土地整備由政府主導(dǎo)，通過收回使用權(quán)、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，實(shí)施土地清理和前期開發(fā)，并統(tǒng)一納入土地儲(chǔ)備。[5]深圳市通過整村整備，推動(dòng)社區(qū)由原本依靠單一出租經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式。[6]

土地整備由政府調(diào)控，能夠主導(dǎo)再開發(fā)利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，雖然實(shí)現(xiàn)成本壓力較大，但是幫助政府收獲了社會(huì)效益，既可以厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決歷史遺留問題，又可以集中力量大規(guī)模地建設(shè)公共基?A設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)城市空間的美好發(fā)展，同時(shí)保障全社會(huì)公平原則，避免再開發(fā)過程中的利益沖突。

3.3 土地權(quán)屬股份制，鼓勵(lì)低效工業(yè)用地自主再開發(fā)

在蘇南城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來了可喜的分紅收益，以地入股的股份合作制已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)村內(nèi)部，這一模式不僅為農(nóng)村引入了多元的市場經(jīng)濟(jì)模式，更為顯著地是改善了農(nóng)村落后的面貌，加快了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。蘇州?f直鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村股份合作制的背景下，積極探索工業(yè)用地管理新模式，提出了工業(yè)地產(chǎn)運(yùn)營理念，其核心在于工業(yè)用地權(quán)屬股份化，按年限以及出資比例劃分集體和企業(yè)兩部分股份，以債務(wù)性融資渠道進(jìn)入專業(yè)市場融資，也可以產(chǎn)權(quán)抵押分割以獲取資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改造升級(jí)。[7]

土地權(quán)屬股份制將村鎮(zhèn)低效工業(yè)用地主動(dòng)引入到市場環(huán)境中，在明確產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)益的前提下，村鎮(zhèn)工業(yè)用地權(quán)屬股份經(jīng)過專業(yè)的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)整合，委托商業(yè)銀行發(fā)行債券，吸收市場專業(yè)的或者閑散的資金進(jìn)入集體土地再開發(fā)領(lǐng)域，破解村鎮(zhèn)低效工業(yè)用地資金瓶頸障礙；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在獲得收益后調(diào)動(dòng)自主開發(fā)的意愿，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于生產(chǎn)特性與資金限制而被抑制的開發(fā)積極性。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā) 的指導(dǎo)意見(試行)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)規(guī)定，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》等要求，為健全節(jié)約集約用地制度，盤活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，現(xiàn)就深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自主改造開發(fā)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極進(jìn)入，規(guī)范推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力，建設(shè)和諧宜居城鎮(zhèn)。

（二）基本原則。

堅(jiān)持政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行。建立健全政府引導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力；堅(jiān)持規(guī)劃先行，對(duì)改造開發(fā)的規(guī)模、時(shí)序等進(jìn)行統(tǒng)籌安排，確保改造開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。

堅(jiān)持市場取向、因勢利導(dǎo)。按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵(lì)土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體和社會(huì)力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強(qiáng)改造開發(fā)的動(dòng)力。

堅(jiān)持公眾參與、平等協(xié)商。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)；建立健全平等協(xié)商機(jī)制，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正，實(shí)現(xiàn)和諧開發(fā)。

堅(jiān)持利益共享、多方共贏。建立完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)、利益共享；嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、文化傳承多贏。

堅(jiān)持因地制宜、規(guī)范運(yùn)作。充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展定位等，依據(jù)城市總體發(fā)展布局，合理確定改造開發(fā)的方向和目標(biāo)，分類實(shí)施；嚴(yán)格遵循改造開發(fā)要求和程序，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，保證改造開發(fā)工作規(guī)范運(yùn)作、有序推進(jìn)。

（三）總體目標(biāo)。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)范推進(jìn)，土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng)；城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

二、加強(qiáng)統(tǒng)籌引導(dǎo)

（四）明確改造開發(fā)范圍。本文件規(guī)定的城鎮(zhèn)低效用地，是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭議。國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，可列入改造開發(fā)范圍?，F(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開發(fā)范圍。市縣人民政府要組織國土資源部門會(huì)同有關(guān)部門，提出城鎮(zhèn)低效用地的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制改造開發(fā)范圍，對(duì)弄虛作假的，將嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

（五）推進(jìn)調(diào)查摸底和標(biāo)圖建庫。開展低效用地改造開發(fā)的城鎮(zhèn)，要充分利用土地調(diào)查成果，開展城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地調(diào)查，摸清城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和改造開發(fā)潛力，查清土地權(quán)屬關(guān)系，了解土地權(quán)利人意愿。擬定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍后，要將擬列入改造開發(fā)范圍的城鎮(zhèn)低效用地標(biāo)注在遙感影像圖、地籍圖和土地利用總體規(guī)劃圖上，建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫，夯實(shí)管理基礎(chǔ)。

（六）強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌和方案實(shí)施。市縣國土資源部門要會(huì)同有關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，組織編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局和時(shí)序安排，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承等，確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)健康有序推進(jìn)。專項(xiàng)規(guī)劃經(jīng)上一級(jí)國土資源部門核定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

按照專項(xiàng)規(guī)劃，項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，確定改造開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、利用方向、資金平衡等，報(bào)所在市縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案均向社會(huì)公示。

三、完善激勵(lì)機(jī)制

（七）鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人進(jìn)行改造開發(fā)。除有關(guān)法律法規(guī)，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由政府收回土地使用權(quán)的土地外，在符合規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式。原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價(jià)款。利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的，經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)按原用途使用，過渡期為5年，過渡期滿后，依法按新用途辦理用地手續(xù)。改造開發(fā)需變更原土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法辦理規(guī)劃修改和用地手續(xù)。

原國有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒有開發(fā)能力的，可由政府依法收回土地使用權(quán)進(jìn)行招拍掛，并給予原國有土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償；涉及國有土地上房屋征收的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行。

（八）積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)。城中村集體建設(shè)用地可依法征收后進(jìn)行改造開發(fā)，各地要根據(jù)實(shí)際制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)，可按照改革試點(diǎn)要求，采取自主、聯(lián)營、入股等方式進(jìn)行改造開發(fā)。

（九）鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。各地要制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”的政策措施，調(diào)動(dòng)其參與改造開發(fā)積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高土地利用效率。對(duì)企業(yè)遷址重建的，除享受改造開發(fā)政策外，要在用地選址、土地審批、用地規(guī)模與計(jì)劃安排等方面給予積極支持。

（十）鼓勵(lì)集中成片開發(fā)。鼓勵(lì)市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請(qǐng)集中改造開發(fā)；市縣國土資源部門可根據(jù)申請(qǐng)，依法依規(guī)將分散的土地合并登記。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨(dú)立開發(fā)的零星土地，可一并進(jìn)行改造開發(fā)，但單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計(jì)面積不超過改造開發(fā)項(xiàng)目總面積的10%。低效用地成片改造開發(fā)涉及的零星新增建設(shè)用地及土地利用總體規(guī)劃修改，可納入城市批次用地依法報(bào)批，涉及的新增用地計(jì)劃指標(biāo)由各?。▍^(qū)、市）在國家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)安排。

（十一）加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。在改造開發(fā)中要優(yōu)先安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)文化遺產(chǎn)和歷史文化建筑保護(hù)。對(duì)涉及經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的改造項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際配建保障性住房或公益設(shè)施，按合同或協(xié)議約定移交當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排。對(duì)參與改造開發(fā)，履行公共性、公益性義務(wù)的，可給予適當(dāng)政策獎(jiǎng)勵(lì)。

四、妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問題

（十二）實(shí)施分類處理。在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃范圍內(nèi)、符合土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)第二次全國土地調(diào)查確定為建設(shè)用地但沒有合法用地手續(xù)的歷史遺留建設(shè)用地，按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則進(jìn)行分類處理。各地要嚴(yán)格審查把關(guān)，防止隨意擴(kuò)大歷史遺留建設(shè)用地范圍和處理適用政策。

用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地行政部門出具符合土地利用總體規(guī)劃的審核意見書，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)后，由市縣人民政府辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)。

用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補(bǔ)償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，落實(shí)處理（處罰）措施后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。

用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補(bǔ)償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，落實(shí)處理（處罰）措施后辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

五、完善保障措施

（十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。地方各級(jí)國土資源部門要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，密切協(xié)同配合，形成工作合力，落實(shí)好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)各項(xiàng)政策。

（十四）健全協(xié)商和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。建立公開暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得進(jìn)行改造開發(fā)。建立項(xiàng)目信息公開制度，對(duì)改造開發(fā)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過程公開，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓相關(guān)程序，規(guī)范土地市場秩序，涉及出讓的必須開展地價(jià)評(píng)估、集體決策、結(jié)果公示。

（十五）強(qiáng)化實(shí)施管理。各省級(jí)國土資源部門要根據(jù)本地實(shí)際，研究制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)對(duì)市縣相關(guān)工作的督促檢查和指導(dǎo)支持；市縣國土資源部門要明確具體操作辦法，加強(qiáng)對(duì)改造開發(fā)實(shí)施監(jiān)管。地方各級(jí)國土資源部門要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加快審查報(bào)批，積極服務(wù)改造開發(fā)工作，及時(shí)做好項(xiàng)目審批、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等及其上圖入庫。

（十六）嚴(yán)守廉政紀(jì)律。建立責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，扎好籠子、定好規(guī)矩；規(guī)范資金管理，項(xiàng)目收益要公開透明，確保資金使用安全高效；嚴(yán)格城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)監(jiān)督管理，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤評(píng)估，保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展；切實(shí)增強(qiáng)廉政意識(shí)，確保廉潔自律。

（十七）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。密切跟蹤政策實(shí)施進(jìn)展情況，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，營造有利于改造開發(fā)工作的良好氛圍。加強(qiáng)總結(jié)評(píng)估，對(duì)于政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題，要及時(shí)研究解決。

本意見自下發(fā)之日起施行，有效期5年。

第三篇：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則

一、政策依據(jù) 依據(jù)十八大三中全會(huì)和習(xí)近平系列講話精神制訂的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求；市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機(jī)制。

1、尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新和試點(diǎn)先行，凝聚各方共識(shí)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

2、市縣政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體方案和實(shí)施細(xì)則。

3、推動(dòng)城市走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路。營造創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。推進(jìn)創(chuàng)新成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。實(shí)施綠色建筑行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)力推進(jìn)建筑工業(yè)化。

4、健全舊城改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能。加快推進(jìn)集中成片區(qū)改造，逐步將其它棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入到城市棚戶區(qū)改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造任務(wù)。加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。

5、深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對(duì)以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

6、建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。提高直接融資比重。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用。建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的金融服務(wù)。

7、優(yōu)先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、嚴(yán)格控制大戶型高檔商品住房用地。實(shí)行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求抑制投機(jī)投資需求。

8、建立和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求

二、政府的職能

1、政府依據(jù)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人口每人100平方米土地面積指標(biāo)重新進(jìn)行城市規(guī)劃。把城鎮(zhèn)內(nèi)不抗震、不保溫、不節(jié)能、配套功能不全的危舊住房和舊住宅小區(qū)等低效用地統(tǒng)一納入改造范圍進(jìn)行舊城更新，提高容積率增加人口密度全面改善人居環(huán)境，讓全體人民群眾共享改革成果。

2、政府積極組織引導(dǎo)制訂政策，按城市總體規(guī)劃要求由街道辦事人員做好積極動(dòng)員和組織工作，廣泛征求居民意見，推行公開、公平的舊城區(qū)更新實(shí)施方案，把政府征收房屋進(jìn)行拆遷轉(zhuǎn)變成為居民參與聯(lián)建，政府提供公共服務(wù)，引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行原地重建，推行市場運(yùn)作建立期房產(chǎn)權(quán)交易市場，允許房屋產(chǎn)權(quán)置換合同上市交易，公眾共同參與改善城鎮(zhèn)居民人居環(huán)境。

3、政府把老工業(yè)區(qū)搬遷改造，棚戶區(qū)改造，城中村改造，舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造應(yīng)都納入“政策性商品房”范疇，通過市場化運(yùn)作滿足大多數(shù)人民群眾基本住房需求，由政府核定地價(jià)，銷后補(bǔ)繳土地出讓金獲得土地有償使用權(quán)。保障性住房以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，是解決少數(shù)低收入和中等偏下收入困難家庭的住房；經(jīng)營性商品房以招拍掛競標(biāo)方式獲得土地有償使用權(quán)，以貨幣調(diào)節(jié)市場需求，解決少數(shù)有錢人的住房。

4、政府制訂《居民舊房換新房實(shí)施辦法》，在保障基本住房原則下讓居民免費(fèi)用空間換房間共享舊城區(qū)更新改革紅利。政府優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)鼐用褡》啃枨蠛髮⑹Ｓ嗟姆课莅串?dāng)?shù)厥袌龊硕▋r(jià)向社會(huì)符合享有“政策性商品房”的居民出售。

政策性商品房專供當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)職工自住需求，一戶一宅，一宅面積不超過90㎡、人均購房面積最高限額30㎡。確保購房家庭30％向公積金貸款70％銀行按揭貸款，家庭月收入的三分之一用于還貸不足部分向公益基金會(huì)申請(qǐng)補(bǔ)助，滿足大多數(shù)人民群眾的住房需求。

5、政府科學(xué)依據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民家庭可支配收入除以當(dāng)?shù)劂y行20年按揭貸款月等額還本付息單價(jià)，核定“政策性商品房”最高限額價(jià)，再除以90㎡得出當(dāng)?shù)卣咝陨唐贩康姆績r(jià)。（例如，當(dāng)?shù)鼐用窦彝ピ率杖?000元，按揭貸款月等額還本付息單價(jià)76.57元／萬元，政策性商品房最高限額65.30萬、當(dāng)?shù)卣咝陨唐贩康姆績r(jià)7256元／㎡）

6、政府引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)參與“政策性商品房”建設(shè)和運(yùn)營管理，把固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金周轉(zhuǎn)，沒有投資就沒有利潤，把核定“政策性商品房”最高限額價(jià)減去建設(shè)成本和稅收剩余的全面作為土地有償使用費(fèi)，把當(dāng)?shù)氐耐恋赜袃斒褂觅M(fèi)與當(dāng)?shù)鼐用竦目芍涫杖胪皆鲩L，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場健康持續(xù)發(fā)展。

7、政府拓寬城市建設(shè)融資渠道。提高直接融資比重。政府依據(jù)當(dāng)年舊城改造計(jì)劃把市政工程、公建配套的投資全部進(jìn)入住房建設(shè)成本統(tǒng)一發(fā)行債券，鼓勵(lì)市場上閑置資金參與城市建設(shè)，開創(chuàng)了一條人民群眾投資增值的渠道。政府把債券本金全部委托信托公司管理，由信托公司負(fù)責(zé)清償債券本息。

8、政府為了確保工程又快又好完成，應(yīng)積極推行BT工程信托管理模式，政府把城鎮(zhèn)改造的所有在建工程資產(chǎn)委托信托公司管理，由總承包企業(yè)憑總承包合同向信托公司貸款，信托公司采用國內(nèi)信用證的方式發(fā)放貨款，待工程部件安裝完畢，驗(yàn)收合格后由銀行直接支付。BT信托管理模式提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的金融服務(wù)。

三、實(shí)施方案

1、由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門督促各地盡快編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將任務(wù)分解到，落實(shí)到市、縣，明確到具體項(xiàng)目和建設(shè)地塊；

2、由區(qū)政府下屬房屋主管職能部門依據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，完善配套，同步建設(shè)。堅(jiān)持公建與市政配套同步規(guī)劃、同步施工、同步交付使用，3、依據(jù)中央全面深化住房改革的思想指導(dǎo)下進(jìn)行改革，通過BT信托管理模式，引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)營管理，解決建設(shè)資金籌措問題。

4、地方政府要注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府組織引導(dǎo)充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，由職能部門聯(lián)合居民建立“開發(fā)主體”。把改造方案廣泛征詢當(dāng)?shù)鼐用褚庖姟?/p>

5、當(dāng)?shù)亟值擂k事處受“開發(fā)主體”委托廣泛征詢居民對(duì)舊城區(qū)更新意見，經(jīng)居民同意后簽訂聯(lián)合改造合同。把每戶產(chǎn)權(quán)證集中重新辦理整體改造土地使用權(quán)證。

6、“開發(fā)主體”嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完成城市建設(shè)的一切政府要件。

7、“開發(fā)主體”將改造的項(xiàng)目管理全權(quán)委托給專業(yè)建設(shè)管理公司代甲方進(jìn)行操辦。

8、代甲方管理公司代“開發(fā)主體”墊付項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)、勘察費(fèi)、居民臨時(shí)過渡費(fèi)等非行政性費(fèi)用和收取工程管理費(fèi)，都進(jìn)入項(xiàng)目成本。

9、代甲方管理公司與上海現(xiàn)代房地產(chǎn)實(shí)業(yè)公司合作，現(xiàn)代公司免費(fèi)為項(xiàng)目提供技術(shù)服務(wù)、金融服務(wù)、公益服務(wù)，把新型城鎮(zhèn)化的固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金周轉(zhuǎn)，免除BT工程財(cái)政擔(dān)保責(zé)任，解決全部建設(shè)資金。（按現(xiàn)代公司規(guī)定的合作條件進(jìn)行操作）

第四篇：某區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案

XX區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案 為貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，提高土地利用效率，根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）〉的通知》（國土資發(fā)〔2016〕2016]147號(hào)）、《XX省人民政府關(guān)于實(shí)施“節(jié)地增效”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（X府發(fā)〔2019〕X號(hào)）等文件精神，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、基本原則 （一）政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行原則。建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與的工作機(jī)制。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，科學(xué)編制和實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。

（二）依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益原則。城區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)低效用地再開發(fā)必須遵守法律法規(guī)及相關(guān)政策，充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)；

各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)低效用地認(rèn)定和處置必須事實(shí)清楚、程序合法、處置適當(dāng)。既要依法依規(guī)，又要尊重歷史，充分考慮和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）市場取向、因勢利導(dǎo)原則。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵(lì)土地使用權(quán)人和集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，形成形式多樣的再開發(fā)模式，充分調(diào)動(dòng)土地使用權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織等社會(huì)各方的積極性。

（四）因地制宜、規(guī)范運(yùn)作原則。充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜制定規(guī)劃方案和配套政策，開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查建庫、專項(xiàng)規(guī)劃編制、分類盤活處置等工作。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)必須嚴(yán)格遵循再開發(fā)要求和程序，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，保證再開發(fā)工作規(guī)范運(yùn)作、有序推進(jìn)。

二、實(shí)施范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) （一）城區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)低效用地。本實(shí)施方案規(guī)定的城區(qū)、建制鎮(zhèn)低效用地是指城區(qū)（鎮(zhèn)）建成區(qū)內(nèi)布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭議和法律糾紛?！巴硕M(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；

布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。批而未供和現(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開發(fā)范圍。

（二）各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)低效用地 1.國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；

2.不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；

3.未按期完成開發(fā)建設(shè)。即已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地面積超過應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積三分之一或者已投資額超過總投資額25%，但在規(guī)定的建設(shè)工期內(nèi)（或雖未規(guī)定建設(shè)工期，但開工時(shí)間超過三年），仍未完成全部開發(fā)建設(shè)的；

4.建設(shè)用地控制指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。已竣工的工業(yè)用地項(xiàng)目，投資強(qiáng)度、建筑系數(shù)、容積率等控制指標(biāo)未達(dá)到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)（出讓合同約定的，以出讓合同為準(zhǔn)；

出讓合同未約定的，以入園合同為準(zhǔn)；

合同未約定的，依次以地方投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、國家或省規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)），仍有調(diào)整利用空間的工業(yè)用地；

5.工業(yè)用地項(xiàng)目竣工后一年以上未投產(chǎn)或連續(xù)一年以上處于停產(chǎn)狀態(tài)的；

6.企業(yè)雖未停產(chǎn)，但畝均稅收低于當(dāng)?shù)匾?guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)的；

7.“僵尸企業(yè)”（發(fā)改財(cái)金〔2018〕1756號(hào)）；

8.各地規(guī)定的其他情形。

三、分類實(shí)施 （一）城區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)低效用地 1.開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查建庫。組織開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查，將擬列入改造開發(fā)范圍的城鎮(zhèn)低效用地標(biāo)注在遙感影像圖、地籍圖和規(guī)劃圖上，建立城鎮(zhèn)低效用地專題數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和更新。

2.編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。在城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查建庫工作基礎(chǔ)上，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，結(jié)合城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評(píng)價(jià)成果，加快編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排、規(guī)劃實(shí)施效益評(píng)價(jià)、保障措施，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)功能再造、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承等，確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)健康有序推進(jìn)。專項(xiàng)規(guī)劃批準(zhǔn)后，項(xiàng)目實(shí)施單位要編制項(xiàng)目實(shí)施方案，確定改造開發(fā)規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度、利用方向、資金平衡等，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案均向社會(huì)公示。

3.分類處置。（1）鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人進(jìn)行改造開發(fā)。除有關(guān)法律法規(guī)，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府收回土地使用權(quán)的土地外，在符合規(guī)劃的前提下，原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù)，符合協(xié)議出讓條件的，可依法采取協(xié)議方式。原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價(jià)款。利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)按原用途使用，過渡期為5年，過渡期滿后，依法按新用途辦理用地手續(xù)。改造開發(fā)需變更原土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法辦理規(guī)劃修改和用地手續(xù)。原國有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒有開發(fā)能力的，可由區(qū)政府依法收回土地使用權(quán)進(jìn)行招拍掛，并給予原國有土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償；

涉及國有土地上房屋征收的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行。（2）積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)。城中村集體建設(shè)用地可依法征收后進(jìn)行改造開發(fā)，各地可根據(jù)實(shí)際制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與。

（二）各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)低效用地 1.調(diào)劑使用。兩年內(nèi)雖已開工建設(shè)，但其投資額未達(dá)到25%以上或者土地開發(fā)建設(shè)面積未達(dá)到三分之一的，督促其盡快建成投產(chǎn)；

如仍未按合同建成投產(chǎn)的，依法收回全部或未建設(shè)部分的土地使用權(quán)。給予相應(yīng)補(bǔ)償后，將土地收回并重新依法掛牌出讓給急需用地的企業(yè)。

2.增資擴(kuò)能。對(duì)已竣工的工業(yè)項(xiàng)目，因投資強(qiáng)度、建筑系數(shù)、容積率未達(dá)到合同約定標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令土地使用者限期追加投資，嚴(yán)格按照約定條件進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；

對(duì)產(chǎn)出效益較低的工業(yè)用地，引導(dǎo)企業(yè)加大投入，淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)低效產(chǎn)業(yè)進(jìn)行提升改造；

對(duì)存量工業(yè)建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。

3.整合重組。對(duì)停產(chǎn)或半停產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)要求的前提下，鼓勵(lì)優(yōu)勢企業(yè)通過收購、兼并停產(chǎn)企業(yè)等方式進(jìn)行整合重組，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，盤活原有存量土地。

4.協(xié)議收回。對(duì)已停產(chǎn)或半停產(chǎn)的企業(yè)，可采取政府協(xié)議收回或收購，具體由撫北園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)。撫北園區(qū)管委會(huì)要規(guī)范土地收回、收購工作，嚴(yán)格按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定執(zhí)行，明確各參與部門工作職責(zé)，土地收回或收購具體操作辦法，由撫北園區(qū)管委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施。

5.追究違約責(zé)任。對(duì)土地使用者未按照合同約定條件使用的，要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任（出讓合同約定的，以出讓合同為準(zhǔn)；

出讓合同未約定的，以入園合同為準(zhǔn)）。

四、組織實(shí)施 成立全區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)政府區(qū)長XX同志任組長，副區(qū)長XX同志、副區(qū)長XX同志任副組長,XX公安分局、XX自然資源分局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)住建局、區(qū)工信局、XX規(guī)劃分局、XX生態(tài)環(huán)境局、區(qū)房管局、區(qū)司法局、XX園區(qū)管委會(huì)等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，工作小組辦公室設(shè)在XX自然資源分局，辦公室主任由XX自然資源分局局長XX同志兼任。區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作小組負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的組織實(shí)施、工作評(píng)價(jià),制定具體實(shí)施計(jì)劃,將目標(biāo)任務(wù)化、責(zé)任節(jié)點(diǎn)化。

第五篇：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則

一、政策依據(jù)

依據(jù)十八大三中全會(huì)和習(xí)近平系列講話精神制訂的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求；市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，切實(shí)履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機(jī)制。

1、尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新和試點(diǎn)先行，凝聚各方共識(shí)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

2、市縣政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體方案和實(shí)施細(xì)則。

3、推動(dòng)城市走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路。營造創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。推進(jìn)創(chuàng)新成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。實(shí)施綠色建筑行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)力推進(jìn)建筑工業(yè)化。

4、健全舊城改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能。加快推進(jìn)集中成片區(qū)改造，逐步將其它棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入到城市棚戶區(qū)改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造任務(wù)。加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。

5、深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對(duì)以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

6、建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。提高直接融資比重。發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用。建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的金融服務(wù)。

7、優(yōu)先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、嚴(yán)格控制大戶型高檔商品住房用地。實(shí)行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求抑制投機(jī)投資需求。

8、建立和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

二、政府的職能

1、政府依據(jù)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人口每人100平方米土地面積指標(biāo)重新進(jìn)行城市規(guī)劃。把城鎮(zhèn)內(nèi)不抗震、不保溫、不節(jié)能、配套功能不全的危舊住房和舊住宅小區(qū)等低效用地統(tǒng)一納入改造范圍進(jìn)行舊城更新，提高容積率增加人口密度全面改善人居環(huán)境，讓全體人民群眾共享改革成果。

2、政府積極組織引導(dǎo)制訂政策，按城市總體規(guī)劃要求由街道辦事人員做好積極動(dòng)員和組織工作，廣泛征求居民意見，推行公開、公平的舊城區(qū)更新實(shí)施方案，把政府征收房屋進(jìn)行拆遷轉(zhuǎn)變成為居民參與聯(lián)建，政府提供公共服務(wù)，引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行原地重建，推行市場運(yùn)作建立期房產(chǎn)權(quán)交易市場，允許房屋產(chǎn)權(quán)置換合同上市交易，公眾共同參與改善城鎮(zhèn)居民人居環(huán)境。

3、政府把老工業(yè)區(qū)搬遷改造，棚戶區(qū)改造，城中村改造，舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造應(yīng)都納入“政策性商品房”范疇，通過市場化運(yùn)作滿足大多數(shù)人民群眾基本住房需求，由政府核定地價(jià)，銷后補(bǔ)繳土地出讓金獲得土地有償使用權(quán)。保障性住房以劃撥方式取得用于經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，是解決少數(shù)低收入和中等偏下收入困難家庭的住房；經(jīng)營性商品房以招拍掛競標(biāo)方式獲得土地有償使用權(quán)，以貨幣調(diào)節(jié)市場需求，解決少數(shù)有錢人的住房。

4、政府制訂《居民舊房換新房實(shí)施辦法》，在保障基本住房原則下讓居民免費(fèi)用空間換房間共享舊城區(qū)更新改革紅利。政府優(yōu)先滿足當(dāng)?shù)鼐用褡》啃枨蠛髮⑹Ｓ嗟姆课莅串?dāng)?shù)厥袌龊硕▋r(jià)向社會(huì)符合享有“政策性商品房”的居民出售。政策性商品房專供當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)職工自住需求，一戶一宅，一宅面積不超過90㎡、人均購房面積最高限額30㎡。確保購房家庭30％向公積金貸款70％銀行按揭貸款，家庭月收入的三分之一用于還貸不足部分向公益基金會(huì)申請(qǐng)補(bǔ)助，滿足大多數(shù)人民群眾的住房需求。

5、政府科學(xué)依據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民家庭可支配收入除以當(dāng)?shù)劂y行20年按揭貸款月等額還本付息單價(jià)，核定“政策性商品房”最高限額價(jià)，再除以90㎡得出當(dāng)?shù)卣咝陨唐贩康姆績r(jià)。（例如，當(dāng)?shù)鼐用窦彝ピ率杖?000元，按揭貸款月等額還本付息單價(jià)76.57元／萬元，政策性商品房最高限額65.30萬、當(dāng)?shù)卣咝陨唐贩康姆績r(jià)7256元／㎡）

6、政府引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)參與“政策性商品房”建設(shè)和運(yùn)營管理，把固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金周轉(zhuǎn)，沒有投資就沒有利潤，把核定“政策性商品房”最高限額價(jià)減去建設(shè)成本和稅收剩余的全面作為土地有償使用費(fèi)，把當(dāng)?shù)氐耐恋赜袃斒褂觅M(fèi)與當(dāng)?shù)鼐用竦目芍涫杖胪皆鲩L，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場健康持續(xù)發(fā)展。

7、政府拓寬城市建設(shè)融資渠道。提高直接融資比重。政府依據(jù)當(dāng)年舊城改造計(jì)劃把市政工程、公建配套的投資全部進(jìn)入住房建設(shè)成本統(tǒng)一發(fā)行債券，鼓勵(lì)市場上閑置資金參與城市建設(shè)，開創(chuàng)了一條人民群眾投資增值的渠道。政府把債券本金全部委托信托公司管理，由信托公司負(fù)責(zé)清償債券本息。

8、政府為了確保工程又快又好完成，應(yīng)積極推行BT工程信托管理模式，政府把城鎮(zhèn)改造的所有在建工程資產(chǎn)委托信托公司管理，由總承包企業(yè)憑總承包合同向信托公司貸款，信托公司采用國內(nèi)信用證的方式發(fā)放貨款，待工程部件安裝完畢，驗(yàn)收合格后由銀行直接支付。BT信托管理模式提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的金融服務(wù)。

三、實(shí)施方案

1、由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門督促各地盡快編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將任務(wù)分解到，落實(shí)到市、縣，明確到具體項(xiàng)目和建設(shè)地塊；

2、由區(qū)政府下屬房屋主管職能部門依據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，完善配套，同步建設(shè)。堅(jiān)持公建與市政配套同步規(guī)劃、同步施工、同步交付使用，3、依據(jù)中央全面深化住房改革的思想指導(dǎo)下進(jìn)行改革，通過BT信托管理模式，引進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)營管理，解決建設(shè)資金籌措問題。

4、地方政府要注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府組織引導(dǎo)充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極性，由職能部門聯(lián)合居民建立“開發(fā)主體”。把改造方案廣泛征詢當(dāng)?shù)鼐用褚庖姟?/p>

5、當(dāng)?shù)亟值擂k事處受“開發(fā)主體”委托廣泛征詢居民對(duì)舊城區(qū)更新意見，經(jīng)居民同意后簽訂聯(lián)合改造合同。把每戶產(chǎn)權(quán)證集中重新辦理整體改造土地使用權(quán)證。

6、“開發(fā)主體”嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完成城市建設(shè)的一切政府要件。

7、“開發(fā)主體”將改造的項(xiàng)目管理全權(quán)委托給專業(yè)建設(shè)管理公司代甲方進(jìn)行操辦。

8、代甲方管理公司代“開發(fā)主體”墊付項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)、勘察費(fèi)、居民臨時(shí)過渡費(fèi)等非行政性費(fèi)用和收取工程管理費(fèi)，都進(jìn)入項(xiàng)目成本。

9、代甲方管理公司與上?，F(xiàn)代房地產(chǎn)實(shí)業(yè)公司合作，現(xiàn)代公司免費(fèi)為項(xiàng)目提供技術(shù)服務(wù)、金融服務(wù)、公益服務(wù)，把新型城鎮(zhèn)化的固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金周轉(zhuǎn)，免除BT工程財(cái)政擔(dān)保責(zé)任，解決全部建設(shè)資金。（按現(xiàn)代公司規(guī)定的合作條件進(jìn)行操作）

四、實(shí)施程序

1、上?，F(xiàn)代公司已與擔(dān)保公司簽訂長期合作戰(zhàn)略合同能幫助開發(fā)商辦理業(yè)主工程款支付擔(dān)保函。

2、項(xiàng)目咨詢合同： 由“開發(fā)主體”與咨詢企業(yè)簽訂。

3、項(xiàng)目合作意向協(xié)議： 由“開發(fā)主體”與上海現(xiàn)代公司簽訂。

4、設(shè)計(jì)合同： 由“開發(fā)主體”與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同，指定采用MB綠色建筑住宅產(chǎn)業(yè)化建筑體系（由設(shè)計(jì)院與授權(quán)專項(xiàng)MB建筑技術(shù)設(shè)計(jì)院簽訂加盟合作協(xié)議）

5、總承包施工合同： 由“開發(fā)主體”與建筑總承包公司簽訂

6、項(xiàng)目合作協(xié)議： 由“開發(fā)主體”與上?，F(xiàn)代公司簽訂現(xiàn)代公司在七個(gè)工作日內(nèi)提供由金融機(jī)構(gòu)出據(jù)的“業(yè)主工程款支付保函”。

7、工程履約擔(dān)保協(xié)議： 由擔(dān)保公司與建筑總承包公司簽訂。

8、房屋銷售合同： 由“開發(fā)主體”與售房公司簽訂；

9、資金信托合同： 由發(fā)行債券主管部門與信托公司簽訂匹配BT項(xiàng)目建設(shè)資金信托合同。

10、捐贈(zèng)協(xié)議：由上?，F(xiàn)代公司與公益基金會(huì)簽訂。（上?，F(xiàn)代公司把應(yīng)獲得的綠色建筑產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)發(fā)展方式所產(chǎn)生的部分效益和享受減免稅費(fèi)部分捐贈(zèng)給公益扶助基金會(huì)占銷售收入的20%，納入到住宅產(chǎn)業(yè)化建設(shè)成本。用于對(duì)購房人進(jìn)行補(bǔ)貼。

11、BT項(xiàng)目項(xiàng)目資產(chǎn)信托管理合同，由“開發(fā)主體”與信托公司簽訂，將銷售收入全部進(jìn)入信托專戶，由信托公司負(fù)責(zé)按信托合同規(guī)定清償債券本息。

五、地方政府制訂《基本住房保障管理辦法》基本條款

1、基本住房是面向解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住城鎮(zhèn)就業(yè)人口的基本住房保障而設(shè)立的；

2、購房者必須有較穩(wěn)定的職業(yè)并且必須參加住房公積金保險(xiǎn)，公積金應(yīng)積極支持就業(yè)人員家庭購買基本住房給予限額房價(jià)的30％貸款作為購房首付。

3、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極支持就業(yè)人員家庭購買基本住房給予限額范圍內(nèi)房價(jià)的70％按揭貸款。

4、每個(gè)購買基本住房家庭只要用家庭月收入的三分之一歸還銀行按揭貸款月等額還本付息，不足部分向住房養(yǎng)老公益基金會(huì)申請(qǐng)補(bǔ)助，批準(zhǔn)后每月通過按揭貸款銀行打入購房者個(gè)人賬戶后再還款被銀行扣除。

5、居民購買基本住房時(shí)必須參加個(gè)人購房按揭貸款保險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)還貸困難時(shí)，由保險(xiǎn)公司或擔(dān)保公司負(fù)責(zé)清償，最長不超過二年。當(dāng)購房者確實(shí)償失勞動(dòng)能力時(shí)可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為廉租房。由保險(xiǎn)公司或擔(dān)保公司負(fù)責(zé)結(jié)算。

6、凡新建住宅小區(qū)必須向社會(huì)公益基金會(huì)提供總建筑面積3％房源作為廉租房專供享受廉租房人群的基本住房需求。

7、居民購買的基本住房屬于政策性商品房，可以用于抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、贈(zèng)予，可作為遺產(chǎn)留給受益人。積極建立采用遺產(chǎn)信托受益權(quán)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，千方百計(jì)提高退休人員收入。

8、基本住房的房源盡可能選擇在就業(yè)單位處附近，以免減輕城市交通壓力。

9、就業(yè)者家庭就能購房，戶籍應(yīng)依據(jù)基本住房注冊地申報(bào)。

10、依據(jù)當(dāng)?shù)丶彝ピ缕骄杖霚y算基本住房最高限額。測算方式：

1、用家庭月平均收入除以20年按揭貸款月等額還本付息單位金額，得出最高房價(jià)限額。例如： 5000元（家庭月收入）÷76.57元/萬元（月等額還本付息單位金額）＝65.29萬元；

2、每戶以90平方米計(jì)算得出基本住房最高限額單價(jià)。例，65.29萬元÷90㎡＝7256元/㎡。

11、歡迎閑置開發(fā)的商品房土地加入政策性商品建設(shè)，房屋銷售價(jià)不能超過當(dāng)?shù)卣硕ǖ淖罡呦揞~單價(jià)，可以納入基本住房保障供應(yīng)體系管理。

上?，F(xiàn)代房地產(chǎn)實(shí)業(yè)有限公司供稿

2014.3.21