第一篇：省管縣的改革

摘要：當(dāng)中心城市已不能拉動(dòng)用邊縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“大馬車”馬力不足。財(cái)政上“市壓縣”，行政上效率低下、成本過(guò)高，行政框架改革已勢(shì)在必行，目前全國(guó)已有24個(gè)省(市)以不同形式推進(jìn)“省管縣”改革。就“市管縣”行政體制的由來(lái)、弊端，“省管縣”行政體制改革中存在的問(wèn)題等進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞：省管縣；行政體制 “市管縣”行政體制的由來(lái)

1982年，中共中央(1982)51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。到2003年底，全國(guó)共有地級(jí)市282個(gè)，地級(jí)市管縣的數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的70％，市管縣已成為中國(guó)地方行政體制的主要形式?！笆泄芸h”行政體制的弊端

2.1 阻礙縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“市管縣”體制實(shí)行以來(lái)，原本“中心城市”帶動(dòng)縣級(jí)發(fā)展的初衷并沒有全面實(shí)現(xiàn)。一些市將縣視為其附屬行政單位，要求其經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地級(jí)市和縣(市)處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，極大地阻礙了城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。據(jù)四川省財(cái)政廳掌握的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2009年新增的32個(gè)省管縣中，有一半的縣要向所在市上繳稅收收入。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年鑒的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“市管縣”實(shí)施后，“國(guó)家轉(zhuǎn)移縣鄉(xiāng)財(cái)政”與“縣鄉(xiāng)上交財(cái)政”之間的差已從1980年的“正160億”變?yōu)?999年的“負(fù)1600億”。

2.2 行政層級(jí)增多，管理效率低下

我國(guó)《憲法》規(guī)定實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政區(qū)劃體系，即“(1)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；(2)省、自治區(qū)分為縣、自治縣、市；(3)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。省一市一縣一鄉(xiāng)的四級(jí)行政區(qū)劃體系，使得信息傳遞層級(jí)增加，速度減慢，同時(shí)文件精神及準(zhǔn)確程度也會(huì)相應(yīng)降低。省一級(jí)多為宏觀管理，制定政策；市一級(jí)傳遞精神；縣一級(jí)執(zhí)行政策。而中間硬生生的加一個(gè)市級(jí)，往往達(dá)不到行政效率最優(yōu)化。

2.3 行政管理成本過(guò)大

政府層次增加一級(jí)，納稅人的負(fù)擔(dān)就多一分，行政開支也就越多一份，用于執(zhí)行的資金也就少了一份。省一市一縣的行政體制，使得行政權(quán)力被層層截留，中間增加了很多不必要的審批環(huán)節(jié)。根據(jù)世界各國(guó)行政構(gòu)架的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“扁平式”行政結(jié)構(gòu)是潮流所趨。所謂“扁平式”，就是擴(kuò)大政府管理幅度進(jìn)而減小政府縱向?qū)哟?，這不僅能夠精簡(jiǎn)政府行政人員，降低成本，還能夠使得信息傳遞速度加快，提高機(jī)構(gòu)執(zhí)行力。“省管縣”目前的現(xiàn)狀

“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制。有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。這是“省管縣”體制在財(cái)政制度上邁出了突破的一步。2009年中央一號(hào)文件指出“調(diào)整財(cái)政收入分配格局，增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這為我們指出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣乃是大勢(shì)所趨。

3.1 強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的情況

從量上來(lái)看，1992年浙江試水強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)以來(lái)，據(jù)相關(guān)資料顯示，目前全國(guó)已有24個(gè)省(市)以不同形式推進(jìn)“省管縣”改革。以四川省為例，2007年確定27個(gè)縣為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)縣以來(lái)，今年又新增32個(gè)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)縣。全省181個(gè)行政區(qū)劃縣(市、區(qū))中，除43個(gè)市轄區(qū)、成都市所轄10個(gè)縣(市)。以及甘孜、阿壩、涼山州所轄48個(gè)民族自治縣(市)外。糧、油生產(chǎn)和生豬調(diào)出大縣中發(fā)展較快的縣、新增的百萬(wàn)人口大縣、省轄市級(jí)代管的縣級(jí)市、2008年縣域經(jīng)濟(jì)激勵(lì)考核先進(jìn)縣等，共計(jì)59個(gè)縣為擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)縣的數(shù)量占到全省的73％。

從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，試點(diǎn)前3年，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)財(cái)政收入水平較低，地方財(cái)政一般預(yù)算收入增幅比全省平均水平低16.3個(gè)百分點(diǎn)。2007年，27個(gè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)33％，增速比試點(diǎn)前3年快25.5個(gè)百分點(diǎn)。2008年，盡管受地震災(zāi)害以及金融危機(jī)影響，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)財(cái)政收入增速仍比試點(diǎn)前3年平均增速快19.8個(gè)百分點(diǎn)，而當(dāng)年，其增速已經(jīng)高出全省平均增速8.4個(gè)百分點(diǎn)。

3.2 強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)存在的問(wèn)題

首先，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)政府的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，擴(kuò)權(quán)縣感到有了“兩個(gè)婆婆”，原來(lái)的“一頭應(yīng)酬”變?yōu)椤皟深^應(yīng)酬”，應(yīng)酬成本增大。

第二，中心城市與擴(kuò)權(quán)縣的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題顯現(xiàn)。擴(kuò)權(quán)縣城鎮(zhèn)化不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系不健全，相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施缺乏。

第三，省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。有些部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。

第四，人才缺乏。我國(guó)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的人才建設(shè)面臨“引不進(jìn)、留不住、盤不活”的局面，人才匾乏問(wèn)題突出。“省管縣”體制的思考

(1)合理下放權(quán)力，規(guī)范管理行為，提高辦事效率。對(duì)于縣級(jí)政府，“省管縣”體制在行政管理上給與了它們更多的自主權(quán)利，其優(yōu)勢(shì)在于：①省——縣——鄉(xiāng)的三級(jí)地方行政權(quán)力模式有利于扭轉(zhuǎn)市級(jí)管理縣級(jí)自主權(quán)利過(guò)大、不規(guī)范·任憑市級(jí)“壓榨”、“盤剝”縣級(jí)的行為。②減少審批環(huán)節(jié)和管理層次，有利于提高辦事效率，使管理過(guò)程透明化、光明化。③省級(jí)直接下放財(cái)政、人事、審批等權(quán)利到縣級(jí)，提高縣級(jí)信息獲取能力，有利于縣級(jí)更好的把握發(fā)展機(jī)遇，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

(2)政府采取訂單培養(yǎng)的方法，特別是在中西部地區(qū)宜采取“對(duì)口單招，訂單培養(yǎng)”的方式，培養(yǎng)和引進(jìn)碩士生以上高級(jí)人才到縣區(qū)工作。

(3)綜合考慮公共服務(wù)的供給。統(tǒng)籌社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多方面的社會(huì)政策，建立協(xié)調(diào)有效的系統(tǒng)，以整合資源、系統(tǒng)規(guī)劃，打破部門分割、提高公共服務(wù)的效率。

(4)市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財(cái)政不管，行政管，很多矛盾還是很難調(diào)和”。

(5)從“市管縣”到“省管縣”要平滑過(guò)渡。不可一哄而起，也不能“一刀切”。如四川省在新增擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)及其所在的市，在財(cái)政“分家”上設(shè)立了過(guò)渡期，過(guò)渡期為今明兩年。

第二篇：“省管縣”改革地方權(quán)利再分配

“省管縣”改革地方權(quán)利再分配

2007年06月11日05:22 來(lái)源：人民網(wǎng)－《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2007_____22 郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富。

縣，歷史上曾經(jīng)直接由皇帝掌管；新中國(guó)成立后，縣歸省來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，直到改革開放初期一些地區(qū)才開始建立“市管縣”體制。

因此，對(duì)于一縣之“長(zhǎng)”們來(lái)說(shuō)，其實(shí)，他們工作中有兩個(gè)“婆婆”——省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。

不過(guò)現(xiàn)在，兩個(gè)“婆婆”的歷史已在改寫。

一種由省直接把轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限“下放”到縣的“省管縣”改革已在全國(guó)試點(diǎn)推行。

而在這之前的14年間，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”已經(jīng)被越來(lái)越多的省份試點(diǎn)推行。通過(guò)擴(kuò)大縣一級(jí)政府的權(quán)力，受到政策扶持的縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種現(xiàn)實(shí)路徑。與此同時(shí)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”還對(duì)中國(guó)未來(lái)的行政區(qū)劃改革有著不可估量的積極意義，成為“省管縣”改革的第一步。

“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。實(shí)際上，這是對(duì)近幾年來(lái)一些地方政府進(jìn)行相關(guān)改革的積極回應(yīng)和肯定。

所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省——市——縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行“省管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。

對(duì)現(xiàn)有的“市管縣”這一行政管理模式，批評(píng)者認(rèn)為，其管理效率太低，不利于發(fā)揮縣一級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的主體職能。

早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，313項(xiàng)本該屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至20個(gè)縣級(jí)政區(qū)。

浙江省持續(xù)10多年的改革示范效應(yīng)，帶動(dòng)了其它地區(qū)此項(xiàng)改革的進(jìn)展。自2002年以來(lái)，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份，先后將部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制等方面試行“省管縣”。

不少專家認(rèn)為，“省管縣”這一改革，帶來(lái)的是地方權(quán)力的再分配，最終將帶來(lái)中國(guó)行政區(qū)劃的大變革，即取消地級(jí)市，建立省縣兩級(jí)政府。盡管各方對(duì)這一政府層級(jí)的改革模式爭(zhēng)論不一，但減少政府層級(jí)的思路無(wú)疑是大方向。

“省管縣”改革：有望全面積極推進(jìn)

從2002年開始實(shí)施的“省管縣”改革有望全面積極推進(jìn)。

“到目前為止，全國(guó)已經(jīng)有18個(gè)省試點(diǎn)‘省管縣’。今年估計(jì)還會(huì)再增加兩個(gè)省，應(yīng)該能超過(guò)20個(gè)?！?月7日，財(cái)政部預(yù)算司地方處副處長(zhǎng)蔡強(qiáng)接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)采訪時(shí)表示。

據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財(cái)政意義上的省管縣。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對(duì)縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級(jí)，不僅是財(cái)政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。

“由于省管縣從財(cái)政角度已基本鋪開，財(cái)政部預(yù)算司目前正考慮出臺(tái)一個(gè)‘省管縣’的具體指導(dǎo)意見，主要是總結(jié)一些地方的做法，把大家認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)肯定下來(lái)。同時(shí)對(duì)‘省管縣’提出相對(duì)具體的要求。現(xiàn)在正著手準(zhǔn)備，最快估計(jì)在第三季度就能出來(lái)?！辈虖?qiáng)副處長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)，“但是推行‘省管縣’，各個(gè)省政府的管理半徑和管理能力將遭遇挑戰(zhàn)?！?/p>

“但不管遇到什么問(wèn)題，省直管縣是一個(gè)方向，有條件的地方都應(yīng)該積極推行。未來(lái)行政區(qū)劃的調(diào)整是水到渠成的事。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析。

22個(gè)地區(qū)實(shí)行“省管縣”

據(jù)財(cái)政部向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份，加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了“省管縣”。

“新疆、內(nèi)蒙、寧夏等一些民族自治地區(qū)不適合實(shí)行‘省管縣’，如果進(jìn)行‘省管縣’，就和《民族區(qū)域自治法》相沖突。此外，一些非民族省區(qū)，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進(jìn)行直管。如果排除掉這些情況，我國(guó)實(shí)行‘省直管縣’的覆蓋面還是比較大的，已經(jīng)超過(guò)了2/3?！?蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)告訴記者，由于各地具體情況差異較大，“省管縣”的類型也不盡相同。

“從具體的方式上，雖然都是‘省管縣’，但是程度還是不一樣。有的是比較純粹的‘省管縣’，有的名義上是‘省管縣’，其實(shí)只是帶了這個(gè)帽子。” 蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)，“如果從財(cái)政和行政角度綜合分析，只有浙江做得最徹底，不只是財(cái)政，從行政管理到政治組織以及其他各個(gè)部門的管理，都是由省直接兌現(xiàn)的。連縣長(zhǎng)的烏紗帽都是省里管的，和市里都沒有關(guān)系?！?/p>

“安徽省做得也比較到位，基本上按照我們提出的要求，在財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等各個(gè)方面，全面實(shí)行省對(duì)縣直接管理，都是直接到縣的?！?蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)說(shuō)。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在目前實(shí)施“省管縣”的18個(gè)省份中，有些省雖然自己對(duì)外宣稱已經(jīng)搞了“省管縣”，但是做得并不徹底。比如，雖然在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方面直接到縣了，但是體制、資金調(diào)度沒有直接到縣，還在經(jīng)過(guò)市來(lái)轉(zhuǎn)手。

事實(shí)上，財(cái)政部早在2005年1月制定的《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》中，在“關(guān)于推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)”部分中，對(duì)“省管縣”就提出了要求，文件指出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。

“從以上幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，某些省的做法離財(cái)政部要求還比較遠(yuǎn)。而目前18個(gè)省出現(xiàn)的主要問(wèn)題是不規(guī)范，對(duì)那些并沒有做到真正意義上的‘省管縣’，我們將出臺(tái)一個(gè)專門的文件進(jìn)行推動(dòng)；另外，也希望通過(guò)出臺(tái)這個(gè)文件，能打消他們工作中的阻力，包括領(lǐng)導(dǎo)的顧慮，讓省級(jí)財(cái)政將來(lái)進(jìn)一步推廣的時(shí)候更容易一些?！?蔡強(qiáng)副處長(zhǎng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)表示。

縣長(zhǎng)困惑：兩個(gè)“婆婆”都得罪不起

“過(guò)去是‘市管縣’。財(cái)政的錢先給市，由市負(fù)責(zé)分給縣鄉(xiāng)。這就存在著一個(gè)財(cái)政資金在城市和農(nóng)村分配的問(wèn)題。而在財(cái)政體制上實(shí)行‘省管縣’，實(shí)際上是城鄉(xiāng)分治，” 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌告訴記者，之所以要推行‘省管縣’，就是要把錢直接落實(shí)給縣鄉(xiāng)，不再通過(guò)市來(lái)分?！靶罗r(nóng)村建設(shè)需要充實(shí)縣級(jí)財(cái)力，‘省管縣’的方式更容易實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)?！?/p>

“目前大部分地方進(jìn)行的‘省管縣’，還不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財(cái)政體制上的‘省管縣’，在具體操作方面各地也參差不齊。反映出來(lái)的比較大的問(wèn)題是：財(cái)政體制上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里。這樣就容易產(chǎn)生兩個(gè)‘婆婆’的問(wèn)題。因此，未來(lái)‘省管縣’的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是在動(dòng)財(cái)政體制的基礎(chǔ)之上，時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，再動(dòng)管理體制，真正實(shí)現(xiàn)市縣平級(jí)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》直言不諱，“體制要理順，不能兩個(gè)‘婆婆’長(zhǎng)期共存，市縣平級(jí)成為今后的發(fā)展目標(biāo)。”

省政府管理半徑和能力遭遇挑戰(zhàn)

如果市縣平級(jí)后，“省管縣”遇到的最大障礙是省政府的管理半徑和能力問(wèn)題。

“‘省管縣’的數(shù)量超過(guò)一定規(guī)模后，管理的難度肯定增加；把100多個(gè)縣的問(wèn)題都集中到省里，從管理的效率來(lái)說(shuō)，也不一定最有效。因此，實(shí)行‘省管縣’體制，必然觸及到行政區(qū)劃體制改革?！?財(cái)政部財(cái)政部預(yù)算司地方處副處長(zhǎng)蔡強(qiáng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)分析。

“省管縣”之后，必然涉及劃小管理單位的問(wèn)題。

“在中國(guó)目前的行政管理體制下，通過(guò)劃小省級(jí)單位解決‘省管縣’后面臨的管理半徑和管理數(shù)量問(wèn)題是一個(gè)可以考慮的思路。”張斌告訴記者。

“目前要做的，是在財(cái)政層次上先實(shí)行實(shí)質(zhì)性的扁平化，未來(lái)行政區(qū)劃的調(diào)整是水到渠成的事?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)。

安徽：“省管縣”破解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境

5月15日，安徽省政府宣布，無(wú)為縣等12個(gè)縣實(shí)行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)。這一舉措被外界評(píng)價(jià)為“省管縣”改革的正式開始。

根據(jù)規(guī)定，“擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)縣享有與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。主要包括計(jì)劃管理、經(jīng)費(fèi)安排、稅務(wù)辦理、項(xiàng)目申報(bào)、用地報(bào)批、證照發(fā)放、價(jià)格管理、統(tǒng)計(jì)報(bào)送、政策享有、信息獲得等方面，擴(kuò)權(quán)縣可以“繞開”現(xiàn)行省轄市，由試點(diǎn)縣自行審批、管理。

“10+2”放權(quán)

5月16日，安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國(guó)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)：“此次擴(kuò)權(quán)范圍很廣，共有143條，大致分為6類：下放審批權(quán)限，由試點(diǎn)縣（市）自行審批或核準(zhǔn)的事項(xiàng)43條；減少審批環(huán)節(jié)，由試點(diǎn)縣（市）直接向省直有關(guān)部門申報(bào)項(xiàng)目的事項(xiàng)66條；資金安排和經(jīng)費(fèi)直接劃撥的事項(xiàng)9條；計(jì)劃管理和指標(biāo)單列的事項(xiàng)7條；信息直接獲得的事項(xiàng)12條；業(yè)務(wù)指導(dǎo)和進(jìn)一步完善措施的事項(xiàng)6條?！?/p>

根據(jù)安徽省政府向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)提供的《關(guān)于在寧國(guó)等12個(gè)縣（市）開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)工作的通知》，首批確定的“省管縣”有寧國(guó)市、桐城市、無(wú)為縣、霍山縣、歙縣、來(lái)安縣、懷遠(yuǎn)縣、渦陽(yáng)縣、界首市、碭山縣10個(gè)縣，后來(lái)考慮平衡因素，又補(bǔ)加“毗鄰蘇浙地區(qū)”的廣德縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的岳西縣，這就是被政府界稱道的“10+2”放權(quán)。

5月21日，中國(guó)歷史地理研究專家、安徽大學(xué)歷史系教授陸發(fā)春在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示：“省政府‘圈定’這12個(gè)縣（市）作為‘省管縣’試點(diǎn)，主要考慮這些縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域歷史的地位?！?/p>

他分析指出，這12個(gè)成員中有安徽“10強(qiáng)縣（市）”之首的寧國(guó)市，有工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的霍山縣，有肩負(fù)安徽東進(jìn)戰(zhàn)略最前沿的廣德縣和國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣岳西；從地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以說(shuō)安徽經(jīng)濟(jì)的大布局。

“省管縣”讓強(qiáng)縣每年受益1億

目前，在一些省份進(jìn)行的“省管縣”試點(diǎn)中，大多數(shù)省份是以“浙江經(jīng)驗(yàn)”為框架出臺(tái)的政府文件。

5月20日，寧國(guó)市相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)電話采訪時(shí)表示：“如果能借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，放得更到位，做到后來(lái)居上，將人事權(quán)、年終財(cái)政收入將和省政府直接結(jié)算，增加可用財(cái)力，進(jìn)行更多的城市建設(shè)?！?/p>

該負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)：“如果這樣，預(yù)計(jì)寧國(guó)財(cái)政每年由此受益能達(dá)到1億元左右，金融信貸在省直管之后,寧國(guó)將能拿到更大的貸款份額。另外，‘省管縣’的意義所在就是審批權(quán)的下放?！?/p>

“以浙江為例，‘省管縣’一共下放了313個(gè)項(xiàng)目審批權(quán)。也就是說(shuō)符合這些條件的項(xiàng)目建設(shè)開工,寧國(guó)市政府不必去向上級(jí)單位請(qǐng)示,也就不必?fù)?dān)心自己的好項(xiàng)目被搶?！?/p>

“每年省里都會(huì)有一批重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，如‘861工程’。但是這些項(xiàng)目建設(shè)，往往都落到地級(jí)市的頭上,縣級(jí)（市）很難分享，建設(shè)優(yōu)先權(quán)也往往在地級(jí)市之后?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)。

試點(diǎn)縣實(shí)行考核淘汰制

“12個(gè)試點(diǎn)縣（市）并不是固定的，放權(quán)的同時(shí)，省政府還將對(duì)試點(diǎn)（市）縣實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，由省加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組每?jī)赡昕己艘淮危凑沼羞M(jìn)有出、兩年滾動(dòng)的原則，對(duì)達(dá)不到要求的縣（市）將予以淘汰，達(dá)到要求的縣（市）可以進(jìn)入?！?月18日，安徽省政府秘書長(zhǎng)張俊告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“因此，省內(nèi)其他縣（市）如達(dá)到要求，仍有進(jìn)行這項(xiàng)試點(diǎn)的機(jī)會(huì)。而考核所依據(jù)的主要目標(biāo)是，各試點(diǎn)縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益主要指標(biāo)要明顯高于全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平；到2010年，試點(diǎn)縣（市）規(guī)模以上工業(yè)增加值、財(cái)政總收入要比2005年翻一番以上為全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出表率。”

安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國(guó)表示，“比起已經(jīng)實(shí)行‘省管縣’的省，我省的放權(quán)力度和范圍都不比他們小，在今后，可能比他們更大。我省這次擴(kuò)權(quán)的基本原則是：‘責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)’，鼓勵(lì)試點(diǎn)縣大膽實(shí)踐，加快發(fā)展?！?/p>

“事實(shí)上，最近5年來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，‘源動(dòng)力’在于觀念與體制的創(chuàng)新?！卑不帐“l(fā)改委綜合處相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)。而“省管縣”實(shí)施后，“環(huán)節(jié)減少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處副處長(zhǎng)靳貞來(lái)認(rèn)為，“省管縣”是縮少城鄉(xiāng)差距的重要一步。在現(xiàn)行的體制下，市級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)際上多是起上傳下達(dá)的作用。省直管縣預(yù)示著政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。

同時(shí)，也有分析人士擔(dān)憂，某些只會(huì)搞政績(jī)和形象工程的群體因?yàn)闄?quán)力的下放，自主權(quán)的增加和缺乏必要的監(jiān)控制度，而大搞無(wú)實(shí)際效益的面子工程、短期開發(fā)和盲目投資，造成一系列的不平衡，與當(dāng)今提倡的可持續(xù)發(fā)展相背離，結(jié)果是適得其反。

在外界對(duì)“省管縣”提出擔(dān)憂的同時(shí)，一些縣（市）的負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，審批權(quán)限并未放到位?！拔抑鲝埖惯^(guò)來(lái)公布，就是公布那些不能放的審批權(quán)，那樣不就更容易操作了？”5月25日，霍山縣人民政府縣長(zhǎng)陳俊在合肥接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)直入主題，“140多項(xiàng)放權(quán)，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點(diǎn)水?！?/p>

陳俊縣長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)，從操作上看，擴(kuò)權(quán)縣在很多方面向省里和市里“兩頭匯報(bào)”，除了綜合產(chǎn)業(yè)，有些項(xiàng)目省里也不愿意審批。

湖北：全部縣（市）享受地市級(jí)管理權(quán)限

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，湖北省省長(zhǎng)羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

按照這一發(fā)展新思路，在今后縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，湖北省將依法對(duì)行政許可事項(xiàng)、行政審批審核事項(xiàng)進(jìn)行清理，按照能放則放的原則，再次下放一批對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要促進(jìn)作用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，賦予縣（市）更大的自主權(quán)和決策權(quán)。繼續(xù)實(shí)行激勵(lì)性的財(cái)政政策，完善“縣財(cái)省管”的管理體制，提高縣（市）自我發(fā)展能力。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”催生財(cái)政“省管縣”縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、活力不足，是制約湖北發(fā)展的一個(gè)重要因素。2003年6月，湖北省決定在大冶、漢川、宜都等20個(gè)縣（市）試行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，將239項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給這些縣市。

一年后，這20個(gè)“擴(kuò)權(quán)縣”實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值近300億元，比全省平均水平高出5.4個(gè)百分點(diǎn)。其中11個(gè)縣市的固定資產(chǎn)投資同比增加一倍以上。仙桃、潛江、天門、曾都、漢川5個(gè)縣（市、區(qū)）生產(chǎn)總值超過(guò)100億元。2004年春節(jié)過(guò)后，這些縣（市）出現(xiàn)了歷史上從未有過(guò)的“民工荒”，縣域經(jīng)濟(jì)的“蓄水效應(yīng)”開始顯現(xiàn)。

面對(duì)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策給湖北縣域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的快速發(fā)展，湖北省的決策者們意識(shí)到發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要增強(qiáng)其自主發(fā)展能力，關(guān)鍵在于放權(quán)、放活。2004年，湖北省再次對(duì)這20個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大縣（市）發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán)，在項(xiàng)目審批、辦事程序等方面賦予它們與“省管市”相同的權(quán)限。

與此同時(shí)，在對(duì)浙江、安徽等省份的考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，湖北省根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部明確提出的進(jìn)一步完善省級(jí)以下財(cái)政體制的要求，從本省的實(shí)際出發(fā)，對(duì)52個(gè)縣（市）實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制。對(duì)這些縣（市）在預(yù)算管理體制、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)補(bǔ)助資金、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解及資金調(diào)度、債務(wù)舉借和償還等五個(gè)方面進(jìn)行了改革，由省直接管理到縣（市）。

2006年，湖北省縣域生產(chǎn)總值達(dá)到3800億元，與2003年相比，增加了近7億元。農(nóng)民人均純收入高達(dá)3254.96元，比上年凈增了300多元。數(shù)據(jù)表明，湖北省實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制改革極大地激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

“省管縣”讓縣級(jí)財(cái)政增長(zhǎng)60％

據(jù)悉，湖北省以前實(shí)施的“省—市—縣”財(cái)政管理模式在很大程度上不利于縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自主發(fā)展。對(duì)此，湖北省委書記俞正聲提出“要完善財(cái)政省直管縣體制，從資金、技術(shù)、項(xiàng)目、人才、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面，加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的扶持力度。”

在實(shí)施“省管縣”財(cái)政管理體制改革后，對(duì)原預(yù)算體制中不符合支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的市縣（市）收支范圍劃分，湖北省進(jìn)行了規(guī)范和調(diào)整。

提升縣（市）的自身發(fā)展能力，既要賦予它們財(cái)政權(quán)利，也要施以動(dòng)力和壓力。湖北省創(chuàng)新性地將一般轉(zhuǎn)移支付的一部分作為激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，建立包括正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)的激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)地方一般預(yù)算收入工商四稅增長(zhǎng)、市（州）政府幫助和支持所轄縣（市、區(qū)）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的給予激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)招商引資成效顯著的市、州縣（市），省財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)財(cái)政比較困難的縣市，給予一定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

湖北省還按照新型工業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，建立了項(xiàng)目庫(kù)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，重點(diǎn)向支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。實(shí)行省集中稅收增量返還政策，對(duì)29個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）以2001年為基數(shù)，省集中稅收增量全額返還，對(duì)其它44個(gè)縣（市、區(qū)）以2003年為基數(shù)，省集中增量全額返還政策執(zhí)行到2008年。增量返還由縣（市）統(tǒng)籌用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

新體制實(shí)施僅一年，大冶市的財(cái)政收入就達(dá)到了8.6億元，增速同比增長(zhǎng)近60%。大冶市因此得到了省財(cái)政近2000萬(wàn)的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。返還省集中增量、完善激勵(lì)性機(jī)制等政策極大地激勵(lì)了該市發(fā)展生產(chǎn)、培植財(cái)源的積極性，他們抓住銅礦、鐵礦和煤炭滋芽?jī)r(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，加大投入力度，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，取得了積極效果。2006年，該市在全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合指數(shù)排名中位居前五強(qiáng)。

中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但多年來(lái)，他們一直面臨著融資難的發(fā)展瓶頸。為支持中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，湖北省財(cái)政通過(guò)借款或調(diào)度資金支持縣市成立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不斷改善縣域經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，緩解了中小企業(yè)融資難的問(wèn)題，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

浙江：義烏成權(quán)力最大縣

2006年11月14日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關(guān)縣域治理的話題再次成為全國(guó)焦點(diǎn)。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的改革試點(diǎn)。

改革開放以來(lái)，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺(tái)政策措施，開展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。研究人士認(rèn)為，浙江之所以能連續(xù)幾年雄踞“百?gòu)?qiáng)縣”榜首，跟上述改革以及上世紀(jì)90年代初承襲下來(lái)的“省管縣”財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系。

這份文件列出的“擴(kuò)權(quán)”事項(xiàng)主要在兩方面，一是進(jìn)一步擴(kuò)大義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。包括，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；法律法規(guī)規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，無(wú)禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準(zhǔn)和管理權(quán)；少量規(guī)定由省級(jí)政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機(jī)構(gòu)的方式下放權(quán)限。

二是調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。除了海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理等職能“提升”，義烏市還獲得了調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合的“特權(quán)”，義烏市的黨政一把手也可采取適當(dāng)方式予以“高配”。

這份文件明確指出，試點(diǎn)將以擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為重點(diǎn)，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣三級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步深化縣級(jí)行政管理體制改革，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。

專家認(rèn)為，實(shí)行“省管縣”實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新分配，其根本目的是為了促進(jìn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笆」芸h”后，一方面由于縣級(jí)財(cái)政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財(cái)力來(lái)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；另一方面，由于減少了市級(jí)管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

江蘇：從“省管縣”財(cái)政體制尋求突破

近日，江蘇省出臺(tái)了省縣財(cái)政對(duì)接方案，以推進(jìn)“十一五”規(guī)劃有關(guān)“省管縣”的目標(biāo)。江蘇省副省長(zhǎng)仇和在今年省“兩會(huì)”期間表示，財(cái)政省管縣要實(shí)現(xiàn)全省13個(gè)省轄市、27個(gè)縣級(jí)市、25個(gè)縣都直接和省財(cái)政對(duì)接。專家表示，雖然從表面上看，目前的“省管縣”計(jì)劃似乎僅僅是財(cái)政體制省縣對(duì)接的“單邊突破”，但全面的“省管縣”計(jì)劃實(shí)際上正在按部就班地推行。

“實(shí)行省直管縣是要從行政管理體制上進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，為解決三農(nóng)問(wèn)題和新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造條件?！苯K省社會(huì)科學(xué)院“省管縣”課題組主撰者徐元明對(duì)媒體表示，原來(lái)的“市管縣”，增加了管理層次，束縛了縣域的發(fā)展，而實(shí)行“省管縣”，將是從體制層面進(jìn)一步給縣級(jí)市松綁。“就江蘇省而言，由‘市管縣’體制下的13個(gè)發(fā)展主體變?yōu)樘幱谄降鹊匚坏?5個(gè)獨(dú)立發(fā)展主體，必將使江蘇省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一個(gè)嶄新的局面?！?/p>

“省管縣”改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所教授、碩士生導(dǎo)師 許安拓

就目前的情況來(lái)看，現(xiàn)行的“市管縣”體制已不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”應(yīng)當(dāng)是發(fā)展的趨勢(shì)。而“省管縣”只是扁平化行政管理體制改革的一個(gè)突破口，緊隨其后的應(yīng)該是“縣管鄉(xiāng)”和“擴(kuò)省擴(kuò)縣”改革的跟進(jìn)，這更是一場(chǎng)涉及我國(guó)行政體制深處的重大改革，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎漸行。

“市管縣”走到盡頭？

按照《中華人民共和國(guó)憲法》第三十條規(guī)定，我國(guó)的地方行政區(qū)域被劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)制。但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們常?？吹皆谑?、縣之間又多了一級(jí)建制——地區(qū)或地級(jí)市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾發(fā)揮過(guò)重要的作用，它通過(guò)加大行政層級(jí)，強(qiáng)化了中央集權(quán)，確保了國(guó)家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政治指令順利的下達(dá)和執(zhí)行，同時(shí)，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經(jīng)濟(jì)輻射能力，帶動(dòng)了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定。

但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境的變化，如此多的行政層級(jí)勢(shì)必導(dǎo)致越來(lái)越多弊端的出現(xiàn)：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政創(chuàng)新能力的提高，不但不利于政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變，甚至衍生出眾多的體制腐??；其次，有限的行政區(qū)域和無(wú)限發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域在矛盾中被人為強(qiáng)制的統(tǒng)一，進(jìn)而削弱了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，加重了粗放式經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張；其三，在分稅制改革后，省級(jí)以下常常出現(xiàn)財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移（有些地方甚至出現(xiàn)了“省級(jí)財(cái)政越辦越強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”）的現(xiàn)象，不同程度地制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

為此，2005年6月，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上明確指出：“要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省管縣’的改革試點(diǎn)。”由此可見，扁平管理將是我國(guó)行政管理體制改革的必然趨勢(shì)，而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”將是這場(chǎng)改革的突破口。

“省管縣”：利益格局重新調(diào)整

浙江省是最早進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的省份，1992年該省對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣（市）進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過(guò)渡到直管區(qū)、縣，這為進(jìn)一步推廣“省管縣”積累了經(jīng)驗(yàn)。

從改革的結(jié)果看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如從2000年起，浙江進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的數(shù)量不斷增加，到2003年已有30個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣范圍，占了百?gòu)?qiáng)縣的三分之一，而且有21個(gè)縣排在前50名。而廣東在實(shí)施了一系列擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革后，也有10個(gè)左右的縣進(jìn)入百?gòu)?qiáng)前50名。

實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”的條件正在不斷成熟：首先，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、政治的日益穩(wěn)定加速了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革的速度，尤其是在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐中，“省管縣”改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求使得資源配置必須要由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府的主要職能也要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能性向有限性轉(zhuǎn)變。這就為“省管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的實(shí)施提供了制度上保障。第三，以網(wǎng)絡(luò)、通訊等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)正在不斷推廣，從而在技術(shù)上為政府?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣的扁平化管理創(chuàng)造了條件?？梢哉f(shuō)，全面推進(jìn)這項(xiàng)改革應(yīng)該只是時(shí)間問(wèn)題，其趨勢(shì)已毋庸置疑。

但是，我們?cè)诳吹健皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革光明前途的同時(shí)，也要清新地認(rèn)識(shí)到其道路的曲折性：首先，“省管縣”的改革是對(duì)舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象，其間困難也應(yīng)該充分估計(jì)。二是省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，事權(quán)、財(cái)權(quán)難以界定，在沒有中央統(tǒng)一規(guī)范的政策下，新的摩擦和矛盾勢(shì)必造成新的內(nèi)耗。第三，我國(guó)地大物博，區(qū)域差別大，發(fā)展很不平衡，不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有八九十個(gè)甚至一百多個(gè)，而省級(jí)直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個(gè)左右，太多了根本管不過(guò)來(lái)，會(huì)有不少問(wèn)題。這就要求同時(shí)要把縮省、縮鄉(xiāng)的改革積極推進(jìn)，而這更是一場(chǎng)系統(tǒng)的改革工程。第四，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如何有效監(jiān)督約束縣級(jí)政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè)，是關(guān)系到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革和未來(lái)“省管縣”體制成敗的關(guān)鍵問(wèn)題。

總之，行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級(jí)政府職能的合理設(shè)定以及未來(lái)民主體制、民主成本等重要問(wèn)題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實(shí)行“省管縣”的改革，從目前的實(shí)踐來(lái)看，必須按照中央的精神，遵循逐步推進(jìn)的原則，理順各種關(guān)系，在加強(qiáng)諸多配套改革的情況下，穩(wěn)扎穩(wěn)打，積極推進(jìn)。

中國(guó)歷史上的行政區(qū)劃

春秋時(shí)期：以縣為主，邊地設(shè)郡。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期：邊地郡大，逐步在郡下分置數(shù)縣；內(nèi)地事多，在數(shù)縣之上逐步置郡統(tǒng)轄，漸漸形成郡統(tǒng)縣的兩級(jí)行政區(qū)劃。

秦：郡縣制正式確立?？は喈?dāng)于現(xiàn)在的省。

西漢：郡、國(guó)并存，縣級(jí)行政區(qū)劃已有縣、國(guó)、邑、道之別。武帝時(shí)，出現(xiàn)了“州”的概念。

東漢：郡，國(guó)下轄縣、邑、道、侯國(guó)。州由虛的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)變?yōu)橐患?jí)政區(qū)實(shí)體，開始出現(xiàn)州—郡—縣的三級(jí)行政區(qū)劃制度。

隋：州領(lǐng)縣，兩級(jí)行政區(qū)劃制度開始。州、郡兩名曾經(jīng)迭相改用。

唐：道—府（州）—縣制。后期為道—節(jié)度使—府（州）—縣制。

宋：改道為路，最基本的是路—州—縣；州級(jí)單位有府、州、軍、監(jiān)。

元：行?。ㄊ。┏霈F(xiàn)，以行省—路—府或州—縣四級(jí)區(qū)劃系統(tǒng)為主。出現(xiàn)與路并列的直隸府、直隸州。

明：?。ú颊顾荆荨h的四級(jí)區(qū)劃系統(tǒng)為主。

清：各地不同。概括來(lái)說(shuō)是省-府/直隸州/直隸廳—散廳/散州/縣三級(jí)區(qū)劃。（記者 王紅茹 張俊才 張一彪 ★劉青峰 熊郁云）

第三篇：“省管縣”財(cái)政改革時(shí)間表：2012年底前全面推進(jìn)

“省管縣”財(cái)政改革時(shí)間表：2012年底前全面推進(jìn) 2009年07月10日04:23來(lái)源：

我有話說(shuō) 查看評(píng)論(0)好文我頂(0)

中國(guó)“省直管縣”的政府間財(cái)政管理體制改革正醞釀全面推進(jìn)。

7月9日，財(cái)政部公開發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》（財(cái)預(yù)【2009】78號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“意見”）。“意見”明確，改革的總體目標(biāo)是，“2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革”。

“中央政府關(guān)于‘省直管縣’改革提出如此明確的時(shí)間表，在我印象中這是第一次。”當(dāng)天，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。

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在賈康看來(lái)，從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，中國(guó)政府間財(cái)政管理體制改革正在做方向性的新調(diào)整，中國(guó)未來(lái)財(cái)政體制改革的遠(yuǎn)景，將是按照中央、省、市縣三級(jí)，扁平化架構(gòu)來(lái)安排財(cái)政分稅分級(jí)的體制，并以此進(jìn)一步帶動(dòng)中國(guó)行政架構(gòu)的改變。同時(shí),也有財(cái)稅專家強(qiáng)調(diào)，中國(guó)各地區(qū)的差異如此之大，各省的決策者們只能選擇因時(shí)、因地制宜漸次推進(jìn)，而不能“一刀切”。

省直管縣：五方面轉(zhuǎn)型

改革內(nèi)容涵蓋了政府間財(cái)政關(guān)系的諸多方面。

“意見”指出，所謂實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革，就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等五方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。具體而言，收支劃分方面，“意見”提出，要在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。按照規(guī)范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等，則由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

市、縣將統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門要按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

資金往來(lái)方面，則明確建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。

年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng)，必須通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款。

“意見”指出，近期，將首先將糧食、油料、棉花(資訊,行情)、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)將按照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

“糧食、油料等生產(chǎn)大縣基本上都是農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)、工業(yè)服務(wù)業(yè)仍相對(duì)落后的縣，較適合首先落實(shí)改革。”賈康分析。

地方試點(diǎn)：燎原之勢(shì)

2006年，《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》明確指出，未來(lái)的五年，要理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。而今，2012年時(shí)間表的提出，顯示改革在提速。

事實(shí)上，財(cái)政“省直管縣”在地方正在成燎原之勢(shì)，有越來(lái)越多的省份已經(jīng)或者躍躍欲試地加入到這個(gè)行列之中。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)實(shí)行比較完全意義上的財(cái)政“省管縣”的省份已經(jīng)有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、寧夏等省自治區(qū)，而如果算上“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，則更有河北、河南、廣東、江蘇、遼寧、山東、福建、湖南等省的參與。

“地方試點(diǎn)的快速推進(jìn)，為改革全面展開提供了可能?！睎|北財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)呂煒分析道。

而據(jù)中部某省財(cái)政廳有關(guān)人士向記者透露，“意見”出臺(tái)前曾多次征求過(guò)安徽、湖北、浙江等先行推進(jìn)“省直管縣”省份的意見，其中最大的參照模板是湖北。

這主要源于三省改革的徹底程度和普遍適用性。安徽省改革相對(duì)不夠徹底，包括縣級(jí)項(xiàng)目審核等一些職能依然保留在市州層面；浙江省份相對(duì)較小，同時(shí)，其“省管縣”相當(dāng)徹底，財(cái)政體制、行政體制皆如此，對(duì)當(dāng)下的全國(guó)各省來(lái)說(shuō)，尚不具備普及的條件。

另一方面，財(cái)政部2003年前后開始試行對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策。近年來(lái)，這些政策正逐漸從一次性變成經(jīng)常性、制度性的政策，這也需要省以下財(cái)政管理體制相應(yīng)作出調(diào)整。

2009年年初全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人便提出，2009年將全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革。

呂煒進(jìn)一步認(rèn)為，加快推進(jìn)省管縣改革，將有利于進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系，促進(jìn)一省之內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，在這過(guò)程中，省與中央政府之間也勢(shì)必會(huì)發(fā)生新的調(diào)整改善，醞釀配套改革。

政府層級(jí)扁平化方向：并非坦途

中國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行“省管縣”。上世紀(jì)80年代，出于打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)體系考慮，更好地集中市場(chǎng)要素，以農(nóng)促工，“市管縣”體制被推向前臺(tái)。從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，似乎經(jīng)歷了一個(gè)輪回。

作為“省管縣”的積極倡導(dǎo)者，賈康認(rèn)為，“省管縣”的逐步推進(jìn)，意味著政府層級(jí)的減少，效率的提高，政策傳導(dǎo)機(jī)制的迅速到位，行政成本的降低，當(dāng)然也包含了省級(jí)政府對(duì)基層政府的責(zé)任的強(qiáng)化。

按照賈康的說(shuō)法，未來(lái)財(cái)政體制改革的遠(yuǎn)景是，“按照中央、省、市縣三級(jí)，扁平化架構(gòu)來(lái)安排財(cái)政分稅分級(jí)的體制，并以此進(jìn)一步帶動(dòng)中國(guó)行政架構(gòu)的改變”。

然而，“省管縣”的全面推進(jìn)并非沒有阻力。

“這要考慮到具體的省的調(diào)控能力，縣一級(jí)的數(shù)量和規(guī)模的大小，以及縣與市之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。”有財(cái)稅部門官員向記者分析說(shuō)。

中國(guó)現(xiàn)有32個(gè)省級(jí)行政單位（不含香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)），最多的如四川省下轄180個(gè)縣，河北省下轄172個(gè)縣，平均每個(gè)省級(jí)行政單位轄89個(gè)縣。

撤銷“市管縣”體制所面對(duì)的矛盾可能主要是，對(duì)于一些人口眾多、轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言，可能出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過(guò)寬、管理難度加大的問(wèn)題。

“在中西部部分省份里，交通不便、信息不暢的問(wèn)題還沒有得到徹底的解決，加之我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換很長(zhǎng)的路要走，縣直接聯(lián)系省，或由省面向縣承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的諸多職責(zé)確有現(xiàn)實(shí)困難?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)馮俏彬說(shuō)。

另外一個(gè)棘手的問(wèn)題是，由于推行“省管縣”涉及到整個(gè)國(guó)家的體制問(wèn)題，而目前國(guó)家行政管理并沒有改變“市管縣”的體制，《憲法》中仍然明確規(guī)定我國(guó)是包括中央政府在內(nèi)的五級(jí)政府結(jié)構(gòu)模式。

所以，目前只能從財(cái)政的角度來(lái)突破，行政管理體制的改革還是處在探討過(guò)程之中，沒有具體的做法，這樣，從財(cái)政角度突破就涉及到地級(jí)市的利益問(wèn)題。

從“省管縣”變?yōu)椤笆泄芸h”，很容易一哄而上，因?yàn)檫@意味著增加了很多“位子”；但從“市管縣”再回歸到“省管縣”，卻很可能要削減掉一些部門的權(quán)力和位置，強(qiáng)大的阻力將是每個(gè)決策者可以想見又不得不面對(duì)的事實(shí)。

【作者：孫雷 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道】(責(zé)任編輯：肖柳)

第四篇：“省管縣”改革的維度與進(jìn)度：基于政策文本的分析

1.標(biāo)題：“省管縣”改革的維度與進(jìn)度：基于政策文本的分析 作者：吳帥

時(shí)間：2011-3-4 0:00:00 來(lái)源：《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期 正文：

摘要：“省管縣”改革是當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要戰(zhàn)略，具體可分為財(cái)權(quán)維度的改革、事權(quán)維度(包括經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限)的改革和人事權(quán)維度的改革。我國(guó)已有22個(gè)省(區(qū))開展了各種實(shí)踐形態(tài)的“省管縣”改革。根據(jù)各省的改革政策文本分析，當(dāng)前的“省管縣”改革具有一定的地域差異性。從三個(gè)維度來(lái)看，當(dāng)前的“省管縣”改革呈現(xiàn)出明顯的非同步性。進(jìn)一步深化和推進(jìn)“省管縣”改革，應(yīng)著重推進(jìn)人事權(quán)維度的省直管改革。

關(guān)鍵詞：“省管縣”;財(cái)權(quán);事權(quán);人事權(quán);政府改革

20世紀(jì)90年代以來(lái)，受省管縣體制改革的“海南方向”與“浙江經(jīng)驗(yàn)”的啟發(fā)，許多省份根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際開展了包括財(cái)政省管縣、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等多種形態(tài)的“省管縣”改革。

截至2009年5月，在全國(guó)22個(gè)省(不包括臺(tái)灣省)和5個(gè)自治區(qū)中，除貴州外的21個(gè)省和1個(gè)自治區(qū)(寧夏回族自治區(qū))都已陸續(xù)開展了財(cái)政省管縣、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這是中央第一次在全國(guó)層面倡導(dǎo)省管縣改革。2009年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出：“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這表明，中央對(duì)省管縣改革的態(tài)度已經(jīng)從“可”發(fā)展到了“鼓勵(lì)”，推行省直管縣改革正逐漸成為我國(guó)地方政府改革的一個(gè)重要戰(zhàn)略。本文在比較分析相關(guān)省份推行“省管縣”改革的政策文件的基礎(chǔ)上，從財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)三個(gè)維度來(lái)分析我國(guó)“省管縣”改革的實(shí)踐進(jìn)度，探討進(jìn)一步改革的趨向。

一、“省管縣”改革的維度：財(cái)權(quán)、事權(quán)與人事權(quán)

“省管縣”改革的實(shí)質(zhì)在于調(diào)整省、市、縣三者之間的權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而調(diào)整三者之間的利益關(guān)系。無(wú)論是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，還是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，權(quán)力關(guān)系都是改革的焦點(diǎn)。政府權(quán)力，大致可分為三類，即財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)?！笆」芸h”改革實(shí)質(zhì)上就是在省、市、縣三級(jí)政府之間對(duì)這三種權(quán)力進(jìn)行重新分配，以提高效率，克服“市管縣”體制運(yùn)行造成的弊端。財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)，是分析當(dāng)前“省管縣”改革實(shí)踐的三個(gè)基本維度。

1.“財(cái)政省管縣”：財(cái)權(quán)維度

財(cái)政上的省直管縣是“省管縣”改革的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前大部分地區(qū)推行“省管縣”改革的主要形態(tài)。財(cái)政部在2005年1月制定的《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》中，就對(duì)“財(cái)政省管縣”提出了要求。該文件指出，各省(自治區(qū)、直轄市)要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式的改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一五規(guī)劃綱要》也明確指出，“要理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。

截至2009年5月底，全國(guó)22個(gè)省(不包括臺(tái)灣省)中除貴州外的21個(gè)省均已開展省管縣的財(cái)政體制改革。另外，寧夏回族自治區(qū)于1958年成立之初便開始實(shí)行省管縣的財(cái)政體制。

浙江和海南兩省值得特別關(guān)注。早在1953年，根據(jù)中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政，增設(shè)市(縣)一級(jí)財(cái)政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級(jí)財(cái)政，自此縣一級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政一樣，在財(cái)政體制上與省級(jí)財(cái)政發(fā)生關(guān)系。浙江省一直實(shí)行省管縣財(cái)政體制，即使在1983年“市管縣”改革中也沒有改變財(cái)政省管，仍然保留了“市縣分灶吃飯、各自對(duì)省負(fù)責(zé)”的財(cái)政制度。海南省在1988年建省后，一步到位實(shí)行省直接管理市縣的新型行政管理體制，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政的省直管。

2.擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限：事權(quán)維度

事權(quán)下放，擴(kuò)大縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面的管理權(quán)限，是“省管縣”改革在事權(quán)維度的體現(xiàn)。從22個(gè)省區(qū)的改革實(shí)踐來(lái)看，截至2009年5月，全國(guó)已有浙江、安徽、福建、廣東、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、遼寧、山西、陜西、四川、山東、云南、甘肅、海南等19個(gè)省開展了擴(kuò)權(quán)改革。擴(kuò)權(quán)改革的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限兩個(gè)方面。其中，浙江省的改革最為典型，至今已成功開展了4輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、1輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣共計(jì)5輪改革。1992年，浙江省政府就決定擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣(市)的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限(浙政發(fā)[1992]169號(hào))。1997年，省政府同意在蕭山、余杭兩個(gè)縣級(jí)市試行地級(jí)市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限(浙政發(fā)[1997]53號(hào))。

2002年，浙江省委省政府開始實(shí)施大規(guī)模的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，擴(kuò)大紹興縣、溫嶺市、慈溪市、諸暨市等17個(gè)縣(市)以及蕭山區(qū)、余杭區(qū)、鄞州區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其內(nèi)容涉及12個(gè)大類313項(xiàng)(浙委辦[2002]40號(hào))。2006年，浙江省選擇義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的改革試點(diǎn)，賦予義烏市幾乎與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限(浙委辦[2006]114號(hào))。2008年12月底，浙江省再次推進(jìn)縣域擴(kuò)權(quán)改革，變強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。根據(jù)《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關(guān)于擴(kuò)大縣(市)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》(浙委辦[2008]116號(hào))，下放義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限618項(xiàng)，其中繼續(xù)保留原有擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)524項(xiàng)，新增事項(xiàng)94項(xiàng);下放其他縣(市，包括杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū))經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限443項(xiàng)。擴(kuò)權(quán)改革為浙江經(jīng)濟(jì)尤其是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，它與財(cái)政省管縣一道，被認(rèn)為是浙江縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“秘密武器”。浙江省持續(xù)十余年的改革產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，以其突出的績(jī)效極大地推動(dòng)了其他地區(qū)擴(kuò)權(quán)改革的開展。

3.人事省直管：人事權(quán)維度

人事權(quán)維度的“省管縣”改革，即省直管縣(市)的組織人事，一般被認(rèn)為是“省管縣”改革最為重要的部分，但同時(shí)也是改革最為困難的部分。2009年4月，中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》明確提出，縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。李源潮部長(zhǎng)在貫徹落實(shí)《規(guī)定》的講話中指出，改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，縣一級(jí)的地位和作用日益重要，對(duì)縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來(lái)對(duì)待。這意味著縣委書記將由省委直接任命。不過(guò)到目前為止，真正開展人事省管縣改革的省份還非常少，從提法上確立“人事省直管”的僅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份則正在進(jìn)行人事省直管的嘗試。

二、“省管縣”改革的進(jìn)度：實(shí)踐形態(tài)與地區(qū)差異

從財(cái)權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)三個(gè)維度來(lái)考察我國(guó)的“省管縣”改革，在理論上可以劃分為純粹財(cái)政維度的“省管縣”改革、純粹經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)維度的“省管縣”改革、純粹社會(huì)管理事權(quán)維度的“省管縣”改革、純粹人事權(quán)維度的“省管縣”改革這四個(gè)基本模式。出于行文方便的考慮，我們分別以A、B、C、D指代這四種基本模式，即A代指純粹財(cái)政維度的“省管縣”改革、B代指純粹經(jīng)濟(jì)管理權(quán)維度的“省管縣”改革、C代指純粹社會(huì)管理權(quán)維度的“省管縣”改革、D代指純粹人事權(quán)維度的“省管縣”改革。基于“省管縣”改革的四種基本模式的分類，縱觀我國(guó)各省區(qū)“省管縣”改革的實(shí)踐，當(dāng)前全國(guó)各地“省管縣”改革的實(shí)踐形態(tài)可分為以下五種：

A：江西、青海、寧夏(自治區(qū));

A+B：遼寧、陜西、四川、山西、甘肅、云南;

A+B+C：福建、河北、河南、廣東、黑龍江、安徽、湖北、山東;

A+B+D：江蘇;

A+B+C+D：浙江、海南、湖南、吉林。

從地域分布來(lái)看，東部、中部、西部和東北都開展了“省管縣”改革，但各地在改革起始時(shí)間和改革力度上有所差別。表一說(shuō)明了我國(guó)各省區(qū)推進(jìn)“省管縣”改革的情況。從擴(kuò)權(quán)時(shí)間和財(cái)政省管縣時(shí)間來(lái)看，我國(guó)各省區(qū)推進(jìn)“省管縣”改革基本始于2003年及之后的數(shù)年。從擴(kuò)權(quán)縣(市)的數(shù)量和比例來(lái)看，有些省份是全面鋪開，有些省份是試點(diǎn)推行。從財(cái)政省管縣(市)的數(shù)量與比例來(lái)看，既有全面鋪開的改革，也有試點(diǎn)推行改革。這表明了各省區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際情況而選擇不同的“省管縣”改革策略，從而使得“省管縣”改革在我國(guó)呈現(xiàn)出多種實(shí)踐形態(tài)。

說(shuō)明：擴(kuò)權(quán)時(shí)間和財(cái)政省管縣時(shí)間一般是指正式文件發(fā)布的時(shí)間(云南、山東例外)。但是，如果文件發(fā)布1年之內(nèi)，并沒有開展相應(yīng)改革的，則以實(shí)踐中的改革試點(diǎn)時(shí)間為準(zhǔn)。表中括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)表示的是擴(kuò)權(quán)或財(cái)政省直管縣(市)占該省區(qū)所有縣(市)的比例?！啊北硎具€沒有開展此項(xiàng)改革。所有數(shù)據(jù)都截止到2009年5月底。

資料來(lái)源：本文所列各省區(qū)的相關(guān)改革政策文件。

就財(cái)政權(quán)維度的改革而言，東部地區(qū)開展較早(江蘇例外，直至2007年才開展相關(guān)改革)，中部其次(湖北省在2004年率先開展財(cái)政體制改革)，東北第三(在2005年和2006年開展)，西部最后(大多開始于2006年和2007年)。從各地的改革進(jìn)程來(lái)看，省直管縣財(cái)政體制改革有一步到位的，如海南省，有逐步推進(jìn)、全面展開的，如湖北、江西等，也有剛剛起步的，如云南省。而從各地改革措施來(lái)看，省直管縣財(cái)政體制改革可以劃分為全面管理型和補(bǔ)助管理型兩類。

浙江、江蘇、河北、湖北、安徽、江西、四川、陜西、甘肅、吉林等省份推行的財(cái)政體制改革屬于全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙?、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理。例如，江西在2005年開展的財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容可概況為“八個(gè)到縣、二個(gè)不變”，即體制基數(shù)、收入計(jì)劃、基金收入分成、轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、各項(xiàng)債務(wù)、財(cái)政工作部署直接到縣，設(shè)區(qū)市對(duì)縣支持和數(shù)據(jù)報(bào)送匯總程序不變。河南、山西、青海等省份實(shí)行的財(cái)政體制改革屬于補(bǔ)助管理型，即主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙洌约百Y金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理。例如，青海省推進(jìn)的省直管縣財(cái)政體制改革分三步走，第一步是省對(duì)試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，直接分配到縣。

事權(quán)維度的擴(kuò)權(quán)改革包括經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限兩個(gè)方面。就事權(quán)維度的改革而言，各區(qū)域之間存在比較大的差異。其中，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的放權(quán)改革開展較早，浙江省早在1992年就出臺(tái)了有關(guān)政策，擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。截至2009年5月，全國(guó)共有浙江、海南、江蘇、福建、河北、廣東、山東、湖南、吉林、河南、黑龍江、安徽、湖北、遼寧、陜西、四川、云南、山西、甘肅等19個(gè)省開展了擴(kuò)大縣或縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的試點(diǎn)。

相比而言，社會(huì)管理權(quán)限的改革起步就略晚些，擴(kuò)權(quán)改革力度最大的浙江省也是到2006年才對(duì)其個(gè)別經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快的縣市實(shí)施了社會(huì)管理權(quán)限的放權(quán)改革。2006年，浙江省進(jìn)一步擴(kuò)大義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以社會(huì)管理權(quán)限為重點(diǎn)，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并相應(yīng)調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。截至2009年5月，全國(guó)共有浙江、海南、福建、河北、廣東、山東、湖南、吉林、河南、黑龍江、安徽、湖北12個(gè)省對(duì)縣級(jí)市的社會(huì)管理權(quán)限進(jìn)行了放權(quán)。與東部相比，西部地區(qū)在擴(kuò)權(quán)方面明顯落后，不僅推行擴(kuò)權(quán)改革的時(shí)間較晚，而且擴(kuò)權(quán)內(nèi)容大多集中于經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，較少涉及社會(huì)管理事務(wù)。中部和東北的情況介于東部和西部之間。

三、“省管縣”改革的趨向：以人事權(quán)為重心

從我國(guó)各省區(qū)開展“省管縣”改革的實(shí)踐來(lái)看，財(cái)權(quán)維度的改革、事權(quán)維度的改革和人事權(quán)維度的改革呈現(xiàn)出明顯的非同步性。財(cái)政省直管改革開展最為普遍，除寧夏在自治區(qū)成立之初就實(shí)行省管縣財(cái)政體制以外，全國(guó)22個(gè)省(不包括臺(tái)灣省)中除貴州外的21個(gè)省均已開展此項(xiàng)改革;擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的改革排名第二，有19個(gè)省區(qū)開展了相關(guān)改革;排在第三位的改革是擴(kuò)大社會(huì)管理權(quán)限，有12個(gè)省區(qū)開展;人事權(quán)維度的省管縣改革進(jìn)度最緩慢，僅有5個(gè)省區(qū)開展相關(guān)改革。

如果用雷達(dá)圖來(lái)描繪省管縣改革的實(shí)踐進(jìn)程，則體現(xiàn)為圖一所示的不規(guī)則四邊形。省管縣改革的目標(biāo)模式應(yīng)是整體推進(jìn)的改革，在財(cái)政權(quán)、事權(quán)(包括經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限)、人事權(quán)三個(gè)維度上進(jìn)行省直接對(duì)縣的管理，即圖一中的外圍正方形，我們稱之為“全面的行政省管縣模式”。從圖一可見，“省管縣”改革的實(shí)踐形態(tài)與改革的目標(biāo)模式相比，人事權(quán)維度和社會(huì)管理權(quán)維度改革的進(jìn)展還不如人意，即“省管縣”改革的進(jìn)一步深入要加大社會(huì)管理權(quán)限的下放和人事省直管改革。

從當(dāng)前的“省管縣”改革實(shí)踐來(lái)看，人事權(quán)維度改革的滯后嚴(yán)重影響了“省管縣”的整體推進(jìn)，對(duì)其他維度的改革造成了消極影響。人事權(quán)維度改革的滯后，使得省向縣(市)下放的權(quán)力可能被中間層級(jí)截留，難以全部落實(shí)。整體推進(jìn)“省管縣”改革，真正發(fā)揮“省管縣”體制的優(yōu)勢(shì)，迫切要求進(jìn)一步推進(jìn)人事權(quán)維度的改革，實(shí)現(xiàn)人事權(quán)省直管。

在實(shí)踐中，各地已經(jīng)開始采取多種方式推進(jìn)人事權(quán)維度的改革，盡可能解決“省管縣”改革在財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)多維度上的非同步性問(wèn)題。第一種方式是在保留省管市、市管縣的干部制度的同時(shí)，對(duì)部分環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，這是大部分省區(qū)的做法。比如廣東省提出，可提拔50歲以上，擔(dān)任現(xiàn)職滿5年以上的優(yōu)秀縣委書記享受副廳級(jí)待遇。河南省規(guī)定，在一個(gè)縣(市、區(qū))擔(dān)任黨政正職8年以上，工作成績(jī)突出，表現(xiàn)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部，經(jīng)考察可提拔為副廳級(jí)干部。在江蘇，雖然關(guān)于人事省直管沒有相關(guān)成文的規(guī)定，但仔細(xì)分析近年來(lái)江蘇省委班子成員的來(lái)源可以發(fā)現(xiàn)，江蘇變通性地通過(guò)讓一些縣級(jí)黨委書記進(jìn)入省委委員班子，從而提升了縣或縣級(jí)市一把手的行政級(jí)別。例如，2006年江蘇省第十一次黨代會(huì)上選舉產(chǎn)生的省委班子中，在15個(gè)候補(bǔ)委員中，有9個(gè)是縣(市)委書記。其中，蘇北有6個(gè)縣市委書記進(jìn)入候補(bǔ)委員。[1]此類改革的意義主要在于提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行政級(jí)別和政治待遇，更接近于晉升激勵(lì)，而非制度性的人事改革。

第二種方式是實(shí)行部分省直管縣的干部制度，典型的例子是浙江和吉林。浙江是全國(guó)少數(shù)幾個(gè)實(shí)行省直管縣(市)黨政正職體制的省份之一。在浙江，除寧波市外的其他縣(市)的黨政一把手都直接由省管理，[2]縣(市)委書記、縣(市)長(zhǎng)由省里直管的干部管理制度意味著各縣市黨政一把手的培養(yǎng)、選拔、任用、管理和監(jiān)督均由省委實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃部署。2005年，吉林省提出：要加強(qiáng)縣(市)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，將縣(市)黨政正職列入省委管理;同時(shí)，在全省范圍內(nèi)好中選優(yōu)、優(yōu)中選強(qiáng)配備縣(市)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

第三種方式是完全實(shí)行省直管縣的干部制度，典型的例子是海南。海南在1988年建省之初，就按照省—縣、市—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的行政區(qū)劃架構(gòu)，一步到位地實(shí)行省管縣體制。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度方面，海南最近提出，對(duì)于當(dāng)前實(shí)行市縣和省直有關(guān)部門雙重管理的領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，除中央文件或國(guó)家法律明確規(guī)定須上級(jí)部門協(xié)管的以外，統(tǒng)一由市縣黨委按照干部管理權(quán)限自主決定。同時(shí)，對(duì)在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中戰(zhàn)略地位突出、發(fā)展較快、綜合實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)域性中心城市，要適當(dāng)提升發(fā)展地位，適度高配領(lǐng)導(dǎo)班子。

省管縣干部人事制度改革的目標(biāo)，是要推進(jìn)縣(市)黨政干部管理體制的根本性變革，打造能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正負(fù)責(zé)、對(duì)人民群眾公共需求有效回應(yīng)的黨政班子。就人事權(quán)維度的“省管縣”而言，現(xiàn)有改革大多只是“蜻蜓點(diǎn)水”，未來(lái)發(fā)展的空間還很大。不管是將縣(市)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)納入省直管的范疇(海南、浙江和吉林)，將部分縣委書記吸納進(jìn)省委成員(江蘇)，把縣(市)委書記和縣(市)長(zhǎng)由縣處級(jí)升格為副廳級(jí)、甚至廳級(jí)(海南)，讓地級(jí)市副書記或副市長(zhǎng)兼任部分縣級(jí)市的縣委書記、市長(zhǎng)(浙江)，還是下派廳級(jí)干部任縣委書記或縣委書記上調(diào)省廳任職(湖南)，人事權(quán)維度的改革還有待進(jìn)一步展開。干部人事制度改革還需要積累經(jīng)驗(yàn)，加大力度推進(jìn)，使財(cái)權(quán)、事權(quán)與人事權(quán)三維度的改革能夠早日統(tǒng)一起來(lái)。

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第五篇：安徽省人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳等部門關(guān)于改革和加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管

【發(fā)布單位】81202 【發(fā)布文號(hào)】

【發(fā)布日期】1994-01-26 【生效日期】1994-01-26 【失效日期】 【所屬類別】地方法規(guī) 【文件來(lái)源】中國(guó)法院網(wǎng)

安徽省人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省衛(wèi)生廳

等部門關(guān)于改革和加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理報(bào)告的通知

（1994年1月26日皖政發(fā)〔1994〕5號(hào)）

經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)將省衛(wèi)生廳、省經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)、省財(cái)政廳、省醫(yī)藥管理局《關(guān)于改革和加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理的報(bào)告》轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真執(zhí)行。

關(guān)于改革和加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理的報(bào)告

我省自1952年起，對(duì)國(guó)家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療制度。40多年來(lái)，它對(duì)保證廣大干部、職工的基本醫(yī)療需要和身體健康起到了積極作用。但是，由于情況的變化，現(xiàn)行公費(fèi)醫(yī)療制度的弊端日益突出，加之管理不善等原因，浪費(fèi)嚴(yán)重，支出增長(zhǎng)過(guò)猛，加重了國(guó)家和行政事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)，不利于合理、有效、節(jié)約地使用衛(wèi)生資源。根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“公費(fèi)醫(yī)療開支大量突破指標(biāo)的問(wèn)題不能任其發(fā)展，對(duì)公費(fèi)醫(yī)療開支要逐步做到以醫(yī)療單位管理為主，財(cái)政和享受單位主動(dòng)配合，實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)包干，并適當(dāng)與個(gè)人掛鉤等辦法”的要求，參照部分省市的做法，現(xiàn)就我省改革和加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理工作問(wèn)題提出如下意見：

一、一、推行公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由醫(yī)療單位管理為主的辦法，將享受公費(fèi)醫(yī)療人員的定額經(jīng)費(fèi)及時(shí)撥給指定的醫(yī)療單位，以便把醫(yī)療管理和經(jīng)費(fèi)管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。各級(jí)公費(fèi)醫(yī)療管理、財(cái)政、衛(wèi)生等部門要密切配合，抓緊研究實(shí)施意見，盡快付諸施行。

二、二、實(shí)行醫(yī)療費(fèi)用與公費(fèi)醫(yī)療享受者經(jīng)濟(jì)利益適當(dāng)掛鉤。根據(jù)我省職工目前實(shí)際收入水平，掛鉤的比例實(shí)行限額封頂，即一年內(nèi)個(gè)人負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用以不超過(guò)本人一個(gè)月的基本工資為限。個(gè)人負(fù)擔(dān)的具體標(biāo)準(zhǔn)是：在職人員按工齡長(zhǎng)短分別自負(fù)門診醫(yī)療費(fèi)用的10－20％、住院醫(yī)療費(fèi)用及大型儀器檢查費(fèi)用（指100元以上的單項(xiàng)檢查項(xiàng)目）的5％；退休人員自負(fù)門診醫(yī)療費(fèi)用的5％、住院醫(yī)療費(fèi)用及大型儀器檢查費(fèi)用的3％。老紅軍、離休人員和二等乙級(jí)以上革命殘廢軍人，其個(gè)人負(fù)擔(dān)部分全免。

甲類傳染病、精神病、癌癥及因公負(fù)傷發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，不與個(gè)人掛鉤。

三、三、合理確定公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)定額及超定額分擔(dān)比例。各地應(yīng)按照保證基本醫(yī)療需要和充分考慮財(cái)力可能的原則，根據(jù)上年實(shí)際開支水平，剔除不合理開支，綜合考慮物價(jià)浮動(dòng)等因素，由財(cái)政、衛(wèi)生部門確定公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的定額。

實(shí)行醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由醫(yī)療單位管理后，公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超定額的開支，除按規(guī)定個(gè)人負(fù)擔(dān)的部分外，由財(cái)政、醫(yī)療單位、享受單位合理負(fù)擔(dān)，由財(cái)政負(fù)擔(dān)70－50％、醫(yī)療單位負(fù)擔(dān)10－20％、享受單位負(fù)擔(dān)20－30％。

四、四、采取必要的獎(jiǎng)罰措施。承擔(dān)公費(fèi)醫(yī)療任務(wù)的醫(yī)療單位，在保證公費(fèi)醫(yī)療患者基本醫(yī)療的前提下，節(jié)約的經(jīng)費(fèi)全部或大部分留給醫(yī)療單位，用于改善醫(yī)療條件。對(duì)公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)管理做得好的地區(qū)和醫(yī)療單位，財(cái)政等有關(guān)部門在安排衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，要優(yōu)先考慮，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；管理不好的，要采取一定的懲罰措施。具體辦法另行規(guī)定。

五、五、加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理。當(dāng)前，著重抓好以下幾方面工作：

（一）繼續(xù)清理公費(fèi)醫(yī)療享受范圍的人數(shù)，杜絕非享受公費(fèi)醫(yī)療人員享受公費(fèi)醫(yī)療；

（二）嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制止亂收費(fèi)；

（三）堅(jiān)決糾正公費(fèi)醫(yī)療中開“大處方”、“人情方”、“搭車開藥”、出售非治療性藥品，進(jìn)行不合理的醫(yī)療處置、檢查等；

（四）實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療、轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院、檢查監(jiān)督等公費(fèi)醫(yī)療管理制度，嚴(yán)肅查處違紀(jì)、違法行為；

（五）加強(qiáng)醫(yī)藥生產(chǎn)、供應(yīng)部門的統(tǒng)一管理，切實(shí)保證按國(guó)家計(jì)劃和醫(yī)療需要組織生產(chǎn)和供應(yīng)，努力提高藥品質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的價(jià)格政策，堅(jiān)持制止搭配銷售，搞異型包裝等不正之風(fēng)；

（六）各享受單位要加強(qiáng)管理，配合支持醫(yī)療單位管好公費(fèi)治療。

六、六、進(jìn)一步建立健全公費(fèi)醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)。隨著公費(fèi)醫(yī)療制度改革的不斷深化，公費(fèi)醫(yī)療管理工作日趨復(fù)雜，任務(wù)更加繁重。各地要進(jìn)一步健全公費(fèi)醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的專職管理人員。醫(yī)療單位承擔(dān)公費(fèi)醫(yī)療管理任務(wù)后，也要確定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)或管理人員，強(qiáng)化管理。

七、七、改革公費(fèi)醫(yī)療制度直接關(guān)系到干部、職工的切身利益，涉及到社會(huì)各方面。各地、各部門必須充分認(rèn)識(shí)改革的必要性和迫切性，樹立全局觀念，認(rèn)真部署，精心實(shí)施，積極做好這項(xiàng)工作。各地、市、縣的具體實(shí)施細(xì)則，請(qǐng)抄報(bào)省衛(wèi)生廳、省體改委、省財(cái)政廳、省醫(yī)藥管理局備案。

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