第一篇：郝赤勇同志關(guān)于我國(guó)司法行政制度及其發(fā)展改革

我國(guó)司法行政制度及其改革發(fā)展

□郝赤勇

司法行政制度是一個(gè)國(guó)家政治制度和司法制度的重要組成部分。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)司法行政制度經(jīng)歷了建立、撤銷(xiāo)、恢復(fù)重建和發(fā)展的曲折歷程；改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的深入,我國(guó)司法行政制度不斷發(fā)展完善,司法行政工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

□ 司法行政工作在維護(hù)司法公正、促進(jìn)社會(huì)公平正義中的重要作用。公平正義是現(xiàn)代社會(huì)的重要價(jià)值。我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理刑罰執(zhí)行、罪犯改造和社區(qū)矯正工作,在刑事司法權(quán)的偵查、起訴、審判、執(zhí)行四項(xiàng)權(quán)能中屬于執(zhí)行權(quán)能,是刑事司法的重要和最后環(huán)節(jié)

□ 司法行政機(jī)關(guān)履行刑罰執(zhí)行職能,體現(xiàn)了刑事司法權(quán)配置中的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則,體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約的法治精神,對(duì)于防止刑事司法權(quán)的濫用和專(zhuān)橫,具有重要作用

□ 司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的律師、法律援助、司法鑒定工作,是刑事訴訟活動(dòng)不可或缺的重要內(nèi)容,對(duì)于維護(hù)被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法權(quán)益,維護(hù)司法公正具有重要意義

一、我國(guó)司法行政制度的形成與發(fā)展

通常意義上講,司法行政制度是指為司法活動(dòng)提供保障以及政府管理法律事務(wù)的綜合性法律制度。如何配置司法行政權(quán),是司法行政制度的重要內(nèi)容。在司法行政權(quán)的配置上,不同國(guó)家、不同時(shí)期做法不盡相同。有的由一個(gè)部門(mén)行使司法行政權(quán),有的由不同部門(mén)共同行使,沒(méi)有固定的模式。世界上沒(méi)有完全相同的司法行政制度,即使社會(huì)制度相同的國(guó)家,也存在著差異,根本沒(méi)有也不可能有一種放之四海而皆準(zhǔn)的司法行政制度。而且,同一個(gè)國(guó)家的司法行政制度也并非一成不變,而是隨著時(shí)代的前進(jìn)和形勢(shì)的發(fā)展變化不斷調(diào)整變化的。

我國(guó)司法行政制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分,它既具有司法行政制度的一般性特征,也具有適合我國(guó)國(guó)情的一些特色,在我國(guó)司法制度中具有重要地位和作用?？v觀(guān)新中國(guó)成立以來(lái)60多年的歷史,我國(guó)司法行政制度的發(fā)展演變大致經(jīng)歷了這么幾個(gè)階段:

一是創(chuàng)建階段。新中國(guó)司法行政制度,是在總結(jié)和提煉革命時(shí)期根據(jù)地司法制度的做法和經(jīng)驗(yàn)、徹底打碎舊的國(guó)家機(jī)器的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中央人民政府組織法》,中央人民政府設(shè)立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部,分別行使審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和執(zhí)行權(quán)。1954年《憲法》頒布實(shí)施后,人民法院、人民檢察院由原來(lái)屬于政府的組成部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)橄驀?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度下的“一府兩院”政權(quán)結(jié)構(gòu)形式正式形成,并在政法工作中確立了公、檢、法、司分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約、互相監(jiān)督的機(jī)制,新中國(guó)人民司法制度翻開(kāi)了嶄新的一頁(yè)。

二是挫折停滯階段。由于“左”的思想、法律虛無(wú)主義和封建人治傳統(tǒng)等因素的影響,司法部在1959年被撤銷(xiāo),公、檢、法機(jī)關(guān)在“文化大革命”期間被砸爛,社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程遭受?chē)?yán)重挫折。

三是恢復(fù)重建階段。1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì),提出了“加強(qiáng)社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制”的戰(zhàn)略方針,拉開(kāi)了社會(huì)主義法制建設(shè)的序幕,也開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度發(fā)展的新篇章。1979年,司法部恢復(fù)重建。1982年憲法明確規(guī)定,國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”,從而確立了司法行政機(jī)關(guān)的憲法地位。1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,司法行政機(jī)關(guān)的職能發(fā)生了第一次較大的調(diào)整,調(diào)整的主要內(nèi)容之一就是恢復(fù)司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰和行政處罰的職能,把原由公安部管理的監(jiān)獄、勞改、勞教工作劃歸司法部管理；同時(shí),司法部原來(lái)管理法院行政事務(wù)的職能被劃歸最高法院。這次調(diào)整基本確定了此后一個(gè)時(shí)期內(nèi)司法行政職權(quán)配置和制度設(shè)計(jì)的基本架構(gòu)。

四是改革發(fā)展階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的推進(jìn),特別是司法體制改革的不斷深化,司法行政機(jī)關(guān)的職能也不斷調(diào)整充實(shí)。1996年,司法行政機(jī)關(guān)被賦予監(jiān)督和管理法律援助職能；2001年,增加了組織實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一司法考試職能；2005年,被賦予統(tǒng)一管理司法鑒定職能。2008年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了司法部“三定方案”,新增了“指導(dǎo)、監(jiān)督司法行政系統(tǒng)戒毒場(chǎng)所的管理工作”、“指導(dǎo)管理社區(qū)矯正工作”、“指導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理工作”等三項(xiàng)職能,增設(shè)了法律援助工作司,勞動(dòng)教養(yǎng)管理局加掛“戒毒管理局”牌子。經(jīng)過(guò)歷次機(jī)構(gòu)改革的調(diào)整充實(shí),司法行政職能配置形成今天的格局,中國(guó)特色司法行政制度進(jìn)一步完善。

二、我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的職能及其特點(diǎn)

司法行政權(quán)的配置是行政制度的重要內(nèi)容。司法行政機(jī)關(guān)是司法行政權(quán)能的重要承擔(dān)者,司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的職能,最能體現(xiàn)一國(guó)司法行政制度的性質(zhì)和特點(diǎn)。幾經(jīng)演變,到目前為止,我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的職能配置不斷強(qiáng)化。根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,司法部機(jī)關(guān)共設(shè)司(局)15個(gè),包括:辦公廳、政治部(含人事警務(wù)局、組織培訓(xùn)局)、監(jiān)獄管理局、勞動(dòng)教養(yǎng)管理局(戒毒管理局)、法制宣傳司、律師公證工作指導(dǎo)司、法律援助工作司、基層工作指導(dǎo)司、國(guó)家司法考試司、司法鑒定管理局、法制司、司法協(xié)助與外事司、計(jì)財(cái)裝備司、直屬機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局。2010年,經(jīng)中編辦批準(zhǔn),又成立了社區(qū)矯正管理局。司法部承擔(dān)的主要職責(zé)有十四項(xiàng),大體可以分為以下幾個(gè)方面:

一是行使國(guó)家刑罰執(zhí)行權(quán)。包括監(jiān)獄管理,負(fù)責(zé)監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行；社區(qū)矯正工作,負(fù)責(zé)非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行；

二是行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。負(fù)責(zé)勞動(dòng)教養(yǎng)管理(違法行為教育矯治)工作,監(jiān)督管理強(qiáng)制隔離戒毒和戒毒康復(fù)工作；

三是承擔(dān)法律服務(wù)指導(dǎo)管理職責(zé),指導(dǎo)、監(jiān)督和管理律師、公證、司法鑒定、基層法律服務(wù)、法律援助、仲裁機(jī)構(gòu)登記管理等法律服務(wù)工作；

四是承擔(dān)法律職業(yè)人才選拔職責(zé),組織實(shí)施國(guó)家司法考試；

五是指導(dǎo)普法依法治理工作,開(kāi)展全民法制宣傳教育；

六是指導(dǎo)監(jiān)督民間化解矛盾糾紛的活動(dòng),組織指導(dǎo)人民調(diào)解工作；

七是履行司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能,開(kāi)展司法協(xié)助和司法外事工作。

我國(guó)地方司法行政機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)置,省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)司法廳(局),市、縣設(shè)司法局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)司法所。同時(shí),全國(guó)各地設(shè)有監(jiān)獄678所,勞教(戒毒)所354所。

總的來(lái)說(shuō),我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)多、涉及面廣、任務(wù)重,體現(xiàn)出如下特點(diǎn):

一是司法行政機(jī)關(guān)在我國(guó)國(guó)家政權(quán)組織體系中具有重要地位。在我國(guó),司法行政機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的政府組成部門(mén),負(fù)責(zé)全國(guó)司法行政工作；同時(shí),司法行政機(jī)關(guān)又與公安、檢察、法院一起組成政法機(jī)關(guān),是國(guó)家專(zhuān)政機(jī)器的重要組成部分,在行使國(guó)家行政管理權(quán)的同時(shí)行使國(guó)家偵查權(quán)、國(guó)家刑罰執(zhí)行權(quán)。在政府組成序列里,只有司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)具有這種特殊的“雙重身份”。

二是我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的職能定位集中體現(xiàn)了受權(quán)于人民、服務(wù)人民的特點(diǎn)。開(kāi)展法制宣傳教育,就是向億萬(wàn)人民群眾宣傳法律,緊緊依靠和動(dòng)員人民參加國(guó)家法制建設(shè),這項(xiàng)工作被稱(chēng)贊為“東方的創(chuàng)舉”；指導(dǎo)人民調(diào)解,就是引導(dǎo)人民群眾自我組織起來(lái),化解人民內(nèi)部矛盾糾紛,充分體現(xiàn)了人民自主、自治的民主法治精神。司法所的設(shè)置更是我國(guó)司法行政制度的一大顯著特色,它使司法行政機(jī)關(guān)扎根在廣大人民群眾之中,直接承擔(dān)宣傳群眾、服務(wù)群眾的使命,使司法行政工作受到廣大人民群眾的支持與信賴(lài),日益顯示出強(qiáng)大的生機(jī)與活力。

三是我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能與國(guó)家法治建設(shè)和法律活動(dòng)密切相關(guān),具有鮮明的法律屬性和專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)。司法行政機(jī)關(guān)是刑罰執(zhí)行和行政執(zhí)法機(jī)關(guān),監(jiān)獄工作是監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng),社區(qū)矯正工作是非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng),勞動(dòng)教養(yǎng)和強(qiáng)制隔離戒毒工作是行政執(zhí)法活動(dòng)；司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定、法律援助等工作,都是為機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人提供法律服務(wù)的行業(yè),具有明顯的法律專(zhuān)業(yè)特色；司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法制宣傳教育職責(zé)是依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作,組織實(shí)施國(guó)家司法考試職責(zé)是選拔合格法律職業(yè)人才的重要工作,對(duì)國(guó)家法治建設(shè)有著重要的、直接的影響?？梢?jiàn),司法行政須臾離不開(kāi)法律和法治,法治建設(shè)和法律活動(dòng)也需要司法行政。還有一些司法行政的工作和活動(dòng),如政府和企業(yè)法律顧問(wèn)、公民法律咨詢(xún)幫助、人民調(diào)解等,則是面向社會(huì)、面向群眾提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)?？梢哉f(shuō),我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的職能定位,從一個(gè)側(cè)面反映了現(xiàn)代政府的公共服務(wù)理念。

四是司法行政部門(mén)所承擔(dān)的職能廣泛,既有刑事方面的,也有民事、行政方面的；既有強(qiáng)制性的,也有指導(dǎo)性的；既有社會(huì)管理職能,也有公共服務(wù)職能；既有對(duì)內(nèi)職能,也有涉外職能,而且各項(xiàng)職能之間具有相對(duì)獨(dú)立性。這種承擔(dān)職能的綜合多樣,是司法行政部門(mén)與許多政府部門(mén)之間的顯著差別,也是我國(guó)司法行政制度的特色在職能配置上的具體反映。

三、我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用

改革開(kāi)放以來(lái),特別是近年來(lái),我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局,堅(jiān)持以人為本、執(zhí)法為民、服務(wù)為民,積極發(fā)揮職能作用,在保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)人民權(quán)益、推進(jìn)依法治國(guó)基本方略實(shí)施方面,作出了積極貢獻(xiàn)。

第一,司法行政工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾中的重要作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在契約和規(guī)則的基礎(chǔ)之上,對(duì)法治有著必然的要求,從而有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”之說(shuō)。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的職能和工作具有重要作用。在今天,律師、公證法律服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)密不可分,從政府宏觀(guān)調(diào)控到市場(chǎng)監(jiān)管,從企業(yè)設(shè)立到公司上市,從契約訂立到交易履行,從企業(yè)兼并到公司破產(chǎn)、重組,無(wú)論是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策還是微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面,離開(kāi)了律師、公證的專(zhuān)業(yè)法律幫助,都已經(jīng)無(wú)法想象。與此同時(shí),隨著公民個(gè)體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利的日益彰顯,當(dāng)今社會(huì)人們的民事交往日益頻繁,無(wú)論是從事市場(chǎng)交易行為,還是辦理婚姻、繼承、就業(yè)、就學(xué)、出國(guó)(境)等民生事項(xiàng),都離不開(kāi)律師、公證法律服務(wù)。目前,我國(guó)律師事務(wù)所已經(jīng)發(fā)展到一萬(wàn)七千多家,執(zhí)業(yè)律師二十萬(wàn)多人,為兩萬(wàn)多個(gè)政府機(jī)關(guān)、三十五萬(wàn)多家企業(yè)事業(yè)單位擔(dān)任法律顧問(wèn),每年辦理訴訟、非訴訟法律事務(wù)兩百多萬(wàn)件；公證機(jī)構(gòu)三千多家,公證員逾兩萬(wàn)人,每年辦理公證事項(xiàng)一千多萬(wàn)件,公證書(shū)發(fā)往世界上一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)；2010年,律師和法律援助工作者辦理法律援助案件七十多萬(wàn)件。近年來(lái),各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局,立足職能,有效整合法律服務(wù)資源,大力推進(jìn)政府法律顧問(wèn)和企業(yè)法律顧問(wèn)工作,廣泛組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)活動(dòng),深入開(kāi)展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng),使司法行政職能優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生作出了重要貢獻(xiàn)。

第二,司法行政工作在維護(hù)司法公正、促進(jìn)社會(huì)公平正義中的重要作用。公平正義是現(xiàn)代社會(huì)的重要價(jià)值。我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理刑罰執(zhí)行、罪犯改造和社區(qū)矯正工作,在刑事司法權(quán)的偵查、起訴、審判、執(zhí)行四項(xiàng)權(quán)能中屬于執(zhí)行權(quán)能,是刑事司法的重要和最后環(huán)節(jié)。司法行政機(jī)關(guān)履行刑罰執(zhí)行職能,體現(xiàn)了刑事司法權(quán)配置中的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則,體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督與制約的法治精神,對(duì)于防止刑事司法權(quán)的濫用和專(zhuān)橫,具有重要作用。目前,我國(guó)共有監(jiān)獄678所,在押罪犯一百六十五萬(wàn)多人,2010年刑滿(mǎn)釋放三十九萬(wàn)多人,新收押四十萬(wàn)多人,監(jiān)禁率為1.2‰,司法公正在刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)得到了切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí),司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的律師、法律援助、司法鑒定工作,是刑事訴訟活動(dòng)不可或缺的重要內(nèi)容,對(duì)于維護(hù)被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法權(quán)益,維護(hù)司法公正具有重要意義,特別是律師的刑事辯護(hù)權(quán),是一種獨(dú)立于刑事被告人權(quán)利的律師專(zhuān)屬權(quán)利,在刑事訴訟活動(dòng)中起著平衡和制約審判、檢察權(quán)的作用?？梢哉f(shuō),沒(méi)有上述法律服務(wù)工作,刑事訴訟活動(dòng)就不可能順利進(jìn)行,也不可能達(dá)到公正的彼岸。

第三,司法行政工作在加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是新形勢(shì)下中央作出的重大決策,是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略性舉措。司法行政機(jī)關(guān)作為政府組成部門(mén),承擔(dān)了重要的社會(huì)管理職責(zé),在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著十分重要的作用。一是在監(jiān)獄勞教工作方面。近年來(lái),我國(guó)監(jiān)獄勞教場(chǎng)所安全穩(wěn)定工作連續(xù)創(chuàng)歷史最好水平,2010年,監(jiān)獄押犯脫逃和勞教人員逃跑人數(shù)分別在歷史上首次降到個(gè)位數(shù),沒(méi)有發(fā)生造成廣泛社會(huì)影響的重大安全事件。監(jiān)獄勞教場(chǎng)所的安全穩(wěn)定,對(duì)于增強(qiáng)人民群眾安全感具有特殊重要的意義。同時(shí),全國(guó)監(jiān)獄勞教系統(tǒng)把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管工作的首要標(biāo)準(zhǔn),大力加強(qiáng)罪犯勞教人員教育改造工作,教育改造質(zhì)量明顯提高。二是在特殊人群教育管理方面。特殊人群教育管理是新形勢(shì)下社會(huì)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn),司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的社區(qū)矯正和安置幫教工作,是加強(qiáng)特殊人群教育管理的重要組成部分。自2003年開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)、2009年在全國(guó)全面試行以來(lái),全國(guó)各地累計(jì)接收社區(qū)服刑人員近六十萬(wàn)人,累計(jì)解除矯正32萬(wàn)人,社區(qū)服刑人員再犯罪率不到1%,收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行安置幫教,是旨在幫助他們順利回歸社會(huì)、防止重新違法犯罪的一項(xiàng)重要工作。近年來(lái),各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén),動(dòng)員社會(huì)力量,認(rèn)真做好刑釋解教人員銜接、服務(wù)管理、教育幫扶工作,積極促進(jìn)他們順利融入社會(huì)。目前,處于安置幫教期的380萬(wàn)刑釋解教人員中,已幫教195萬(wàn)人、安置168萬(wàn)人,重新違法犯罪率為0.9%,在預(yù)防和減少重新違法犯罪方面收效明顯。三是在社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解方面。司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)的人民調(diào)解工作,是非訴訟、非對(duì)抗方式化解矛盾糾紛的有效途徑,被譽(yù)為“東方一枝花”。近年來(lái),各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)大力加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解工作,廣泛組織開(kāi)展人民調(diào)解化解矛盾糾紛專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng),大力加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè),在做好傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里等常見(jiàn)性民間糾紛調(diào)解的同時(shí),積極開(kāi)展勞動(dòng)人事、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通事故、物業(yè)管理等領(lǐng)域矛盾糾紛的調(diào)解,僅2010年就化解各類(lèi)矛盾糾紛七百多萬(wàn)件,調(diào)解成功率達(dá)96%。如此龐大數(shù)量的矛盾糾紛被及時(shí)化解在基層,對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定無(wú)疑是一個(gè)巨大的貢獻(xiàn)。

第四,司法行政工作在推進(jìn)實(shí)施依法治國(guó)基本方略中的重要作用。由執(zhí)政黨和政府組織主導(dǎo),自上而下開(kāi)展普法工作,主動(dòng)把法律交給億萬(wàn)人民,這是人類(lèi)法治史上的創(chuàng)舉,而承擔(dān)組織實(shí)施普法日常工作的就是各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)。這是我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)與國(guó)外相比的一項(xiàng)獨(dú)特職能,也是一大特色。從1986年開(kāi)始,在各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的直接組織指導(dǎo)下,我國(guó)已經(jīng)持續(xù)不斷地成功實(shí)施了五個(gè)五年普法規(guī)劃,取得了舉世矚目的巨大成就,在數(shù)以?xún)|計(jì)的公民中普及了法律知識(shí),傳播了法治精神,使全民法律素質(zhì)大大提高,為貫徹實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家奠定了深刻的社會(huì)心理基礎(chǔ)。前不久,中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中央宣傳部、司法部制定的“六五”普法規(guī)劃,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育的決議,普法依法治理工作將在更宏大的背景、更廣闊的空間、更強(qiáng)的力度下深入推進(jìn),司法行政工作特別是法制宣傳教育工作在國(guó)家法治建設(shè)中的基礎(chǔ)地位和先導(dǎo)作用,將得到更加充分的體現(xiàn)。

第五,司法行政工作在政法人才隊(duì)伍建設(shè)中的重要作用。從2001年開(kāi)始,司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起了組織實(shí)施國(guó)家司法考試的職責(zé)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,凡擔(dān)任初任法官、初任檢察官和律師、公證員的,必須通過(guò)國(guó)家司法考試。由此可見(jiàn),國(guó)家司法考試是法律職業(yè)的“門(mén)檻”。到2010年,我國(guó)已經(jīng)成功組織實(shí)施了九次國(guó)家司法考試,報(bào)名總?cè)藬?shù)274萬(wàn)人,四十四萬(wàn)多人取得了國(guó)家法律職業(yè)資格,其中2010年有三十九萬(wàn)多人報(bào)考,八萬(wàn)多人通過(guò)。國(guó)家司法考試不僅把大批政治上過(guò)硬、法律專(zhuān)業(yè)精通的法律人才選拔到法律職業(yè)人才的儲(chǔ)備庫(kù),同時(shí),還通過(guò)考試大綱的制訂、考卷考題以及考試方式的設(shè)計(jì),對(duì)政法院校法學(xué)教育產(chǎn)生了潛在的影響,使法學(xué)教育朝著培養(yǎng)國(guó)家政法機(jī)關(guān)和法治建設(shè)所需要的專(zhuān)業(yè)人才的方向發(fā)展,形成符合政法隊(duì)伍建設(shè)要求的高校人才教育培養(yǎng)機(jī)制。國(guó)家司法考試是政法隊(duì)伍建設(shè)和國(guó)家法律人才建設(shè)的基礎(chǔ)工程。

第六,司法行政機(jī)關(guān)在對(duì)外司法交流合作中的重要作用。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大和深化,我國(guó)政府、企業(yè)和民間對(duì)外聯(lián)系和交往日益頻繁。在這種對(duì)外交流中,司法和法律領(lǐng)域的交往與合作占有重要分量,無(wú)論是國(guó)家間雙邊或多邊條約的簽訂,還是不同國(guó)家或地區(qū)間企業(yè)和公民個(gè)人的交往,大多涉及法律層面。特別為保障不同法域之間民事司法活動(dòng)的順利進(jìn)行,以及打擊日益猖獗的跨國(guó)犯罪的需要,司法協(xié)助越來(lái)越成為對(duì)外法律合作的重要形式。根據(jù)國(guó)際慣例和對(duì)外法律交流的需要,我國(guó)司法部行使司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)職能,在實(shí)施我國(guó)互利共贏的對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)已與六十多個(gè)國(guó)家簽訂了民事司法協(xié)助條約,與二十多個(gè)國(guó)家簽訂了引渡條約,每年辦理司法協(xié)助案件達(dá)三千多件,并在追緝外逃罪犯、追繳外逸贓款方面取得了重大成績(jī)。

四、我國(guó)司法行政制度的改革與完善

2011年1月24日,吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在人民大會(huì)堂鄭重宣布,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。與之相應(yīng),我國(guó)司法行政法制建設(shè)也取得了重大成績(jī),目前司法行政領(lǐng)域已經(jīng)有監(jiān)獄法、律師法、公證法、人民調(diào)解法4部法律,全國(guó)人大常委會(huì)制定的關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)、司法鑒定管理、法制宣傳教育等方面的決定6件,國(guó)務(wù)院制定的《法律援助條例》、《外國(guó)律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》行政法規(guī)2件,以及司法行政規(guī)章71件,具有中國(guó)特色的司法行政法律制度體系已經(jīng)形成。法制是制度的重要載體,也是一項(xiàng)制度最權(quán)威的體現(xiàn),這也標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度基本形成?？偟膩?lái)看,我國(guó)司法行政制度符合中國(guó)國(guó)情,符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾需要,具有鮮明的中國(guó)特色和優(yōu)越性。

然而,勿庸諱言的是,由于我國(guó)司法行政制度恢復(fù)重建的歷史不長(zhǎng),還處在探索與發(fā)展的過(guò)程之中,我國(guó)司法行政制度仍然存在一些不適應(yīng)不符合的地方,需要不斷改革完善。黨的十六大作出了司法體制改革的戰(zhàn)略部署,黨的十七大又提出了深化司法體制和工作機(jī)制改革的明確要求。司法行政體制和工作機(jī)制改革是司法體制機(jī)制改革的重要組成部分。近些年來(lái),司法行政體制機(jī)制改革著重在以下幾個(gè)方面推開(kāi):

一是推進(jìn)監(jiān)獄體制改革。2003年監(jiān)獄體制改革開(kāi)始試點(diǎn),改革的目標(biāo)是“全額保障、監(jiān)企分開(kāi)、收支分開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行”。在多年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,2008年監(jiān)獄體制改革在全國(guó)全面實(shí)行。截至目前,監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)財(cái)政全額保障基本實(shí)現(xiàn),監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)分開(kāi)、收支基本完成,監(jiān)獄辦社會(huì)問(wèn)題基本解決,規(guī)范運(yùn)行正在深化,一個(gè)公正高效廉潔文明的新型監(jiān)獄體制初步形成。

二是改革完善律師制度。2010年,中央作出進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的決策部署,在總結(jié)改革開(kāi)放30年特別是近年來(lái)律師工作取得成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,明確了律師是中國(guó)特色社會(huì)主義法律工作者的定位,提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措；司法部依據(jù)律師法制定了一系列加強(qiáng)律師管理的規(guī)章和規(guī)范性文件,律師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)一步完善,司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)“兩結(jié)合”管理體制進(jìn)一步理順。

三是改革完善國(guó)家司法考試制度。不斷完善國(guó)家司法考試內(nèi)容,將社會(huì)主義法治理念和有關(guān)政法工作的重大理論觀(guān)點(diǎn)、重大指導(dǎo)原則納入考試大綱；實(shí)施并不斷完善對(duì)中西部及少數(shù)民族地區(qū)考生在報(bào)名條件、錄取等方面的優(yōu)惠政策,有效緩解了中西部地區(qū)和基層法律職業(yè)人才短缺問(wèn)題。

四是全面試行社區(qū)矯正。2003年,司法部在北京等六個(gè)省、市開(kāi)始社區(qū)矯正試點(diǎn)；2009年,與最高法、最高檢、公安部聯(lián)合部署在全國(guó)全面試行社區(qū)矯正工作；今年2月,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)刑法修正案(八),把社區(qū)矯正寫(xiě)進(jìn)刑法,正式確立了社區(qū)矯正法律制度。目前,社區(qū)矯正工作進(jìn)展順利,一項(xiàng)具有中國(guó)特色的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度正在形成。

五是積極推進(jìn)司法鑒定管理體制改革。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹實(shí)施2005年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》,組織完成了對(duì)法醫(yī)、物證、聲像資料三大類(lèi)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的登記管理工作,開(kāi)展了偵查機(jī)關(guān)所屬鑒定機(jī)構(gòu)登記備案工作,將軍隊(duì)司法鑒定納入國(guó)家司法鑒定統(tǒng)一管理體制,司法部牽頭遴選公布了10家國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu),司法鑒定統(tǒng)一管理體制初步形成。

六是完善法律援助制度。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)積極推動(dòng)法律援助政府責(zé)任的落實(shí),推動(dòng)“三個(gè)納入”(將法律援助納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制,將法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算),不斷降低法律援助受援門(mén)檻,擴(kuò)大法律援助覆蓋面,提高法律援助保障能力,完善法律援助便民措施,初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、便民利民的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)和管理體制。

總的來(lái)看,各項(xiàng)改革都取得了重要進(jìn)展,司法行政體制機(jī)制進(jìn)一步完善,司法行政工作的活力、效力、影響力都進(jìn)一步增強(qiáng)?？v觀(guān)近年來(lái)司法行政體制和工作機(jī)制改革的歷程,不難發(fā)現(xiàn)其中的內(nèi)在邏輯和規(guī)律:

首先,改革的出發(fā)點(diǎn)是我國(guó)司法行政制度的自我發(fā)展和完善。因此,司法行政體制機(jī)制改革不是現(xiàn)行制度的自我否定或者另起爐灶,改革必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向,必須堅(jiān)持立足中國(guó)國(guó)情,必須堅(jiān)持發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度的優(yōu)越性；我們應(yīng)當(dāng)借鑒人類(lèi)法治文明的優(yōu)秀成果,但絕不能照抄照搬。

其次,改革的主線(xiàn)是理順體制、完善機(jī)制。因此,每一次改革方案中,都會(huì)涉及到司法權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題,都會(huì)改善和調(diào)整一些不符合社會(huì)主義法治精神和司法規(guī)律,體制不順、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、效能不高的職權(quán)配置,使改革后的職權(quán)配置更加科學(xué)、合理。同時(shí),改革更多的是著眼于完善內(nèi)部工作機(jī)制,進(jìn)一步提高各項(xiàng)工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平,使司法行政各項(xiàng)職能運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)、有序、高效。

第三,改革的重要著力點(diǎn)是提高和完善保障能力。法制不健全、物質(zhì)保障能力低,是長(zhǎng)期制約司法行政事業(yè)發(fā)展的制度性“瓶頸”,因此,改革的決策者、設(shè)計(jì)者們著重在健全法制上下功夫,著重在提高物質(zhì)保障能力上下功夫,改革過(guò)程中的立法任務(wù)十分繁重,改革措施中增加經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化財(cái)政保障的力度引人注目。

五、中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度展望

健全完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。隨著司法體制和工作機(jī)制改革的不斷深化,我國(guó)司法職權(quán)配置將進(jìn)一步優(yōu)化,偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)將在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)之間得到科學(xué)合理的配置,司法行政職能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化,更能反映司法行政內(nèi)在的邏輯和自身的規(guī)律性。一個(gè)完善、成熟的中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度將最終確立。

一是統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行職能。隨著社區(qū)矯正法律制度的確立,司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)獄工作、負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行權(quán)的行使,還負(fù)責(zé)非監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行權(quán)的行使,從而形成統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制。刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)行使,是優(yōu)化司法職權(quán)配置的重要體現(xiàn),反映了公安、檢察、審判、司法行政四機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的刑事訴訟活動(dòng)規(guī)律,體現(xiàn)了偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)分別行使、互相銜接、互相配合制約的司法職權(quán)配置格局。

二是特殊人群管理職能。根據(jù)我國(guó)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的有關(guān)法律規(guī)定,司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行職能,負(fù)責(zé)對(duì)勞教人員的教育矯治工作；根據(jù)禁毒法的規(guī)定,司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)強(qiáng)制隔離戒毒職能,負(fù)責(zé)對(duì)吸毒人員進(jìn)行強(qiáng)制性收戒。與此同時(shí),司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)安置幫教工作,負(fù)責(zé)對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行過(guò)渡性安置和教育幫扶,幫助他們重新回歸和融入社會(huì)。對(duì)勞教人員、吸毒人員和安置幫教對(duì)象等特殊人群進(jìn)行教育、管理,是社會(huì)管理的一項(xiàng)重要工作,履行上述職責(zé),反映和體現(xiàn)了司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門(mén)和公共管理機(jī)關(guān)的重要屬性。

三是司法活動(dòng)服務(wù)保障職能。為司法審判活動(dòng)提供服務(wù)支撐和保障,是司法行政的傳統(tǒng)職能。在我國(guó)司法行政制度體系中,這一傳統(tǒng)職能依然是其中的重要組成部分。它由律師刑事辯護(hù)制度、律師民事代理制度、法律援助制度、司法鑒定制度、司法考試制度、司法協(xié)助制度等構(gòu)成。其中,律師刑事辯護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán),維護(hù)其訴訟權(quán)利的基本保障,律師民事代理制度是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要手段；法律援助制度是維護(hù)特定身份犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利,維護(hù)困難人群合法權(quán)益,保障司法人權(quán)的重要途徑；司法鑒定制度是幫助司法機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)、實(shí)現(xiàn)司法公正的重要手段；司法考試制度是統(tǒng)一法律職業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻,保證法官、檢察官、律師等法律職業(yè)人基本素質(zhì),從而維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義的重要制度；司法協(xié)助制度是我國(guó)與外國(guó)在維護(hù)司法主權(quán)和對(duì)等原則的基礎(chǔ)上相互保障司法活動(dòng)順利進(jìn)行的重要制度平臺(tái)。上述法律制度充分體現(xiàn)了司法行政職能在司法活動(dòng)中不可替代的重要功能,再次證明我國(guó)司法行政制度在整個(gè)司法制度體系中的重要位置。

四是社會(huì)法律服務(wù)職能。面向社會(huì),為企業(yè)、政府部門(mén)和公民個(gè)人提供法律服務(wù),是法治社會(huì)條件下司法行政工作的重要職能,這一職能由律師法律服務(wù)制度和公證制度組成。律師通過(guò)擔(dān)任政府法律顧問(wèn)、企業(yè)法律顧問(wèn)等,為政府行政行為和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為提供法律服務(wù)；受公民個(gè)人的委托,為其從事民商事活動(dòng)提供法律咨詢(xún)幫助。公證機(jī)構(gòu)依法對(duì)民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明,在預(yù)防社會(huì)糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信方面發(fā)揮獨(dú)特作用。社會(huì)法律服務(wù)制度對(duì)于滿(mǎn)足社會(huì)法律需求、提高社會(huì)法治化水平具有不可或缺的重要作用。

五是法制宣傳教育職能。司法行政機(jī)關(guān)將長(zhǎng)期承擔(dān)法制宣傳教育職能,這是由我國(guó)法治建設(shè)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性所決定的。相對(duì)于漫長(zhǎng)的封建專(zhuān)制歷史和根深蒂固的人治傳統(tǒng),我國(guó)開(kāi)展社會(huì)主義法治建設(shè)的時(shí)間還很短暫,提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)的任務(wù)還很艱巨。在五個(gè)五年普法成就的基礎(chǔ)上,今后的法制宣傳教育在傳播憲法和各種法律法規(guī)知識(shí)的同時(shí),還擔(dān)負(fù)著宣傳社會(huì)主義法治理念、建設(shè)社會(huì)主義法治文化、弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、推進(jìn)社會(huì)主義法治實(shí)踐的重要職責(zé),這無(wú)疑為司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法制宣傳教育職能增添了重要性和生命力。

中國(guó)特色社會(huì)主義司法行政制度的建立完善,是我國(guó)司法制度成熟的重要標(biāo)志,必將徹底改變司法行政權(quán)在整個(gè)司法制度體系中不相適應(yīng)的局面,實(shí)現(xiàn)和保證司法行政權(quán)與其他各項(xiàng)司法職權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,司法行政工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)依法治國(guó)中的職能作用將得到更加充分的發(fā)揮,從而為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、全面建設(shè)小康社會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)。

第二篇：我國(guó)公證制度的改革與發(fā)展

淺談我國(guó)公證制度的改革與發(fā)展

公證是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的公證人執(zhí)行權(quán)威性較高的證明類(lèi)型活動(dòng)，這種證明過(guò)程在法律方面給予確認(rèn)，也能夠被稱(chēng)作是國(guó)家證明及國(guó)家公證。我國(guó)的公證事業(yè)伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的不斷提高，我國(guó)公證事業(yè)的發(fā)展也遇到了瓶頸，公證行業(yè)在許多方面都呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會(huì)需求不甚切合的態(tài)勢(shì)。因而，公證制度的建設(shè)和完善必須要與如今的社會(huì)新形勢(shì)相結(jié)合，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷與時(shí)俱進(jìn)。

（一）完善我國(guó)公證制度立法

根據(jù)我國(guó)公證制度實(shí)際情況，在進(jìn)行立法過(guò)程中應(yīng)該按照大陸法系國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，充分參考公證制度指導(dǎo)理念及設(shè)計(jì)思想，逐步完善我國(guó)公證制度立法，并能夠賦予公證制度相關(guān)立法代表我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行適度干預(yù)權(quán)力，不斷明確公證立法價(jià)值取向，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，為構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)風(fēng)氣營(yíng)造良好基礎(chǔ)。

在修改我國(guó)民商事法律過(guò)程中，可以規(guī)定和國(guó)計(jì)民生有直接關(guān)系的重要事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)公證，以此來(lái)不斷規(guī)范及引導(dǎo)公民的法律意識(shí)。比如可以借鑒其他大陸法系國(guó)家法律體系中三類(lèi)事項(xiàng)必須公證，直接列入我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中。并且在立法過(guò)程中就應(yīng)該特別說(shuō)明公證本身的法律效力，一是法定必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)而不進(jìn)行公證的，沒(méi)有相應(yīng)的法律效力；二是賦予相應(yīng)的公證類(lèi)型文書(shū)直接具有法律效力，能夠作為法定規(guī)定的證據(jù)；三是能夠賦予一些公證類(lèi)型證明具有強(qiáng)制執(zhí)行力度。同時(shí)也應(yīng)該在立法中明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)，也就是公益性質(zhì)或是非營(yíng)利性質(zhì)，主要表現(xiàn)在公證進(jìn)行收費(fèi)和稅收兩個(gè)層面，為社會(huì)效益做出相應(yīng)的共享。

立法應(yīng)該給予公證機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)利及事業(yè)單位法人地位，能夠自由支配公證機(jī)構(gòu)人，財(cái)及其物等資源，能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在相關(guān)規(guī)定中，能夠充分參考法國(guó)，德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，確保三類(lèi)必須進(jìn)行公證的事項(xiàng)，在進(jìn)行登記之前必須要通過(guò)公證手續(xù)。通過(guò)公證機(jī)構(gòu)認(rèn)定合格的，才能夠辦理相關(guān)登記手續(xù)，直接節(jié)省實(shí)體審查的過(guò)程。假如公證存在問(wèn)題，就由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的民事賠償。在立法中還要逐步完善對(duì)公證員資格認(rèn)定的問(wèn)題，合理控制公證機(jī)構(gòu)人員數(shù)量編制，研究分析合理的科學(xué)布局的有效綜合機(jī)制，以實(shí)際情況為主要區(qū)分公證區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，從管理體制上避免利益驅(qū)動(dòng)的影響作用，有效處理公證機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的惡性不良競(jìng)爭(zhēng)及公證質(zhì)量不高的問(wèn)題。

（二）健全和完善公證工作組織體系。

公證活動(dòng)的具體組織者、實(shí)施者是公證機(jī)構(gòu)，公證組織機(jī)構(gòu)的改革是公證改革的重要內(nèi)容。從公證機(jī)構(gòu)組織機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，公證機(jī)構(gòu)的組織形式既要體現(xiàn)公證的基本屬性，又要能充分滿(mǎn)足社會(huì)各界對(duì)公證服務(wù)的需求和期待。

《公證法》確立了公證機(jī)構(gòu)是依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)的屬性，明確了公證機(jī)構(gòu)的公益性、非營(yíng)利性，是符合我國(guó)公證工作改革和發(fā)展實(shí)際的。公證體制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持方向要明確，不能繼續(xù)模糊公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位，要統(tǒng)一公證機(jī)構(gòu)體制的發(fā)展方向；也不能搞“一刀切”，要根據(jù)各地公證工作發(fā)展實(shí)際，在保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)生存和發(fā)達(dá)地區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展的前提下，區(qū)分具體情況，分步驟推進(jìn)體制改革工作。

對(duì)事業(yè)體制公證處，一是要爭(zhēng)取有利于公證事業(yè)發(fā)展的管理模式。二是要確保事業(yè)體制公證處的人財(cái)物自主權(quán)。公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要按照《公證法》規(guī)定產(chǎn)生，實(shí)行公證處主任負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和公證機(jī)構(gòu)的關(guān)系，確保公證機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，依法獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)。三是要加大保障力度。積極爭(zhēng)取各部門(mén)的理解和支持，并實(shí)行相對(duì)靈活的編制管理方式，努力提高公證員辦證積極性。

（三）提高公證工作的公信力。

公證質(zhì)量是公證工作的生命線(xiàn)，是公證公信力的直接體現(xiàn)，公證改革如果忽視公證質(zhì)量，一定是不成功的改革。要把提高公證質(zhì)量，維護(hù)公證公信力作為公證改革的首要目標(biāo)。

一是建立健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)制定發(fā)布各類(lèi)公證事項(xiàng)的具體辦證細(xì)則，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的辦證細(xì)則根據(jù)新頒布的法律法規(guī)進(jìn)行清理和修訂，以建立健全全國(guó)性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善公證監(jiān)控方式。當(dāng)前，各地公證監(jiān)控的主要方式是進(jìn)行公證質(zhì)量檢查，由于這種檢查主要是事后對(duì)公證卷宗進(jìn)行的抽樣檢查，其覆蓋面及對(duì)公證質(zhì)量的反應(yīng)度都有一定的局限性，建議盡快出臺(tái)公證信息化應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)公證信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)和推廣工作，把信息化手段應(yīng)用到公證質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防、過(guò)程控制。三是完善公證質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，建議司法部制定出臺(tái)公證質(zhì)量事故處理相關(guān)規(guī)定以及公證機(jī)構(gòu)和公證員違反行為處罰辦法，規(guī)范公證質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定、處理和追究。四是建立以辦證質(zhì)量為中心的考評(píng)和收入分配機(jī)制，在公證員考核獎(jiǎng)懲、收入分配制度的制訂過(guò)程中，圍繞公證質(zhì)量這一核心，真正將評(píng)先評(píng)優(yōu)、考核獎(jiǎng)懲、收入分配等與公證質(zhì)量掛鉤。

我們應(yīng)該在社會(huì)主義法治的建設(shè)過(guò)程中，準(zhǔn)確定位公證制度的法律價(jià)值和地位，從國(guó)情出發(fā)，借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，做好公證制度的立法完善和功能完善，健全和完善公證工作組織體系，加強(qiáng)公證宣傳力度，提高公證工作的公信力，改造我國(guó)的公證員隊(duì)伍，提高執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，使公證制度能夠吐故納新，煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，從而更好地發(fā)揮其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的獨(dú)特作用。

第三篇：淺談我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度的改革和發(fā)展

淺談我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度的改革和發(fā)展

[摘要] 對(duì)我國(guó)而言，聽(tīng)證制度是一個(gè)舶來(lái)品，是從國(guó)外引進(jìn)的一種民主、公正的程序制度。引進(jìn)這樣一種程序，無(wú)疑有利于保障公民的憲法權(quán)利，有利于完善行政機(jī)關(guān)的行政行為，促進(jìn)中國(guó)行政法治的發(fā)展。但也應(yīng)當(dāng)看到聽(tīng)證在具體的實(shí)踐過(guò)程中存在著一些問(wèn)題。本文擬對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行透視，闡明聽(tīng)證的內(nèi)涵和種類(lèi)、價(jià)值和功能、淵源、在西方及我國(guó)的確立和發(fā)展等基本問(wèn)題，探討我國(guó)聽(tīng)證制度的模式、內(nèi)容、目前價(jià)格聽(tīng)證中存在的問(wèn)題及其完善，旨在促進(jìn)我國(guó)聽(tīng)證制度成熟地在行政程序和行政法治中良性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]價(jià)格聽(tīng)證制度現(xiàn)狀意義完善

一、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀及意義

（一）我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀

聽(tīng)證制度是指行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政主體告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人隨之向行政主體表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及行政主體聽(tīng)取其意見(jiàn)、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。在英國(guó)行政法中，具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)的原則，其包含三個(gè)內(nèi)容：

1、公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利；

2、了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；

3、為自己辯護(hù)的權(quán)利。

我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的雛形始于1993年深圳率先實(shí)行的價(jià)格審價(jià)制度。截止到1998年，陜西、黑龍江、安徽、江蘇、北京、天津等13個(gè)省市相繼建立了價(jià)格聽(tīng)證制度。1998年5月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》首次將價(jià)格聽(tīng)證制度法制化。目前，全國(guó)所有省會(huì)城市都舉行過(guò)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。在近兩年舉行的較有影響的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)就有60多次。但是，縱觀(guān)這些聽(tīng)證會(huì)，包括第一次國(guó)家級(jí)聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)、公正原則并沒(méi)有全都得到很好的體現(xiàn)。不少地方組織的聽(tīng)證會(huì)暗箱操作的嫌疑很大，有些部門(mén)舉行的聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，聽(tīng)證會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作粗糙，聽(tīng)證材料不規(guī)范；還有的竟然采取“先斬后奏”式的封閉性?xún)r(jià)格聽(tīng)證，事先不向公眾通報(bào)。在他們手里，聽(tīng)證會(huì)成了一個(gè)擺設(shè)。

2001年8月1日實(shí)施的《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》規(guī)定了公開(kāi)、公正、客觀(guān)原則。除涉及國(guó)家秘密外，聽(tīng)證會(huì)一律公開(kāi)舉行，聽(tīng)證過(guò)程應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，將公開(kāi)、公正貫穿于整個(gè)聽(tīng)證程序之中。即：（1）聽(tīng)證程序原則上應(yīng)公開(kāi)舉行。舉行聽(tīng)證會(huì)之前先期公告，告知舉行聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、主要內(nèi)容、旁聽(tīng)席位，允許群眾旁聽(tīng)，允許記者采訪(fǎng)和新聞報(bào)道。（2）舉行聽(tīng)證之前，價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)在合理期限內(nèi)通知當(dāng)事人。（3）聽(tīng)證會(huì)代表的選擇有廣泛性和代表性，代表享有陳述、申辯、質(zhì)證等權(quán)利。（4）價(jià)格決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)。

（二）我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的意義

價(jià)格聽(tīng)證制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理價(jià)格的新形式。聽(tīng)證制度建立起價(jià)格決策部門(mén)、申請(qǐng)方與利益相關(guān)人共同參與、相互制約的新關(guān)系，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證的程序，可以避免因調(diào)查不充分、論證范圍過(guò)窄導(dǎo)致的定價(jià)不合理、群眾意見(jiàn)大的矛盾，同時(shí)可以加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)政府價(jià)格決策行為的監(jiān)督，促使企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理，降低成本。

聽(tīng)證也是我國(guó)政府依法行政的一項(xiàng)重要舉措。對(duì)價(jià)格主管部門(mén)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和加入WTO的需要，進(jìn)一步改進(jìn)價(jià)格工作，有著重要意義。它對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府價(jià)格決策的制度化，法制化，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)也具有重要意義。價(jià)格聽(tīng)證的實(shí)施是價(jià)格

主管部門(mén)貫徹江澤民總書(shū)記“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。價(jià)格聽(tīng)證要求社會(huì)各界最廣泛的代表參加到調(diào)定價(jià)過(guò)程中來(lái)，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)廣大群眾“知情權(quán)”和“參與決策權(quán)”的尊重，對(duì)在價(jià)格管理工作中保護(hù)廣大人民群眾利益，保障公民行使管理國(guó)家和社會(huì)的民主權(quán)利有重要作用。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)確立了一個(gè)由政府、調(diào)定價(jià)申請(qǐng)人以及消費(fèi)者三方共同參與論證、相互制約價(jià)格的形成機(jī)制，聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序法的重要制度。以往的價(jià)格決策，雖然也召開(kāi)座談會(huì)、專(zhuān)家評(píng)審會(huì)等，但是由政府和企業(yè)、行業(yè)談判來(lái)決定，消費(fèi)者沒(méi)有充分參與意見(jiàn)。從而將政府制定的價(jià)格聽(tīng)證行政行為納入法定的軌道和規(guī)范的程序，為決策結(jié)果更加民主、科學(xué)和公正創(chuàng)造條件。聽(tīng)證會(huì)的代表意見(jiàn)將成為政府價(jià)格決策的重要依據(jù)。如果聽(tīng)證會(huì)代表多數(shù)不同意調(diào)定價(jià)方案，或者對(duì)調(diào)定價(jià)方案分歧較大時(shí)，價(jià)格決策部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，也可以再次組織聽(tīng)證，或者完全否定申請(qǐng)人的方案。

二、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度存在的不足

自1998年《價(jià)格法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)各級(jí)價(jià)格機(jī)構(gòu)圍繞如何建立聽(tīng)證制度，從理論上和實(shí)踐上進(jìn)行了積極探索，價(jià)格聽(tīng)證逐步為社會(huì)所接受。從關(guān)起門(mén)來(lái)定價(jià)、一紙通知執(zhí)行到舉行聽(tīng)證會(huì)，讓公眾知情參政，應(yīng)該說(shuō)中國(guó)在引進(jìn)民主議政機(jī)制、推進(jìn)民主法制建設(shè)跨出了重要一步，這是經(jīng)濟(jì)民主和政治文明的重大發(fā)展。但我們也應(yīng)該看到，中國(guó)聽(tīng)證制度尚處于起步階段，在實(shí)踐中還存在這樣或那樣不盡如人意的地方。由于真正了解聽(tīng)證會(huì)的人并不多，參與意識(shí)也不強(qiáng)，有的聽(tīng)證會(huì)代表對(duì)聽(tīng)指揮的內(nèi)容知道甚少，有的聽(tīng)證會(huì)代表來(lái)不及聽(tīng)取社會(huì)公眾或本利益集團(tuán)的意見(jiàn)，有的甚至連自己的觀(guān)點(diǎn)與意見(jiàn)都未形成。

第一，聽(tīng)證透明度不高。價(jià)格聽(tīng)證的關(guān)鍵和核心就是公開(kāi)透明的制度安排。價(jià)格聽(tīng)證的公開(kāi)，既要求聽(tīng)證內(nèi)容的公開(kāi)，又要求聽(tīng)證程序的公開(kāi)，包括聽(tīng)證會(huì)之前的代表選拔與名單的公開(kāi)、聽(tīng)證會(huì)代表發(fā)言與論辯的公開(kāi)、聽(tīng)證結(jié)果的公布與質(zhì)詢(xún)等。但是，相當(dāng)多的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)存在著“秘密保護(hù)”、“信息隔離”的現(xiàn)象，存在著“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月電信資費(fèi)調(diào)整聽(tīng)證會(huì)為例，有關(guān)部門(mén)煞費(fèi)苦心：既要親自遴選聽(tīng)證代表，又要制定嚴(yán)格的會(huì)議紀(jì)律；既要部署人馬監(jiān)控會(huì)場(chǎng)內(nèi)外，又要告誡榮幸入選的寥寥幾位記者沉默是金不要多嘴多舌；既要在調(diào)價(jià)方案中切到一塊最大的蛋糕，又要使消費(fèi)者感激涕零。在塵封4個(gè)月之后，有關(guān)部門(mén)才肯讓中央電視臺(tái)揭開(kāi)聽(tīng)證內(nèi)容神秘面紗的一角，由記者錄下的26盤(pán)現(xiàn)場(chǎng)錄像帶卻僅被允許引用了短短的十幾分鐘。再如2002年1月的全國(guó)鐵路價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，參加聽(tīng)證的消費(fèi)者代表被“秘密保護(hù)”，使得參加聽(tīng)證的代表不能在會(huì)前與廣大其他消費(fèi)者進(jìn)行交流，從而不能真正代表消費(fèi)者的意志?？捎嘘P(guān)方面卻美其名曰：“為使代表免受打擾，以集中精力做好準(zhǔn)備，也可防止其公正立場(chǎng)受到影響?！边@樣的解釋是不能信服的。因?yàn)檫@12名代表在聽(tīng)證會(huì)上的發(fā)言不是個(gè)人發(fā)言，而是代表消費(fèi)者群體的發(fā)言，因而有必要廣泛聽(tīng)取其他消費(fèi)者的意見(jiàn)，以使自己的發(fā)言更全面、更有代表性、更符合實(shí)際。在這次聽(tīng)證會(huì)上，鐵路經(jīng)營(yíng)者提供的資料在會(huì)前也是保密的，只是在開(kāi)會(huì)前才發(fā)給代表。提前把有關(guān)資料全部公開(kāi)，有利于代表和各方人士了解，也便于他們提意見(jiàn)。此外，聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)性還包括允許公民旁聽(tīng)，及時(shí)地把聽(tīng)證會(huì)的情況向社會(huì)公布；聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)性也需要大眾傳播媒介的通力協(xié)作，注意各媒體所反映的民意，進(jìn)行科學(xué)的民意調(diào)查。聽(tīng)證會(huì)是一種公開(kāi)征求意見(jiàn)的形式，不應(yīng)該保密。聽(tīng)證會(huì)的作用也正在于其公開(kāi)性。倘若聽(tīng)證透明度太低、公開(kāi)性不高，聽(tīng)證內(nèi)容信息不充分，那么聽(tīng)證的科學(xué)性和民意基礎(chǔ)將受到質(zhì)疑，決策的社會(huì)認(rèn)同度和支持率就會(huì)大打折扣。

第二，聽(tīng)證公正性不足。聽(tīng)證是防止部門(mén)化傾向、保證社會(huì)公正的有效手段之一。聽(tīng)證會(huì)的公正性，不僅是聽(tīng)證會(huì)本身所具有的特征，也是聽(tīng)證會(huì)的組織者和參與者所要達(dá)到的共

同目標(biāo)。所謂聽(tīng)證的公正性，不僅要保證結(jié)果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。從法律上講，程序的公正性是保證結(jié)果公正性的必要條件。以前，我們強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公正性而不注重程序的公正性，這是不符合法治精神的。因此，保證聽(tīng)證程序的公正性是聽(tīng)證的必然要求。按照《價(jià)格法》的規(guī)定，舉行聽(tīng)證是政府價(jià)格決策的程序，不是最終決策，不享有終局裁定權(quán)。但是，聽(tīng)證會(huì)大多數(shù)代表的意見(jiàn)和消費(fèi)者的意見(jiàn)，應(yīng)該在政府的決策中得到尊重和比較充分的體現(xiàn)。大多數(shù)代表的意見(jiàn)應(yīng)該作為政府價(jià)格決策部門(mén)作出最終決策的重要參考依據(jù)之一。因?yàn)楝F(xiàn)代民主政府的一個(gè)重要特征，就是公眾能夠參與并影響公共決策。聽(tīng)證的公正性也要求克服非正常的、不合法的“場(chǎng)外交易”。依據(jù)西方的管制俘虜理論，由于外部性的存在，廣大消費(fèi)者沒(méi)有動(dòng)機(jī)去“收買(mǎi)”管理者。而被管制者卻常常去“收買(mǎi)”管制者，因?yàn)槠洹笆召I(mǎi)”行為所帶來(lái)的收益沒(méi)有外部性。在當(dāng)前情況下，現(xiàn)代企業(yè)制度已經(jīng)初步建立，但在關(guān)涉聽(tīng)證的行業(yè)多半仍然擺脫不了行政的羈絆，殘留相當(dāng)多的“政企不分”的陰影，于是在舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)合當(dāng)中脫不了“合謀”的干系，同時(shí)也預(yù)留了相當(dāng)多的“尋租”空間，致使價(jià)格聽(tīng)證會(huì)成為形式主義的“走過(guò)場(chǎng)”。以2002年6月24日重慶路橋年票制聽(tīng)證會(huì)為例，在4個(gè)小時(shí)的聽(tīng)證會(huì)上，共有21位代表發(fā)了言，僅有路橋公司在內(nèi)的3位代表贊成年票制的兩個(gè)方案，次日即6月25日晚8時(shí)，“多數(shù)服從少數(shù)”重慶路橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)獲得通過(guò)。其實(shí)，被市民寄予厚望的年票價(jià)格聽(tīng)證會(huì)前7天就已敲定。就重慶路橋公司來(lái)說(shuō)，其下轄重慶“老三橋”均屬政府稅收撥款，既然是用納稅人的錢(qián)修的橋，為什么反過(guò)來(lái)還要納稅人“留下買(mǎi)路錢(qián)”呢？更加不合理的是，并非橋梁投資人的路橋公司上市了！市民利益無(wú)可奈何地被股民利益侵占了，這樣的上市為政府繼續(xù)收費(fèi)找到了最佳理由，也為未來(lái)可能的取消收費(fèi)制造了最大障礙，于是便有了“路橋公司上市的?怪象?與聽(tīng)證的失語(yǔ)”。

第三，聽(tīng)證平等性缺位。消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的談判地位是否平等，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，聽(tīng)證會(huì)是否能夠保證雙方發(fā)言的機(jī)會(huì)均等，這又表現(xiàn)在發(fā)言的人數(shù)和每個(gè)人發(fā)言的時(shí)間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的請(qǐng)求。從第一方面來(lái)講，在已有的價(jià)格聽(tīng)證場(chǎng)合中，每個(gè)代表的發(fā)言機(jī)會(huì)是均等的且每個(gè)人的發(fā)言時(shí)間均被限制在五分鐘之內(nèi)，表面上看來(lái)消費(fèi)者和生產(chǎn)者的談判地位是平等的。但由于消費(fèi)者掌握的信息不充分和時(shí)間限定性，難以掌握一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的真實(shí)情況，只能從感性認(rèn)識(shí)方面發(fā)表意見(jiàn)，致使雙方話(huà)語(yǔ)權(quán)淪為事實(shí)上的不平等，談判地位呈現(xiàn)非對(duì)稱(chēng)狀況，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者“虛位”現(xiàn)象。比如鐵路票價(jià)上浮具有很強(qiáng)的技術(shù)性，要經(jīng)過(guò)精密的分析，如成本、客流量、客流分布計(jì)算等。壟斷行業(yè)涉及的技術(shù)經(jīng)濟(jì)和成本核算問(wèn)題非常復(fù)雜，縱算給普通消費(fèi)者更多的認(rèn)知時(shí)間也無(wú)濟(jì)于事，即使是這方面的專(zhuān)家也不可能掌握所有的信息。從第二方面來(lái)講，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的談判地位更加不平等。按照《聽(tīng)證辦法》，三類(lèi)機(jī)構(gòu)可以要求舉辦聽(tīng)證會(huì)，一類(lèi)是欲調(diào)價(jià)的經(jīng)營(yíng)者，一類(lèi)是欲調(diào)價(jià)的政府主管部門(mén)，還有一類(lèi)就是消費(fèi)者。但實(shí)際上，即使是在聽(tīng)證制度已經(jīng)實(shí)行五十多年的美國(guó)，也很少有消費(fèi)者要求舉辦聽(tīng)證會(huì)的情況發(fā)生，這一點(diǎn)可以用“集體行動(dòng)的邏輯”來(lái)說(shuō)明。一般認(rèn)為，由具有相同利益的個(gè)人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動(dòng)的。但事實(shí)并非如此，在很多情況下，即使收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，群眾仍不會(huì)采取任何集體行動(dòng)，因?yàn)楦冻龀杀镜哪遣糠秩瞬荒芘懦饧w中其它人享受行動(dòng)帶來(lái)的收益，此所謂“搭便車(chē)”問(wèn)題，這樣采取行動(dòng)的那部分人所承擔(dān)的成本和享受的收益就會(huì)出現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)。于是“有理性的，尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。因此，單個(gè)的消費(fèi)者沒(méi)有足夠的激勵(lì)去提出舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的請(qǐng)求。實(shí)際上，經(jīng)營(yíng)者在提出申請(qǐng)前就已經(jīng)做了詳細(xì)的準(zhǔn)備工作，消費(fèi)者只有在聽(tīng)證會(huì)組織者發(fā)出公告之后才知道聽(tīng)證會(huì)要舉行，他們能用來(lái)做準(zhǔn)備的時(shí)間比經(jīng)營(yíng)者少得多。

三、我國(guó)的價(jià)格聽(tīng)證制度的完善

1、完善聽(tīng)證主持人選任制度

在任職資格、獨(dú)立性、職權(quán)等方面作出明確規(guī)定。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可設(shè)立行政法官制度，從有律師資格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選任行政法官，其在任命、工資、任職方面獨(dú)立于政府價(jià)格部門(mén)，有其明確的職權(quán)和職責(zé)，以保證其中立性、獨(dú)立性和公正性。

2、確保聽(tīng)證代表的廣泛性和代表性

正所謂“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”不同的代表構(gòu)成會(huì)形成不同的聽(tīng)證結(jié)果。聽(tīng)證代表的廣泛性、代表性直接關(guān)系到聽(tīng)證結(jié)果的真實(shí)性、正當(dāng)性。在代表的產(chǎn)生上，應(yīng)打破價(jià)格主管部門(mén)的支配地位，貫徹自愿、公正、公開(kāi)原則。“自愿”就是所有的利害關(guān)系人均可以報(bào)名，然后按既定的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)隨即抽??；“公開(kāi)”就是將代表選取標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、構(gòu)成、產(chǎn)生辦法等都向社會(huì)公布；“公正”就是保證所有利害關(guān)系人都有權(quán)參與聽(tīng)證，平等表達(dá)自己意見(jiàn)。

聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)當(dāng)具有一定的代表性、廣泛性，一般應(yīng)有經(jīng)營(yíng)者代表、消費(fèi)者代表、政府有關(guān)部門(mén)的代表以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專(zhuān)家、學(xué)者參加；二是聽(tīng)證會(huì)的代表可以采取自愿報(bào)名、單位推薦、委托有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦產(chǎn)生。如美國(guó)肯尼迪聽(tīng)證會(huì)的參加人主要來(lái)自政府機(jī)關(guān)與學(xué)術(shù)界包括交通部部長(zhǎng)與部長(zhǎng)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)成員、總統(tǒng)工資與價(jià)格穩(wěn)定委員會(huì)辦公廳主任、司法部反壟斷局局長(zhǎng)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席以及一些從事管制改革研究的著名學(xué)者。正是這些智囊人物的參加，不但能保證聽(tīng)證會(huì)的專(zhuān)業(yè)性與權(quán)威性，還能通過(guò)聽(tīng)證的壓力，促進(jìn)決策的公正化、民主化。三是提高聽(tīng)證會(huì)代表的素質(zhì)。聽(tīng)證會(huì)要達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵，是聽(tīng)證會(huì)代表的素質(zhì)。聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)有較強(qiáng)的語(yǔ)言表達(dá)能力、綜合歸納能力和邏輯思維能力。

3、適時(shí)公布聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)內(nèi)容

聽(tīng)證會(huì)的目的就在于廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，以提高政府決策的合理性、公開(kāi)性、民主性和科學(xué)性，因此，必須適時(shí)公布有關(guān)聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容，以便讓代表和社會(huì)各界人士有充足的時(shí)間充分醞釀，提出擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、反對(duì)不反對(duì)、高興不高興的不同意見(jiàn)。與此同時(shí)，也可以讓聽(tīng)證會(huì)的主持方聽(tīng)到更多的社會(huì)各界的意見(jiàn)，為在訂正會(huì)上作出修正與維持做好準(zhǔn)備。如香港等地的公共事業(yè)價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)的資料，往往在半年甚至更早的時(shí)間就通告社會(huì)。我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，在公布聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容方面做好以下工作。一是確定聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容的公布媒體。中央、省、市、縣應(yīng)確定一至二個(gè)報(bào)到電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)站作為詳盡公布聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容的主流媒體，同時(shí)，確定其他報(bào)刊等媒體為輔助媒體；二是確定聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容的公布時(shí)間。聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容最好能在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的90天前公布。這樣就能有更多的人知道聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容資料，關(guān)心聽(tīng)證工作。有的學(xué)者提出在舉行聽(tīng)證會(huì)前的6個(gè)月公布，本文認(rèn)為就目前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法制環(huán)境分析，是不經(jīng)濟(jì)的；三是公布聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容。如《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》規(guī)定，實(shí)行政府價(jià)格決策聽(tīng)證的項(xiàng)目是中央和地方定價(jià)目錄中關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格合自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格。政府價(jià)格主管部門(mén)可以根據(jù)定價(jià)權(quán)限確定并公布聽(tīng)證目錄。列入聽(tīng)證目錄的商品和服務(wù)價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)實(shí)行聽(tīng)證。制定聽(tīng)證目錄以外的關(guān)系群眾切身利益的其他商品和服務(wù)價(jià)格，政府價(jià)格主管部門(mén)認(rèn)為必要的，也可以實(shí)行聽(tīng)證。

4、聽(tīng)證會(huì)的代表應(yīng)能充分發(fā)表意見(jiàn)

聽(tīng)證會(huì)的代表在聽(tīng)證會(huì)上要有充分的時(shí)間發(fā)表自己的意見(jiàn)。一是要有一定數(shù)量的聽(tīng)證會(huì)代表發(fā)言。一般為9—15名代表發(fā)言較為理想，其中經(jīng)營(yíng)者或決策方的代表占三分之

一、消費(fèi)者和有關(guān)專(zhuān)家代表占三分之

一、其他代表占三分之一。每名代表的發(fā)言不超過(guò)30分鐘，其中闡明觀(guān)點(diǎn)不超過(guò)5分鐘，答辯不超過(guò)25分鐘；二是聽(tīng)證會(huì)的代表要有高質(zhì)量的發(fā)言。

高質(zhì)量的發(fā)言是建立在對(duì)資料和信息掌握的基礎(chǔ)之上，因此，在有條件的地方應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾的來(lái)電、來(lái)函、來(lái)郵件等意見(jiàn)進(jìn)行系統(tǒng)整理，送達(dá)給聽(tīng)證會(huì)的代表，做到資源共享；三是認(rèn)真作出聽(tīng)證會(huì)代表發(fā)言的記錄。

5、明確聽(tīng)證會(huì)代表的職責(zé)權(quán)限

一是聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)當(dāng)親自參加聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)代表要客觀(guān)公正地反映群眾的意見(jiàn)；二是聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)當(dāng)遵守聽(tīng)證紀(jì)律，維護(hù)聽(tīng)證秩序，保守國(guó)家秘密和商業(yè)秘密；三是聽(tīng)證會(huì)代表應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信；四是聽(tīng)證會(huì)代表有權(quán)提出質(zhì)詢(xún)；五是聽(tīng)證會(huì)代表有權(quán)對(duì)有關(guān)方案的可行性、必要性提出意見(jiàn)；六是聽(tīng)證會(huì)代表有權(quán)查閱聽(tīng)證會(huì)筆錄和聽(tīng)證紀(jì)要。

6、建立聽(tīng)證會(huì)結(jié)果的信息反饋制度

一是要將聽(tīng)證會(huì)獲取的意見(jiàn)、資料向有關(guān)部門(mén)說(shuō)明；二是要通過(guò)一定的形式向聽(tīng)證會(huì)參與人進(jìn)行反饋；三是要公開(kāi)解釋最終形成決定的依據(jù)和相關(guān)資料。明確規(guī)定價(jià)格聽(tīng)證結(jié)果的效力。價(jià)格聽(tīng)證的結(jié)果應(yīng)對(duì)價(jià)格決策部門(mén)的決策產(chǎn)生約束力，如果價(jià)格決策部門(mén)作出不同決定，必須有充分的理由加以說(shuō)明，包括其定價(jià)的決策過(guò)程和考慮因素，采納與不采納聽(tīng)證會(huì)上各種意見(jiàn)的理由。

7、規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的程序

一是要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在90天前公布聽(tīng)證內(nèi)容；二是要在聽(tīng)證的30日前，通知聽(tīng)證代表舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)；三是除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)舉行；四是聽(tīng)證會(huì)由主辦部門(mén)指定與本案無(wú)利害關(guān)系的擔(dān)任主持；五是聽(tīng)證代表應(yīng)當(dāng)親自參加，不得委托他人參加；六是聽(tīng)證代表按規(guī)定的程序和方式發(fā)表意見(jiàn)并進(jìn)行答辯；七是聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)制成筆錄、筆錄交聽(tīng)證會(huì)代表審核無(wú)誤后簽字或者蓋章、捺手??；八是通過(guò)規(guī)定的程序反饋。

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第四篇：關(guān)于改革我國(guó)行政立法程序制度的思考

楊明成一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)行政立法方面存在的問(wèn)題雖多但基本上可以通過(guò)建立統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)得到解決。因此，建議全國(guó)人大制定行政法規(guī)（含規(guī)章）制定程序法，統(tǒng)一行政立法的程序模式。這不僅有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，更重要的是有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀(guān)控制能力。目前國(guó)務(wù)院正在研究制定有關(guān)的條例。不過(guò)筆者認(rèn)為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。近年來(lái)，全國(guó)人大已經(jīng)先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等單行行政程序法律。制定行政法規(guī)、規(guī)章屬于立法行為，其重要性遠(yuǎn)非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規(guī)則的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制定具體行政行為的程序規(guī)則。因此，由全國(guó)人大制定行政法規(guī)制定程序規(guī)則理所當(dāng)然。

二、建立嚴(yán)格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項(xiàng)立法的發(fā)展都是一個(gè)過(guò)程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂立法規(guī)劃意義重大。在美國(guó)，自里根政府開(kāi)始就建立了旨在對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)進(jìn)行事前控制的管制計(jì)劃程序，克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了計(jì)劃?rùn)C(jī)制。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立行政立法的規(guī)劃制度。一方面將立法規(guī)劃分為計(jì)劃、兩年或者三年計(jì)劃和五年計(jì)劃。另一方面，嚴(yán)格計(jì)劃制訂的程序。首先，立法項(xiàng)目尤其是立法項(xiàng)目必須進(jìn)行嚴(yán)格的必要性論證。其次，列入中期計(jì)劃的項(xiàng)目通常應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)列入五年計(jì)劃的項(xiàng)目，而列入計(jì)劃的項(xiàng)目必須是已經(jīng)列入中期計(jì)劃的項(xiàng)目。最后，立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并應(yīng)嚴(yán)格遵守。

加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章草案的審查是對(duì)行政立法活動(dòng)進(jìn)行事中控制的重要措施。審查分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是立法機(jī)關(guān)的法制部門(mén)對(duì)法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)或規(guī)章草案的審議。審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)規(guī)章的合法性、必要性和可行性，實(shí)施法規(guī)規(guī)章的成本和效益，法規(guī)規(guī)章對(duì)企業(yè)或農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)就業(yè)、投資環(huán)境的影響和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等。特別應(yīng)對(duì)法規(guī)規(guī)章的必要性進(jìn)行詳盡的審查，無(wú)論是在哪一個(gè)環(huán)節(jié)只要發(fā)現(xiàn)立法并非非常必要，都應(yīng)當(dāng)終止制訂程序。

三、樹(shù)立成本效益觀(guān)念。管理是有成本的，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生效益。如果實(shí)施一項(xiàng)管理所需的成本或者社會(huì)為此付出的代價(jià)等于甚至大于所獲得的效益，該項(xiàng)管理就不必要或者沒(méi)有意義。因此，在行政立法時(shí)進(jìn)行管理成本與效益分析十分重要。美國(guó)聯(lián)邦政府自尼克松總統(tǒng)開(kāi)始就要求行政機(jī)關(guān)在起草法規(guī)時(shí)進(jìn)行成本效益分析。八十年代，總統(tǒng)對(duì)行政立法的控制達(dá)到了空前的程度。根據(jù)當(dāng)時(shí)的規(guī)定，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在擬定“重要”法規(guī)時(shí)必須進(jìn)行管制影響分析，內(nèi)容包括執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的效益以及誰(shuí)受益；執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的成本以及誰(shuí)負(fù)擔(dān)；法規(guī)產(chǎn)生的凈效益預(yù)測(cè)以及關(guān)于可以達(dá)到大體相同目標(biāo)的替代方案的說(shuō)明。在我國(guó)似乎還很少在立法時(shí)對(duì)實(shí)施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對(duì)其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時(shí)往往不對(duì)立法的必要性作深入的審查，不對(duì)實(shí)施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實(shí)施可能產(chǎn)生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規(guī)章出臺(tái)了，即使必要的規(guī)章也由于沒(méi)有解決好成本問(wèn)題而使其實(shí)際作用大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀(guān)念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。

四、賦予行政管理相對(duì)人參與行政立法的程序權(quán)利。首先，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)?，F(xiàn)在啟動(dòng)行政立法程序基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，管理相對(duì)人沒(méi)有要求制定、修改或者廢除行政法規(guī)、規(guī)章的法定的程序權(quán)利。而現(xiàn)實(shí)生活中管理相對(duì)人要求制定、修改甚至廢除某個(gè)規(guī)范的情形時(shí)有發(fā)生。因此應(yīng)當(dāng)賦予行政管理相對(duì)人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī)章的程序權(quán)利。第二，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實(shí)際參與權(quán)。為此，除例外情況行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對(duì)人通過(guò)向制定機(jī)關(guān)提交書(shū)面材料，參與制定機(jī)關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽(tīng)證會(huì)等方式表達(dá)自己的意愿和訴求。第三，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有請(qǐng)求審查、撤銷(xiāo)行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。

五、重視法律專(zhuān)家的作用。行政立法是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)工作。法律專(zhuān)家包括行政法專(zhuān)家參與制定行政法規(guī)規(guī)章的過(guò)程具有特別重要的意義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門(mén)的工作人員、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政人員加上法律專(zhuān)家其中包括行政法專(zhuān)家可能才是一個(gè)最佳的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專(zhuān)家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢(xún)法律專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。

六、嚴(yán)格控制增加行政管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者收費(fèi)不合理的表現(xiàn)形式可謂五花八門(mén)。這個(gè)問(wèn)題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認(rèn)為如果從作為收費(fèi)依據(jù)的規(guī)范性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現(xiàn)象。首先，行政機(jī)關(guān)制定含有增加行政管理相對(duì)人負(fù)擔(dān)（稅收以及法律規(guī)定的負(fù)擔(dān)除外）的法規(guī)或者規(guī)章時(shí)，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)與法規(guī)或者規(guī)章草案的起草和審查同步進(jìn)行，要讓立法者清楚該項(xiàng)立法到底包括哪些收費(fèi)，收費(fèi)多少，如何征收，用途如何，從而可以對(duì)收費(fèi)的合法性與合理性加以評(píng)判，阻止違法和不合理的收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)。第二，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定原則上應(yīng)當(dāng)舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓管理相對(duì)人有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。在一個(gè)厲行法治的文明社會(huì)里，讓人們?cè)馐芙?jīng)濟(jì)上的損失應(yīng)該讓他們知道為什么。第三，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為法規(guī)或者規(guī)章的附則或者附件一并接受審議，向社會(huì)公布。這樣可以最大限度地控制行政機(jī)

第五篇：進(jìn)一步改革土地制度事關(guān)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

進(jìn)一步改革土地制度事關(guān)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

劉守英

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來(lái)，土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么，這些年來(lái)我國(guó)的土地管理制度為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用？

劉守英：十年來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%，經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮(zhèn)化率快速提高，2011年超過(guò)50%，土地資源的有效保障，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿?。土地資源的市場(chǎng)化配置改革功不可沒(méi)。

20世紀(jì)90年代末至今。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地，以創(chuàng)辦園區(qū)，通過(guò)土地的協(xié)議出讓?zhuān)荛_(kāi)了我國(guó)土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升；與此同時(shí)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是珠三角和長(zhǎng)三角成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的主角，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化，支持了中國(guó)作為世界制造工廠(chǎng)的形成。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)城市化進(jìn)程大大加快。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的掌控和經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)化出讓?zhuān)揽客恋爻鲎屖杖牒屯恋氐盅喝谫Y，促進(jìn)國(guó)有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后，中國(guó)土地使用制度改革進(jìn)一步深化，尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來(lái)巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面，土地的資本化，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地

出讓收入保證城市建設(shè)資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面，通過(guò)建立政府融資平臺(tái)，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，其弊端也日益顯現(xiàn)，不可持續(xù)。這種模式的問(wèn)題主要體現(xiàn)在哪些方面，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了哪些風(fēng)險(xiǎn)？

劉守英：這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴(lài)土地；地方政府收入過(guò)于依賴(lài)土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設(shè)過(guò)于依賴(lài)土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴(lài)土地的增長(zhǎng)方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，也放大了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

1997年以來(lái)，中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。國(guó)家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門(mén)債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%)，中國(guó)總體的公共部門(mén)債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。

地方債務(wù)的局部情況更不容樂(lè)觀(guān)，不均衡、不可持續(xù)的問(wèn)題十分突出。2010年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占全國(guó)總地方債務(wù)比49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。

2010年底，中國(guó)東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源，地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債，且承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。

地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立各類(lèi)融資平臺(tái)，利用手中收儲(chǔ)的國(guó)有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明，截至2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元，占10.62%。

從地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。

在決定中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國(guó)有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢(shì)。如果當(dāng)年的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，或者增幅下降過(guò)快，會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無(wú)法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過(guò)來(lái)，如果國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。

由于土地指標(biāo)由中央政府控制，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì)同時(shí)收緊“地根”，即減少全國(guó)的新增建設(shè)用地供應(yīng)量，甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段。同樣，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)刺激階段，中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí)，還會(huì)放松“地根”，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。

從實(shí)施效果來(lái)看，土地參與宏觀(guān)調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。1997年國(guó)家宣布在全國(guó)范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬(wàn)畝，2002年上升至722萬(wàn)畝，2004年和2006年分別是845萬(wàn)畝和771萬(wàn)畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，中國(guó)仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？

劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。必須推進(jìn)土地制度改革，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

第一，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話(huà)語(yǔ)權(quán)和談判權(quán)。

第二，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策。制定城市增長(zhǎng)線(xiàn)，明確土地國(guó)有的范圍為建成區(qū)。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。

第三，重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開(kāi)、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)?；钴S土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

第四，將國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門(mén)是隸屬于國(guó)土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受?chē)?guó)務(wù)院委托的國(guó)有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用、征收和對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營(yíng)職能。地方政府土地經(jīng)營(yíng)職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)履行，也可以參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。

第五，規(guī)范國(guó)有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用。明確國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專(zhuān)司土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)獲得的國(guó)有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)審批。

第六，進(jìn)行土地、財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者和政府之間的規(guī)則。改革土地財(cái)政，完善土地增值稅，規(guī)范土地融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價(jià)歸政府和開(kāi)發(fā)商為歸社會(huì)。