第一篇：人民法院跨行政區(qū)域管轄1

研究建立跨行政區(qū)域法院檢察院

南都訊 日前，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱撰文談深化司法體制改革，該文昨日在《人民日報》發(fā)表，也被新近出版的《黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》一書收錄。文中，孟建柱直陳司法辦案受地方保護主義干擾等幾大問題，并逐一開出“處方”，闡釋改革之策。他還首次公開回應(yīng)稱，考慮到我國基本國情，目前將地方司法機關(guān)人財物完全由中央統(tǒng)一管理、完成“司法垂直管理”尚有一定困難；要先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理，逐步改革司法管理體制。

焦點解讀

1推動省以下兩院人財物由省統(tǒng)管

【問題】司法辦案易受地方干擾。目前，地方各級法院檢察院的財物由地方承擔(dān)，而按照《憲法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法(簡稱“兩院組織法”)規(guī)定，兩院院長也由同級人大任命。孟建柱在文中直言，近年來，社會上反映比較多的司法機關(guān)的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威。

【改革策】十八屆三中全會《決定》特別提到“確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。

孟建柱在文中指出，獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，包括推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理、探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度兩項內(nèi)容，并指出，“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)，考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關(guān)的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”。孟建柱指出，本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費。

在司法管轄制度方面，孟建柱指出，按行政區(qū)劃設(shè)立的司法機關(guān)在管轄所屬行政區(qū)劃內(nèi)案件時，易受地方保護主義干擾。而中國地區(qū)間發(fā)展不平衡，各地司法機關(guān)承擔(dān)業(yè)務(wù)量有較大差距，一些地方司法資源出現(xiàn)閑置。應(yīng)從現(xiàn)行憲法框架內(nèi)著手，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件；可研究建立跨行政區(qū)域的人民法院、人民檢察院。2建立有別于公務(wù)員的法官檢察官管理制度

【問題】司法人員現(xiàn)有培養(yǎng)模式不利于保證辦案質(zhì)量。目前，中國司法人員的招錄、遴選、培養(yǎng)、任用等方面，實行與普通公務(wù)員相同的模式。孟建柱也指出，我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊伍人數(shù)較多，導(dǎo)致基層司法機關(guān)人多職數(shù)少，基層法官、檢察官、人民警察職級低、待遇差、發(fā)展空間有限，不利于提升專業(yè)素質(zhì)，不利于保證辦案質(zhì)量。

【改革策】對于司法人員招錄和培養(yǎng)，孟建柱提出幾點改革措施：

孟建柱認(rèn)為，應(yīng)突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別于普通公務(wù)員的法官、檢察官專業(yè)職務(wù)(或技術(shù)職稱)序列，完善執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，健全書記員、專業(yè)技術(shù)人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，提升司法隊伍職業(yè)化水平。

在法官、檢察官、人民警察選任招錄制度方面，孟建柱指出，應(yīng)建立初任法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、集中培訓(xùn)、基層任職、有序流動、逐級遴選的機制；建立預(yù)備法官和檢察官訓(xùn)練制度，將完成預(yù)備法官、檢察官職業(yè)訓(xùn)練并考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學(xué)者等專業(yè)法律人才擔(dān)任法官、檢察官的制度機制。實行法官、檢察官逐級遴選制度。同時，改革人民警察招錄培養(yǎng)制度，加大警察院校畢業(yè)生入警比例。

針對法官、檢察官的任免和懲戒，孟建柱提議兩院分別成立有社會人員參與的“法官檢察官選任委員會”和“懲戒委員會”，并建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績評價體系和考核晉升機制。

3建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制

【問題】孟建柱在文中提到，一些地方仍不同程度存在司法行政化問題。主要表現(xiàn)在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內(nèi)部層層審批，權(quán)責(zé)不明，錯案責(zé)任追究難以落實；上下級法院之間的行政化報批，影響審級獨立。

【改革策】針對以上問題，孟建柱提出，需建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究。

同時，改革審判委員會制度，審判委員會主要研究案件的法律適用問題，推進完善院長、副院長、審判委員會委員或?qū)徟形瘑T會直接審理重大、復(fù)雜、疑難案件的制度。

孟建柱還提出，需明確四級法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定紛止?fàn)?、二審法院案結(jié)事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實施的職能。進一步規(guī)范和落實上下級法院的審級監(jiān)督，確保審級獨立。4減刑、假釋和保外就醫(yī)需網(wǎng)上協(xié)同辦案 【問題】孟建柱還坦言，目前，在刑罰變更執(zhí)行中存在一些問題，如假釋和保外就醫(yī)比例高等，引起了社會輿論關(guān)注和對司法公正的質(zhì)疑。

【改革策】孟建柱提出：從申請到裁定、決定各環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)的程序，強化對裁定、決定程序的監(jiān)督制約，實行執(zhí)行機關(guān)、人民法院和人民檢察院對減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的網(wǎng)上協(xié)同辦案，防止刑罰變更執(zhí)行環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象。并健全對假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的管理，強化管理責(zé)任，防止漏管、脫管和重新違法犯罪，提高矯治效果。

5擴大人民陪審員數(shù)量和來源

【問題】人民陪審員陪而不審等現(xiàn)象依然存在。孟建柱坦承，“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現(xiàn)象依然不同程度存在。

【改革策】孟建柱指出，完善人民陪審員制度，應(yīng)擴大人民陪審員數(shù)量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權(quán)利，提高陪審案件比例，切實發(fā)揮人民陪審員制度的作用。

改革關(guān)鍵詞

【司法公開】庭審全程需錄音錄像并存檔

孟建柱談到司法公開時要求庭審全程同步錄音錄像、入卷存檔，以約束審判人員審判活動，為上訴和監(jiān)督提供客觀依據(jù)。

“要著力推進審判公開，除法律規(guī)定不宜公開的，都應(yīng)公開審判”，孟建柱認(rèn)為，庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質(zhì)證、辯論主張權(quán)利的平臺。庭審全程應(yīng)同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權(quán)利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據(jù)。

在檢務(wù)公開方面，孟建柱要求：建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書公開制度；并實現(xiàn)當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉(zhuǎn)和辦案流程信息；對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當(dāng)?shù)赜休^大社會影響的擬作不起訴、不服檢察機關(guān)處理決定的申訴案件，檢察機關(guān)主動或依申請組織開展公開審查、公開答復(fù)。

明確原告有擇地訴訟選擇權(quán)

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,基層人民法院管轄第一審行政案件。

為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預(yù),在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上,根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神,前不久被提請審議的行政訴訟法修正案草案增加規(guī)定:高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。

一些常委委員和列席人員在審議時對上述行政案件管轄制度的修改給予充分肯定,同時建議明確規(guī)定原告擇地訴訟權(quán)利。

行政訴訟受理難審判難執(zhí)行難

“行政訴訟法是維護人民群眾根本利益,監(jiān)督促進行政機關(guān)依法行政,有效化解行政爭議的一部重要法律?！毙薷＝鹞瘑T說,目前在司法實踐中存在行政訴訟受理難的情況。

據(jù)修福金調(diào)查,由于地方政府直接或者隱性干預(yù),大量符合行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)的案件得不到受理。他們調(diào)查的一個市,2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。群眾講有“三不”,即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

“有些法院負(fù)責(zé)行政訴訟的法官不敢收這些案件,一有要起訴的苗頭相關(guān)部門就打來電話,所以法官不敢受理?！毙薷＝鹫f,立案難已經(jīng)成為群眾反映最強烈的行政訴訟問題。

行政訴訟還存在審判難問題。修福金說,由于涉及自身利益,有的地方行政機關(guān)要求法院匯報案件處理情況,通過辦公會等平臺對法院審理案件進行干涉和質(zhì)疑。法院審理行政案件非常困難,面對違法行政行為,難以依法作出判決。行政機關(guān)敗訴率平均為9%,有些地方行政機關(guān)敗訴率是零。

關(guān)于行政訴訟執(zhí)行難問題,修福金介紹,由于缺乏必要手段,有的案件法官頂住壓力進行判決,但是也難以執(zhí)行,甚至法官會受到報復(fù)。有些法院判決計生委敗訴后,計生委不僅不履行判決,反而在當(dāng)年的計生工作中給法院掛黃牌。另外,有一些部門,比如規(guī)劃、土地、稅務(wù)、工商等部門,經(jīng)常以“新官不理舊事”為由,拒不履行法院生效裁判。

列席會議的全國人大代表劉革新說,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,絕大多數(shù)行政案件都是由被告,即行政機關(guān)所在地的人民法院管轄,這樣的管轄比較便民,也比較有利于法院查證事實。但由于被告所在地人民法院在人、財、物各方面都受制于地方政府,導(dǎo)致在現(xiàn)實中行政審判往往受地方行政干預(yù)影響,司法活動受到制約,甚至喪失中立、公正的立場。因此,在遭遇行政爭議的時候,當(dāng)事人往往不愿意選擇行政訴訟,而是選擇信訪方式維權(quán)。據(jù)統(tǒng)計,人民法院受理的行政案件中,有13%被法院駁回起訴,還有40%以上的案件是原告主動撤訴。也就是說,即使立案后也只有40%多的案件,最終由人民法院審理并對實體問題作出裁判。

行政案件跨區(qū)域管轄勢在必行

“上述三難困境產(chǎn)生的主要原因是現(xiàn)行司法管轄與行政區(qū)劃完全相對的體制?！毙薷＝鹫J(rèn)為,現(xiàn)行司法體制下法官的經(jīng)濟、生活、住房以及升遷等各個方面都由同級政府管轄,用人家的、吃人家的、喝人家的,在審判中就必須聽人家的,這是最根本原因。

修福金指出,要解決三難問題,必須破除行政區(qū)劃和司法管轄權(quán)相對應(yīng)的關(guān)系,保障行政審判不受非法干預(yù)。行政案件跨區(qū)域管轄才能使行政審判充分發(fā)揮其優(yōu)良的制度功能,有利于從制度上破解“上有政策、下有對策”,維護中央政令暢通,有利于消除群眾置疑,促進依法行政,密切黨群干群關(guān)系,有利于解決群眾反映強烈的突出問題,讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運用法律,推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。

“草案規(guī)定高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審的行政案件,對縣級以上地方政府的行政訴訟由中級人民法院管轄,這些做法可以減少地方政府對審判的干預(yù),有助于解決審理難的問題?！狈缎禧愄┪瘑T認(rèn)為。

吳曉靈委員說,草案在訴訟管轄問題上提出可以跨區(qū)域?qū)徖?這是非常重要的。有報道稱,浙江一個地區(qū)實行在本轄區(qū)審理行政訴訟案件時老百姓勝訴率是10%至13%,跨區(qū)域?qū)徖碇罄习傩談僭V率達到62%以上。

列席會議的廣西壯族自治區(qū)人大常委會副主任莫永清說,當(dāng)前行政案件解決難的一個重要原因是同級審,即市縣政府為被告的一審案件由當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌?。同級審不利于獨立、公正審判。因?草案增加規(guī)定縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄,對沖破地方保護主義具有重要意義。

“異地審也是一個辦法?！蹦狼逭f,但異地審從基層情況看,會帶來一些不便?？鐓^(qū)域管轄會增加司法成本,判后執(zhí)行難度也會加大。另外,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的具體行政行為,由本轄區(qū)內(nèi)的縣級法院來管轄,應(yīng)該問題不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級同縣法院比,縣法院還是處于優(yōu)勢位置的,不存在不敢判的情況。建議由基層人民法院管轄本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下政府所作的具體行政行為的一審案件。這樣既有利于解決地方保護主義問題,又能克服可能出現(xiàn)的諸如增加司法成本等其他問題。

莫文秀委員指出,確定行政訴訟管轄?wèi)?yīng)當(dāng)主要遵循以下原則:便于當(dāng)事人訴訟,便于法院正確、公正、有效地行使審判權(quán)；法院審判工作量的合理分工和分配。

建議基層法院不設(shè)行政審判庭

“管轄的確立應(yīng)該追求各種價值目標(biāo)的平衡?！蹦男阏f,現(xiàn)行行政訴訟法沒有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預(yù),在地域管轄上采取“原告就被告”原則,級別管轄過低問題也比較突出,影響了行政審判的公正行使。所以,建議適當(dāng)提高行政訴訟級別的管轄,并且將被告所在地和原告所在地都納入地域管轄的選擇范圍。如果原告、被告在同一個地區(qū)的,原告可以申請上級人民法院指定其他人民法院管轄。以從制度上減少行政干預(yù)的可能性,保障人民法院依法獨立行使審判權(quán)。

陳喜慶委員也建議,進一步明確給予原告擇地訴訟的權(quán)利。就是說,原告有權(quán)選擇跨行政區(qū)域進行訴訟,以便保證原告訴訟權(quán)利的充分行使。

列席會議的全國人大代表高廣生建議適當(dāng)提高行政訴訟審級,明確“以縣、市級人民政府或省級人民政府工作部門為被告的一審行政案件均由中級人民法院受理,以省級人民政府和國務(wù)院各部門為被告的一審行政案件由高級人民法院受理”,通過提高審級來減少行政機關(guān)對行政案件的干擾。

為有效解決地方政府干預(yù),劉革新建議,所有一審行政案件全部由中級人民法院管轄,基層法院不設(shè)行政審判庭,不審理行政案件；如果必要,中級法院可以派出巡回行政法庭,及時受理或?qū)徖懋?dāng)?shù)氐男姓讣?。其理由?其一,區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門的案件難于擺脫干預(yù),難以公正；其二,基層法院行政案件太少,難以積累行政審判經(jīng)驗；一些行政法官“無活干”而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行,這使人們更失去了對“民告官”訴訟的信任和信心。

司法管轄可與行政區(qū)劃適當(dāng)分離

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授 熊文釗

--------------------法院管轄區(qū)域事實上就是司法區(qū)域，按照司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的原則，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的改革，勢必將會在成功經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，更進一步地在全國范圍內(nèi)全面推行司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的司法管理體制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出，“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。”為確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，有賴于建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法體系。

從法律社會學(xué)的視角看，依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)是歷史演進的結(jié)果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社會存在形態(tài)分為權(quán)力和權(quán)利兩類的話，那么當(dāng)代司法權(quán)在“權(quán)利——權(quán)力”（典型的如行政訴訟）、“權(quán)利——權(quán)利”（如民事訴訟）等基本關(guān)系的糾紛解決中都扮演了重要的角色。但是，無論司法權(quán)處理的關(guān)系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即依法獨立公正行使審判權(quán)?，F(xiàn)代訴訟模式一般體現(xiàn)為等腰三角結(jié)構(gòu)：司法權(quán)位于高點居中裁判，而訴訟雙方則共同接受司法判決的結(jié)果。這一模式的構(gòu)建主要強調(diào)如下因素。其一，司法權(quán)擁有足夠的權(quán)威。這是使得訴訟雙方愿意啟動司法程序并接受司法判決的前提。糾紛的解決機制并非限于訴訟一種，但訴訟確是公認(rèn)的最為有效的糾紛解決方式。司法的權(quán)威在其中扮演了極為重要的角色。其二，司法權(quán)具有足夠的公正性。即司法權(quán)能夠真正以居間裁判的身份出現(xiàn)，是確保訴訟三角關(guān)系“等腰性”的核心。倘若失去了公正性，司法本身的社會存在價值也就消解殆盡。確保司法的公正性主要從兩個方面入手，一是客觀上，司法權(quán)具有相對的獨立地位，這是司法公正的前提；二是主觀上司法權(quán)能夠摒除各種消極因素的影響，自覺能動的將公正性真正視為自己的生命，這是司法公正的條件。其三，實在的和潛在的訴訟參與者對司法公正具有深刻的認(rèn)識和堅定的信仰。這一過程既需要大量法治文化的積淀和深化，也需要司法權(quán)自己能夠“獨善其身”，維系超然的裁判者地位。

當(dāng)代中國的法院制度雖然獲得了一定的進步并初步體現(xiàn)出現(xiàn)代性的特征，但是在諸多方面仍保留著大量的傳統(tǒng)遺存，極大地干擾了依法獨立公正的行使審判權(quán)的實現(xiàn)。其一，法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府，司法活動容易受到地方因素的影響。其二，法院的功能發(fā)揮受到制約，盡管法院具有制約行政權(quán)的功能，但實際的制約效果卻令人堪憂。行政訴訟受案率低、原告的勝訴率低、執(zhí)行難等已經(jīng)是困擾我國行政訴訟制度的主要因素。其三，依法獨立公正審判的虛置或異化現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在法官在對法律的適用上過分強調(diào)法院應(yīng)當(dāng)圍繞政府的工作大局開展審判活動，為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航，從而忽略了司法的獨立性和中立性。其四，各級法院系統(tǒng)過多地受制于地方。各級法院的人事任免、工作報告、財政經(jīng)費等均受制于地方，使得司法作為國家法制統(tǒng)一的捍衛(wèi)者，往往難以發(fā)揮其切實的功能，反而使各級地方法院淪為了地方保護主義的工具。

司法機關(guān)的地方保護主義比起行政機關(guān)的地方保護主義來，其危害性要嚴(yán)重得多！如果跨地區(qū)經(jīng)濟訴訟案件得不到公正的審判，商品和資本就難以在各個地區(qū)之間順暢流動，統(tǒng)一的國內(nèi)市場的形成過程就要受阻。受理法院蓄意偏袒一方利益，損害另一方利益，就意味著解決地方矛盾的合法渠道被堵塞了。地方與地方的矛盾得不到及時合法的解決，積累到一定程度，難免爆發(fā)，難免要通過越級上訪等渠道，甚至通過黑社會的活動和地區(qū)性械斗等方式來解決，國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成過程將受到破壞。依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)是司法公正的生命。因此，改革司法管理體制應(yīng)以確保依法獨立公正行使審判權(quán)的角度作為切入點。就法院獨立行使審判權(quán)而言，一方面，在司法管理體制上就應(yīng)當(dāng)由國家掌握司法管理資源，包括人、財、物、編制、后勤福利等等。另一方面，人民代表大會作為根本政治制度地位的確立，審判權(quán)來自于最高國家權(quán)力機關(guān)通過法律的授予而不是各級地方授予的,是捍衛(wèi)國家法制統(tǒng)一和統(tǒng)一市場公平的國家機器。就法官地位而言，改革審判委員會制度，建立和完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，法官在行使裁判權(quán)的過程中，將會有效地排除和規(guī)避來自于法院領(lǐng)導(dǎo)、所在地方行政領(lǐng)導(dǎo)乃至當(dāng)?shù)貓?zhí)政黨政法部門領(lǐng)導(dǎo)的多重影響，從而保證人民的權(quán)利和國家法制的統(tǒng)一。

然而，司法工作所面臨的諸多困窘，最主要的大多指向司法區(qū)域與行政區(qū)域的高度吻合的制度設(shè)計。因此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度，使得司法權(quán)得以擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)的諸多消極因素的干擾。這對于維系國家的法制統(tǒng)一，建構(gòu)新型的中央與地方之間的良性互動關(guān)系，保障市場的統(tǒng)一和公共服務(wù)的均等化具有重要的意義。

顯然，行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則的真諦在于讓審判權(quán)切實發(fā)揮監(jiān)督作用以推進有限政府的實現(xiàn)，因司法地方化的制度安排違反了程序正義最基本的要求。事實上，我國在海事法院從建立伊始就按照行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離的原則設(shè)立若干海事法院開展海事審判工作，維護了國內(nèi)統(tǒng)一市場乃至國際統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。自1989年行政訴訟法頒行以來，我國各級法院相繼設(shè)立行政審判庭，開展了行政審判工作，應(yīng)該說為維護行政相對人的合法權(quán)益，保障行政機關(guān)依法行政發(fā)揮了重要作用，但由于司法管理體制受制于各級地方政府，使得行政審判工作的開展首當(dāng)其沖地受到了一些限制，制約了行政審判體制向縱深領(lǐng)域的改革。按照《決定》提出的在省以下法院人財物統(tǒng)一管理的要求，建議在省以下仿照海事法院體制先行設(shè)立行政法院，推動行政審判體制改革。

綜上，深化司法體制改革，就必須對既有的法院系統(tǒng)進行如下三方面的改革。其一，司法區(qū)域同行政區(qū)劃相對分離，以杜絕同級行政機關(guān)對司法審判活動造成的不必要的干擾。其二，法院系統(tǒng)的人財物等不由地方直接保障，以使司法機關(guān)擺脫長期以來“將自家后院托付給地方行政機關(guān)”的困惑。其三，法院的領(lǐng)導(dǎo)人員、法官由上級法院產(chǎn)生，由同級人大負(fù)責(zé)監(jiān)督，以將司法權(quán)的運行真正還原到一個合法、合理的制度框架之下，從而確保依法獨立公正行使審判權(quán)，保證國家法制統(tǒng)一正確實施。

第二篇：跨行政區(qū)域檢察院管轄案件范圍

一、問題的提出

為排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使職權(quán)，黨的十八屆四中全會提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局[1]。貫徹落實這項任務(wù)，需要進行科學(xué)的整體設(shè)計，確保做到布局合理、定位清晰。確定跨行政區(qū)劃法院、檢察院如何設(shè)置，首先需要明確它管轄哪些案件。在此基礎(chǔ)上，才能確定其結(jié)構(gòu)與布局。關(guān)于跨行政區(qū)劃法院的案件管轄，總書記在四中全會決定的說明中講得比較具體?？缧姓^(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)管轄哪些案件，四中全會文件中并未提及。

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據(jù)會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。12月28日，依托上海鐵路運輸檢察分院設(shè)立，跨行政區(qū)劃管轄案件的上海市檢察院第三分院掛牌。12月30日，跨行政區(qū)劃管轄案件的北京市檢察院第四分院依托北京鐵路運輸檢察分院掛牌成立。二者在案件管轄范圍方面具有明顯差異[2]（見下表）。

北京、上海跨行政區(qū)劃檢察分院案件管轄對照表

┌──────────────────┬──────────────────┐

│北京市檢察院四分院管轄范圍

│上海市檢察院三分院管轄范圍

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案│上海第三中級法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案│

│件

│件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級法院管轄的跨地區(qū)重大民商│上海第三中級法院管轄的跨地區(qū)重大民商│

│事監(jiān)督案件

│事監(jiān)督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟│上海知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟│

│監(jiān)督案件

│監(jiān)督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│

│上海海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件 │

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)│上級檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯│

│犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件

│罪案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應(yīng)由中級法院管轄的環(huán)境資源保護和食品│跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥│

│藥品安全刑事一審案件，以及北京市檢察│品安全刑事案件

│

│院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保│

│

│護和重大食品藥品安全刑事一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應(yīng)由中級法院管轄的發(fā)生在民航、公交、│民航、水運所屬公安機關(guān)偵查的重大刑事│

│水運領(lǐng)域并由其所屬公安機關(guān)偵查的刑事│案件、海關(guān)所屬公安機關(guān)偵查的刑事案件│

│一審案件；海關(guān)所屬公安機關(guān)偵查的刑事│

│

│一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的其他重大案件 │上級檢察院指定管轄的其他重大案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院鐵路運輸檢察分院原來管轄│上海市檢察院鐵路運輸分院原來管轄的涉│

│的涉鐵路運輸案件

│鐵路運輸、軌道交通案件

│

└──────────────────┴──────────────────┘

此次選擇上海、北京進行跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點，意圖避免與現(xiàn)行組織法相沖突，確保改革試點依法進行。但是，北京、上海在轄區(qū)面積、檢察分院轄區(qū)等方面都不具有典型性。明晰的管轄規(guī)則既是建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度的需要，也是公民、組織行使訴訟權(quán)利的重要前提。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，必須建立統(tǒng)一的案件管轄制度。本文擬從檢察案件特點、跨行政區(qū)劃檢察院與行政區(qū)劃院合理分工等角度分析探討可適用于全國各地的跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄規(guī)則。

二、設(shè)計跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的考量因素

在現(xiàn)有行政區(qū)劃檢察院系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)檢察職能全覆蓋的基礎(chǔ)上探索設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院辦理“特殊案件”，并不需要建立一套與行政區(qū)劃檢察院高度重疊的、龐大的跨行政區(qū)劃檢察院系統(tǒng)?；谶@一判斷，設(shè)計跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄?wèi)?yīng)當(dāng)考慮以下因素：

（一）國家結(jié)構(gòu)形式

我國是單一制的社會主義國家。雖然從科學(xué)治理、有效治理的角度需要劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)，但并不存在嚴(yán)格意義上的中央職能和地方職能，或者說，我國的中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分是相對的。地方國家機關(guān)既要服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展，也要服務(wù)于黨和國家事業(yè)大局。在這一輪的司法體制改革中，中央已經(jīng)明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)?，F(xiàn)有的地方法院、檢察院，從性質(zhì)和功能上講，是國家設(shè)在地方的法院、檢察院。因此，我國不可能實行中央司法系統(tǒng)與地方司法系統(tǒng)并存的體制。司法案件涉及的事項是否屬于純粹的中央事權(quán)，可以作為確定案件管轄的一個考量因素[3]，但不是唯一因素。

（二）訴訟經(jīng)濟原理

設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院，旨在排除執(zhí)法辦案中的地方因素干擾，而不是為了解決局部存在的“案多人少”的矛盾。這一輪司法體制改革，通過實行司法人員分類管理，確定法院、檢察院中各類人員的員額比例，將法院、檢察院的絕大部分工作人員安排到辦案一線，“解決法院、檢察院內(nèi)部一些人擁有法官、檢察官頭銜卻不辦案，內(nèi)部行政管理部門越來越膨脹，優(yōu)秀法官、檢察官脫離辦案一線，進行‘逆向選擇’等問題”[4]。這項改革到位，一些地方法院、檢察院“案多人少”的矛盾將會緩解。基于辦理特殊案件的功能定位，設(shè)置跨區(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)遵循精簡、高效的原則，防止疊床架屋，無需布局到每個市、縣。

從制度設(shè)計的角度看，每個跨行政區(qū)劃檢察院都應(yīng)當(dāng)具有固定的管轄區(qū)域，只是這個區(qū)域不限于某一個行政區(qū)劃?？缧姓^(qū)劃檢察院的管轄范圍又應(yīng)當(dāng)實行全面覆蓋，避免同一類案件，在甲地由行政區(qū)劃檢察院管轄，在乙地由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。由于“特殊案件”作為例外情況在數(shù)量上遠遠不及“普通案件”，跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置數(shù)量不宜過多，相應(yīng)地，每個跨行政區(qū)劃檢察院管轄的地域范圍就比較大。公民、組織到跨行政區(qū)劃檢察院行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)難免要來回奔波[5]。從這個角度說，跨行政區(qū)劃檢察院的辦案成本在總體上會高于行政區(qū)劃檢察院的辦案成本。因此，在制度設(shè)計上，爭議標(biāo)的不大的跨區(qū)域行政訴訟監(jiān)督案件和民商事監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)允許公民、組織在行政區(qū)劃檢察院主張權(quán)利；普通職務(wù)犯罪案件，仍然應(yīng)當(dāng)由行政區(qū)劃檢察院查辦。

（三）司法改革政策

十八屆三中全會提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。這項改革對于設(shè)在地、縣兩級的法院、檢察院獨立公正司法至關(guān)重要。如果“省級統(tǒng)一管理”到位，四中全會提出的“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度”落實到位，地、縣黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)法院、檢察院依法辦案的能力將會降低，相應(yīng)地，跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)省內(nèi)跨地市、跨縣案件的必要性將會減小。此外，三中、四中全會提出的主審法官、合議庭、主任檢察官辦案責(zé)任制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，將會形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)運行機制，將會提升行政區(qū)劃法院、檢察院公正司法的能力。

（四）行政區(qū)劃改革政策

三中全會提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！笆≈惫芸h”改革有兩項措施：“強縣擴權(quán)”，財政“省直管縣”。這些措施如果到位，地、縣黨政機關(guān)之間的關(guān)系會發(fā)生相應(yīng)變化，與地市黨政機關(guān)利益直接相關(guān)的司法案件數(shù)量也會下降。中級法院、分州市檢察院受干預(yù)程度總體上也會因此減輕。省直管縣如果全面推行，地方形成省、（地）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級架構(gòu)，各省內(nèi)的中級法院和分州市檢察院都將像直轄市的中級法院和檢察分院一樣成為跨行政區(qū)劃管轄的法院、檢察院。

（五）跨行政區(qū)劃檢察院管理體制

根據(jù)我國憲法和“兩院”組織法，法院、檢察院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，原則上按照行政區(qū)劃設(shè)置。行政區(qū)劃法院、檢察院由行政區(qū)劃內(nèi)的人大及其常委會產(chǎn)生?？缧姓^(qū)劃法院、檢察院由誰產(chǎn)生，受誰監(jiān)督呢？中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》和最高法院《關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》要求，知識產(chǎn)權(quán)法院由所在地的市人大常委會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)并報告工作。以廣州知識產(chǎn)權(quán)法院為例，它由廣州人大常委會產(chǎn)生，管轄廣東范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)一審民事、行政案件。根據(jù)憲法規(guī)定，國家的“一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！彼痉?quán)由人大及其常委會賦予，因此，每個法院、檢察院的固定管轄范圍原則上應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)生它的人大所代表的地域范圍之內(nèi)。據(jù)此，跨行政區(qū)劃法院、檢察院如果完全由省、市人大及其常委會產(chǎn)生，它跨省、市行使司法權(quán)的合法性難免會受到人們的質(zhì)疑。在省級統(tǒng)一管理地方法院、檢察院人財物的體制下，省際利益沖突案件恰恰是最需要由跨行政區(qū)劃法院、檢察院來管轄的。

基于以上諸因素，可以得出這樣的初步結(jié)論：跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置數(shù)量不宜過多，承擔(dān)的案件數(shù)量不宜過大。相應(yīng)地，每個跨行政區(qū)劃檢察院的轄區(qū)要比同一層級的行政區(qū)劃檢察院轄區(qū)大得多。這也是研究跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的重要前提。

三、跨行政區(qū)劃檢察院固定管轄案件類別分析

我國憲法雖然規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，但是檢察權(quán)的取得遵循職權(quán)法定原則?，F(xiàn)行法律主要圍繞三大訴訟配置檢察監(jiān)督權(quán)能[6]。由三大訴訟各自的特點、任務(wù)和檢察機關(guān)職能所決定，檢察機關(guān)的執(zhí)法辦案任務(wù)主要集中在刑事訴訟中。對行政權(quán)的監(jiān)督也主要是通過職務(wù)犯罪偵查等方式來實現(xiàn)的[7]。四中全會提出，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@不是檢察機關(guān)取得“一般監(jiān)督權(quán)”的政策依據(jù)，而是實現(xiàn)各項監(jiān)督制度體系化的客觀需要。研究跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置與案件管轄，必須以堅持檢察職權(quán)法定為前提，弄清楚檢察機關(guān)管轄的案件從哪里來，到哪里去。

（一）公民、組織向檢察機關(guān)表達訴求

最近有學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)有必要從國家本位向社會本位轉(zhuǎn)型[8]。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)回應(yīng)社會公眾的訴求，滿足社會需求。實際上，近年來檢察機制與檢察工作一直朝著增強回應(yīng)性的方向努力。公民、組織的控告、申訴、檢舉，既是檢察案件的一種重要來源，也是檢察機關(guān)制定政策的主要參考。同時，跨行政區(qū)劃檢察院在體制上更加獨立，理論上更容易贏得公眾信賴，公民、組織向跨行政區(qū)劃檢察院提出控告、申訴、舉報顧慮會小一些。但是，對公民、組織訴求的受理附屬于職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督等職能?；凇罢l管轄、誰受理”的原則，受理控告、舉報案件不可能作為一種檢察職能獨立存在。跨行政區(qū)劃檢察院原則上只能受理本機關(guān)管轄權(quán)范圍內(nèi)的控告、申訴、檢舉。當(dāng)然，對于不屬于本院管轄的訴求，特別是職務(wù)犯罪案件線索，跨行政區(qū)劃檢察院也有必要進行登記、整理，移送有管轄權(quán)的檢察院。

從理論上講，刑事、民事申訴案件雖然數(shù)量不小，但成案率低，與其分散在行政區(qū)劃檢察院體系中，不如統(tǒng)一劃歸跨行政區(qū)劃檢察院集中管轄。問題是，基于維護司法裁判既判力的需要，法律規(guī)定上級檢察院對下級法院所作的生效裁判行使抗訴權(quán)，這兩類案件因此在層級分布上都呈“倒三角”結(jié)構(gòu)。盡管現(xiàn)行規(guī)定要求刑事申訴人“逐級申訴”，民事當(dāng)事人向沒有抗訴權(quán)的原審法院的同級檢察院申訴，但是，基層檢察院、檢察分院在保障公民、組織獲得抗訴再審權(quán)利方面的作用注定是有限的。到檢察機關(guān)申訴的民事、行政案件，絕大多數(shù)屬于高級法院或者最高法院駁回當(dāng)事人再審申請的案件，抗訴權(quán)集中在省級檢察院、高檢院，分州市檢察院、基層檢察院辦理這類案件基本上屬于重復(fù)勞動。錯誤明顯的刑事申訴案件，在分州市檢察院、省級檢察院通常已經(jīng)得到糾正，未能得到糾正的刑事申訴案件往往疑難、復(fù)雜，而且經(jīng)過省級院審查、復(fù)查，層級較低的跨行政區(qū)劃檢察院通常無力承擔(dān)?？缧姓^(qū)劃檢察院不是不可以辦申訴案件，但是，要正視基層檢察院、分州市檢察院的功能局限，著眼于構(gòu)建相應(yīng)層級的跨行政區(qū)劃檢察院。否則，跨行政區(qū)劃檢察分院提請抗訴的案件只能進入各省、市、自治區(qū)檢察院和各省、市、自治區(qū)高級法院。

（二）公安機關(guān)偵查案件的審查批捕與公訴職能

審查批捕、審查起訴是檢察機關(guān)最常規(guī)的業(yè)務(wù)工作。根據(jù)法律規(guī)定，刑事訴訟中公檢法分工負(fù)責(zé)，公安機關(guān)是承擔(dān)刑事偵查職能的行政機關(guān)，檢察機關(guān)辦理的批捕、起訴案件，除自偵案件外，絕大多數(shù)來自公安機關(guān)提請批捕、提請起訴。實踐證明，公安機關(guān)實行按行政區(qū)劃設(shè)置為原則、按行業(yè)設(shè)置為例外的體制是符合中國國情的。研究跨行政區(qū)劃檢察院刑事檢察案件管轄，需要以現(xiàn)行公安體制為前提。

1.與行政區(qū)劃公安機關(guān)偵查業(yè)務(wù)對接問題

各市、縣公安局依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定管轄的刑事案件，凡是存在地方保護可能的大案要案，可以在公安環(huán)節(jié)就改變管轄，接受指定行使偵查權(quán)的公安機關(guān)通常應(yīng)當(dāng)向?qū)?yīng)設(shè)置的行政區(qū)劃檢察院提請批捕、提請起訴并接受監(jiān)督。跨行政區(qū)劃檢察院辦理行政區(qū)劃公安機關(guān)偵查的批捕、起訴案件，監(jiān)督其偵查活動，只能是一種例外，不然會造成跨行政區(qū)劃檢察院與行政區(qū)劃檢察院之間管轄分工不清，導(dǎo)致推諉扯皮?？缧姓^(qū)劃檢察院管轄批捕、公訴案件，履行偵查監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)主要與跨行政區(qū)劃公安機關(guān)的偵查業(yè)務(wù)對接。

談到跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄，人們基于環(huán)境污染危害的跨區(qū)劃特點，容易想到相關(guān)案件由跨行政區(qū)劃檢察院來承擔(dān)。的確，環(huán)境污染相關(guān)犯罪的行為危害往往具有跨行政區(qū)劃的特點，有些環(huán)境污染違法犯罪之所以不能被有效制止，常常與地方保護主義具有直接關(guān)系。但是，按照現(xiàn)行法律，環(huán)境污染犯罪由行政區(qū)劃公安機關(guān)偵查。即使將環(huán)境污染相關(guān)犯罪的立案監(jiān)督、批捕、起訴職能交由跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)，也很難預(yù)期有好的效果，因為刑事訴訟程序能否有效啟動，主要取決于公安機關(guān)而不是檢察院。

2.與行業(yè)公安機關(guān)偵查業(yè)務(wù)對接問題

在我國，鐵路運輸、海關(guān)、水運、民航、森林等按行業(yè)設(shè)置的公安機關(guān)，除鐵路公安與鐵路運輸檢察院、鐵路運輸法院在刑事訴訟中形成業(yè)務(wù)對接之外，其他行業(yè)公安通過一定的管轄規(guī)則與地方法院、檢察院相對接。例如，水運公安、民航公安、海警辦理的刑事案件，數(shù)量不大，目前與行政區(qū)劃檢察院對接，將來可以考慮納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。辦理刑事案件較多、與地方檢察院對接的跨行政區(qū)劃公安機關(guān)是海關(guān)緝私局。與行政區(qū)劃相分離的海關(guān)體制與海關(guān)緝私警察體制[9]，能夠在很大程度上保障偵查環(huán)節(jié)的執(zhí)法不受地方黨政機關(guān)干擾。海關(guān)緝私警察機構(gòu)的分布，與鐵路公檢法的布局有很大不同，它辦理的刑事案件的管轄規(guī)則也不同于鐵路公安。直屬海關(guān)緝私局、隸屬海關(guān)緝私局辦理的刑事案件，目前均由緝私局所在地分州市檢察院、中級法院管轄。這種管轄規(guī)則實踐中沒有表現(xiàn)出明顯缺陷。但是，國家創(chuàng)設(shè)和懲治走私犯罪本身就是為了維護國家和中央整體利益，理論上屬于央地利益沖突案件，因此，可以將海關(guān)緝私局辦理的案件統(tǒng)一由跨行政區(qū)劃檢察院管轄，同時根據(jù)海關(guān)緝私案件分布規(guī)律進行布局。

3.現(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院的審查批捕與公訴業(yè)務(wù)

雖然鐵路上發(fā)生的刑事犯罪常常具有跨地域的特點，但這種跨地域和互聯(lián)網(wǎng)金融的跨地域一樣，并不必然帶來地方干預(yù)。事實上，由于社會分層日益明顯等原因，由行政區(qū)劃公安、檢察院管轄，實踐中很少有黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)盜竊、搶劫之類的刑事案件。盡管如此，現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃檢察院的審查批捕、審查公訴業(yè)務(wù)，仍然可以保留在跨行政區(qū)劃檢察院體系之內(nèi)，以保持其刑事檢察業(yè)務(wù)的完整性。

基于檢察辦案的親歷性要求，最適合由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的批捕、公訴案件，通常只能是在地域上與它相近的公安機關(guān)偵查的案件。當(dāng)然，跨行政區(qū)劃檢察院也有必要基于業(yè)務(wù)覆蓋范圍等因素進行布局。既要機構(gòu)精簡，又要在管轄上有效覆蓋全國，這正是設(shè)置多職能跨行政區(qū)劃檢察院面臨的最大難題。

（三）職務(wù)犯罪偵查職能

對于行政區(qū)劃檢察院來說，偵查職務(wù)犯罪工作很容易受到地方因素干擾。只要檢察人員及其親屬享受檢察院所在地政府提供的公共服務(wù)，即使檢察院的人財物實行“省級統(tǒng)管”，仍然可能出現(xiàn)利益交換。因此，從理論上講，職務(wù)犯罪案件最適合由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。十八屆四中全會決定起草組集體編著的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料在介紹設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院的考慮時，特別提到：檢察機關(guān)近年來查辦職務(wù)犯罪的數(shù)量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權(quán)重，保護層厚，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強，案件查辦過程中來自同級地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大。因此，過去的實踐中需要經(jīng)常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，而指定異地管轄具有隨機性，成本較高，需要規(guī)范化[10]。據(jù)此，由跨行政區(qū)劃檢察院偵查某些職務(wù)犯罪大案要案應(yīng)當(dāng)作為推動職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化的一種重要方式，偵查職務(wù)犯罪也應(yīng)當(dāng)作為跨行政區(qū)劃檢察院的一項主要業(yè)務(wù)工作。

第三篇：水資源的跨行政區(qū)域治理

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水資源的跨行政區(qū)域治理

李德光

（湖南大學(xué)，湖南省、長沙市，410082）

摘要：改革開放以來，我國在經(jīng)濟方面取得了巨大的成就，但在資源治理和環(huán)境保護方面卻重踏了西方國家的老路，即經(jīng)濟發(fā)展以資源浪費和環(huán)境污染為代價，其典型例證便包括水資源治理問題，隨著水資源治理的不斷惡化，我國實行有效的治理模式迫在眉睫。在國際實踐中，以流域為單位的水資源綜合治理方式是公認(rèn)的最佳模式，但受制于我國行政區(qū)域劃分、地方保護主義、政府考核方式等方面的影響，難以在我國推行。本文通過針對性的研究，將提出的跨行政區(qū)域治理體系，以及政府、企業(yè)、NGO和公眾共同治理的治理機制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域為單位的水資源綜合治理，乃至為公共資源治理和區(qū)域環(huán)境治理提供建議對策。

關(guān)鍵詞：公共資源治理；水資源；跨行政區(qū)域治理

中圖分類號： D035.5(字號:楷體小五黑體)文獻標(biāo)識碼：A

一、緒論

（一）研究背景與意義

改革開放以來，我國在經(jīng)濟方面取得了巨大的成就，但經(jīng)濟發(fā)展以資源浪費和環(huán)境污染為代價，其典型例證便包括水資源治理問題。我國經(jīng)濟的高速發(fā)展帶來了工業(yè)用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業(yè)污水和生活污水的大量排放，農(nóng)業(yè)對化肥和農(nóng)藥的不當(dāng)使用也造成了水污染，這導(dǎo)致我國水資源治理出現(xiàn)了嚴(yán)重危機，并不斷惡化，其突出表現(xiàn)包括水污染嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重短缺，水資源利用效率低下等，促進水資源的有效治理已經(jīng)成為我國迫在眉睫的任務(wù)。

隨著水資源危機的惡化，我國加強了對水資源的治理，投入不斷加大，治理方式多次變革，然而受行政區(qū)劃與流域之間不重合，以及區(qū)域分權(quán)、政府考核體系等方面的制約，以流域為單位的水資源綜合治理模式難以在我國有效推進，我國一直來實施的“政府推動”、“自上而下”的治理模式難以奏效，水資源治理陷入了“越治理，越嚴(yán)重”，“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”的困境。本文將在分析研究的基礎(chǔ)上提出的跨行政區(qū)域治理體系，以及政府、企業(yè)、NGO和公眾共同治理的治理機制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域為單位的水資源綜合治理，乃至為公共資源治理提供建議對策。

（二）文獻綜述

毛壽龍(2000)在《黃河斷流問題的制度分析》一文中用公共池塘理論對黃河水資源問題進行了應(yīng)用性分析,認(rèn)為問題的癥結(jié)在于制度及制度選擇。胡鞍鋼、王亞華(2002)在對黃河水利委員會進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)為黃河流域在面臨洪水災(zāi)害、水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化三大問題的同時，還有貫穿在這三大問題中的體制問題。

黎元生、胡熠(2004)具體分析了我國水資源管理中的行政分割及其表現(xiàn)：①流域機構(gòu)權(quán)威缺失——難以承擔(dān)流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)。②條塊分割——分散管理體制使流域統(tǒng)一管理流于形式。③塊塊分割——水資源產(chǎn)權(quán)制度不完善,難以克服水資源的外部效應(yīng)。④部門分割——分類管理的制度剛性仍未消除,體制協(xié)調(diào)性差。

徐薈華(2004)認(rèn)為我國在協(xié)調(diào)流域水資源保護中的沖突和調(diào)動公眾參與反面十分缺乏,不能充分反映區(qū)域利益和用戶利益,在執(zhí)行中出現(xiàn)很多困難,不利于水資源保護。柳長順等(2004)認(rèn)為流域水資源管理必須把供水、污水處理、水質(zhì)保護、洪泛區(qū)管理、侵蝕控制、防治非點源污染、保護濕地、農(nóng)業(yè)灌排以及娛樂休閑、水力發(fā)電、航運、工業(yè)用水等等進行綜合管理。

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埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為“中心問題都是搭便車問題。任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇作一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益?！?或者“導(dǎo)致集體利益的供給達不到最優(yōu)水平”。為了解決“搭便車”問題，實現(xiàn)對公共資源的有效治理，國外提出了三種解決途徑。

⑴.私有化模式。私有化模式認(rèn)為，既然公共物品的非競爭性和非排他性導(dǎo)致公共物品治理中出現(xiàn)搭便車的行為，那么通過產(chǎn)權(quán)的私有化就能夠改變這一狀況，不同物品的占有者將通過市場交易的行為來實現(xiàn)社會效應(yīng)的最大化。

⑵.政府集中控制的“國家化”模式。這一途徑認(rèn)為國家應(yīng)以強制權(quán)力為基礎(chǔ)，以計劃為手段承當(dāng)公共物品治理的主要責(zé)任。

⑶.自主組織自主治理模式。埃莉諾·奧斯特羅姆提出：與私有化和國家化模式相對，“小規(guī)模公共池塘資源”的資源使用者完全可能通過自主組織對資源進行自主治理。三種途徑各有優(yōu)劣，沒有絕對的好壞之分，單一的模式也無法成為治理的唯一模式，不同的治理模式體現(xiàn)了不同的政策設(shè)計，實質(zhì)是在政府力量、市場力量和社會力量進行一種或多種的選擇。不同的國家或地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況設(shè)計最適合的解決途徑。2．跨區(qū)域治理理論

跨區(qū)域治理是西方發(fā)達國家在20世紀(jì)80年代興起的新理念，是對組織理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義以及新公共管理理論的整合，指“針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，因彼此間的業(yè)務(wù)、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，由公部門、私部門以及非營利組織的結(jié)合，透過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合作或契約等聯(lián)合方式，以解決棘手的問題?！逼渲饕碚摪ǎ?/p>

⑴.競合學(xué)說。哈佛大學(xué)教授Adma M·Brandanbugrer和耶魯大學(xué)教授Barry M·Nalneuff率先提出“co-opetition”理論，這一理論認(rèn)為地方政府之間存在著既有競爭又有合作的關(guān)系。迪格里尼和布杜拉教授在此基礎(chǔ)上提出“競合優(yōu)勢”理論，提倡以合作取代競爭，并指出地方政府的自利動機會沖擊合作，而競合關(guān)系是一種動態(tài)博弈過程，可能形成良性循環(huán)，從而深化合作，也可能造成惡性循環(huán)，導(dǎo)致惡性競爭。

⑵.府際管理理論。府際管理理論是府際關(guān)系理論的進一步發(fā)展，主要關(guān)注“多方治理模式”下的府際關(guān)系，其認(rèn)為，公共產(chǎn)品的提供在主體和方式上都是多元的，政府和企業(yè)、非營利組織都可以成為供給主體，供給方式也可以多種選擇，同時，通過組織內(nèi)外部多遠主體的互動，使組織可以獲取或交換到組織需要的資源。

⑶.跨域管理理論。跨域管理理論是建立在政府合作理論和府際關(guān)系理論的基礎(chǔ)上的，其將靜態(tài)的組織體制規(guī)范和動態(tài)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)兩種學(xué)說進行整合，更加關(guān)注政府內(nèi)部不同部門之間的互動關(guān)系。

⑷復(fù)合行政理論。復(fù)合行政理論認(rèn)為，為了推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，可以吸納非政府組織參與，通過交疊、嵌套形成一種多中心的、自主治理的合作機制，從而形成跨越行政區(qū)劃、行政層級的界限，實現(xiàn)跨行政區(qū)的公共服務(wù)。

三、我國水資源治理現(xiàn)狀分析

（一）我國水資源的現(xiàn)狀

我國經(jīng)濟的高速發(fā)展、人口的急劇增長、城市化程度快速提高帶來了工業(yè)用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業(yè)污水和生活污水的大量排放，同時，農(nóng)業(yè)對化肥和農(nóng)藥的不當(dāng)使用也造成了水污染，這導(dǎo)致我國水資源治理出現(xiàn)了嚴(yán)重危機，并不斷惡化，其突出表現(xiàn)包括水資源嚴(yán)重短缺，水污染嚴(yán)重，水資源利用效率低下等。

雖然我國淡水資源總量為世界第四位，但人均僅為世界平均水平的1/4，在世界上名列121位，因此相對于我國人口和經(jīng)濟需求而言，我國缺水問題嚴(yán)重，是全球13個人均水資源最

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成就，那風(fēng)景如畫的湖泊河流是最佳見證，在西歐國家的水資源管理體制中，最突出的特點是水資源由同一個部門統(tǒng)籌管理，對于跨省、跨地區(qū)的大江大河則是采用以流域為單元的同一管理模式，統(tǒng)管取水、供水、灌溉、節(jié)水、防洪、防澇、排水、治污、污水回用等事務(wù)，實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、運營和監(jiān)督治理。這樣權(quán)責(zé)獨立統(tǒng)一的治理制度，保證了水資源治理的成效。

但在我國的水資源治理實踐中，卻恰恰相反。一方面，由于水資源牽涉到農(nóng)林漁牧、水力發(fā)電、運輸、自來水供應(yīng)、工業(yè)用水等多個方面，因此水資源的管理實際上由農(nóng)業(yè)、電力、水利、交通、城建、環(huán)保等多個部門共同負(fù)責(zé)，這種格局導(dǎo)致了水資源管理的權(quán)責(zé)不明晰，就容易出現(xiàn)管理的缺位、越位和錯位現(xiàn)象，有利益的都插一手，有責(zé)任的都踢皮球，最終導(dǎo)致水資源管理混亂。另一方面，我國沒有建立起水資源流域治理制度，而是由各個行政區(qū)域的地方政府負(fù)責(zé)，但我國地方政府體制導(dǎo)致不同行政區(qū)劃中的各地方政府相互間決策的制定和執(zhí)行都是各自為政，由于地方政府之間幾乎不存在制度化的關(guān)系渠道，因此各地方政府實際上是處于平等而松散的狀態(tài)，其關(guān)系的形成依賴于上級地方政府，這給流域水資源的綜合治理帶來了巨大的制度阻礙。

雖然我國新《水法》第十二條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，總體原則是各負(fù)其責(zé)，相互配合，相互支持，共同將流域水資源管好。但是，由于我國的地方政府體制、區(qū)域分權(quán)的改革以及區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)利有限等原因，我國仍停留在實質(zhì)的行政區(qū)域管理和形勢的流域管理階段。這帶來的結(jié)果便是我國水資源缺乏統(tǒng)一管理，各地方政府的水資源治理很難協(xié)調(diào)一致和采取集體行動，同時，由于各行政區(qū)域之間的發(fā)展差異和地方政府利益不同，符合各地方政府利益的理性抉擇最終造成了對水資源的濫用和破壞?？傊?，水資源治理權(quán)責(zé)的破碎分割，導(dǎo)致了我國水資源治理的困境，是目前水資源污染嚴(yán)重、綜合治理難度大的重要原因。

（二）政府責(zé)任缺失與社會參與不足

我們知道，水資源作為公共池塘資源，在個體理性選擇的狀態(tài)下，必然產(chǎn)生水資源的過度使用和污染等問題，最終形成公地悲劇。這是由于水資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，流域內(nèi)的個人或團體沒有明確權(quán)力去管理水資源，讓其不受濫用或污染，這樣，不恰當(dāng)?shù)乃Y源利用，如過度使用水資源和無處理污水排放，反而能夠獲得更高的收益，這樣必然導(dǎo)致水資源的過度使用和污染。問題的解決方式主要有市場化、國有化、自主治理三種途徑，但各個途徑各有優(yōu)劣并適用于不同的制度環(huán)境。

市場化途徑指根據(jù)科斯定理，通過將公共資源產(chǎn)權(quán)明確，將外部性內(nèi)在化，從而由排污者和受害者雙方討價還價解決水資源的過度使用和污染問題。但這需要至少三個方面的支持，高度的市場經(jīng)濟、合適的交易成本、完善的法律制度。這三個方面在我國均不成熟，因此我國很難單純通過市場機制來解決水資源濫用和污染問題。事實上，我國解決水資源治理過程中，主要是通過政府的管制來保護水資源，包括采用排污收費、管制、排污消減補貼等措施來保護水資源。

在政府管制的制度中，政府對水資源的責(zé)任是治理效果的重要保障，因為政府這時代表的是整個社會的利益，而不是作為政府部門自己的利益，在擁有巨大管制權(quán)力并以國家暴力機關(guān)做后盾的基礎(chǔ)上，政府如何抉擇將決定水資源的綜合治理效果。但是我國并沒有明晰地約束政府的職責(zé)，這體現(xiàn)在兩個方面，一是法律法規(guī)體系中沒有明確的責(zé)任約束，在政府績效考核中，水資源治理（或環(huán)境保護）的考核沒有占據(jù)重要地位，另一方面，在水資源管理責(zé)權(quán)破碎分割的背景下，各地方政府與政府各部門間的權(quán)責(zé)并沒有明確的劃分，而是重疊、模擬兩可。

政府也是由不同利益和目的的部門和人群組成，各個部門作為行為主體，在缺乏責(zé)任約束的背景下，和市場中的經(jīng)濟個體一樣，也受自身利益驅(qū)動而會做出最有利于自己的行為，地方政府往往以GDP等利益為導(dǎo)向，采用寬松的污水排放管制，沒有強烈的動力去約束或調(diào)

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共同作用，提高水資源的利用效率，加強水資源的保護。水資源交易市場的品種主要包括三個方面：水資源使用量交易、污水排污權(quán)交易、流域水資源補償交易、污水處理交易等，交易者不僅包括企業(yè)，還應(yīng)包括地方政府，比如在同一流域內(nèi)，進行水資源總量和排污權(quán)的合理配置后，各地方政府可以根據(jù)各自經(jīng)濟發(fā)展需要進行指標(biāo)的買賣，這樣一方面可以控制總量，另一方面可以調(diào)動地方政府節(jié)約減排的積極性，而在流域水資源的配置和污染上，市場機制能夠調(diào)節(jié)上下游地方政府之間的水資源競爭及排污管理問題，在合理定價的基礎(chǔ)上，交易市場將有效提高水資源綜合治理的成效。

最后，建立一個有效的社會參與機制，水資源的綜合治理是涉及社會切身利益的事，居民和環(huán)保公益組織都有著很強的參與意愿，政府可以建立一個有效的信息系統(tǒng)，讓居民或公益組織能夠?qū)⑺龅降乃Y源問題，如企業(yè)偷排，亂排，水質(zhì)惡化等，進行有效的反映并能夠監(jiān)督問題的處理過程，這種監(jiān)督不僅是對個人或企業(yè)，還包括各地方政府，以防止地方政府盲目追求GDP而放寬污水排放要求等。有效的社會參與機制將增加有效的社會監(jiān)督，增強政府在水資源綜合治理過程中的透明度，能夠解決政府與企業(yè)間的信息不對稱問題，降低政府的行政成本，提高水資源的綜合治理成效。

參考文獻

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第四篇：古代行政區(qū)域

夏朝開始，到秦始皇統(tǒng)一中國、確立郡縣制為止）、郡縣制時期（秦、漢）、州制時期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時期（唐、宋）、行省制時期（元、明、清）。

州：地方一級行政區(qū)劃名。如在上古時期劃分的九個行政區(qū)域：冀、兗、青、徐、揚、荊、預(yù)、梁、雍等九州，也是中國別稱“九州”的來歷。東漢共分13州；晉初又分19州；到了唐代，全國共有300多個州，都是行政區(qū)。

郡：早在戰(zhàn)國時期，各國就開始實行郡縣制，秦朝時，天下劃分為36郡，征服南粵后，增加到40郡。直到隋唐以前，歷朝都設(shè)有郡。隋朝取消了郡，唐代則州郡迭改，宋代以后郡被徹底取消。

行?。涸枪偈鸬拿Q。后來，行省正式稱為一級行政區(qū)劃名，簡稱為省。國：諸侯王的封域，泛指古代侯王的封地，也是一級行政區(qū)劃名稱，地位相當(dāng)于郡。這和今天國家的國有很大區(qū)別。

邑：泛指城市。但大城市通常稱都，小城市稱邑。邑有時也指縣。

縣：兩千多年來縣一直是中國的基層行政區(qū)劃名。春秋以前，縣大于郡，戰(zhàn)國以后，郡大于縣，秦統(tǒng)一六國后，乃確立郡縣制，縣隸屬于郡。漢代的縣屬于郡和國，以后各朝的縣屬于州或府。

道：始行于唐，不過當(dāng)時屬于監(jiān)察區(qū)，相當(dāng)于漢代的州，后來逐漸實化為一級行政區(qū)域。

鎮(zhèn)：古代在邊要形勝之地設(shè)置鎮(zhèn)，駐兵戍守，北魏時設(shè)鎮(zhèn)之地有二：一類設(shè)于全不立州郡的地方，鎮(zhèn)將兼理軍民政務(wù)；一類設(shè)于州、郡治所，即與州郡同設(shè)于一地，鎮(zhèn)將綰軍，由刺史、太守管理民政，但多數(shù)由鎮(zhèn)將兼刺史、太守之任。唐代，鎮(zhèn)戍之權(quán)較前減弱。唐末五代時期，節(jié)度使在其境內(nèi)設(shè)鎮(zhèn)，置鎮(zhèn)使、鎮(zhèn)將，除鎮(zhèn)捍衛(wèi)防守之外，還向人民征收器甲糧餉，掌握地方實權(quán)。宋初，為了加強中央集權(quán)，罷鎮(zhèn)使、鎮(zhèn)將，收其權(quán)歸于知縣，除人口眾多、商業(yè)繁榮的鎮(zhèn)以外，多數(shù)罷廢。宋代以后，鎮(zhèn)多指縣以下的小商業(yè)都市。

路：宋元時期的行政區(qū)。宋代的路最初是為征收稅賦轉(zhuǎn)運漕糧而劃分的區(qū)域，后來逐漸演變成帶有行政區(qū)劃和軍區(qū)的性質(zhì)，成為一級行政區(qū)。元代也有路，為二級行政區(qū)，相當(dāng)于宋代的州府。

第五篇：行政區(qū)域劃分

行政區(qū)域劃分

中國有23個省、4個直轄市、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)共計34個一級行政區(qū)，劃分為7大行政區(qū)。華東地區(qū)（7省1個直轄市）:山東?。敚?/p>

江蘇?。ㄌK）南京

安徽省

上海市

浙江省

江西省

福建省

臺灣省

華南地區(qū)（2省1個自治區(qū)2特別行政區(qū)）: 廣西壯族自治區(qū)

廣東省

香港特別行政區(qū)

澳門特別行政區(qū)

海南省

華中地區(qū)（3省）:河南省

湖北省

湖南省

華北地區(qū)（2省2直轄市1個自治區(qū)）:內(nèi)蒙古自治區(qū)

河北省

北京市

天津市

山西省

西北地區(qū)（3省2個自治區(qū)）:新疆維吾爾自治區(qū)

甘肅省

寧夏回族自治區(qū)

陜西省

青海省

西南地區(qū)（3省1直轄市1個自治區(qū)）:西藏自治區(qū)

四川省

重慶市

貴州省

云南省

東北地區(qū)（3?。?黑龍江省

吉林省

遼寧省)合肥上海北京天津烏魯木齊蘭州銀川西安西寧成都重慶貴陽昆明（皖（滬）（浙）杭州（贛）南昌（閩）福州（臺）臺北（桂）南寧（粵）廣州（港）香港（澳）澳門（瓊）?？冢ㄔィ┼嵵荩ǘ酰┪錆h（湘）長沙（蒙）呼和浩特（冀）石家莊（京）（津）（晉）太原（新）（甘、隴）（寧）（陜、秦）（青）（藏）拉薩（川、蜀）（渝）（黔、貴）（滇、云）（黑）哈爾濱（吉）長春（遼）沈陽