第一篇：青海省集體林權(quán)制度改革法律問(wèn)題研究

青海省集體林權(quán)制度改革法律問(wèn)題研究

[內(nèi)容摘要]：集體林權(quán)制度改革，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一項(xiàng)重大變革。此項(xiàng)制度改革是為了貫徹落實(shí)中央10號(hào)文件，其中最核心的內(nèi)容就是：把林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求，也是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，更能體現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。因?yàn)榧w林權(quán)制度改革涉及25億多畝林地，關(guān)系到9億農(nóng)民的切身利益，是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效措施。對(duì)于林權(quán)制度國(guó)外很早就有研究，而對(duì)于中國(guó)的林權(quán)制度現(xiàn)在正在改革試點(diǎn)過(guò)程當(dāng)中，青海就是其中之一，我省集體林權(quán)制度改革自2007年開始在民和回族土族自治縣試點(diǎn)以來(lái)，目前，試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大到11個(gè)縣，試點(diǎn)類型由農(nóng)業(yè)區(qū)向草原延伸，但是在集體林權(quán)的改革中也存在很多的問(wèn)題，比如當(dāng)前營(yíng)造林工作中存在的一些群眾積極性不高，生態(tài)公益林建設(shè)缺乏發(fā)展后勁，進(jìn)展不平衡、基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)亟待完善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)受到抑制等問(wèn)題，所以本文就從青海集體林權(quán)制度改革的歷史和現(xiàn)狀，改革面臨的問(wèn)題，難點(diǎn)以及相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行分析，使林權(quán)制度改革的效果發(fā)揮到極致，真正的為農(nóng)民帶來(lái)效益。

[關(guān)鍵詞]:林權(quán) 農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn) 農(nóng)業(yè)效益

長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)的農(nóng)村土地制度實(shí)踐中，人們習(xí)慣于把農(nóng)村土地單純理解為耕地制度，而忽視了其中還包含著的林地制度[1]。而事實(shí)上，林地的產(chǎn)權(quán)屬性和耕地一樣，都是屬于農(nóng)村集體所有，在農(nóng)民的生計(jì)經(jīng)濟(jì)中都占有重要的地位和作用。從土地利用角度來(lái)看，如果說(shuō)耕地能夠直接滿足人們的“吃飯”問(wèn)題的話，那么林地則可以解決社會(huì)的用材和維護(hù)生態(tài)平衡問(wèn)題；林地經(jīng)營(yíng)本身具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三重效益，對(duì)于一些“靠山吃山”的山區(qū)農(nóng)村而言，林地生產(chǎn)資料的重要性甚至超過(guò)耕地。據(jù)有關(guān)部門的權(quán)威測(cè)算,我國(guó)農(nóng)村集體林業(yè)資源總經(jīng)濟(jì)價(jià)值至少高達(dá)2 萬(wàn)億元以上[2]，其中經(jīng)濟(jì)林和竹林占90 % 以上，在中國(guó)林業(yè)資源中占有突出重要的地位。

[1]費(fèi)孝通：《從沿海到邊區(qū)的考察.》，上海人民出版社，1990年，第140頁(yè)。.[2] 參見國(guó)家林業(yè)局國(guó)家森林資源清查隊(duì)：《中國(guó)森林資源報(bào)告》（1998—2003）。這個(gè)評(píng)估結(jié)果是按照當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)

計(jì)算的,目前林業(yè)資源已經(jīng)大幅升值了5至10倍。

在中國(guó)現(xiàn)有的土地面積中,耕地約有18 億畝，而林地卻有43 億畝，相當(dāng)于耕地面積的2.4 倍，其中屬于農(nóng)村集體所有的林地有25.48 億畝。占全國(guó)林地面積的60.1%，涉及農(nóng)民4億多。我國(guó)山區(qū)面積占國(guó)土面積的69%，擁有全國(guó)90%左右的林地資源。全國(guó)2000多個(gè)行政縣(市)有70%是山區(qū)縣。山區(qū)又是貧困人口聚集的林區(qū)，全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，有496個(gè)分布在山區(qū)。[3] 由于大農(nóng)業(yè)通常也包括林業(yè)，因此，“三農(nóng)”問(wèn)題包括了“林業(yè)”、“林區(qū)”、“林農(nóng)”問(wèn)題，即通常所說(shuō)的“三林”問(wèn)題?？梢赃@么說(shuō)，要解決好中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，必須同時(shí)解決好“三林”問(wèn)題。而要解決“三林”問(wèn)題，國(guó)家的思路是實(shí)行林改，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村改革的深入發(fā)展，進(jìn)一步解放整個(gè)農(nóng)村的生產(chǎn)力，因?yàn)橹灰@樣才能有效解決1500 多個(gè)山區(qū)縣和占全國(guó)總?cè)丝?6 %的山區(qū)人民的增收問(wèn)題，也才能有效地解決好“三農(nóng)”問(wèn)題。

而今天，中央在總結(jié)福建、江西、浙江、遼寧、云南等地“分山到戶”的創(chuàng)新實(shí)踐后，作出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放，它是土地和草牧場(chǎng)承包制度的拓展和延伸，是農(nóng)村牧區(qū)基本經(jīng)營(yíng)制度的豐富和完善，是農(nóng)村牧區(qū)改革的一個(gè)里程碑。

對(duì)于林權(quán)制度國(guó)外很早就有研究，而對(duì)于中國(guó)的林權(quán)制度現(xiàn)在正在改革試點(diǎn)過(guò)程當(dāng)中，青海就是其中之一。我省集體林權(quán)制度改革自2007年開始在民和回族土族自治縣試點(diǎn)以來(lái)，目前，試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大到11個(gè)縣，試點(diǎn)類型由農(nóng)業(yè)區(qū)向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆蓋

[3]國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：《林權(quán)制度改革如何讓農(nóng)民受益》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年7月17日第2版。

率很低，而且土地沙化嚴(yán)重，生態(tài)建設(shè)任務(wù)極其繁重，在集體林權(quán)的改革中也存在很多的問(wèn)題，青海如何突破改革中的難點(diǎn)，使林地效益最大化，本文就從以下幾個(gè)進(jìn)行探討。

一、集體林權(quán)制度改革的歷史及現(xiàn)狀：

（一）集體林權(quán)制度改革的歷史回顧：

新中國(guó)成立以來(lái)，集體林權(quán)制度改革大體經(jīng)歷了以下五個(gè)階段：

一是土地改革時(shí)期，分山分林到戶階段。1950年6月頒布的《土地改革法》規(guī)定了大森林、大荒地和礦山歸國(guó)家所有，沒(méi)收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果園等可分土地按適當(dāng)比例統(tǒng)一分配，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。1951年4月政務(wù)院再《關(guān)于使當(dāng)?shù)靥幚砹謾?quán)，明確廣利保護(hù)責(zé)任的指示》中指出：零星分散的山林，由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況，按《土地改革法》的規(guī)定，分別進(jìn)行清理和確定林權(quán)，由縣級(jí)人民政府發(fā)給林權(quán)證明。

二是農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，山林入社階段。1953年開始，全國(guó)進(jìn)入有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，林業(yè)和農(nóng)業(yè)一起走上合作化道路。1956年6月全國(guó)人大頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，除少量零星的樹木仍屬社員所有外，幼林和苗圃、大量成片的經(jīng)濟(jì)林和用材林，由社員所有轉(zhuǎn)為合作社集體所有。從互助組到初級(jí)社然后到高級(jí)社，農(nóng)村林業(yè)逐步由分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

三是人民公社時(shí)期，山林集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)階段。1958年中共中央頒布《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，人民公社化運(yùn)動(dòng)迅速開展，實(shí)行政社合一管理體制。1960年《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》提出以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)所有制，對(duì)農(nóng)村勞力、土地、耕畜、農(nóng)具必須實(shí)行“四固定”，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用，并且登記造冊(cè)。1961年《中共中央關(guān)于確定林權(quán)保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》要求開展確定山林權(quán)屬工作，提出必須堅(jiān)持“誰(shuí)種誰(shuí)有”的原則。1966年開始“文革”**，再次將社員的少量零星林木全面收歸集體所有。

四是改革開放時(shí)期，林業(yè)“三定”階段。1981年，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》，全國(guó)開展了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作。1985年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十項(xiàng)政策》頒布，確定“取消木材統(tǒng)購(gòu)，放開木材市場(chǎng)，允許林農(nóng)和集體的木材自由上市，實(shí)行議購(gòu)議銷”，集體林區(qū)木材經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步放開。1987年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理，堅(jiān)決制止亂砍亂伐的指示》，要求“集體所有集中成片的用材林，凡是沒(méi)有分到戶的不得再分”，“重點(diǎn)產(chǎn)材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購(gòu)”。[4] 1992年黨的十四大明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。多個(gè)林業(yè)改革試驗(yàn)區(qū)開展了山地開發(fā)、資源林政管理、木竹稅費(fèi)、林產(chǎn)品流通市場(chǎng)、林業(yè)股份合作等一系列觸及林權(quán)制度的改革實(shí)踐，起到了作示范、探路子、出經(jīng)驗(yàn)的作用，但沒(méi)有形成以林權(quán)制度改革為核心的全局性的改革大勢(shì)。

五是集體林權(quán)制度改革全面推進(jìn)和深化階段。2003年《中共中央國(guó)

[4] 賀東航 朱冬亮：《林地改革的演變軌跡與制度績(jī)效——農(nóng)村集體林權(quán)制度改革三十年》，《中國(guó)農(nóng)村研究?2008年》

（上卷），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年3月

務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，福建、江西、遼寧等省進(jìn)行了以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革的大膽探索，并取得了顯著的成效。2008年6月，中央10號(hào)文件出臺(tái)，集體林權(quán)制度改革進(jìn)入了全面推進(jìn)和深化階段。

縱觀集體林權(quán)制度改革的歷程，集體和林農(nóng)對(duì)于森林、林木和林地的權(quán)益，在“分與統(tǒng)”、“放與收”之間幾經(jīng)調(diào)整，但是由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其思想觀念的長(zhǎng)期束縛，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，理想化的生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展自身規(guī)律及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀實(shí)際之間的差距，始終是林業(yè)發(fā)展邁不過(guò)的一道坎。集體林區(qū)“大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益”的現(xiàn)象比較普遍。究其根源，在于林農(nóng)還未正真成為產(chǎn)權(quán)意義上的經(jīng)營(yíng)主體。所以說(shuō)，此次改革不是把集體山林“一分了之、一賣了之”，更不能將改革目的曲解為私有化。這次集體林權(quán)制度改革是從體制機(jī)制和制度建設(shè)上全面落實(shí)“四權(quán)”的綜合性改革。要確立林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位，“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)”，重新構(gòu)建一個(gè)公正合理的利益分配格局，特別是是對(duì)林地使用權(quán)，在承包期內(nèi)要給與林農(nóng)相對(duì)完善的物權(quán)，從而有效的釋放農(nóng)村勞動(dòng)力的巨大潛能和林地的巨大生產(chǎn)潛能。實(shí)踐證明，深化集體林權(quán)制度改革是林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)，是必須付諸行動(dòng)的當(dāng)務(wù)之急。[5]

（二）青海集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

青海省共有集體林地1700萬(wàn)畝，占青海省林地總面積的15.7%。集

[5]摘自《中國(guó)集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)教材》，國(guó)家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編著，化學(xué)工業(yè)出版社出版，第3-4頁(yè)。

體林地中，公益林多、商品林少，集體公益林占集體林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木叢多、喬木林少；生態(tài)效益高、經(jīng)濟(jì)效益低。全省森林覆蓋率為3.1l％，是全國(guó)最低的省份，喬木林僅占全省土地面積的0.43％。木材蓄積量3687.3萬(wàn)立方米，人均7.55立方米，低于全國(guó)平均水平(全國(guó)為9.3立方米)，是全國(guó)木材最短缺的省份之一。

集體林權(quán)制度改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革。為了充分釋放林地和農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力資源的潛能，增加農(nóng)牧民增收渠道，青海省按照全國(guó)的統(tǒng)一部署，從2007年4月啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)調(diào)查摸底、編制方案等大量的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作之后，2009年3月，進(jìn)入試點(diǎn)主體改革階段。

青海省在民和、大通、湟源、湟中、共和、貴德、貴南、興海、海晏、都蘭、尖扎縣的22個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)改革。試點(diǎn)村涵蓋了農(nóng)業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和牧業(yè)區(qū)，一般公益林區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)公益林區(qū)以及各種林地、林種類型，具有比較廣泛的典型性和代表性。從2009年3月開始，青海省組織了320余人的林改工作隊(duì)深入試點(diǎn)村開展了以明晰產(chǎn)權(quán)、承包林地，確權(quán)勘界、核發(fā)證書，簽訂合同、落實(shí)責(zé)任等為主要內(nèi)容的主體改革工作。[6]

按照《青海省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作方案》，青海省確定了民和縣、大通縣等11個(gè)林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，所屬20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的22個(gè)村被納入林權(quán)制度改革試點(diǎn)范圍。林改試點(diǎn)村集體林地總面積139739.2畝，納入此次林權(quán)制度改革試點(diǎn)主體改革的集體林地面積113999.3畝，占林

[6]摘自：《中國(guó)林業(yè)》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

改村林地總面積的81.6％。涉及林改的農(nóng)戶4565戶，人口19768人。22個(gè)試點(diǎn)村落實(shí)產(chǎn)權(quán)的林地總面積130070.2畝，占試點(diǎn)村集體林地總面積的93.08％。其中采取人均分配或者按戶平均分配方式承包林地的面積44505.7畝，占明晰產(chǎn)權(quán)林地總面積的34.2％；采取均股等其它方式承包

林地面積82673.5畝，占明晰產(chǎn)權(quán)林地總面積的63.6％；留集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地面積2891畝，占明晰產(chǎn)權(quán)林地總面積的2.2％。林改后建立農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理組織（包括協(xié)會(huì)、林場(chǎng)等）7個(gè)，涉及農(nóng)戶1348戶，林地面積2701.9畝。11個(gè)試點(diǎn)縣共簽訂林地承包合同3607份，核發(fā)林權(quán)證3216本，涉及3100戶，發(fā)證宗地7306宗，面積129406.4畝。試點(diǎn)縣已承包集體宜林荒山荒地的農(nóng)戶完成人工造林面積1430.62畝，占農(nóng)戶申報(bào)人工造林總面積的29.8%。

林權(quán)制度改革試點(diǎn)與新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)綠化相結(jié)合的4個(gè)試點(diǎn)村，按照作業(yè)設(shè)計(jì)全面完成了村級(jí)綠化任務(wù)。共完成村道綠化21288米，栽植云杉、青楊、國(guó)槐、丁香等樹木25802株；庭院綠化栽植云杉、圓柏及花灌木等樹種1818株（叢）；農(nóng)田林網(wǎng)植樹11700株。[7]

二、青海省集體林權(quán)制度改革面臨的問(wèn)題

（一）森林資源的生態(tài)保護(hù)缺乏力度

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。林業(yè)則是以森林資源為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以保護(hù)、發(fā)展和利用森林資源為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以滿足人類日益增長(zhǎng)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，兼具生態(tài)功能和產(chǎn)業(yè)屬性的重要的社會(huì)公益事業(yè)。[8]從對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用來(lái)看，林業(yè)在提供多種林產(chǎn)品，推

[7]摘自：《青海省林業(yè)局文件》，青林資[2009]140號(hào)，《青海省林業(yè)局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)青海省人民政府辦公廳<關(guān)于印發(fā)青海省集體林權(quán)制度 改革試點(diǎn)工作方案的通知>的通知》[8]摘自：唐忠輝《我國(guó)林權(quán)制度研究》，《林業(yè)與社會(huì)》2008年第四期。

進(jìn)山區(qū)開發(fā)、拓展就業(yè)機(jī)會(huì)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做出了重要貢獻(xiàn)，因此，它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中一個(gè)重要的物質(zhì)生產(chǎn)部門。

從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境角度看，林業(yè)具有調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性等多種重要功能，由此，林業(yè)又被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展體系中一個(gè)不可替代和基礎(chǔ)性的社會(huì)公益部門。在強(qiáng)調(diào)林業(yè)生態(tài)作用的今天，林業(yè)是正外部性行業(yè)，森林或林木具有明顯的公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)人對(duì)自己所有或占有使用的物品具有理性的保護(hù)意識(shí)，而對(duì)公共物品則突出表現(xiàn)在“公地悲劇”[9]的無(wú)償使用和索取中。不明確森林資源的權(quán)屬，其權(quán)利主體不到位，則“公有”財(cái)產(chǎn)不可避免面臨著無(wú)止境的消耗和浪費(fèi)。

由于青海特殊的地理位置，森林覆蓋率很低，而且土地沙化嚴(yán)重，生態(tài)建設(shè)任務(wù)極其繁重。正因?yàn)槿绱?，青海始終是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：一是高寒干旱，造林成活率低，破壞容易恢復(fù)難，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)難度大；二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率低，依靠林業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益拉動(dòng)改革難度大；三是集體林類型多，既有農(nóng)田防護(hù)林，又有牧場(chǎng)防護(hù)林，還有大量宜林沙地和四荒地，存在林業(yè)與畜牧爭(zhēng)地的問(wèn)題，平原地區(qū)林業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地、水利用地、交通用地等呈交叉狀態(tài)，明晰產(chǎn)權(quán)難度大；四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政實(shí)力較弱，農(nóng)民貧困面較大，而林地單位面積產(chǎn)出量低，森林經(jīng)營(yíng)效益差，農(nóng)民對(duì)林業(yè)生產(chǎn)依賴程度低，依靠地方政府和農(nóng)民力量推進(jìn)改革難度大；五是森林資源總量少，林業(yè)生產(chǎn)總值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比例較低，除

[9]摘自：羅世榮, 唐仙麗《西部開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的思考[A] 》.武漢大學(xué)環(huán)境資源法研究所網(wǎng)站

農(nóng)業(yè)區(qū)外，在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)迅速提高農(nóng)民收入，地方政府對(duì)改革重視程度不及南方重點(diǎn)集體林區(qū)。由于在新集體林改的實(shí)施過(guò)程中，很多村都是采取一次性轉(zhuǎn)讓山林或者一次性收取林地使用費(fèi)的做法，這種做法雖然短時(shí)期增加了村財(cái)收入，但卻是“竭澤而漁”，致使很多村的村財(cái)收入失去可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。此舉將直接威脅到未來(lái)的村集體組織是否還能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并削弱村集體組織的公共資源供給能力。[10]眾所周知，無(wú)論是推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還是實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，都離不開村集體組織的大力參與和支持。一旦村財(cái)枯竭，村集體組織將陷于癱瘓，后果不言自明。

再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地經(jīng)營(yíng)大戶手中，由此引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕竦膹V泛不滿，為此，他們可能采取非理性的亂砍濫伐，導(dǎo)致一些山林遭到毀滅性破壞。如此一來(lái)，不僅危及林改后的整個(gè)林權(quán)制度安排，而且危及當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡和田地利用。歷史上，這樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是非常多的。在現(xiàn)行的林權(quán)制度安排下，也有可能導(dǎo)致歷史的重演。

（二）缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐, 阻礙改革進(jìn)程

1、政策缺陷：

在林權(quán)改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如采伐和稅費(fèi)政策的調(diào)整、森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等), 缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐, 僅靠地方出臺(tái)的一些文件和改革舉措, 難以有效推進(jìn)改革進(jìn)程。近幾年民營(yíng)林業(yè)發(fā)展迅猛, 而林業(yè)管理基礎(chǔ)性工作卻沒(méi)能跟上, 導(dǎo)致出現(xiàn)一些管理盲區(qū)。如最近出現(xiàn)較多的“托管造林”問(wèn)題, 到底由哪個(gè)部門管林業(yè)部門還是工商部門, 缺乏法律依據(jù)。現(xiàn)實(shí)的情況, 是林業(yè)部門只能把

[10] 蔡昉：《十字路口的抉擇－－深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的思考》，第30—31頁(yè)。

“發(fā)證關(guān)”, 而對(duì)于“托管造林”中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問(wèn)題, 束手無(wú)策。因此, 迫切需要國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的林改指導(dǎo)意見, 同時(shí), 對(duì)《森林法》等有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行修改, 以消除林權(quán)改革的制度障礙。

2、現(xiàn)行林權(quán)制度的缺陷

從表面上看，我國(guó)的林權(quán)是個(gè)較完備的產(chǎn)權(quán)制度，具備了一般產(chǎn)權(quán)所應(yīng)具有的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。而實(shí)際上，我國(guó)的林權(quán)明顯是一個(gè)“殘缺的產(chǎn)權(quán)”。所謂“產(chǎn)權(quán)殘缺”，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的術(shù)語(yǔ)，是指完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束里的有一部分被刪除或受到限制。從法律上講，是指權(quán)利人所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律合理或不合理的限制。一般而言，天下沒(méi)有不受任何限制的絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)。如《德國(guó)民法典》第903條規(guī)定“物之所有人，在不違犯法律和第三人范圍內(nèi)，得自由處分其物，并得排除他人對(duì)物之一切干涉”。[11]

（1）林地產(chǎn)權(quán)的殘缺。

馬克思在《資本論》中寫道：“木材生產(chǎn)靠自然力獨(dú)自發(fā)揮作用，在天然更新的情況下，不需要人力和資本力；其次即使人工更新，人力和資本的支出，同自然力相比，也是極小的。此外，在不長(zhǎng)莊稼或種莊稼實(shí)在不劃算的土地和地方，森林還可以茂盛地生長(zhǎng)。但是造林要成為一種正規(guī)的經(jīng)濟(jì)，就比種莊稼需要更大的面積。因?yàn)槊娣e小就不可能合理的采伐森林，難以利用副產(chǎn)品，森林保護(hù)就更加困難等。但是，生產(chǎn)過(guò)程需要很長(zhǎng)的時(shí)間，它超出私人經(jīng)營(yíng)的計(jì)劃范圍，有時(shí)甚至超出人的壽命周期……因

[11] 蔡昉：《十字路口的抉擇－－深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的思考》，第30—31頁(yè)。

此，沒(méi)有別的收入，不擁有大片森林地帶的人，就不能經(jīng)營(yíng)正規(guī)化的林業(yè)”。

從此論中我們可以看到，要發(fā)展林業(yè)必須建立林地流轉(zhuǎn)制度，允許林地使用權(quán)在不同主體之間流轉(zhuǎn)特別是能流轉(zhuǎn)到私人手中。我國(guó)目前的林地使用權(quán)可以從國(guó)家、集體的手中流轉(zhuǎn)到公民、法人手中，這被人們稱為林地的第一次流轉(zhuǎn)。但這之后林地使用權(quán)就不能在公民、法人之間再次流轉(zhuǎn)。因此有人認(rèn)為，林地的再次流轉(zhuǎn)受限，其第一次流轉(zhuǎn)就形同虛設(shè)，就會(huì)嚴(yán)重影響到林地使用者的預(yù)期，使之作出不利于林業(yè)發(fā)展的決策。

（2）林木所有權(quán)的殘缺

在法律上，所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)完整的權(quán)能。我國(guó)林權(quán)制度中，林木所有權(quán)殘缺又具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

①林木收益權(quán)無(wú)法滿足。

實(shí)施森林采伐許可證的理由是維護(hù)生態(tài)。采伐林木會(huì)影響林木生態(tài)作用的發(fā)揮是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但采伐林木并不妨礙其他權(quán)利主體行使自己的產(chǎn)權(quán)，他只不過(guò)是阻止了自身私益的外溢，把其他權(quán)利主體免費(fèi)享有的生態(tài)效益給取消了。這難道應(yīng)該成為限制林木權(quán)利人行使采伐權(quán)的理由嗎？我國(guó)的林木所有者給國(guó)家、社會(huì)、鄰居提供了生態(tài)功能，但未獲得補(bǔ)償，他的采伐權(quán)就不應(yīng)受到限制。[12]

②林木的交易權(quán)受到限制甚至剝奪。

產(chǎn)權(quán)交易最重要的是權(quán)利主體的選擇權(quán)，包括自由的選擇交易對(duì)象、交易方式、交易價(jià)格等。木材的壟斷經(jīng)營(yíng)即是一個(gè)明證。目前集體林區(qū)的

木材由林業(yè)部門一家進(jìn)山收購(gòu)，這種行政手段的干預(yù)，盡管有利于維持木

[12]摘自：吳水榮, 馬天樂(lè), 趙偉.森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策進(jìn)展與經(jīng)濟(jì)分析[J ].林業(yè)經(jīng)濟(jì), 2001 ,(4): 23.材經(jīng)營(yíng)秩序，保證稅收，但同時(shí)阻礙了生產(chǎn)者與市場(chǎng)的直接聯(lián)系，剝奪了林權(quán)人的交易選擇權(quán)。

③林木處分權(quán)受到限制。

典型的制度設(shè)計(jì)是采伐限額。本來(lái)，我國(guó)《森林法》關(guān)于采伐限額的規(guī)定是客觀的、實(shí)事求是的。用材林消耗量不大于生產(chǎn)量是持續(xù)經(jīng)營(yíng)的需要，防護(hù)林、特種用途林按撫育更新的實(shí)際需要制定限額也是客觀的，房前屋后和自留地上的林木和自留山上的林木是完全自由的。[13]按此規(guī)定法律賦予我國(guó)的森林采伐量應(yīng)該是：用材林采伐量+防護(hù)林特種用途林采伐量+自留山上的薪炭林采伐量+農(nóng)民房前屋后和自留地的采伐量；可是現(xiàn)在執(zhí)行的結(jié)果是：群眾燒柴+自用材+商品材，而且這三者之間不能互相串換。后者大大小于前面按法律規(guī)定制定的數(shù)量，這實(shí)際上就大大超過(guò)法律規(guī)定，限制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的采伐利用權(quán)，把許多本來(lái)合法的采伐非法化了。

（3）林權(quán)人的其他權(quán)利受到限制甚至剝奪。

具體說(shuō)來(lái)表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：其一，權(quán)利上收，侵害了林權(quán)權(quán)利人的經(jīng)營(yíng)權(quán)；其二，不承認(rèn)森林開發(fā)利用權(quán)是林權(quán)的一部分，肢解甚至剝奪一部分森林的林權(quán)；其三，該發(fā)而不發(fā)運(yùn)輸證，侵害了林權(quán)權(quán)利人的銷售權(quán)；其四，過(guò)重的稅收和費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致林權(quán)權(quán)利人的收益權(quán)無(wú)從談起。

（三）確權(quán)不到位, 補(bǔ)償過(guò)低, 生態(tài)公益林管護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

林權(quán)制度改革的基本政策導(dǎo)向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 確權(quán)到戶即可, 也容易操作。然而管住生態(tài)公益林卻

[13]摘自：唐忠輝《我國(guó)林權(quán)制度研究》，《林業(yè)與社會(huì)》2008年第四期。

不容易，林權(quán)改革之后,原本屬于集體所有的山場(chǎng)變成了一個(gè)明確的經(jīng)營(yíng)主體所有(承包期限為30 年到70 年不等), 這就意味著改革前可能免費(fèi)用木材的農(nóng)民需要以市場(chǎng)價(jià)去購(gòu)買, 或者盜砍、盜伐及破壞生態(tài)公益林。例如,按照青海有關(guān)林權(quán)制度改革政策, 生態(tài)公益林要在保證其性質(zhì)不變的前提下, 明確管護(hù)權(quán), 并將管護(hù)責(zé)任和補(bǔ)償資金落實(shí)到位。但實(shí)際情況是, 由于生態(tài)公益林補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低: 每畝僅5 元, 其中還有0.5 元由省林業(yè)局掌握用于防蟲等支出, 管護(hù)責(zé)任又大(每個(gè)行政村僅3 名管護(hù)人員)。致使很多林農(nóng)不愿意將自己承包的山林劃為生態(tài)公益林, 對(duì)已劃為生態(tài)公益林的集體山林確權(quán)到戶的積極性也不高。因此,應(yīng)該在提高公益林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí), 全面落實(shí)公益林補(bǔ)償制度, 并對(duì)公益林的經(jīng)營(yíng)、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強(qiáng)的政策, 以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。[14]

（四）農(nóng)民收入低, 林業(yè)投融資不健全, 林業(yè)發(fā)展存在資金困難

林權(quán)制度改革之后, 廣大林農(nóng)造林育林的積極性明顯提高, 但是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá), 農(nóng)民收入有限, 耕山務(wù)林面臨著不少財(cái)政困難。不少農(nóng)戶在承包林地時(shí)都已經(jīng)花費(fèi)不少, 但是許多荒山或者林地需要開發(fā)、管理, 才能獲得收益。比如在種植某種林木時(shí)，每棵樹苗高達(dá)1.5 元, 劈山、整地、挖穴每畝保守估計(jì)要380 元, 這只是種樹的開始, 種植之后的管護(hù)也需要花錢, 如果為了盡快獲得資金回籠, 更是要加大投入。雖然目前與金融行業(yè)也有相關(guān)協(xié)議，但由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng), 而目前林業(yè)貸款利息較高、貸款金額過(guò)低、林業(yè)保險(xiǎn)面較窄等問(wèn)題還是嚴(yán)重制約著林業(yè)投

[14]朱冬亮：《土地調(diào)整：農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2002年第3期。

融資的發(fā)展, 許多銀行并不“買賬”。目前有些地方即使能夠用林權(quán)證抵押獲得貸款, 也是數(shù)額有限,手續(xù)繁雜。

(五)集體林地流轉(zhuǎn)存在隱患, 影響林權(quán)改革績(jī)效

集體林權(quán)制度改革的目的之一是“建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái), 農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)”。因此, 推進(jìn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的合理流轉(zhuǎn), 是盤活林地和林木資產(chǎn)的重要途徑。林權(quán)制度改革之后, 我國(guó)的林地和林木的流轉(zhuǎn)交易日趨活躍, 一定程度上激活了林業(yè)生產(chǎn)要素。但由于林權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題, 其中涉及山林的評(píng)估、林權(quán)貸款等后續(xù)問(wèn)題。這些問(wèn)題如果處理不好,也將直接影響林權(quán)改革績(jī)效的正常發(fā)揮, 帶來(lái)許多難以解決的“后遺癥”。[15]例如, 利用權(quán)力或其它方式,借促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)之名, 行林地兼并之實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生, 且發(fā)展速度驚人。某些地區(qū), 雖然林權(quán)改革剛剛完成, 但是林權(quán)的流轉(zhuǎn)卻異常頻繁, 有些人(包括政府工作人員)以此迅速發(fā)家致富, 造成了部分集體林業(yè)資產(chǎn)的迅速流失, 成為私人資產(chǎn)。此外, 一些地方出現(xiàn)無(wú)序流轉(zhuǎn)、不按時(shí)申報(bào)流轉(zhuǎn)等情況, 也為林業(yè)發(fā)展埋下了隱患。

并且林業(yè)行政主體與作為相對(duì)人的林權(quán)人的權(quán)利（力）義務(wù)不平衡，這是我國(guó)林業(yè)法律中一個(gè)普遍的問(wèn)題。林業(yè)行政主管部門的權(quán)力多，而賦予行政管理相對(duì)人（包括林權(quán)人）的權(quán)利少；強(qiáng)調(diào)行政管理部門的權(quán)力多，規(guī)范行政管理部門的義務(wù)少，從而使得林業(yè)法律中各主體之間的權(quán)利（力）義務(wù)不平衡。林業(yè)行政主管部門的相當(dāng)一部分工作人員尚未完全樹立為行政管理相對(duì)人服務(wù)的意識(shí)，還習(xí)慣于計(jì)劃管理體制下“行政就是管理”的[15] 吳水榮, 馬天樂(lè), 趙偉.森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策進(jìn)展與經(jīng)濟(jì)分析[J ].林業(yè)經(jīng)濟(jì), 2001 ,(4): 23.落后思想。

（六）涉林矛盾糾紛增多，涉及行政部門、集體和個(gè)人

涉林矛盾糾紛是群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，是造成林區(qū)不穩(wěn)定的主要因素之一。引發(fā)涉林矛盾糾紛主要有以下幾個(gè)方面：一是少數(shù)村干部法律意識(shí)淡薄，造成森林資源轉(zhuǎn)讓不規(guī)范，程序不合法。二是押金管護(hù)承包山場(chǎng)利潤(rùn)大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管護(hù)山場(chǎng)的呼聲較高。三是林權(quán)證核發(fā)紕漏，留下權(quán)屬爭(zhēng)議隱患。由于林改時(shí)間比較倉(cāng)促，個(gè)別林改工作小組成員和林業(yè)技術(shù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，在宗地區(qū)劃時(shí)不夠認(rèn)真，工作粗糙，造成四至不清、界線不明、證山不符等等，致使村民之間爭(zhēng)林爭(zhēng)地情況時(shí)有發(fā)生。四是自留山遺留問(wèn)題較多，存在山證不符，有山無(wú)證，有證無(wú)山，自留山被占用或被村集體轉(zhuǎn)讓、收回造林等現(xiàn)象，誘發(fā)許多矛盾糾紛。五是林權(quán)改革分山到戶，經(jīng)營(yíng)單位面積小型化而方式精細(xì)化，與林業(yè)生產(chǎn)地域條件多樣化復(fù)雜化以及管理粗放化之間的矛盾凸現(xiàn)，從而引發(fā)林地和資源的糾紛。[16]

集體林權(quán)制度改革不僅僅是一次農(nóng)村林地制度的變革, 更是一次利益的重要調(diào)整。一是林業(yè)部門收入受到強(qiáng)烈沖擊?！皟山稹睆?0%減少到10%,對(duì)此依賴程度較高的林業(yè)部門受到很大沖擊, 特別是基層林業(yè)部門。此外, 林權(quán)制度改革政策還規(guī)定: 除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價(jià)部門核準(zhǔn)的證件工本費(fèi)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估和交易服務(wù)收費(fèi)外, 其他涉林收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。[17]二是村集體收入缺乏持續(xù)性。村集體相對(duì)林業(yè)部

[16] 朱冬亮、肖佳：《集體林權(quán)制度改革：制度實(shí)施與成效反思——以福建為例》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2007 年第6期。

[17] 參見徐楠：《資本上山 林改失范——賀東航就銅鼓林權(quán)糾紛事件接受<南方周末>專訪》，《南方周末》2008年

10月30日，第A5版.門而言, 或許受到的沖擊要小一點(diǎn), 但是也十分明顯。固然有一小部分的村莊在林權(quán)改革之后化解了不少債務(wù), 甚至有一定的財(cái)力辦一些公益事業(yè), 但那主要針對(duì)的是村集體經(jīng)濟(jì)本身就很不錯(cuò)的村莊來(lái)講的。林改后, 許多地方采取了將林地一賣了之的辦法, 這種做法在林權(quán)改革初期或許會(huì)有較多收入, 但山場(chǎng)賣光之后, 有關(guān)收入便會(huì)枯竭。這種竭澤而漁的做法, 不利于村集體經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)發(fā)展。[18]

（七）林地使用費(fèi)征收難并且林農(nóng)組織化程度低

林權(quán)制度改革過(guò)程中，一些村未能很好地把握村集體林地有償使用的原則，有的村承包合同未確定林地使用費(fèi)；有的村林地使用費(fèi)確定的標(biāo)準(zhǔn)較低；有的村新發(fā)包的山場(chǎng)林地使用費(fèi)采取一次性收取方式，造成村集體未能從林地使用費(fèi)上獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。林地使用費(fèi)沒(méi)有做到應(yīng)收盡收，給村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)困難；并且林改后產(chǎn)權(quán)到戶，林權(quán)分散，經(jīng)營(yíng)單位變小，這給資源培育、林木采伐、森林保護(hù)、林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)帶來(lái)不利影響，也增加了經(jīng)營(yíng)成本。許多村至今未成立林農(nóng)合作經(jīng)濟(jì)組織，仍是一家一戶經(jīng)營(yíng)。

在試點(diǎn)的這22個(gè)村里，各村普遍采取的做法是依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，要求本村的林改方案必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或者2/3村民代表通過(guò)方為有效。[19]這種做法看似保證了村民對(duì)林改的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，也看似非常合理公平，但是村民群體對(duì)林改的參與是有限參與，其所謂的決策權(quán)也是有限決策，并不是充分參與和完全決策。客觀地說(shuō)，由于新集體林改是一個(gè)政策性很

[18] D村的糾紛個(gè)案參見賀東航、張婷、金凡：《大王村林權(quán)糾紛始末》，《瞭望東方周刊》，2008年第37期。

[19] 摘自：《中國(guó)林業(yè)》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

強(qiáng)的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識(shí)積累，他們難于在短時(shí)期內(nèi)知曉國(guó)家新集體林改政策的具體內(nèi)容，也很難完全理解和把握國(guó)家實(shí)施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經(jīng)民主訓(xùn)練，沒(méi)有“參政議政”經(jīng)歷，參與村級(jí)公共事務(wù)能力較低，缺乏職責(zé)意識(shí)。很多村民代表在參與村級(jí)事務(wù)中缺乏全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。這種客觀局限性決定了他們很可能會(huì)犯群體性錯(cuò)誤，出現(xiàn)群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。

三、青海集體林權(quán)制度改革的對(duì)策及建議

法律制度的基礎(chǔ)植根于社會(huì)物質(zhì)生活條件。正是在這個(gè)意義上，林權(quán)問(wèn)題不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題，它具有多方面的意義。它是保護(hù)環(huán)境維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的重要制度設(shè)計(jì)；它的有效性折射出林業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮程度；它涉及國(guó)家（權(quán)力）與地方（權(quán)力）的架構(gòu)關(guān)系，與地方自治相互關(guān)聯(lián)；因?yàn)樯仲Y源豐富的地區(qū)同時(shí)也多是民族地區(qū)，它也反映和影響著民族地區(qū)（社區(qū)）的發(fā)展；更進(jìn)一步，林權(quán)的落實(shí)也有助于保護(hù)和維持文化多樣性。錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系背后反映的是林權(quán)制度所體現(xiàn)和承載的多元利益格局，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的博羿，以及國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體三者之間的利益調(diào)和，最終想要達(dá)到的是利益均衡，所以針對(duì)以上的諸多問(wèn)題提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

（一）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識(shí)

無(wú)論是草場(chǎng)還是林地，它們都是環(huán)境良性循環(huán)中不可或缺的基本因素，青海作為三江源頭，保護(hù)生態(tài)不僅對(duì)本省而且對(duì)全國(guó)都有重大的意義，保護(hù)生態(tài)就是“生態(tài)文明觀”的最好實(shí)踐。在22個(gè)試點(diǎn)村里，林地的分布比較集中，不論是林地還是草地的管護(hù)都是相當(dāng)重要的，林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，林地是國(guó)土生態(tài)安全的命脈，也是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。切實(shí)肩負(fù)起建設(shè)生態(tài)文明的歷史使命，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是落實(shí)林地管理領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制，將林地消長(zhǎng)、征占用林地審核率及違法占用林地案件查處率等納入考核內(nèi)容；二是實(shí)行全面保護(hù)、優(yōu)化布局，確保林地規(guī)模動(dòng)態(tài)平衡并穩(wěn)步增長(zhǎng)；三是重點(diǎn)工程帶動(dòng)、激勵(lì)社會(huì)力量參與等措施，確保森林覆蓋率的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；四是加快森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)程，科學(xué)經(jīng)營(yíng)公益林地和集約經(jīng)營(yíng)商品林地。[20]

（二）健全政策法規(guī)保障機(jī)制

1、政策法規(guī)方面：

一項(xiàng)新的改革成果沒(méi)有政策法規(guī)保障，如一棵新植小樹缺少必要的養(yǎng)份和管護(hù)手段，難以成長(zhǎng)。目前，我省已集體林權(quán)制度主體改革已經(jīng)處于第二階段的第四個(gè)時(shí)期，即配套改革各項(xiàng)政策的研究、制定和試點(diǎn)試驗(yàn)，全面落實(shí)各項(xiàng)配套改革的政策措施。[21]所以第一，要盡快修訂林業(yè)生產(chǎn)管理法規(guī)。國(guó)家和省林業(yè)主管部門要盡快研究出臺(tái)適合于集體林權(quán)制度改革后林業(yè)管理的法規(guī)，盡快健全完善法規(guī)保障機(jī)制。集體林權(quán)制度改革后，林區(qū)呈現(xiàn)出了產(chǎn)權(quán)主體多元化，經(jīng)營(yíng)模式多樣化的狀況。林業(yè)管理的對(duì)象發(fā)生了改變，必然要求管理要隨之而變。為適應(yīng)這些變化，需要有適合于現(xiàn)有林業(yè)管理的法律法規(guī)、政策措施的出臺(tái)。當(dāng)前，最急切需要修訂《國(guó)家林業(yè)部林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》、《國(guó)家林業(yè)局林木和林地權(quán)屬登記

[20] 摘自：《中國(guó)林業(yè)》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

[21]摘自：《青海省林業(yè)局文件》，青林資[2009]140號(hào)，《青海省林業(yè)局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)青海省人民政府辦公廳

<關(guān)于印發(fā)青海省集體林權(quán)制度 改革試點(diǎn)工作方案的通知>的通知》

管理辦法》兩部規(guī)章，并將其上升為國(guó)務(wù)院法規(guī)，同時(shí)制定其實(shí)施細(xì)則。

第二要全面疏理林業(yè)規(guī)范性文件。盡管各地都在努力探索創(chuàng)新管理機(jī)制，但受舊的規(guī)章制度的約束，原有的林業(yè)管理機(jī)制、法律法規(guī)、政策措施已經(jīng)與之不相適應(yīng)。要以集體林權(quán)制度改革為契機(jī)，對(duì)建國(guó)后各個(gè)時(shí)期中央和地方制定出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行全面疏理，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行調(diào)研考量，保留可行的，清除不實(shí)用的，修改不符合、不適應(yīng)林改后林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的原有政策規(guī)定，破除政策性障礙，重新制定符合實(shí)際的，形成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)調(diào)一致、運(yùn)作順暢的政策措施體系，指導(dǎo)管理林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，想要及時(shí)解決農(nóng)民手頭緊等問(wèn)題，要在政策規(guī)定上進(jìn)行突破。

2、研究深層次的理論機(jī)制

由于此次改革直接涉及到農(nóng)村千家萬(wàn)戶，被認(rèn)為是“具有像當(dāng)年的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大歷史意義，是繼土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村的?第二次革命?”。不僅如此，由于新一輪林權(quán)制度改革在很多方面比上個(gè)世紀(jì)80年代初實(shí)施的土地聯(lián)產(chǎn)承包制改革走的更遠(yuǎn)，因此這次林改所取得的成效和經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)未來(lái)我國(guó)土地制度變革方向提供某種借鑒。目前的林權(quán)制度改革的研究大多是從宏觀層面，突出對(duì)林改所取得的經(jīng)濟(jì)成效的分析，卻很少有人注意到農(nóng)村地方性文化—制度對(duì)林權(quán)制度改革政策實(shí)施的影響，自然也容易忽視林權(quán)制度改革引發(fā)的社會(huì)效用不足問(wèn)題，特別是林權(quán)的主人——廣大農(nóng)民在林改中的利益訴求并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和尊重。所以應(yīng)該從社會(huì)排斥理論角度對(duì)林權(quán)制度改革中存在的社會(huì)排斥機(jī)制進(jìn)行一個(gè)初步的分析和研究。

（1）社會(huì)排斥理論

社會(huì)排斥理論（social exclusion theory）是上個(gè)世紀(jì)70年代出現(xiàn)的被廣泛應(yīng)用于研究社會(huì)貧困問(wèn)題的一個(gè)重要理論?！吧鐣?huì)排斥”概念最早由法國(guó)學(xué)者勒內(nèi)?勒努瓦（Rene? Lenoir）于1974年首次提出，社會(huì)排斥最初的含義是指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的互相排斥現(xiàn)象，發(fā)展到后來(lái)，“社會(huì)排斥”已經(jīng)大大超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，指稱社會(huì)生活各個(gè)方面的排斥包括諸如就業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)、教育制度、公共物品的供給、對(duì)政治過(guò)程的參與、性別排斥等領(lǐng)域。［22］在布爾查特等學(xué)者看來(lái)，社會(huì)排斥是個(gè)人生活居住在一個(gè)社會(huì)中，沒(méi)有以這個(gè)社會(huì)的公民身份參與正常活動(dòng)的狀態(tài)；社會(huì)成員在消費(fèi)、生產(chǎn)、政治、社會(huì)互動(dòng)的參與不足、不參與都可能被認(rèn)為是社會(huì)排斥的存在。皮斯則根據(jù)對(duì)歐洲社會(huì)政策文獻(xiàn)的研究，總結(jié)出十五種社會(huì)排斥范疇，具體包括社會(huì)邊緣化、新貧困、民主法制／政治排斥、非物質(zhì)性劣勢(shì)、被“最低限度生活方式”排斥、文化排斥（包括種族和性別）、家庭和社區(qū)排斥、被福利國(guó)家排斥、長(zhǎng)期貧困、被主流政治和經(jīng)濟(jì)生活排斥、貧困、剝奪、被工作關(guān)系排斥、經(jīng)濟(jì)排斥以及被勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥等。［23］作為一個(gè)重要的社會(huì)政策概念，社會(huì)排斥后來(lái)被其他學(xué)者及歐盟委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)國(guó)際勞工局等機(jī)構(gòu)所采用。

在國(guó)內(nèi)，社會(huì)排斥理論也引起了社會(huì)政策研究者、社會(huì)學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)者的廣泛關(guān)注。曾群等學(xué)者曾經(jīng)將社會(huì)排斥歸納為五個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的排斥，具體是指?jìng)€(gè)人、家庭和地方社區(qū)未能有效參與生產(chǎn)、交換和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；二是政治領(lǐng)域的排斥，是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體被排斥出政治決策

[22] 摘自：R.PEACE: Surface Tension: Place/Poverty/Policy-from “Poverty” to Social Exclusion:

Implications of Discursive Shifts in European Union Poverty Policy 1975-1999[D], University of Waikato，Hamilton, 1999.[23]摘自：AMARTYA SEN: Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny[R], Asian Development Bank, 2000，（1）.過(guò)程，被排斥者的權(quán)力被剝奪，也沒(méi)有自身利益的代言人；三是社會(huì)關(guān)系

領(lǐng)域的排斥，是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體被排斥出家庭和社會(huì)關(guān)系和社會(huì)交往，導(dǎo)致社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被分割或者社會(huì)支持減弱；四是文化領(lǐng)域的排斥，它有兩層含義，第一層是指失去社會(huì)認(rèn)可的和占主導(dǎo)地位的行為、生活方式和價(jià)值觀模式，第二層含義是指處于少數(shù)的個(gè)人和團(tuán)體不能享有自身的文化權(quán)利，不能保持自身的文化傳統(tǒng)和語(yǔ)言等；五是社會(huì)福利領(lǐng)域的排斥，是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體不具有公民資格而無(wú)法享有社會(huì)權(quán)利，或者即便具有公民資格也被排斥出該社會(huì)的福利制度保障體系之外。［24］社會(huì)排斥理論作為一個(gè)獨(dú)特的研究視角，近年來(lái)被廣泛應(yīng)用于對(duì)中國(guó)城市貧困階層、“三農(nóng)”問(wèn)題、教育問(wèn)題以及艾滋病問(wèn)題等的研究。

一般認(rèn)為，不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者之所以熱衷使用“社會(huì)排斥”這個(gè)概念來(lái)分析各種現(xiàn)象和行為，是因?yàn)樯鐣?huì)排斥在五個(gè)方面拓展了傳統(tǒng)的貧困、劣勢(shì)和邊緣等研究概念的視野：從財(cái)政的到多維度的劣勢(shì)；從靜止的到動(dòng)態(tài)的分析；從關(guān)注個(gè)人、家庭到關(guān)注個(gè)人、家庭和地方社區(qū)；從分配的劣勢(shì)到關(guān)系的劣勢(shì)；從不平等到社會(huì)分裂。不過(guò)，社會(huì)排斥有相對(duì)性，為此應(yīng)根據(jù)被排斥者所處的社會(huì)位置把社會(huì)排斥分為不同的層次。正如理查森（Richardson）和理?格蘭德（Le?Grand）所指出的，如果一個(gè)人是被社會(huì)排斥的，他必須在地域上居住在那個(gè)排斥他的社會(huì)里。［25］就本文所探討的林改中存在的社會(huì)排斥機(jī)制而言，只有把遭受社會(huì)排斥的農(nóng)民群體與他們周邊的其他群體進(jìn)行比較，才有意義。

（2）林權(quán)制度改革中的社會(huì)排斥因素分析

[24]摘自：曾群、魏雁濱.《失業(yè)與社會(huì)排斥——一個(gè)分析框架》［J］.《社會(huì)學(xué)研究》,2004(3)：12－13.[25]摘自：彭華民《社會(huì)排斥與社會(huì)融合：歐盟社會(huì)政策的分析路徑》[J].《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》, 2005(1)

林權(quán)制度改革中之所以會(huì)出現(xiàn)林權(quán)集中的現(xiàn)象，與林權(quán)制度改革設(shè)計(jì)中存在的某些缺漏以及其他社會(huì)排斥因素有關(guān)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞?森認(rèn)為，社會(huì)排斥可以分為建構(gòu)性排斥和工具性排斥。［26］所謂“建構(gòu)性排斥”主要是指制度設(shè)計(jì)本身存在的排斥性機(jī)制，而“工具性”排斥則可以理解為是與制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離有關(guān)。事實(shí)上，導(dǎo)致林權(quán)制度改革中林權(quán)集中的社會(huì)排斥因素也大體可以分為這兩類。這些社會(huì)排斥因素既與林權(quán)制度改革設(shè)計(jì)中存在的制度缺漏有關(guān)，也與林改政策在村級(jí)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)操作有關(guān)。

正如阿馬蒂亞?森所指出的：對(duì)于普通農(nóng)民而言，社會(huì)排斥是一種權(quán)利剝奪、機(jī)會(huì)剝奪?！皼](méi)有土地可以說(shuō)就是一種工具性剝奪。在農(nóng)村，對(duì)一個(gè)沒(méi)有土地的家庭而言，其處境是很艱難的”。“一個(gè)沒(méi)有土地的家庭就好比是一個(gè)肢體不全的人，沒(méi)有土地很可能直接引發(fā)一些問(wèn)題。但是無(wú)論一個(gè)家庭是否重視其與?自己的土地?之間的關(guān)系，沒(méi)有土地都會(huì)使該家庭遭受進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的剝奪?！本湍壳爸袊?guó)農(nóng)村狀況而言，無(wú)論是林地還是耕地，它們?cè)谀撤N程度上都是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民賴以生存的最基本的資源依托，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的根本基礎(chǔ)。［27］

目前農(nóng)村地區(qū)林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的林權(quán)集中現(xiàn)象與林權(quán)改革制度設(shè)計(jì)以及林權(quán)改革政策實(shí)施中存在的各種社會(huì)排斥因素密切相關(guān)，林權(quán)制度改革也因此偏離了改革當(dāng)初設(shè)計(jì)的要實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”的宗旨和目標(biāo)。

林權(quán)制度改革之后，大部分林權(quán)集中到少部分人或者某些經(jīng)營(yíng)實(shí)體手中，而大多數(shù)農(nóng)民得到的收益是非常有限的，他們也并沒(méi)有因此而分到屬于自

[26]摘自：阿馬蒂亞?森《論社會(huì)排斥》[J].《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》,2005(3)：1－7.[27] 摘自：朱冬亮.《土地調(diào)整:農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)控制》[J].《中國(guó)農(nóng)村觀察》,2002(3)：14－21.己的“第二份責(zé)任田”。實(shí)際上，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)急劇社會(huì)分層和貧富分化的背景下，如何推進(jìn)林改，使得改革兼顧效率與公平，這本身就是一個(gè)需要慎重考慮的問(wèn)題，作為一個(gè)試點(diǎn)省份，在林權(quán)制度改革實(shí)踐中，要更多的思考深層次的理論問(wèn)題，為了將來(lái)進(jìn)一步的后續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）加大林權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，加?qiáng)生態(tài)公益林的管護(hù)

1、加大林權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?/p>

生態(tài)林業(yè)的主要功能是涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等，對(duì)水利工程蓄水、保水、防止泥沙淤積、延長(zhǎng)水利工程使用壽命有巨大作用，對(duì)農(nóng)牧業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)起屏障作用。生態(tài)林業(yè)是特殊林業(yè)，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，需要投入巨額資金。然而目前生態(tài)建設(shè)沒(méi)有可靠資金來(lái)源，資金問(wèn)題已成為公益林建設(shè)的最大難題?，F(xiàn)行生態(tài)林的價(jià)值循環(huán)以及資金循環(huán)和周轉(zhuǎn)是不完全的、不正常的，社會(huì)應(yīng)付給他們應(yīng)得的報(bào)酬，予以補(bǔ)償。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是符合現(xiàn)代林業(yè)論的要求。生態(tài)林業(yè)是現(xiàn)代林業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)模式，其目的是發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力。生態(tài)林業(yè)的本質(zhì)涵義是生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的林業(yè)，其本質(zhì)特征是自然和人工森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡，它包含合理利用資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。［28］補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)林資產(chǎn)化管理的前提。生態(tài)林之所以難以進(jìn)行資產(chǎn)化管理，就在于生態(tài)林是以保護(hù)、控制、穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境為主要經(jīng)營(yíng)目的的林種，由于生態(tài)功能具有外部公共性，生態(tài)功能很難在市場(chǎng)上交換流通，也就無(wú)法使

[28] 參見R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著,劉守英等譯:《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷――產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海:上海三聯(lián)書店，1994年。

生態(tài)效益與它的成本費(fèi)用－營(yíng)造生態(tài)林的成本費(fèi)用配比起來(lái)，也就無(wú)法從市場(chǎng)角度進(jìn)行保值、增值的資產(chǎn)化管理。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償符合價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律的要求。商品有價(jià)、服務(wù)收費(fèi)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林可通過(guò)價(jià)格得到補(bǔ)償；防護(hù)林和特種用途林等生態(tài)林應(yīng)該得到補(bǔ)償。森林的生態(tài)效益和社會(huì)效益所產(chǎn)生的價(jià)值比它的直接經(jīng)濟(jì)效益高得多。如我國(guó)森林一年可蓄水及涵養(yǎng)水量約3470億噸，相當(dāng)于我國(guó)水庫(kù)總?cè)萘?660億噸的75％；每年減少江河湖庫(kù)的泥沙淤積量約76.8億噸。［29］由于森林生態(tài)效益和社會(huì)效益是在無(wú)形中發(fā)揮作用的，這部分投資得不到回收，給林業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不利的影響。

生態(tài)林業(yè)補(bǔ)償渠道有國(guó)家補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償。國(guó)家補(bǔ)償渠道，應(yīng)建立公益資源儲(chǔ)備；社會(huì)補(bǔ)償渠道，由國(guó)家向受益單位、個(gè)人征繳一定量的稅、費(fèi)，然后再由國(guó)家根據(jù)具體情況，補(bǔ)給公益林生產(chǎn)者；市場(chǎng)補(bǔ)償渠道，推銷有形林產(chǎn)品或服務(wù)性收入，具有不穩(wěn)定性；國(guó)家補(bǔ)償渠道才是公益林生產(chǎn)補(bǔ)償中最重要的部分；除了林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、林地安置補(bǔ)助費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)外，還包括林地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)、林地附著物補(bǔ)償費(fèi)、林區(qū)設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、承擔(dān)林地開墾補(bǔ)償費(fèi)、森林資源涵養(yǎng)水源補(bǔ)償費(fèi)和森林資源社會(huì)受益補(bǔ)償費(fèi)(有利于物種多樣性的繁衍及相互抗衡，而且也給予毗鄰地區(qū)產(chǎn)生間接經(jīng)濟(jì)效益，還有益于后代)。

2、加強(qiáng)生態(tài)公益林的管護(hù)

（1）公益林處置權(quán)需要突破，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益

[29]摘自：《中國(guó)林業(yè)》，2008年半月刊，11A，總第670期，CN11-1228/S

在林權(quán)制度改革中，利要充分考察地勢(shì)地形特點(diǎn)用特點(diǎn)在前一階段林權(quán)改革中，將大量溝渠、路旁以各種方式將使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了農(nóng)戶。這吸引了社會(huì)資金流入，促進(jìn)了綠色青海的建設(shè)。但是目前這部分林地不允許通過(guò)采伐獲取木材收益，僅有少量財(cái)政補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)回報(bào)極低。長(zhǎng)此以往，不但不能進(jìn)一步吸引社會(huì)資金流入，還直接影響現(xiàn)有林分的管護(hù)，降低現(xiàn)有林分的生態(tài)效益。所以要按照分區(qū)施策、分類管理和適度經(jīng)營(yíng)的原則，對(duì)生態(tài)公益林按保護(hù)等級(jí)采取相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)措施，發(fā)展林業(yè)，鞏固林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的成果。

（2）加大對(duì)生態(tài)公益林的資金投入，保證資源合理配置

生態(tài)公益林發(fā)揮巨大的生態(tài)作用，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，正外部性極強(qiáng)。相應(yīng)的資源配置應(yīng)由國(guó)家直接投入，或由國(guó)家對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)助，使生產(chǎn)者獲得正常收益，所以生態(tài)公益林的總量的增加需要政策傾斜，加大政府對(duì)增加生態(tài)公益林面積總量所需資金的投入，無(wú)論是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的要求，還是作為生態(tài)災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)的要求，青海所需生態(tài)公益林總量必須增加，在保證總量的同時(shí)，要調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求政策傾斜，加大政府對(duì)生態(tài)公益林樹種調(diào)整所需資金的投入。

（四）不斷的改革創(chuàng)新，暢通林業(yè)融資渠道，1、大力發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。

積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，以資金、技術(shù)和親情、友情為紐帶，組建新型林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和林業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體。要組織開展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織示范點(diǎn)建設(shè)，幫助和指導(dǎo)合作經(jīng)濟(jì)組織制定和完善規(guī)章制度，使合作經(jīng)濟(jì)組織逐步走上規(guī)范化軌道。要加大對(duì)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，在信貸融資、采伐指標(biāo)、科技服務(wù)等方面予以傾斜，要積極引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)興建工業(yè)原料林基地，推行“公司+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)+科技”五位一體的模式，[30]鼓勵(lì)企業(yè)采取合作造林、租地造林、“訂單林業(yè)”等方式與廣大林農(nóng)結(jié)成利益共同體，既保證林農(nóng)不失山不失地，促進(jìn)林農(nóng)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專業(yè)經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)，又使企業(yè)擁有充足的原料來(lái)源。

2、要大力創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品。

林改后農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)需要大量資金投入，資金短缺成為林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的“瓶頸”。現(xiàn)在各地也實(shí)行了支持林農(nóng)發(fā)展林業(yè)發(fā)展的金融方面的創(chuàng)新，如：林木資產(chǎn)作為抵押物貸款、林權(quán)證抵押小額貼息貸款試點(diǎn)等等。但由于貸款額度小（一般2-3萬(wàn)元）、周期短（1-2年），不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)的要求，而且貸款手續(xù)繁雜，林農(nóng)難以接受。金融機(jī)構(gòu)為了最大規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要求通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款，從而增加了林農(nóng)負(fù)擔(dān)。金融機(jī)構(gòu)特別是涉農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)要認(rèn)真落實(shí)中央精神，積極為農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展做好金融服務(wù)，創(chuàng)新適合林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要的金融產(chǎn)品（延長(zhǎng)貸款期限、放大貸款額度），簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，方便林農(nóng)。通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保的貸款，要給予利率優(yōu)惠，讓利給林農(nóng)，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)。

（五）進(jìn)一步消除林地流轉(zhuǎn)中的隱患，鞏固改革效果

1、制定森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保辦法，落實(shí)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)對(duì)森林、林木、林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)《森林法》已經(jīng)有了原則規(guī)定，我國(guó)《擔(dān)保法》及其司法解釋也對(duì)用林木和林地使用權(quán)作抵押、擔(dān)保有所規(guī)定，但缺少具體的可操作的辦法。為了促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的活

[30]摘自：沈文星，佘光輝.《福建集體林產(chǎn)權(quán)制度改革利益沖突的制度控制》[J].《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2006,172（11）:26-

躍發(fā)展，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，有必要盡快制定和實(shí)施有關(guān)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，有關(guān)森林、林木、林地使用權(quán)抵押、擔(dān)保的法律規(guī)范以及有關(guān)森林資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)范等。

在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)規(guī)定：依法可以流轉(zhuǎn)的森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的范圍，商品林應(yīng)當(dāng)屬于鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的范圍，公益（包括防護(hù)林、特種用途林）應(yīng)當(dāng)屬于限制流轉(zhuǎn)的范圍；森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件，即森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變林地的性質(zhì)和用途，以確保國(guó)家的林地和森林覆蓋率奮斗目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)；流轉(zhuǎn)合同及其主要條款、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)等。

2、改進(jìn)采伐限額制度，落實(shí)財(cái)產(chǎn)處置權(quán)

森林、林木的采伐利用權(quán)是林權(quán)權(quán)利保護(hù)的主要林權(quán)。對(duì)生態(tài)區(qū)位重要的森林，國(guó)家出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，要求林權(quán)人放棄部分處置權(quán)的，國(guó)家應(yīng)給其支付生態(tài)補(bǔ)償金。為了國(guó)家生態(tài)安全和宏觀調(diào)控的需要，可以做出采伐后必須在當(dāng)年或次年更新的法律規(guī)定。同時(shí)放寬采伐的許可條件，減少審批程序。另外，強(qiáng)制進(jìn)行采伐設(shè)計(jì)檢尺，運(yùn)輸檢查，銷售環(huán)節(jié)，加工的眾多許可和審批都可以廢除。

3、保障林權(quán)人的交易權(quán)和收益權(quán)

應(yīng)做到如下幾點(diǎn) ：其一，取消林區(qū)木材獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，放開森林經(jīng)營(yíng)者的木材銷售權(quán)，允許產(chǎn)銷直接見面，讓生產(chǎn)者直接接觸市場(chǎng)，保證交易自由；其二，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，真正調(diào)動(dòng)造林者特別是公益林權(quán)利人的造林積極性，保障其合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)；其三，改革不合理的稅費(fèi)政策，切實(shí)減輕林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，保證林權(quán)者的收益權(quán)。

4、充分的做到責(zé)權(quán)利明晰化

堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民群眾具有偉大的創(chuàng)造精神，集體林權(quán)制度改革是老百姓發(fā)明的，一定要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動(dòng)性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。農(nóng)民群眾是集體林權(quán)制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使農(nóng)民對(duì)改革的方案、過(guò)程、結(jié)果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問(wèn)題的決定權(quán)交給群眾，做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。

（六）正確處理因林權(quán)制度改革而產(chǎn)生的糾紛

1、要盡快建立利益分配機(jī)制

在林權(quán)制度改革中必須切實(shí)保障農(nóng)民利益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村改革的一部分，改革過(guò)程和改革后，如何保障農(nóng)民利益，如何持續(xù)讓農(nóng)民受益，如何讓最廣大農(nóng)民受益等問(wèn)題，雖難解決，但又急需解決。經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂固岢鰜?lái)的“希克斯標(biāo)準(zhǔn)” [31]告訴我們，如果一項(xiàng)改革，在收益與損失相抵后整體上仍能增進(jìn)國(guó)家整體福利，那么決策者就應(yīng)該想辦法讓這項(xiàng)改革深入開展。集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣體現(xiàn)出來(lái)的改革成效，已有目共睹。因此，要實(shí)事求是總結(jié)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把集體

[31]參見R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著,劉守英等譯:《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷――產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海:上海三聯(lián)書店，1994年。

林權(quán)制度改革不斷引向深入，推向全國(guó)。

改革是對(duì)利益的重新分配，必然導(dǎo)致一部分人受益，一部分人受損，而這個(gè)結(jié)果正與保障最廣大農(nóng)民受益的精神相矛盾。如何調(diào)和這對(duì)矛盾，經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多提出的“卡爾多標(biāo)準(zhǔn)” [32]為我們提供了解決辦法，也就是任何一項(xiàng)改革要被絕大多數(shù)人接受并受益，改革的受益者都要給改革后的受損者足夠的補(bǔ)償。只有利益分配均衡了，體現(xiàn)了社會(huì)公平原則，讓最廣大農(nóng)民受益了，林改后存在的如涉林矛盾糾紛增多、林木資源保護(hù)壓力重、林地使用費(fèi)征收難等問(wèn)題將得到有效解決。因此，深化集體林權(quán)配套改革，重點(diǎn)要研究建立利益均衡分配機(jī)制。一要全面體現(xiàn)“均山”。沒(méi)分到山或分山不公平，是農(nóng)民群眾意見最大之處。在維護(hù)“落實(shí)政策，自主經(jīng)營(yíng)”、“產(chǎn)權(quán)到戶(組)，家庭經(jīng)營(yíng)”、“組建實(shí)體，合作經(jīng)營(yíng)”等改革形式的基礎(chǔ)上，對(duì)合同到期的“押金管護(hù)，承包經(jīng)營(yíng)”、“公開招標(biāo)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)”山場(chǎng)，應(yīng)重點(diǎn)考慮分給無(wú)山、少山農(nóng)民，最大程度實(shí)現(xiàn)“均山”。二要全力推行“均權(quán)”。引導(dǎo)林農(nóng)“分股不分山、分利不分林”，走合作股份制規(guī)?；?jīng)營(yíng)道路，讓農(nóng)民無(wú)須參與經(jīng)營(yíng)管理卻享有分紅的權(quán)利，并從中受益。這種方式可以解決“均山到戶”與集約經(jīng)營(yíng)相矛盾、分散經(jīng)營(yíng)不愿投入導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)科技推廣難等問(wèn)題。需重新分山到戶的，要主推“均權(quán)”模式，已分山到戶的，要引導(dǎo)林農(nóng)以林地林木權(quán)屬入股，實(shí)現(xiàn)股份合作規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三要努力體現(xiàn)“均利”。初次分配注重效率，再次分配要體現(xiàn)公平。應(yīng)建立林木林地收益公平分配使用制度，要使村集體從林木林地收益的分配使

[32] 卡爾多－?？怂辜傧胙a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為盡管改變經(jīng)濟(jì)政策以后，可能使一方得利，另一方受損，但如果通過(guò)稅收政策

或價(jià)格政策，使那些得利者補(bǔ)償受損者有余，那就不失為正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策，也就是說(shuō)增加了福利?！霸陂L(zhǎng)期的一系列政策

改變之中，政策改變對(duì)于收入分配的影響是或然性的，這次是這些人受益，使另一些人受損，下次可能是這些受損而使另

一些受益，結(jié)果相互抵消，而是全社會(huì)所有人都受益”[v]。

用中體現(xiàn)透明、公平，如村集體林木林地收益中的部分直接用于村民合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，建立村民與山場(chǎng)的緊密利益關(guān)系，達(dá)到每位村民都從中直接受益的目標(biāo)。這可避免無(wú)山農(nóng)民不關(guān)心山、仇視有山農(nóng)戶等引發(fā)的問(wèn)題，化解不滿情緒，減少矛盾糾紛。同時(shí)，由村民監(jiān)督村集體林木林地收益的征收和使用，促進(jìn)林地使用費(fèi)有效征收

2、加大力度，依法調(diào)解和處理林地糾紛

在林權(quán)制度改革工作中，要保持農(nóng)村的穩(wěn)定，保護(hù)林木資源，認(rèn)真處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系，確保林改工作健康有序開展。為此，必須把解決林地糾紛作為改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，及時(shí)組織力量做好調(diào)處工作。林業(yè)部門要加大林業(yè)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，切實(shí)提高對(duì)林地糾紛調(diào)處的業(yè)務(wù)工作能力和法律政策水平。按照分級(jí)管轄、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，村級(jí)糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)糾紛由縣政府負(fù)責(zé)處理，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的氛圍，把糾紛和問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，做到在穩(wěn)定中推進(jìn)改革，在改革中促進(jìn)穩(wěn)定，確保林區(qū)安定穩(wěn)定。要嚴(yán)格執(zhí)行“三禁”要求，即：凡有爭(zhēng)議的林地在糾紛調(diào)處前不得確權(quán)發(fā)證、禁止流轉(zhuǎn)，禁止下達(dá)采伐指標(biāo)；要本著尊重歷史、尊重事實(shí)、依照法規(guī)、調(diào)解解決的原則，通過(guò)協(xié)商調(diào)解或政府裁決調(diào)處各種邊界爭(zhēng)議和林地權(quán)屬糾紛。對(duì)確實(shí)存在權(quán)屬爭(zhēng)議的林地，應(yīng)查明原因，核實(shí)爭(zhēng)議范圍、面積，組織力量妥善處理，要廣泛征求當(dāng)事人的意見，多做雙方的思想工作，組織爭(zhēng)議雙方權(quán)利人充分協(xié)商，逐步加以解決，經(jīng)雙方現(xiàn)場(chǎng)確定界限權(quán)屬，簽定邊界協(xié)議書后方予登記，協(xié)商不成的，暫不登記。要保持承包合同的連續(xù)性，依法維護(hù)承包者的合法權(quán)益，處理各種違規(guī)行為，通過(guò)協(xié)商調(diào)解或民事訴訟等方式妥善處理承包合同爭(zhēng)議。

（七）完善林業(yè)科技服務(wù)體系，加強(qiáng)林農(nóng)組織化程度

1、完善林業(yè)科技服務(wù)體系

林業(yè)科技服務(wù)主要是為林業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料、資金、信息咨詢等提供“產(chǎn)前服務(wù)”，為林業(yè)正常生產(chǎn)作業(yè)提供“產(chǎn)中服務(wù)”和為產(chǎn)品收購(gòu)、儲(chǔ)藏、加工、銷售提供“產(chǎn)后服務(wù)”。林業(yè)科技服務(wù)方式較為單一，目前政府和集體經(jīng)濟(jì)組織所提供的服務(wù)主要是以無(wú)償服務(wù)的方式為主，而且這種方式一直延續(xù)了幾十年，無(wú)論是服務(wù)的提供者還是服務(wù)的接受者都已經(jīng)習(xí)慣了這種無(wú)償服務(wù)。以前由于沒(méi)有強(qiáng)大的資金作支撐，無(wú)法提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，林業(yè)科技服務(wù)的功能正在減弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)沒(méi)有林業(yè)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員，而林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，林業(yè)科技服務(wù)范圍已經(jīng)擴(kuò)大，因此，政府應(yīng)該提供財(cái)政支持，建立林木種苗體系、森林病蟲害防治體系、森林防火體系、科技服務(wù)體系及森林資源監(jiān)測(cè)體系等較為完善的林業(yè)科技服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)綠色青海的目標(biāo)。

2、搭建平臺(tái)加強(qiáng)林農(nóng)組織化程度

在林權(quán)制度改革中，要加強(qiáng)林農(nóng)的組織化程度，就要?jiǎng)?chuàng)建“一社、兩會(huì)、三支隊(duì)伍”這樣一個(gè)組織平臺(tái)。

“一社”就是林果專業(yè)合作社，包括林業(yè)和果業(yè)專業(yè)合作社。并且要求各專業(yè)合作社要達(dá)到“八有”，即：有登記（工商注冊(cè)）、有合作社章程、有機(jī)構(gòu)、有實(shí)質(zhì)性服務(wù)（包括生產(chǎn)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、銷售服務(wù)）、有社員入股、有分配（一是按業(yè)務(wù)額分配，二是股金分紅）和積累、有品牌、有商標(biāo)?！鞍擞小敝凶钪匾?，也是最難做的是有商標(biāo)、有分配。并且按照“八有”的標(biāo)準(zhǔn)，給各專業(yè)合作社打分評(píng)星。按照設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，70分為一星，80分為二星，90分為三星，95分以上為四星。同時(shí)市里已制定了政策，一星級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)2萬(wàn)元，二星級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)4萬(wàn)元，三星級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)8萬(wàn)元,四星級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)12萬(wàn)元。通過(guò)這種方法調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)的積極性。

“兩會(huì)”就是建立林木加工銷售協(xié)會(huì)和林業(yè)種苗協(xié)會(huì)，就是把林業(yè)的生產(chǎn)、加工、銷售和種苗經(jīng)營(yíng)者組織起來(lái)，建立起良好的秩序，規(guī)范管理。在此期間也要發(fā)揮協(xié)會(huì)的作用，因?yàn)樗鸬搅嗽谀静募庸ど?、木材銷售商和政府之間的橋梁紐帶作用，因此應(yīng)該進(jìn)一步的建立健全相應(yīng)的協(xié)會(huì)，從而也能保護(hù)林農(nóng)的利益。

“三支隊(duì)伍”就是根據(jù)中央10號(hào)文件“建立政府為主導(dǎo)，群防群治的防火、防病防蟲、防盜砍盜伐的工作機(jī)制。”的精神，結(jié)合青海本地實(shí)際，在防病防蟲問(wèn)題上實(shí)行專防專治，防火治安實(shí)行聯(lián)防聯(lián)治和協(xié)防協(xié)治。

第一支隊(duì)伍是專業(yè)防病蟲服務(wù)隊(duì)。林改后，應(yīng)該在一些農(nóng)戶中成立專業(yè)化的防蟲服務(wù)隊(duì)，走市場(chǎng)化運(yùn)作的路子，用自制的打藥車解決存在多年的防病蟲難的問(wèn)題。

第二支隊(duì)伍是科技服務(wù)隊(duì)。中央10號(hào)文件提出“實(shí)施科技入戶工程”，因此，林果科技服務(wù)隊(duì)的建設(shè)十分有必要，為實(shí)現(xiàn)科技入社、科技入會(huì)提供幫助。服務(wù)隊(duì)對(duì)合作社和協(xié)會(huì)成員進(jìn)行培訓(xùn)和科技推廣時(shí)不收費(fèi)，對(duì)非社員和會(huì)員，因生產(chǎn)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)無(wú)法分開，則收取少量費(fèi)用。

第三支隊(duì)伍是森林聯(lián)防隊(duì)伍。把基層的護(hù)林員和基層的治安員聚集到一起，實(shí)現(xiàn)“兩區(qū)對(duì)接、兩防并舉”?！皟蓞^(qū)對(duì)接”就是社區(qū)和林區(qū)對(duì)接，“兩防并舉”就是在村子里防犯罪，林子里防盜伐、防森林火災(zāi)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立聯(lián)防大隊(duì)，大隊(duì)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)主管副鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任，成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站長(zhǎng)兼任。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成若干個(gè)片，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己掌握，每片成立一個(gè)分隊(duì)，分隊(duì)長(zhǎng)由公安派出所的片警、護(hù)林員的骨干擔(dān)任。隊(duì)員在村內(nèi)就是治安員，在村外就是護(hù)林員。這支隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)創(chuàng)新：一是機(jī)制創(chuàng)新，基層治安員和護(hù)林防火隊(duì)員各司其職、各負(fù)其責(zé)，但實(shí)現(xiàn)信息互通、行為互動(dòng)、聯(lián)防聯(lián)治，相互接應(yīng)；二是體制創(chuàng)新，對(duì)治安員和護(hù)林員進(jìn)行優(yōu)化重組，實(shí)行“三補(bǔ)一采”，即補(bǔ)購(gòu)置巡邏用摩托車費(fèi)用，補(bǔ)手機(jī)、對(duì)講機(jī)話費(fèi)，補(bǔ)摩托車的油費(fèi)，“采”是指公安部門采購(gòu)GPS對(duì)講機(jī)，提高護(hù)林防火員的防控裝備水平。[33]

綜上可知，集體林權(quán)制度改革在我國(guó)的制度改革中具有舉足輕重的作用，它不僅是是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求，也是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，更是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，彰顯的是十七大所提出來(lái)的“建設(shè)生態(tài)文明”的重要內(nèi)容。青海作為一個(gè)特殊的省份，雖然在林權(quán)制度改革還存在著很多的問(wèn)題，但是隨著青海經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，相關(guān)配套設(shè)施的不斷完善，到青海集體林權(quán)制度改革的而第四個(gè)階段，也就是評(píng)估階段（2010年12月），肯定會(huì)逐步的完善和發(fā)展，為全省的林權(quán)制度改革的普及提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為全國(guó)林權(quán)制度的改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

[33]摘自：趙奎禮：《進(jìn)一步深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革》，《中國(guó)林業(yè)》2009年2月，總第676期，第26-27頁(yè)。

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2、國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：《林權(quán)制度改革如何讓農(nóng)民受益》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年7月17日第2版。

3、賀東航 朱冬亮：《林地改革的演變軌跡與制度績(jī)效——農(nóng)村集體林權(quán)制度改革三十年》，《中國(guó)農(nóng)村研究?2008年》（上卷），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年3月

4、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)局關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》(國(guó)發(fā)[ 2005 ]41 號(hào)文件。

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6、黃宗智：《中國(guó)農(nóng)村的過(guò)密化與現(xiàn)代化：規(guī)范認(rèn)識(shí)危機(jī)及出路》，上海社會(huì)科學(xué)出版社，1992年，第150頁(yè)。

7、參見詹姆斯?C?斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的生存與反抗》，程立顯等譯，南京：譯林出版社，2001年；

8、朱冬亮：《土地調(diào)整：農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)控制》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2002年第3期。

9、陳翰笙著，馬峰譯：《解放前的地主與農(nóng)民》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984年版，第7頁(yè)。

10、張紅霄、張敏新、劉金龍：《集體林權(quán)制度改革：林權(quán)糾紛成因分析——楊家墟村案例研究”，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2007年第12期。

11、D村的糾紛個(gè)案參見賀東航、張婷、金凡：《大王村林權(quán)糾紛始末》，《瞭望東方周刊》，2008年第37期。

12、賴澤源：《比較農(nóng)地制度》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1996年，第163頁(yè)。

13、王郁昭：《正確對(duì)待農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，1995年第11期。、蔡昉：《十字路口的抉擇－深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的思考》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1992年版，第96頁(yè)

15、蔡昉：《十字路口的抉擇－深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的思考》，第99頁(yè)。

16、A.R.科恩：《農(nóng)業(yè)均衡增長(zhǎng)的制度及組織結(jié)構(gòu)》，薛彥平譯，轉(zhuǎn)引自外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)研究會(huì)編：《現(xiàn)代國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)論文選》（第15輯），商務(wù)印書館，1992年，第225頁(yè)。

17、林毅夫：《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995年，第93-96頁(yè)。

18、朱冬亮、肖佳：《集體林權(quán)制度改革：制度實(shí)施與成效反思——以福建為例》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2007 年第6期。

第二篇：江西省集體林權(quán)制度改革研究

江西省集體林權(quán)制度改革研究

屈紅國(guó)

1（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論并結(jié)合實(shí)地調(diào)查等方法對(duì)江西省集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了研究，指出：由于高昂的邊界成本，當(dāng)前的“明晰產(chǎn)權(quán)，分山到戶”的分散經(jīng)營(yíng)模式將在市場(chǎng)的引導(dǎo)下逐漸過(guò)渡到規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前山林對(duì)于林農(nóng)存在著社會(huì)保障功能，使得林農(nóng)與山林被捆綁在一起，限制了市場(chǎng)條件下森林資源的資本化和流動(dòng)性的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流動(dòng)與分工專業(yè)化。在今后的配套改革中應(yīng)盡快構(gòu)建林區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系，加強(qiáng)針對(duì)林區(qū)勞動(dòng)力的免費(fèi)職業(yè)教育培訓(xùn)，合理分流，減輕生態(tài)壓力。關(guān)鍵詞：林權(quán)改革；邊界成本；社會(huì)保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集體林權(quán)改革是我國(guó)農(nóng)村土地承包責(zé)任制后的又一次重大改革，對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的解決和農(nóng)村生產(chǎn)力的解放有著重要的意義。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全國(guó)林改工作的前沿。對(duì)其進(jìn)行深入的分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，對(duì)全國(guó)的林改工作有著重要的借鑒意義。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外的研究主要集中于森林資源產(chǎn)權(quán)制度、林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度等理論、集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題、改革的方向和對(duì)策措施。并且主要集中于對(duì)林地產(chǎn)權(quán)制度的研究，認(rèn)為，當(dāng)前集體林權(quán)制度方面最大的問(wèn)題是林地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題。目前針對(duì)江西林權(quán)制度以及江西林權(quán)改革的研究較多，總體來(lái)看研究視角較窄，研究方法比較單一，缺乏系統(tǒng)、整體的深入研究。其次，對(duì)當(dāng)前的存在問(wèn)題缺乏深入的調(diào)查分析，對(duì)配套改革制度體系的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本文擬使用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論并結(jié)合實(shí)地調(diào)查，對(duì)江西集體林權(quán)改革進(jìn)行研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以分析，嘗試找到解決方案。江西省林權(quán)改革現(xiàn)狀

1.1江西省林業(yè)的基本情況

江西是南方集體林區(qū)重點(diǎn)林業(yè)省，國(guó)土總面積16.69萬(wàn)km2，活立木蓄積量3.5億m3，森林覆蓋率60.05%。全省地貌特征可概括為“六山一水二分田，一分道路和莊園”?！笆濉逼陂g，江西林業(yè)發(fā)展較快，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)用地面積、森林面積、活立木蓄積量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、毛竹林面積蓄積增長(zhǎng)。

1.2江西省林權(quán)制度發(fā)展沿革

建國(guó)初期，通過(guò)土地改革農(nóng)民分得了屬于自己所有的山林。1953年開始合作化，經(jīng)過(guò)互助組——初級(jí)社——高級(jí)社——人民公社幾次大的變革，至1962年“四固定”時(shí)，農(nóng)民的山林絕大多數(shù)又統(tǒng)一歸為集體所有（以生產(chǎn)隊(duì)所有為主）。1981-1983年，根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》和中央的統(tǒng)一部署，江西進(jìn)行了比較徹底的林業(yè)“三定”，絕大多數(shù)集體山林的使用權(quán)，都通過(guò)自留山和責(zé)任山的形式分給了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。作者簡(jiǎn)介：屈紅國(guó)（1975-），男，山西稷山人，博士生，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，（電話）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林業(yè)“三定”以后，并沒(méi)有如預(yù)想的那樣激發(fā)出林農(nóng)造林育林的積極性，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成了制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸。

1.3江西省林權(quán)制度改革方案

1.3.1改革的目標(biāo)

確保林農(nóng)的合法權(quán)益得到有效落實(shí)；確保林農(nóng)負(fù)擔(dān)明顯減輕；確保林區(qū)鄉(xiāng)村組織和林業(yè)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保森林資源總量增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境改善；確保林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

1.3.2改革的基本原則

堅(jiān)持權(quán)益平等；堅(jiān)持尊重歷史，保持林業(yè)政策的連續(xù)性；堅(jiān)持公開、公平、公正，尊重群眾意愿；堅(jiān)持因地制宜，形式多樣。

1.3.3改革的主要內(nèi)容

明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費(fèi)，放活經(jīng)營(yíng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)。這四個(gè)方面，是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的主體內(nèi)容。為了確保主體改革的順利進(jìn)行并取得預(yù)期成效，江西省同時(shí)出臺(tái)了一系列配套改革措施。

1.4對(duì)林權(quán)主體改革的評(píng)價(jià)

林改方案設(shè)計(jì)合理完善，符合林農(nóng)利益，得到了人民擁護(hù)。在各級(jí)政府部門的全力推動(dòng)和支持下，以民主的方式推進(jìn)林改，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，把決策權(quán)交給群眾，保證了改革內(nèi)容和過(guò)程的公開透明、公平公正，同時(shí)也激發(fā)了廣大林農(nóng)的改革熱情?？傮w而言，奉新、宜豐和銅鼓三縣的集體林權(quán)改革的主體改革比較成功。

2林權(quán)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題及其產(chǎn)生原因

2.1由于歷史原因和高昂的邊界成本，山林權(quán)屬糾紛很多

山林糾紛是主體改革中最復(fù)雜，難度最大的工作。以宜豐縣為例，截止2007年6月份，統(tǒng)計(jì)的山林糾紛共有1712起，面積達(dá)到4406hm2，已經(jīng)調(diào)處1229起，占71.79%。

客觀來(lái)看，如此多的山林權(quán)屬糾紛，絕大部分是由于“三定”時(shí)技術(shù)條件不完備，再加上勘界比較粗放產(chǎn)生的四至不清的問(wèn)題。而在林改核發(fā)林權(quán)證的過(guò)程中，這些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題集中地爆發(fā)了出來(lái)。

同時(shí)森林資源高昂的邊界成本也是引發(fā)山林糾紛的重要原因。在本文中，森林資源的邊界成本指的是，出于經(jīng)營(yíng)或其它目的，將整片森林劃分為較小的部分，在確定其邊界以及由于邊界的存在所產(chǎn)生的成本。

在農(nóng)田中，田壟（或田?。┚褪瞧溥吔?，修筑、維持田壟的費(fèi)用就是其邊界成本。由于修筑、維護(hù)田壟成本低廉，修成后清晰可辨，因此農(nóng)田的邊界成本不高，不易產(chǎn)生糾紛。

由于森林資源的整體性和不可分割的特點(diǎn)，以及不斷生長(zhǎng)變化的特征，確定和保持長(zhǎng)期、明確的邊界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生長(zhǎng)的木竹很難用一道簡(jiǎn)單的“田壟”分開來(lái)。傳統(tǒng)上是通過(guò)放置界石來(lái)分界，但是森林是個(gè)不斷生長(zhǎng)變化的系統(tǒng)，隨著時(shí)間的推移，由于自然或人為的原因，界石的消失和挪位都會(huì)產(chǎn)生糾紛。其次，在森林的防火、防病蟲害等方面，邊界也會(huì)產(chǎn)生推諉、協(xié)作的成本。

正是由于森林資源高昂的邊界成本，決定了規(guī)模經(jīng)營(yíng)是林改的最終目標(biāo)。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)行政單位陷入經(jīng)濟(jì)困境

林改后，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村出臺(tái)的各項(xiàng)涉林收費(fèi)全部取消，由省、市財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)鄉(xiāng)村兩級(jí)的運(yùn)行費(fèi)用。由于轉(zhuǎn)移支付的金額與實(shí)際需求之間的缺口較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的公共事業(yè)支出嚴(yán)重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新縣石溪鄉(xiāng)運(yùn)行狀況調(diào)查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人員編制 78 71 62 60 涉林收費(fèi)（萬(wàn)元）99 85 43 0 人員薪酬（萬(wàn)元）20 17 15 12 費(fèi)用支出 88 78 78 63 盈虧（萬(wàn)元）盈 11 盈 7 虧 35 虧 63 盈虧原因無(wú)林業(yè)收費(fèi)

注：人員總數(shù)包括村行政組織；林改后每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年有20萬(wàn)元的轉(zhuǎn)移支付金；每個(gè)村有2—2.5萬(wàn)元的轉(zhuǎn)移支付金。

從圖中可以看出，林改后鄉(xiāng)、村兩級(jí)行政單位的資金缺口較大，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)這是大范圍的普遍現(xiàn)象。上級(jí)行政部門在要求鄉(xiāng)、村兩級(jí)行政單位進(jìn)一步壓縮開支和減員增效的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付的力度。否則，很可能會(huì)影響到林改工作的進(jìn)一步實(shí)施。

2.3山林面積擁有量的差異導(dǎo)致貧富差距越來(lái)越大

在江西的山區(qū)，最小的生產(chǎn)單位是小組。由于歷史原因和地理因素，村與村之間、小組與小組之間擁有的山林面積差異很大。在小組內(nèi)部，由于婚喪嫁娶，生老病死等自然原因，戶與戶之間的山林面積差異也很大。林改前，木竹價(jià)格由行政手段控制，價(jià)格很低，林戶之間的收入差別不大；林改后，政府將原有的大部分涉林收費(fèi)取消，還利于民，再加上價(jià)格管制的取消，木竹價(jià)格在市場(chǎng)的推動(dòng)下大幅提升，由此使得山林面積多的林農(nóng)收入提高很快，與山林面積小的林農(nóng)的收入差距越來(lái)越大。

2.4 林農(nóng)與山林被“捆綁”在一起，阻礙了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，山林對(duì)于林農(nóng)來(lái)說(shuō)有著替代社會(huì)保障的功能。社會(huì)保障重在公平，在山區(qū)就表現(xiàn)為山林面積的公平。由于人口的變化很快，需要頻繁地調(diào)整山林權(quán)屬。而山林的經(jīng)營(yíng)又由于森林資源的特點(diǎn)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這二者之間的矛盾已經(jīng)嚴(yán)重制約了林農(nóng)營(yíng)林的積極性。同時(shí)，這種“捆綁”影響了農(nóng)村生產(chǎn)力的合理流動(dòng)。

2.5 木竹的采伐與流通管理不合理，限制了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置

在對(duì)森林資源實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)后，現(xiàn)行的限額采伐管理政策已經(jīng)不適用于商品林的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。同時(shí)，基于競(jìng)爭(zhēng)和稅收的考慮，縣與縣之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間通過(guò)各種方式限制木竹的流通，阻礙了資源的合理配置，整體而言降低了經(jīng)濟(jì)效率。對(duì)策建議

3.1 盡快構(gòu)建林區(qū)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障為主的社會(huì)保障體系

構(gòu)建林區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系不僅是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)公平的體現(xiàn)。完備的社保體系，使林農(nóng)和森林資源都得到了解脫。被剝離了社會(huì)保障功能的森林資源就能在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。同時(shí)，社保體系解除了林農(nóng)的后顧之憂，有利于林區(qū)勞動(dòng)力的分工專業(yè)化。

3.2建立針對(duì)林區(qū)勞動(dòng)力的免費(fèi)職業(yè)教育培訓(xùn)，合理分流人口

在當(dāng)前的林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，大多數(shù)勞動(dòng)力處于第一產(chǎn)業(yè)的環(huán)節(jié)，阻礙了林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康高效地可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)由于要養(yǎng)活眾多的人口，必將影響森林資源生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)林區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)教育培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力的素質(zhì)和價(jià)值，使其合理地向林業(yè)第二、三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，將大大提高林業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和潛力。

3.3 根據(jù)市場(chǎng)化的需要，制定、整理和完善涉林法律法規(guī)和政策

根據(jù)林業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化的需要，適時(shí)調(diào)整采伐、流通環(huán)節(jié)不合理的政策限制，加速資源的流通。及時(shí)立法解決生態(tài)林的補(bǔ)償措施和標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 打破行政區(qū)劃對(duì)木竹資源流通的限制

在大區(qū)域內(nèi)建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源自由流動(dòng)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，將資源流動(dòng)性納入地方行政部門的考核指標(biāo)。在大區(qū)域內(nèi)調(diào)整和分享林業(yè)產(chǎn)業(yè)的成果和收益。

3.5 完善林權(quán)交易市場(chǎng)，加強(qiáng)融資、保險(xiǎn)服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防范非法融資，完善森林資源的評(píng)估體系；繼續(xù)完善林權(quán)抵押貸款，盡快建立森林資源的保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)林農(nóng)抵御自然災(zāi)害的能力。

3.6 在市場(chǎng)機(jī)制下探索林業(yè)科技與資源結(jié)合的模式，提高林業(yè)生產(chǎn)力

通過(guò)引導(dǎo)林業(yè)技術(shù)人才以技術(shù)入股的方式，分享收益，從而促進(jìn)林業(yè)的精益化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：集體林權(quán)制度改革

集體林權(quán)制度改革

相關(guān)政策及工作程序講座

集體林權(quán)制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強(qiáng)，技術(shù)要求高，為了在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一政策和技術(shù)規(guī)程，自治區(qū)林改領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》，這是我區(qū)林改工作的規(guī)范性文件，它包括林改相關(guān)政策和操作規(guī)程兩個(gè)部分。我們這個(gè)講座主要是對(duì)這個(gè)《辦法》進(jìn)行學(xué)習(xí)、理解，掌握《辦法》的精神要點(diǎn)，以便在林改工作中能夠熟練運(yùn)用。第一部分林改相關(guān)政策法規(guī)

《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》，對(duì)我們?cè)诹指墓ぷ髦薪?jīng)常用到的一些相關(guān)政策都做了明確的規(guī)定。共有

1、自留山政策，2、責(zé)任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰(shuí)種誰(shuí)有政策，5、林地流轉(zhuǎn)政策，6、生態(tài)公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權(quán)發(fā)證主體與對(duì)象的政策等八個(gè)方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改 革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第三條 規(guī)定，自留山長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。繼續(xù)實(shí)行“生不補(bǔ)，死不收”、長(zhǎng)期無(wú)償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農(nóng)民集體所有，其成員只有使用權(quán)，不得擅自用于建房等非林業(yè)生產(chǎn)用途。自留山長(zhǎng)期歸農(nóng)戶使用，其經(jīng)營(yíng)權(quán)受國(guó)家保護(hù)。

自留山劃定后集體經(jīng)濟(jì)組織收回的應(yīng)當(dāng)退還農(nóng)戶或者劃定新的自留山給農(nóng)戶，但農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，其自留山在林改前已由集體經(jīng)濟(jì)組織按照有關(guān)規(guī)定或者協(xié)議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶自留山統(tǒng)一組織造林的，不得改變自留山的使用權(quán)，所造林木可由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶協(xié)商確定分成比例和采伐時(shí)間，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶收取營(yíng)林費(fèi)用后將所造林木歸農(nóng)戶所有。

林業(yè)“三定”后，自留山、責(zé)任山合并，實(shí)行“兩山并一山”管理，農(nóng)戶要求區(qū)分自留山、責(zé)任山的，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)戶的要求分別確權(quán)發(fā)證；農(nóng)戶不要求區(qū)分的，可按責(zé)任山的形式予以確權(quán)發(fā)證。

有自留山但無(wú)證的，要查看“三定”時(shí)的檔案。當(dāng)時(shí)已經(jīng)過(guò)縣級(jí)人民政府造冊(cè)登記的，應(yīng)認(rèn)定為自留山，并及時(shí)發(fā)放林權(quán)證；未經(jīng)造冊(cè)登記，但經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認(rèn)為自留山。

自留山位于自然保護(hù)區(qū)或森林公園內(nèi)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織、自留山使用權(quán)；人與自然保護(hù)區(qū)或森林公園經(jīng)營(yíng)管理單位共同協(xié)商處理?？梢杂杉w經(jīng)濟(jì)組織給予等量置換；也可以由自然保護(hù)區(qū)或森林公園經(jīng)營(yíng)管理單位與自留山使用權(quán)人簽訂合同，明確林地使用權(quán)和林木所有權(quán)歸屬、利益分成、使用期限。集體經(jīng)濟(jì)組織的山林全部納入自然保護(hù)區(qū)或者森

林公園的，應(yīng)將生態(tài)公益林的補(bǔ)助、補(bǔ)償落實(shí)給自留山使用權(quán)人。

自留山使用權(quán)人死亡后沒(méi)有繼承人的，其自留山使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，原存在的承包經(jīng)營(yíng)等法律關(guān)系不變。

2、責(zé)任山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第四條 規(guī)定，責(zé)任山在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定不變。承包方必須與發(fā)包方簽訂全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的承包合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利，承包期限為70年，承包期內(nèi)承包方依法享有責(zé)任山的使用、收益和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，并允許繼承。

集體經(jīng)濟(jì)組織與成員已簽訂有承包合同，但沒(méi)有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。責(zé)任山已落實(shí)到農(nóng)戶但沒(méi)有簽訂承包合同的，要補(bǔ)簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回和調(diào)整承包的林地。承包期內(nèi)，承包方全家外遷，其要求保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)予以保留。承包合同生效后，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或者解除承包合同，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內(nèi)，承包人死亡，其繼承人可繼續(xù)承包。

承包的林地，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業(yè)建設(shè)。

責(zé)任山由集體經(jīng)濟(jì)組織收回統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，承包方要求歸還的，應(yīng)當(dāng)歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第五條 規(guī)定，林業(yè)“三定”時(shí)未承包到戶，目前仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，凡適宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的集體林地，按本次林改時(shí)確定的人數(shù)承包到戶；不適宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過(guò)招標(biāo)、拍賣、出租、公開協(xié)商等承包方式確定由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，所得收入按規(guī)定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續(xù)由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但要將現(xiàn)有的林地、林木折股分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員均等持有，收益按股分配。

農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權(quán)收歸集體，并按照本條前款的規(guī)定落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體。

集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或者通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的收益，應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配或公益事業(yè)，其中70％以上應(yīng)當(dāng)分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織各成員。分配方案應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰(shuí)種誰(shuí)有政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》 第六條規(guī)定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅(jiān)持“誰(shuí)造誰(shuí)有，可以繼承，可以作價(jià)轉(zhuǎn)讓，林木依法采伐，產(chǎn)品自主處理”的政策。集體經(jīng)濟(jì)組織未與農(nóng)戶簽訂承包合同的，應(yīng)補(bǔ)簽承包合同，確定林木所有權(quán)和林地使用權(quán)。第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本經(jīng)濟(jì)組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商林木處置辦法，林地使用權(quán)收歸集體，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體后登記發(fā)證。

5、林地流轉(zhuǎn)政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第七條 承規(guī)定，承包方可以在一定期限內(nèi)將全部或者部分林地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三方，發(fā)包方與承包方的承包關(guān)系不變。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)剩余的承包期限。

承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該林地上的承包關(guān)系即行終止。已經(jīng)實(shí)行流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以規(guī)范；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。

第四篇：集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

我鄉(xiāng)林改工作嚴(yán)格按照市委、政府《關(guān)于市集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》文件精神，在鄉(xiāng)黨委、政府高度重視和精心組織下，在市林改辦的統(tǒng)一安排布署和林業(yè)主管部門大力支持、協(xié)助下，深入扎實(shí)穩(wěn)妥地開展，圓滿完成了集體林權(quán)制度改革主體工作任務(wù)，現(xiàn)將情況匯報(bào)如下：

一、林改基本情況

我鄉(xiāng)總幅員面積128682公頃，涉及7個(gè)行政村，22個(gè)村民小組，共1543戶，5318人。本次林改總面積畝，其中農(nóng)戶自留山面積畝，責(zé)任山面積375畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)山林面積畝，其它承包形式500畝。公益林畝，商品林17652畝。林改確權(quán)宗地2289塊，發(fā)證1161戶，共1174本。確權(quán)到戶率為%，發(fā)證面積畝，占應(yīng)發(fā)證面積100%。簽定林地承包合同1161份，簽定率為100%。

二、集體林權(quán)改革工作情況

加強(qiáng)林改工作領(lǐng)導(dǎo)，組建機(jī)構(gòu)，落實(shí)責(zé)任

我鄉(xiāng)林改工作啟動(dòng)后，立即成立了以政府鄉(xiāng)長(zhǎng)王官宇任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，黨政辦、林業(yè)、國(guó)土、財(cái)政、綜治等部門為成員的林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村成立了林改工作小組，各村民小組以會(huì)議形式推出了林改理事會(huì)、理事長(zhǎng)及理事會(huì)成員，配合鄉(xiāng)兩級(jí)林改人員及林業(yè)專業(yè)技術(shù)員現(xiàn)場(chǎng)堪界、確權(quán)及勾繪宗地圖，以行政區(qū)域?qū)俚貏澐?，鄉(xiāng)干部包村、村干部包組、組干部包戶，層層鑒定責(zé)任書，納入考核。增強(qiáng)了各級(jí)林改人員的責(zé)任感、緊迫感，確保了林改工作質(zhì)量和進(jìn)度，有力地推進(jìn)了林改工作的順利開展。林改中，全鄉(xiāng)

共調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議糾紛7件，調(diào)處率90%。

廣泛宣傳動(dòng)員，營(yíng)造林改輿論氛圍

鄉(xiāng)黨委、政府十分重視，召開鄉(xiāng)、村、組林改人員培訓(xùn)會(huì)6次，多次邀請(qǐng)市林改辦及市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員指導(dǎo)工作，大大提高了干部的政策水平和業(yè)務(wù)能力。林改期間共印發(fā)林改宣傳資料1500余份，制作條幅5幅，張貼標(biāo)語(yǔ)125份，辦林改專欄15期，提高了林農(nóng)對(duì)林改政策的知曉率，激發(fā)了農(nóng)戶參與林改的積極性。

嚴(yán)格林改操作程序，規(guī)范林改工作方法

我鄉(xiāng)林改工作人員依據(jù)林業(yè)“三定”時(shí)期的林權(quán)基本情況。首先摸清家底和現(xiàn)狀，依據(jù)摸底表入戶公示本組自留山、責(zé)任山、未落實(shí)權(quán)屬的集體山林面積、分布狀況，擬定村、組林改方案，村、組多次召開林改會(huì)議，按照“四簽”和“兩個(gè)2/3”的要求表決通過(guò)，然后報(bào)鄉(xiāng)政府審核、批準(zhǔn)實(shí)施。

我鄉(xiāng)林改堪界確權(quán)調(diào)查，堅(jiān)持“五

到場(chǎng)”，對(duì)申請(qǐng)表、堪界表、林改宗地面積勾繪現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定、簽字，并在此基礎(chǔ)上制作二榜公示表，并再次以會(huì)議形式進(jìn)行公示。

林改外業(yè)工作經(jīng)林改辦驗(yàn)收后，轉(zhuǎn)入電子錄入。

各村與農(nóng)戶簽定林地承包合同，抽調(diào)業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的人員審核申請(qǐng)材料和填寫林權(quán)證。

依據(jù)1:10000的外業(yè)工作圖分村將每塊宗地號(hào)轉(zhuǎn)繪gis地理信息系統(tǒng)，按照規(guī)定模式出圖，粘貼上證。

我鄉(xiāng)嚴(yán)格按照《市集體林權(quán)制度改革驗(yàn)收管理辦法》對(duì)照檢查，完善檔案。按鄉(xiāng)兩級(jí)分類歸檔，全鄉(xiāng)共裝卷歸檔150盒，只待有關(guān)部門驗(yàn)收。

三、林改取得的成效

1、經(jīng)過(guò)林改工作，進(jìn)一步鞏固了林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位，激發(fā)了林農(nóng)愛林、護(hù)林、養(yǎng)林的熱情。

2、通過(guò)確權(quán)發(fā)證，解決林權(quán)爭(zhēng)議，明確林地、林木產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)了群眾保護(hù)

森林的自覺性、積極性。亂占林地、亂砍濫伐現(xiàn)象明顯減少。

3、生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和生態(tài)效益得到體現(xiàn)，公益林補(bǔ)償?shù)靡褍冬F(xiàn)。

四、存在的問(wèn)題

由于外出打工人員多年未歸，當(dāng)事人一方無(wú)法到場(chǎng)，我鄉(xiāng)個(gè)別歷史遺留林權(quán)糾紛，無(wú)法終結(jié)調(diào)解。造成宗地?zé)o法確權(quán)，暫緩發(fā)證。

五、掃尾工作安排

對(duì)個(gè)別存在的林權(quán)糾紛和爭(zhēng)議，依照林改政策原則，積極穩(wěn)妥做好調(diào)處工作，盡快確權(quán)頒證。

第五篇：集體林權(quán)制度改革

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站集體林權(quán)制度改革工作指導(dǎo)手冊(cè)》

參考答案

一、填空題：

1、協(xié)助鄉(xiāng)、村、組干部組織林農(nóng)對(duì)宗地使用權(quán)界限、所有權(quán)界限臨山逐宗核實(shí)登記，做到“三有”（有草圖、有估算面積、有明顯四界）、“三無(wú)”（無(wú)糾紛山、無(wú)重證山、無(wú)漏登山），有關(guān)做法和要求參考《臨山踏界規(guī)范要求》。

2、林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的范圍包括：林地的使用權(quán)，森林、林木的所有權(quán)或使用權(quán)，不包括

林地的所有權(quán)。

3、對(duì)面積小、地形地物不明顯、地形圖上難以區(qū)劃，每戶林農(nóng)都要一本證的，可采用

“聯(lián)戶勾圖分戶發(fā)證”，并附以萬(wàn)分之一比例地形圖放大后作地圖的宗地平面示意圖，有條

件時(shí)可實(shí)測(cè)聯(lián)戶各分塊面積。

二、判斷題：

1、由縣林業(yè)局指定專業(yè)技術(shù)人員，組成村（組）級(jí)林改工作小組（錯(cuò)誤）

三、選擇題：

1、集體林權(quán)制度改革的核心（C）

A.放活經(jīng)營(yíng)權(quán) B.落實(shí)處臵權(quán) C.明晰產(chǎn)權(quán) D.保障收益權(quán)

2、召開村（組）民會(huì)議或村民代表會(huì)議，對(duì)林改方案進(jìn)行討論、完善后進(jìn)行票決通過(guò)。

召開會(huì)議特別是召開村（組）林改方案票決會(huì)議時(shí)，要嚴(yán)格做到與會(huì)人員數(shù)和同意林改方案

人員數(shù)應(yīng)超過(guò)與會(huì)人數(shù)的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾繪界限與實(shí)地一致，有明顯地物標(biāo)的，界限誤差圖上不能超過(guò)正確界限0.3mm；

沒(méi)有明顯地物標(biāo)的，界限誤差圖上不能超過(guò)正確界限（C），超過(guò)誤差的，宗地為不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、簡(jiǎn)答題：

1、請(qǐng)列舉出林業(yè)站協(xié)助、指導(dǎo)鄉(xiāng)、村（組），實(shí)施明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證工作的操作步驟。

答：摸底造冊(cè)—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—簽訂合同—林權(quán)權(quán)利

人申請(qǐng)發(fā)證—審核—輸機(jī)—發(fā)證前第三榜公示—辦證—建檔十二個(gè)操作步驟實(shí)施明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證工作。

2、林權(quán)糾紛調(diào)處中應(yīng)把握的原則及應(yīng)注意的問(wèn)題。

答：林權(quán)糾紛調(diào)處工作應(yīng)把握如下原則：一是堅(jiān)持公開公平公正的原則；二是堅(jiān)持尊重

歷史的原則；三是堅(jiān)持依靠群眾的原則；四是堅(jiān)持穩(wěn)定性的原則；五是堅(jiān)持政策連續(xù)性的原

則;六是堅(jiān)持局部服從全局的原則；七是堅(jiān)持不越級(jí)解決的原則。

糾紛調(diào)處中應(yīng)注意的問(wèn)題:

一是在山林權(quán)屬爭(zhēng)議未妥善解決之前，暫緩確權(quán)發(fā)證，任何一方不得進(jìn)入有爭(zhēng)議的山林

從事除森林防火以外一切林事活動(dòng)。

二是山林糾紛一經(jīng)調(diào)處，應(yīng)及時(shí)簽署協(xié)議，明確原爭(zhēng)議范圍，確定協(xié)議界限，原爭(zhēng)議雙

方及證明人簽字。對(duì)經(jīng)調(diào)解達(dá)成口頭協(xié)議且當(dāng)事人在林權(quán)登記申請(qǐng)表簽字認(rèn)可，但未形成協(xié)

議的要求補(bǔ)簽協(xié)議，由于種種原因不能補(bǔ)簽協(xié)議書的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下達(dá)調(diào)解書。

三是對(duì)尚未調(diào)處解決的糾紛情況進(jìn)行登記。

五、綜合題：

1、集體林權(quán)制度改革的五大原則

答：一要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二要堅(jiān)持統(tǒng)

籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)收保護(hù)；三要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情

權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；四要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；五要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改

革符合實(shí)際。