中國社會群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析

第一篇：中國社會群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析

摘要:近年來一系列社會群體性突發(fā)事件的頻發(fā),暴露了我國政府主導(dǎo)的治理模式,尤其是基層治理模式存在著較嚴(yán)重的問題。我們應(yīng)在深刻反思社會群體性事件的基礎(chǔ)上,把各地有效應(yīng)對群體性事件的個案經(jīng)驗匯聚成制度化成果,從地方治理體制、機制上積極探索有效預(yù)防和減少社會群體性突發(fā)事件的理性路徑。走向現(xiàn)代公共治理是有效應(yīng)對社會群體性突發(fā)事件,構(gòu)建區(qū)域和諧社會的公共理性之路。在各級政府主導(dǎo)下,多元社會主體制度化參與公共治理過程,并在完善公共治理的基礎(chǔ)上,構(gòu)建“地方公共治理、跨區(qū)域的府際合作治理、官民合作治理、社區(qū)公民治理”四者有效銜接與良性互動的“大治理”模式,是有效預(yù)防和減少社會群體性突發(fā)事件的公共理性訴求。

關(guān)鍵詞:群體性突發(fā)事件;公共治理;公共理性

一、公共治理:現(xiàn)代民主政治的公共理性訴求

由自由人和負責(zé)人組成的現(xiàn)代社會是一個治理的社會?！爸卫硎怯晒餐哪繕?biāo)所支持的,這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé),而且它也不一定需要依靠強制力克服挑戰(zhàn)而使服從?！薄芭c統(tǒng)治相比,治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制,同時也包含非正式、非政府的機制。隨著治理范圍的擴大,各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要,并實現(xiàn)各自的愿望。”①在現(xiàn)代民主社會,公民大眾廣泛、有序、有效地參與政府主導(dǎo)的公共治理活動應(yīng)成為政府日常公共行政的常態(tài)。黨的十七大明確指出:“要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?注:胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟

為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社2007年版,第29頁。))公民大眾參與政府主導(dǎo)的公共治理,其中最重要的就是在一定程度上與政府分享一度由公共部門完全壟斷的公共決策權(quán)?！敖裉?人們已經(jīng)不能再接受這樣的觀念,即政府的公共政策是由那些掌握權(quán)力,聲稱代表公共利益,但卻拒絕公民參與政策過程的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人制定的。新技術(shù)發(fā)展的刺激,直接推動了信息快速的擴展和傳播,越來越多的公民逐漸認識到,他們有能力影響那些關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行?！?/p>

(注: ③(注: ④ [美] 約翰?克萊頓?托馬斯《:公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》,孫柏瑛等譯,中國人民大學(xué)出版社2005年版,第1頁、譯者前言、第22頁。))從各種社會主體理性的有限性出發(fā),我們認為,執(zhí)政黨理性、政府理性也必然是有限的工具理性,其缺位、錯位、越位等失范行為,也必然需要公共理性的調(diào)節(jié)與規(guī)制?；诙嘣献髋c政府有效整合的現(xiàn)代公共治理是現(xiàn)代公共理性的必然要求。

以公民社會為底蘊,形成于公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性,是各種社會主體以公正的理念,自由而平等的身份,在對公共事務(wù)充分協(xié)商、合作的基礎(chǔ)上,進行公共治理的能力?，F(xiàn)代公共理性倡導(dǎo)的平等、公平與和諧的價值,既是現(xiàn)代公共治理的基礎(chǔ)與前提,也是地方公共治理的基本目標(biāo)之一。在當(dāng)代中國,融執(zhí)政黨理性于一體的政府理性,是指政府運用政治技術(shù)、政治藝術(shù),在對社會資本有效整合的基礎(chǔ)上,對國家、社會進行有效治理的能力。公共理性效能的發(fā)揮、地方公共治理能力的打造,在很大程度上取決于地方公共部門與非政府組織、公民大眾有效互動的平臺、機制、能力與水平。包括縣鄉(xiāng)在內(nèi)的地方政府理性,是一種有限的工具理性。它更需要在公共領(lǐng)域的監(jiān)督、批判下,與其他社會主體有效互動,從而使其在地方公共治理的實踐中,能夠在更大程度上接近或代表現(xiàn)代公共理性?，F(xiàn)代公共理性視域中的地方公共治理能力的提升過程,就是地方公共部門在同社會主體多元合作與整合中走向公共理性的過程。

近年來,各地頻發(fā)的社會群體性突發(fā)事件固然有很多原因,但一些地方、政府不能在社會主義市場經(jīng)濟的新形勢下與時俱進地轉(zhuǎn)型,沒有建立和完善公共權(quán)力對公眾利益、愿望的有效回應(yīng)與互動機制,是一個不容忽視的重要因素。社會群體性突發(fā)事件雖然是“突發(fā)的”,但其背后都隱藏著一些必然性。各類群體性突發(fā)事件的背后,說到底還是一個利益與價值的分配問題。作為利益和價值權(quán)威性分配工具的公共政策,則是各級政府對社會公眾的需求進行有效回應(yīng)的最基本手段。一些地方政府在公共政策制定過程中拒絕村民的有效參與,這與近年來社會群體性突發(fā)事件多發(fā)生在農(nóng)村無疑有著密切的相關(guān)性。在解決“三農(nóng)”問題的過程中,我們除了要一如既往地幫助農(nóng)村、農(nóng)民解決相關(guān)的政策、資金和科技等問題,還必須進一步擴大農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)治理的制度化參與程度,為農(nóng)民話語權(quán)提供制度性保障。公民參與“是公民進入公共領(lǐng)域生活、參與治理、對那些關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑”③。正是由于很多農(nóng)民在農(nóng)村治理的過程中沒有自己的話語權(quán),其合法權(quán)益無法通過制度化的渠道得到解決,他們在遭受地方政府、強勢利益群體的不法侵害時,才不得不以群體性對抗的方式來捍衛(wèi)自己的生產(chǎn)、生活資本。民眾的利益、愿望缺乏有效的溝通與表達機制,干群矛盾緊張,積怨積重難返,這是社會群體性突發(fā)事件頻發(fā)的深層原因。“公民的參與不僅可以增強官員的回應(yīng)性,而且還可以提升政府公共服務(wù)的績效?！豹軐嵺`證明:公民大眾是否能夠廣泛、有序、有效地參與由政府主導(dǎo)的地方公共治理,是有效預(yù)防和減少社會群體性突發(fā)事件的試金石。而公民大眾是否參與治理及其參與的廣度和深度,則是衡量公共部門是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的標(biāo)尺。

二、缺乏公共理性的回應(yīng)與互動機制是事件頻發(fā)的制度性因素

群眾的合法利益訴求得不到解決,大量積案和積怨的存在,是導(dǎo)致黨群、干群、警民關(guān)系緊張,甚至出現(xiàn)仇官、仇警、仇富心理,并使部分群眾對地方政府的信心不足、信任不夠的原因(注:黃勇等:《反思甕安事件:老百姓為什么不信任政府》,新華網(wǎng)http://004km.cn,2008年7月7日。))。這也就是說,地方政府缺乏對人民群眾利益與愿望表達的回應(yīng)機制,應(yīng)是以甕安事件、孟連事件為代表的社會群體性突發(fā)事件頻發(fā)的主要原因?！巴话l(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處理措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?注:《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,法律出版社2007年版,第3頁。))與由自然災(zāi)害引發(fā)的突發(fā)事件不同,社會群體性突發(fā)事件往往由人為矛盾引發(fā),而社會群體的利益矛盾和社會沖突,則是引發(fā)群體性突發(fā)事件的主要原因。近年來一系列的社會群體性突發(fā)事件表明,官民關(guān)系緊張是許多社會群體性突發(fā)事件爆發(fā)的深層次原因。

2008年6月28日下午至29日凌晨,貴州甕安縣部分群眾因?qū)σ幻酪蜩b定結(jié)果不滿,聚集到縣政府和縣公安局,引發(fā)了大規(guī)模人群聚集圍堵政府部門和少數(shù)不法分子打砸搶燒的惡性突發(fā)事件;縣公安局、縣委、縣政府大樓等多間房屋被毀,數(shù)十臺車輛被焚。距貴州甕安“6?28”事件發(fā)生還不到1個月,又發(fā)生一起震驚全國的云南孟連事件。2008年7月19日,云南普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣執(zhí)行任務(wù)的公安民警被五百多名群眾圍攻、毆打,在沖突過程中,2人被擊中致死,41名民警和19名群眾不同程度受傷。而2009年,在黨中央、國務(wù)院高度重視,全國上下都在反思、總結(jié)甕安事件和孟連事件教訓(xùn)的背景下,海南東方事件、湖北石首事件和新疆“7?5”事件等一系列惡性群體性事件又接踵而至。近年來,各地頻發(fā)的小規(guī)模群體性突發(fā)事件更是舉不勝舉。我們在構(gòu)建服務(wù)型政府和社會主義和諧社會的背景下,對一些典型的社會群體性突發(fā)事件發(fā)生的原因進行深度剖析,這對我國各級政府科學(xué)認識目前形勢,更新執(zhí)政理念,增強服務(wù)意識,加快我國地方治理模式的轉(zhuǎn)型,提高地方公共治理能力,加快區(qū)域和諧社會的構(gòu)建等方面,無疑都有著重大的理論和現(xiàn)實意義。

第一,我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入了攻堅階段,這個利益沖突加劇和矛盾多發(fā)的階段,是滋生一系列社會群體性突發(fā)事件的溫床。

在亨廷頓看來,傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家是穩(wěn)定的,而處于傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的社會是最不穩(wěn)定的,即“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定,但現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”(注:參見[美] 塞繆爾?亨廷頓《變革社會中的政治秩序》,李盛平等譯,華夏出版社1988年版,第41頁。))。正處于改革開放關(guān)鍵時期的轉(zhuǎn)型中國,“經(jīng)濟體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化”(注:《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,人民出版社2006年版,第3頁。))。在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化,引發(fā)了一系列城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同社會群體和社會階層之間以利益為核心內(nèi)容的復(fù)雜社會矛盾。就目前而言,各種社會群體之間的利益關(guān)系和社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種社會問題,仍是我國面臨的兩大主要挑戰(zhàn);干部排在各種獲利群體的首位,干群關(guān)系沖突是各種社會關(guān)系中最大的沖突(注:滕興才:《我國社會和諧穩(wěn)定面臨兩大挑戰(zhàn)》,《中國青年報》2008年9月12日。))。社會群體性突發(fā)事件作為各種社會矛盾最集中、最直接的反映,其背后的利益沖突往往是群體性突發(fā)事件爆發(fā)的根源。甕安事件的直接導(dǎo)火索是女中學(xué)生的死因爭議,但其背后深層次原因是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中,侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。而孟連事件表面上看是警民沖突,實質(zhì)上是膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟利益長期糾紛所引發(fā)的一起較為嚴(yán)重的社會安全突發(fā)事件。由于孟連縣的橡膠企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、管理不規(guī)范、利益訴求長期得不到解決,利益分配糾紛逐漸激化;膠農(nóng)長期以來對橡膠公司的積怨,逐步發(fā)展成為對基層干部、基層黨委政府的不滿,加之少數(shù)違法人員乘機進行挑唆、誤導(dǎo)…… 致使基層政權(quán)不能正常發(fā)揮作用,群眾正當(dāng)利益訴求得不到及時調(diào)解,嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐣伟卜€(wěn)定。所以,干群矛盾和官民對立加劇了利益沖突和社會矛盾的尖銳化,使我國既有治理模式陷入了嚴(yán)重的治理困境。

第二,違背科學(xué)發(fā)展觀的“GDP導(dǎo)向”模式是導(dǎo)致社會群體性事件的重要因素。

改革開放以來,一些地方政府曲解了“效率優(yōu)先,兼顧公平”的發(fā)展原則,把地方GDP的增長作為考核干部最重要甚至是唯一的指標(biāo),由此在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟績效至上、面子工程、政績工程、官商勾結(jié)等一系列的政府失范行為。這樣,一些地方“帶血的GDP”的絕對增長,卻導(dǎo)致了利益沖突加劇、干群關(guān)系緊張、社會矛盾不斷、政府形象受損,黨和政府合法性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等一系列的嚴(yán)重問題?！??28”事件發(fā)生地的甕安就是一個因片面追求GDP而導(dǎo)致讓“發(fā)展”成為“水火”矛盾的地方。甕安經(jīng)濟的高速發(fā)展不是建立在“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀基礎(chǔ)上,而是建立在以犧牲資源、犧牲環(huán)境,甚至以犧牲人民群眾利益為代價的“帶血的GDP”的增長模式上的。這種掠奪式開發(fā),讓老板們腰包鼓起來了,讓地方政府GDP增長了、稅收增加了,但是廣大基層群眾卻“守著煤山?jīng)]煤燒,守著磷礦沒錢賺”、“政府和老板們吃肉,老百姓連湯也喝不上”。而甕安縣地方政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的能力,非但沒有因經(jīng)濟的一時增長而增強,反而在社會治安與學(xué)校教育等基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)方面越來越糟。甕安“不安”,盜竊、搶劫、強奸、殺人等刑事案件頻發(fā),案件破獲率不到50%;諸如縣二中等一些學(xué)校存在著嚴(yán)重的危房隱患,學(xué)校教室、住宿緊張,正常的教育教學(xué)都無法保障(注:參見趙鵬、劉文國《“發(fā)展”何以成“水火”—— 甕安事件對發(fā)展模式的警示》《,瞭望新聞周刊》2008年第36期。))?？梢?少數(shù)人靠權(quán)力和資本支撐起來的一時的經(jīng)濟增長,導(dǎo)致了甕安各種社會主體利益的嚴(yán)重失衡;而當(dāng)?shù)卣堑珱]有及時通過公共政策對相關(guān)利益和價值進行相對公平的再分配,反而不斷地重復(fù)著讓老板“錦上添花”的故事,從而進一步導(dǎo)致了嚴(yán)重的干群矛盾和官民對立。

第三,少數(shù)黨員干部宗旨意識缺乏,服務(wù)能力低下,進一步加劇了干群矛盾和官民沖突。

“立黨為公、執(zhí)政為民”本應(yīng)成為各級黨員干部牢固樹立的治理理念,然而,一些黨員干部宗旨意識、黨性觀念淡薄,在很多情況下沒有正確處理好個人利益與既得利益集團、群眾利益的關(guān)系。考察很多群體性事件的發(fā)生,都是因為不能夠妥善協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系所導(dǎo)致的。在處理各種經(jīng)濟主體的利益時,一些黨員干部往往擺不正位置,立場、感情沒有站在大多數(shù)群眾利益一邊,不能做群眾的主心骨、代言人,屁股很容易坐到比群眾強勢的既得利益群體一邊。一系列社會群體性事件的背后,普遍存在著一些基層干部把“為人民服務(wù)”異化成“為老板服務(wù)”的執(zhí)政黨宗旨異化問題。貴州甕安事件、云南孟連事件、海南東方事件等都反映了一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在著高高在上、作風(fēng)漂浮、脫離群眾、淡漠群眾利益、忽視群眾訴求,離群眾越來越遠的嚴(yán)重問題?！艾F(xiàn)在交通工具發(fā)達了,領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的心理距離卻疏遠了;通信工具先進了,領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的交流溝通卻困難了;領(lǐng)導(dǎo)干部的文化、學(xué)歷提高了,但做群眾工作的水平并未?水漲船高?,反而降低了?！?注:徐元鋒《“干部作風(fēng)深入一些,矛盾就不至于激化”》,《人民日報》2008年9月5日。))黨政干部嚴(yán)重脫離人民群眾的現(xiàn)象值得我們進一步深思,并要從中切實吸取血的教訓(xùn)。

第四,一些基層干部迷信強力、濫用權(quán)力,甚至濫用警力來對待人民內(nèi)部矛盾,是加劇社會群體性突發(fā)事件的直接因素。

黨的十七大指出,要“妥善處理人民內(nèi)部矛盾,完善信訪制度,健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益的機制”,“最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素”。這就要求地方,尤其是基層的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,對群眾的合理訴求,能夠解決的,要竭盡全力去解決;無法解決或者要求不合理的,要耐心地勸導(dǎo)說服;對于確因政策失當(dāng)、決策失誤、侵犯群眾利益的,要據(jù)實向群眾承認錯誤,及時糾正,決不能回避矛盾、敷衍群眾,從而使群眾的不滿情緒積淀并不斷激化。處理人民內(nèi)部矛盾,一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用強制措施,決不能動不動就把公安政法機關(guān)推到第一線,更不能用人民民主專政的手段來對待人民群眾。云南省委在聽取了省孟連事件調(diào)查組的匯報后認為:“7?19”事件表面上是警民沖突,而實質(zhì)是膠農(nóng)與企業(yè)的經(jīng)濟利益長期糾紛所引發(fā)的一起較為嚴(yán)重的群體性突發(fā)事件,是人民內(nèi)部矛盾在特定歷史條件下的集中表現(xiàn)。為此,云南省以孟連事件為案例,舉辦全省正廳級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣級黨政主要負責(zé)同志參加的專題研討班,認真總結(jié)和反思孟連事件的深刻教訓(xùn),認真探討研究新形勢下群眾工作的新理念、新方法。

三、有效應(yīng)對群體性突發(fā)事件的社會治理之路

公共理性要求現(xiàn)代國家層面上的治理,應(yīng)是在政府主導(dǎo)下的多元參與的社會治理。黨的十七大指出,要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。這意味著轉(zhuǎn)型期中國的社會治理,在國家和地方層面上,應(yīng)是在中國共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和整合下,各種社會主體制度化參與的公共治理,并在完善公共治理的基礎(chǔ)上,促進地方的官民合作治理和基層社會的公民治理。我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定,人民群眾可以在一定程度上依法分享由政府主導(dǎo)的公共決策權(quán)。作為公共治理的核心環(huán)節(jié),公眾是否有權(quán)參與公共決策,是現(xiàn)代社會治理的靈魂之所在?！霸诂F(xiàn)代條件下,只有個人有機會直接參與地方層次的決策,才能實現(xiàn)對日常生活過程的真正控制?！?注:[英] 戴維?赫爾德:《民主的模式》,燕繼榮等譯,中央編譯出版社1998年版,第339頁。))公民參與決策“有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性,有助于公民接受政府制定的公共項目的規(guī)劃,有助于公民幫助政府組織推行公共項目的實施”(注:[美] 約翰?克萊頓?托馬斯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》,孫柏瑛等譯,中國人民大學(xué)出版社2005年版,前言。))。這樣,形成中的公共政策才能在更大程度上得到各種社會主體的認同與服從。從公共理性的視角來看,我國社會群體性突發(fā)事件有效治理的基本路徑主要包括:

第一,作為主導(dǎo)地方公共治理的各級黨委、政府,必須堅定不移地以中國化的馬克思主義為治理指南,要在全面貫徹、落實“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的過程中加速地方政府的公共理性化,在公共治理的實踐中逐步實現(xiàn)政府理性、執(zhí)政黨理性、公民理性與公共理性的統(tǒng)一與融合。甕安事件、孟連事件等一系列社會群體性突發(fā)事件的發(fā)生,充分暴露了一些黨員干部宗旨觀念、執(zhí)政理念、服務(wù)意識不強,在實踐中嚴(yán)重脫離了人民群眾。各級黨員干部,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部,必須把為人民服務(wù)的宗旨、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀融入到治國理政的全部過程之中,融入到立黨為公、執(zhí)政為民,全心全意為人民服務(wù)的具體環(huán)節(jié)和細節(jié)之中。毛澤東說過,“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊笙嘟Y(jié)合,都是聯(lián)系群眾的;凡屬錯誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊蟛幌噙m合,都是脫離群眾的”(注《毛澤東選集》:第3卷,人民出版社1991年版,第1095頁。))。廣大黨員干部把黨的先進執(zhí)政理念、服務(wù)意識落實到治國理政的具體過程與環(huán)節(jié)之中,是在事實上改變執(zhí)政黨理性與公民理性、公共理性脫節(jié)的現(xiàn)實困境,以執(zhí)政黨的公共理性化來加快執(zhí)政黨理性、公民理性、公共理性統(tǒng)一與融合的有效路徑之一。

第二,在增強地方公共治理能力,有效預(yù)防和減少社會突發(fā)事件的過程中,各級地方政府,特別是縣鄉(xiāng)政府,必須以現(xiàn)代“權(quán)利理性”代替“權(quán)力理性”,應(yīng)以構(gòu)建服務(wù)型地方政府為核心,不斷增強地方政府提供公共物品、公共服務(wù)的能力與水平。

在現(xiàn)代民主社會,“強力并不構(gòu)成權(quán)力,而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”(注:盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,商務(wù)印書館2003年版,第10頁。))。在我國現(xiàn)實政治實踐中,一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部迷信權(quán)力、高高在上,動輒以強力處理人民內(nèi)部矛盾,導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張。正如貴州省委書記石宗源在甕安事件后所云:一些社會矛盾長期積累,多種糾紛相互交織,一些沒有得到重視,一些沒有及時解決,干群關(guān)系緊張…… 而在處置這些矛盾糾紛和群體事件的過程中,一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單,甚至隨意動用警力(注:參見《貴州省委書記:甕安事件是公然挑釁政府》,《成都商報》2008年7月2日,引自《貴州日報》。))。孟連事件調(diào)查結(jié)果揭示:該縣縣委書記胡某一年才下鄉(xiāng)26次,且都是當(dāng)天返回;該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)多住在縣城,周一下去,周五回家?！叭绻h鄉(xiāng)干部作風(fēng)深入務(wù)實一點,問題解決得早一點,矛盾也不至于激化”(注:參見徐元鋒《“干部作風(fēng)深入一點,矛盾就不至于激化”》,《人民日報》2008年9月5日。))。在公民廣泛、有效、有序的政治參與和多元公共治理已成為不可抗拒的歷史潮流的時代背景下,那些習(xí)慣于高高在上的“老爺式”公仆們,必須徹底拋棄“權(quán)力理性”至上的理念,要以現(xiàn)代“權(quán)利理性”代替“權(quán)力理性”,真正樹立科學(xué)的執(zhí)政觀和服務(wù)觀,切實把群眾冷暖放在心上。近年來發(fā)生的一系列社會群體性突發(fā)事件,再次向我黨敲響了警鐘:“應(yīng)該號召全黨提起警覺,注意每一個工作環(huán)節(jié)上的每一位同志,不讓他脫離群眾。教育每一個同志熱愛人民群眾,細心地傾聽群眾的呼聲;每到一地,就和那里的群眾打成一片?！?注:《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1095頁。))

在憲政框架下,依法行政,努力構(gòu)建服務(wù)型政府,不斷增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力和服務(wù)水平,是減少社會群體性突發(fā)事件的有效手段之一。

第三,以黨政部門與轄區(qū)群眾合作決策、合作評議為主體,進一步完善對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選任、考評機制。

溫家寶總理強調(diào):在現(xiàn)代中國,“一個政府,除了對人民負責(zé)、服務(wù)、獻身外,不應(yīng)該有任何特權(quán)。一切權(quán)力屬于人民,一切權(quán)力都要為了人民”(注:溫家寶:《希望留給后人兩點精神遺產(chǎn)》,《北京商報》2008年9月25日。))。然而在我國現(xiàn)實政治中,各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選任、考核的主導(dǎo)權(quán),長期以來幾乎完全掌握在上級黨委組織部門,特別是上級黨委書記手中;地方黨政干部表面上應(yīng)對所在地區(qū)的人民群眾負責(zé),實際上卻只對有權(quán)任免他們的上級主要領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)。這樣,一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在治理一方的過程中就形成了“唯上不唯下”的悖論現(xiàn)象,并形成了很強的路徑依賴。此外,在經(jīng)濟績效主導(dǎo)干部升遷的標(biāo)竿下,一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在實際公共行政活動中,就難免把“為人民服務(wù)”異化為“為老板服務(wù)”了。如此一來,官員的政績工程有了,老百姓的心涼了;形象工程有了,老百姓的心死了。在我國,黨和政府始終是作為全心全意為人民服務(wù)的工具而存在的。但是,“為人民服務(wù)”的政治本質(zhì)應(yīng)是“讓民作主”,而不是“為民做主”?！白屆褡鲋鳌?在一定程度上就是要在地方公共決策的過程中保障轄區(qū)公眾的決策權(quán),而官民合作決策則是一種有效的官民合作共治模式。既然是為人民服務(wù),那就應(yīng)讓人民滿意,“要想讓人民群眾滿意,首先就得接受人民群眾的評議”(注:參見蔣德、丁國鋒《江蘇把執(zhí)法評判權(quán)交給群眾》,《法制日報》2008年10月2日。));要充分保障人民群眾在地方領(lǐng)導(dǎo)干部選任評估上的話語權(quán)。為此,必須進一步完善上級黨委和政府選任、考評與轄區(qū)群眾推薦、考評相結(jié)合的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任、評估新機制。積極引導(dǎo)廣大人民群眾參與對地方黨政干部的選任、考核和評估活動,真正把那些埋頭苦干、全心全意為百姓謀福利的黨員干部選拔到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。在完善上級政府對下級政府行政問責(zé)的同時,要建立健全地方人民代表大會和地方人民群眾對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行政問責(zé)機制,加大對地方領(lǐng)導(dǎo)干部行政問責(zé)的力度與廣度,以徹底改變一些地方干部“唯上不唯下”的單向度“統(tǒng)治”狀態(tài),讓廣大干部真正做到“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”,實現(xiàn)政府治理與社會自治的良性互動。

第四,公民參與治理、官民合作治理解決社會群體性突發(fā)事件的效能,在很大程度上取決于轄區(qū)內(nèi)社會資本和公民能力的狀況與水平,這就要求地方公共部門必須呵護公民社會,培育現(xiàn)代公共領(lǐng)域。在加快公民文化建設(shè)的過程中,要進一步加強地方公共部門與非政府組織、公民大眾有效互動的平臺、機制與能力建設(shè)。帝制中國的帝王思想、臣民文化和專制傳統(tǒng)在轉(zhuǎn)型中國依然有著很強的“路徑依賴”,這在很大程度上妨礙著我國現(xiàn)代地方公共治理、合作治理能力的提高。英國J.S.密爾在論述“好政府”的標(biāo)準(zhǔn)時認為,“好政府的第一要素既然是組成社會的人們的美德和智慧,所以任何政府形式所能具有的最重要的優(yōu)點就是促進人民本身的美德和智慧。對于任何政治制度來說,首要問題就是在任何程度上它們有助于培養(yǎng)社會成員的各種可想望的品質(zhì)——道德的和智力的,或者可以說(按照邊沁更完善的分類),道德的、智力的和積極的品質(zhì)”(注:[英] J.S.密爾:《代議制政府》,汪瑄譯,商務(wù)印書館1982年版,第26-27頁。))。這就說明了一個好政府的首要問題不在于它管多少具體的事情,而應(yīng)該把提倡公民的公共精神看成是其最重要的任務(wù),而且在公共精神的教育與提升方面,公共權(quán)力機關(guān)應(yīng)起著表率作用。有鑒于此,各級黨委和政府應(yīng)積極普及參與型政治文化,不斷提高公民大眾制度化參與地方公共治理的能力,并在完善參與型治理的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)官民共治的地方社會合作治理。

第五,在完善地方公共治理、官民合作治理的基礎(chǔ)上,因地制宜地構(gòu)建中國特色的“公民治理”模式,真正實現(xiàn)人民當(dāng)家做主,是化解基層矛盾,解決社會群體性突發(fā)事件的治本之道。

毛澤東同志一再告誡我們,做群眾工作“不是高踞于群眾之上,而是深入群眾之中;根據(jù)群眾的覺悟程度,去啟發(fā)和提高群眾的覺悟,在群眾出于內(nèi)心自愿的原則之下,幫助群眾逐步地組織起來”(注:《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1095頁。))。一些社會群體性突發(fā)事件之所以發(fā)生,很大程度上是因為基層人民群眾缺乏制度性參與決策與治理的權(quán)利,他們無法通過自己的話語權(quán)進行利益、愿望的表達以維護他們的合法權(quán)益。各級地方政府在通過構(gòu)建服務(wù)型政府,不斷提高政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的過程中,要大力引導(dǎo)公民,特別是農(nóng)村社區(qū)居民,充分發(fā)揮民間非政府組織在村民自治、社區(qū)自治過程中的地位與作用。各級黨委和政府應(yīng)積極探索有地方特色的現(xiàn)代地方公共治理、合作治理模式,在基層社區(qū)大力推進“人民依法直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”(注:胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社2007年版,第30頁。))的公民治理模式。近年來各地在積極引導(dǎo)基層社會自治方面進行了許多有益的嘗試。四川成都市金牛區(qū)在完善社區(qū)治理的過程中,在全區(qū)一百多個社區(qū)全面推行“居民議事園”制,將那些涉及社區(qū)居民集體利益和需要居民共同協(xié)商的問題經(jīng)過居民討論、表決,形成公約,并在居民們的共同監(jiān)督下進行實施(注:參見張渝《家長里短,議事園里解決》,《成都日報》2008年9月15日。))。“居民議事園”制度擴大了社區(qū)居民的直接民主權(quán)利,化解了長期以來的社區(qū)矛盾,增強了居民自治能力,促進了社區(qū)和諧。成都市在引導(dǎo)都江堰、彭州、崇州等地震災(zāi)區(qū)進行家園重建和基層合作治理的過程中,積極探索有中國特色的“公民治理”模式:一些村選出了“村議員”,成立了“村議會”,在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)村里重大事情的公共決策,并負責(zé)災(zāi)后小區(qū)的日常管理工作,從而真正實現(xiàn)了“民行官事”的“村民自治”(注:參見王冕《當(dāng)村里有了“議會”,當(dāng)村民變成了“議員”》,《成都商報》2008年8月26日。))。彭州市丹景山鎮(zhèn)在家園重建的過程中,在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能的同時,充分發(fā)揮村民自治的作用,適時成立了家園重建理事會,讓基層群眾唱主角,政府當(dāng)“抓手”,形成了全方位、多層次、大力度的基層社會管理與服務(wù)格局(注:參見啟民、興余、王新慶等《丹景山鎮(zhèn)重建算出一條新路》,《成都日報》2008年8月28日。))。村(居)民廣泛、有效、有序地參與基層社會治理,擁有了制度性的“話語權(quán)”和社區(qū)重大問題的決策權(quán),成為了村(社區(qū))里的真正主人,這從根本上化解了干群矛盾,實現(xiàn)了基層社會的穩(wěn)定與和諧。自汶川大地震以來,四川地震災(zāi)區(qū)幾乎沒有發(fā)生一起嚴(yán)重的社會群體性突發(fā)事件,這與災(zāi)區(qū)的廣大黨員干部經(jīng)過抗震救災(zāi)偉大實踐的洗禮,構(gòu)建了地方政府與非政府組織、災(zāi)區(qū)群眾有效互動的平臺與機制,在家園重建的過程中實踐了各具特色的“公民治理”模式有著很大的關(guān)系。

第六,在不斷完善地方服務(wù)型黨組織、服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上,構(gòu)建“政府主導(dǎo)的公共治理、跨區(qū)域的府際合作治理、官民共治的社會合作治理、基層群眾主導(dǎo)的公民治理”四者有效銜接和良性互動的社會“大治理”格局。

黨的十七大提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局,這就為我國完善社會治理模式,有效預(yù)防和減少社會群體性突發(fā)事件,構(gòu)建區(qū)域和諧社會指明了正確的方向。要真正按照構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型執(zhí)政黨、服務(wù)型政府的要求,在完善地方公共治理能力的基礎(chǔ)上,加快官民合作治理的步伐,進一步推進中國特色的公民治理。當(dāng)前要以進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理、公共服務(wù)能力為突破口,以培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織為基本手段,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和社區(qū)群眾自治有效銜接與良性互動的社會治理運行機制(注:參見《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,人民出版社2008年版,第17-18頁。))。各地在以服務(wù)型黨組織、服務(wù)型政府的構(gòu)建來完善地方治理模式的過程中,必須進一步加強各級政府在公共治理中的橫向聯(lián)合,積極構(gòu)建跨區(qū)域的府際合作治理模式。在探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理大格局過程中,各級政府應(yīng)積極構(gòu)建“地方公共治理、府際合作治理、官民合作治理、社區(qū)公民治理”四者有效銜接與良性互動的社會大治理模式。

結(jié) 語

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的攻堅階段,各種利益群體之間的利益沖突和社會矛盾十分尖銳,而干群矛盾又成為各種社會矛盾與沖突的焦點。以甕安事件、孟連事件為代表的一系列社會群體性突發(fā)事件,進一步暴露了我國一些地方的黨政干部宗旨觀念、執(zhí)政理念淡薄,執(zhí)政方式方法落后,嚴(yán)重脫離了廣大人民群眾;有的還借專政手段對待人民內(nèi)部矛盾,導(dǎo)致黨群、干群矛盾進一步激化。這些因素正是社會群體性突發(fā)事件頻發(fā)的深層次原因。在新形勢下,我們要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,以構(gòu)建服務(wù)型黨組織、服務(wù)型政府為核心,不斷增強各級地方政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的能力;要積極培育公民大眾的公共精神、公民能力,積極引導(dǎo)公眾進行廣泛、有序、有效的政治參與,實現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會多元參與的地方公共治理;在不斷完善地方公共治理模式的基礎(chǔ)上,積極構(gòu)建官民共治的社會合作治理;積極引導(dǎo)社區(qū)群眾“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”,實現(xiàn)基層政府主導(dǎo)的公共治理與社區(qū)群眾主導(dǎo)的“公民治理”有效銜接與良性互動。各級地方政府要在完善公共治理模式的基礎(chǔ)上,積極構(gòu)建“地方公共治理、跨區(qū)域的府際合作治理、官民合作治理、社區(qū)公民治理”四者有效銜接和良性互動的社會大治理模式,使之成為有效預(yù)防和減少社會群體性突發(fā)事件,構(gòu)建區(qū)域和諧社會的理性路徑。

第二篇：論防范處置信訪群體性突發(fā)事件的對策

論防范處置信訪群體性突發(fā)事件的對策

論防范處置信訪群體性突發(fā)事件的對策2007-02-10 16:47:46

隨著改革發(fā)展進程的加快,因各種利益關(guān)系的調(diào)整,群眾觀念價值取向的變化,諸多領(lǐng)域深層次的矛盾和問題得不到及時妥善解決而引發(fā)的群體性突發(fā)事件日益呈現(xiàn)上升趨勢，已成為社會不穩(wěn)定的因素，嚴(yán)重影響了正常的市場經(jīng)濟秩序和社會治安秩序，一些重復(fù)發(fā)生的群體性突發(fā)事件，甚至在一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。在新形勢下，應(yīng)構(gòu)建起科學(xué)、長效的信訪效能監(jiān)督管理機制，進一步加強和改進信訪舉報群體突發(fā)事件監(jiān)管能力，從根本上遏制群體性突發(fā)事件的發(fā)生，維護好社會穩(wěn)定和促

進經(jīng)濟發(fā)展。本文對此進行探索和思考。

一、樹立信訪親民作風(fēng)，提高群體性突發(fā)事件的防范能力

處理信訪群體性突發(fā)事件是一項極為復(fù)雜而敏感的工作，當(dāng)前的信訪群體突發(fā)事件都是一種以非正常手段為表現(xiàn)形式的突發(fā)性過激行為，具有明顯過激性和不同程度的破壞性，但群眾要求往往也同時具有一定的合理性，屬于新形勢下人民內(nèi)部的矛盾，必須綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段，通過宣傳教育、協(xié)商調(diào)解、責(zé)令處理等方法，依法及時處理群眾反映的信訪問題，引導(dǎo)群眾合法有序地伸張心聲。

理智善待上訪群眾。綜觀當(dāng)前的群體突發(fā)事件，集中表現(xiàn)在四個方面：一是因利益關(guān)系調(diào)整而引發(fā)的集體哄鬧行為，如城市房屋拆遷、企業(yè)破產(chǎn)改制、農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部上訪等問題。二是因思想政治工作不深入、履行承諾不到位、行政不作為或亂作為而引發(fā)的群眾抗?fàn)幮袨?，如征地拆遷的

補償費用長時間不到位和安置事項不兌現(xiàn)、國有企業(yè)職工在改制中合法權(quán)益得不到保障、經(jīng)營管理者以權(quán)謀利而損害群眾利益[本文轉(zhuǎn)載自等問題。三是因基層信訪渠道不暢通而引發(fā)的群眾抗議行為，群眾的合理要求特別是疾苦問題長期得不到重視和解決等問題。四是有少數(shù)群眾法制觀念淡薄或利用矛盾故意擴大突發(fā)事態(tài)而引發(fā)違法鬧事行為，如城市違章建筑、違法占地建筑而被強制拆除等問題。這些群體性事件的最終目的都有是希望通過集體哄鬧、擴大事態(tài)影響而引起政府重視和社會關(guān)注，使問題得到解決。因此，當(dāng)群體突發(fā)事件發(fā)生時，首要抓住穩(wěn)定群眾情緒這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在教育疏導(dǎo)過程中，掌握參與突發(fā)事件中群眾的思想特點及其變化，對癥下藥，說服群眾選出代表與有關(guān)方面進行對話協(xié)商，盡快恢復(fù)正常工作程序和交通秩序，這樣才能取得事半功倍的效果。

及時接待上訪群眾。各級黨委、政

府和部門領(lǐng)導(dǎo)干部特別第一把手要充分認識群體性突發(fā)事件的影響性和破壞性，按信訪工作制度定期接待群眾來訪，對于群眾反映的問題，負責(zé)接訪的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時組織有關(guān)部門現(xiàn)場辦公，妥善處理好問題，防止重復(fù)上訪未果而最終引發(fā)群體突發(fā)事件。當(dāng)前的群體性突發(fā)事件，大都表現(xiàn)出無組織、無秩序、無領(lǐng)頭人的情況，而有關(guān)部門也往往對此缺乏思想準(zhǔn)備和應(yīng)對措施，這些都給信訪工作增加了難度。為此，各級黨政部門應(yīng)加強和改進接訪工作，形成在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門齊抓共管的工作格局.要認真落實接訪工作責(zé)任制和首訪責(zé)任制，減少推諉扯皮，提高解決信訪問題的效率。按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，一級抓一級，層層負責(zé)，層層抓落實，屬于哪一級的權(quán)限，就由哪一級負責(zé)解決，上一級要加強督辦；屬于哪個部門的職責(zé)，就由哪個部門負責(zé)處理。同時,要建立健全集體訪應(yīng)急處理機制和處理重大集體訪協(xié)調(diào)機制，加

強協(xié)調(diào)配合，形成合力，一旦事發(fā)，要采取有效措施，妥善快速控制和消除突發(fā)事件的影響，維護正常秩序和社會穩(wěn)定。

加強基層信訪工作?；鶎邮切旁L問題的源頭，也是解決信訪問題的關(guān)鍵，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，是預(yù)防和處理群體突發(fā)事件各項帶根本性的措施。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要深入基層接待信訪群眾，要在基層逐步建立健全信訪舉報辦事公開制度，大力加強區(qū)鎮(zhèn)和基層單位的信訪工作，確?；鶎有旁L工作充分運轉(zhuǎn)起來，把工作重心放在基層單位，強化屬地責(zé)任制和主要單位責(zé)任制，使群眾反映的問題在基層單位有人管，有人負責(zé)，及時解決群眾的來信來訪問題，提高初信初訪的一次性辦結(jié)率，努力把問題解決在首辦階段，把矛盾化解在基層，把問題解決在基層，把群眾穩(wěn)定在當(dāng)?shù)亍?/p>

實施法律進社區(qū)工程。一些群眾碰到矛盾糾紛，動不動就聚眾上訪，以為

只有上訪才是解決問題的唯一途徑，這反映了群眾的法制觀念還比較淡薄。同時也說明了目前社區(qū)法律服務(wù)機構(gòu)還不健全或者影響力還不夠，當(dāng)群眾有疾苦、遇到困難時，沒有人為他們指點迷津，他們不知道如何通過合法的途徑去解決問題。因此，應(yīng)盡快完善社區(qū)法律服務(wù)機構(gòu)，及時為群眾提供法律服務(wù)。司法部門應(yīng)牽頭組建社區(qū)法律服務(wù)站，推行社會參與解決糾紛機制，廣泛動員工青婦、人民團體和社會各界人士參與人民內(nèi)部矛盾的調(diào)處工作，充分發(fā)揮派出所、司法所、居委會、治保會解決矛盾糾紛的第一道防線作用，義務(wù)為群眾提供法律服務(wù)。同時要大力宣傳法律進社區(qū)活動，讓群眾遇到問題到社區(qū)法律服務(wù)站尋求幫助，從而引導(dǎo)群眾通過合法途徑解決矛盾糾紛，杜絕群體突發(fā)事件發(fā)生。

二、完善信訪工作機制，提高群體性突發(fā)事件的處置能力

加強和改進信訪舉報群體突發(fā)事件監(jiān)管能力，要創(chuàng)新有效解決信訪問題的機制，暢通、拓寬信訪舉報渠道，建立健全聯(lián)合接訪工作機制、信訪問題排查調(diào)處機制、社會參與解決糾紛機制等，做好首訪調(diào)查處理工作，快速解決信訪舉報問題，切實保障群眾的民主權(quán)利。

拓寬信訪舉報渠道。要公布信訪舉報電話號碼，層層設(shè)立舉報箱，開通舉報網(wǎng)站，形成信訪舉報網(wǎng)絡(luò)，方便群眾舉報投訴。對于黨員群眾的檢舉、控告、申訴及批評、建議等，要順暢傳遞到有關(guān)機關(guān)部門；重大上訪事件要迅速處置，對影響面大、涉及群體性利益的信訪舉報，處理過程和結(jié)果要接受群眾監(jiān)督，可采用適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)及時公開處理結(jié)果。加強對舉報電話和舉報網(wǎng)站的管理，保證舉報信息及時收集、傳遞，防止失泄密事件發(fā)生。同時要落實好獎勵舉報有獎制度，嚴(yán)厲查處打擊報復(fù)舉報人和捏造事實、誣陷他人的行為。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在信訪舉報工作中，要加強信訪舉報信息工作，認真開展調(diào)查研究，撰寫有情況、有分析、有建議的調(diào)研報

告，提出有價值的意見和建議，為黨委、政府解決成批性信訪問題提供決策依據(jù)。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)也要通過多種形式和途徑，如采取市長電話熱線、政府電子信箱、上門處理信訪問題等做法，深入基層了解情況，傾聽群眾呼聲，及時把握群眾思想脈搏和社會動向。還可在電視臺開設(shè)專題欄目，安排相關(guān)部門負責(zé)人到電視臺與市民直接對話，解釋政策、解答質(zhì)疑、解決問題。

堅持依法辦理信訪的原則。信仿工作人員要把握好“依法上訪、違法追究、暢通渠道、聽取民意、排憂解難”的原則認真處理信訪舉報，切實解決群眾反映的問題。要站在“群眾利益無小事”的高度，認真受理和依法辦理信訪舉報問題。對群眾反映合理合法、應(yīng)盡快解決而且能夠解決的問題，要抓緊解決；對合情但不合理或政策不允許的問題，要講明政策，疏導(dǎo)群眾；對政策不明確的問題，要積極向上反映情況，及時答復(fù)群眾；對個別有意破壞社會穩(wěn)定的人要予以揭

露，依法處理。對圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛堵塞、阻斷交通等采取過激做法的擾亂信訪秩序行為，經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)依法處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

重點信訪問題實行公開處理制度。在新形勢下人民內(nèi)部盡管有各種各樣的矛盾，但根本利益是一致的，我們要維護好群眾的切身利益和長遠利益，使群眾關(guān)心改革、支持改革，正確處理局部與整體，眼前與長遠的利益關(guān)系，勇于承擔(dān)改革給自己帶來的暫時困難，這是各級組織處理群體性突發(fā)事件應(yīng)遵循的原則。要賦予群眾“參與權(quán)”，對經(jīng)多次做工作、上訪人始終不滿意而容易導(dǎo)致發(fā)生群體性突發(fā)事件的重點信訪舉報問題，可以采取進行公開聽證的形式，適時召開聽證會，邀請法律工作者、群眾代表和相關(guān)單位負責(zé)人集體“會診”，參與“會診”的群眾，有權(quán)就相關(guān)法律政策問題提出質(zhì)詢，有權(quán)對調(diào)查情況和處理結(jié)果提出建議，從而教育和引導(dǎo)群眾正

確認識改革中出現(xiàn)的困難和問題，加強雙方溝通，增進了解和信任，共同搞好工作，做到強根固本。

對重點信訪進行預(yù)防預(yù)測。群體突發(fā)事件是偶然現(xiàn)象，但也是一些單位內(nèi)部矛盾和社會矛盾發(fā)展的必然結(jié)果，因此突發(fā)事件也具有必然性和警示性，信訪舉報工作的重點、重心應(yīng)當(dāng)前移，建立并認真貫徹執(zhí)行定期下訪制度，深入群眾信訪活躍的重點基層、重點村莊、重點企業(yè)、重點上訪對象，特殊群體等進行調(diào)查綜合分析，幫助他們解決實際困難問題，特別是農(nóng)村土地征用的權(quán)屬糾紛，城鎮(zhèn)房屋拆遷，企業(yè)改制，交通秩序等突出問題，利益關(guān)系出現(xiàn)磨擦?xí)r，必然會對穩(wěn)定帶來一定的影響。要及時抓住、抓準(zhǔn)，并切實解決這些問題，盡快化解各種可能導(dǎo)致群體突發(fā)事件的矛盾。要加強對重點信訪的預(yù)防預(yù)測，定期排查信訪重點戶，在重大決策出臺后和重要節(jié)日、會議、活動、重點工程開工前，都要認真排查可能發(fā)生越級上訪的重點單位、重點人員，積極采取措施化解矛盾，加以防范，特別要注意發(fā)現(xiàn)集體訪、越級訪和異常訪的苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早勸阻、早解決。要樹立查防并舉、重在預(yù)防的意識，通過對信訪苗頭性問題的及時發(fā)現(xiàn)和處理，最大限度地控制越級訪、集體訪的發(fā)生，杜絕異常訪。對于信訪老戶，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要認真排查，明確紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)掛牌督辦，實行定領(lǐng)導(dǎo)、定責(zé)任單位、定包保責(zé)任人、定結(jié)案時間，包問題解決的“四定一包”責(zé)任制，確保信訪老戶明顯減少。

完善快速排查調(diào)處機制。要嚴(yán)格重要信訪信息報送制度，重大事件要及時上報，不得遲報、漏報、瞞報。黨委、政府要堅持每月排查信訪問題制度，做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早化解。各有關(guān)部門對可能發(fā)生的群體性突發(fā)事件，要事先掌握情況，制定預(yù)案。對群體性突發(fā)事件，黨政領(lǐng)導(dǎo)要親自出面接待，靠前指揮，面對面地做好群眾工作，并組織工作組及時進行專題調(diào)查處理，以減少

重復(fù)訪、越級訪的發(fā)生。凡發(fā)生到省和去京的集體訪，發(fā)生地的領(lǐng)導(dǎo)事后要實行包干負責(zé)，限時解決。

實行倒查責(zé)任追究制。著力防范和妥善處理信訪突出問題和群體性事件，嚴(yán)肅查處引發(fā)群體性事件產(chǎn)生背后的腐敗問題。要建立查處損害群眾利益問題的快速反應(yīng)工作機制，對那些由于工作失職、激化矛盾，造成群眾越級訪、重復(fù)群體性上訪事件或嚴(yán)重影響的，嚴(yán)肅追究有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對已查結(jié)的重大、敏感、群眾反映強烈的群體性事件可由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)實行逆向回查，組成專案組，從查處結(jié)果、辦案過程、上訪經(jīng)歷、直至追溯上訪原因進行逐層調(diào)查。對查處結(jié)果錯誤事實的認定進行論證，看是否存在定性量紀(jì)不準(zhǔn)的問題；對處分決定在執(zhí)行過程中的各個環(huán)節(jié)進行檢查，看是否存在落實不到位現(xiàn)象；在辦案過程中，看辦案人員是否存在查辦不力、徇私舞弊現(xiàn)象。對調(diào)查事實不清、處理不到位的，要求查辦人員重新

調(diào)查補證；對失職、瀆職造成越級上訪的，視情節(jié)輕重給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分；對惡意制造事端影響社會穩(wěn)定的，進行嚴(yán)肅查處。對不屬紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)受理范圍的信訪問題，要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)職能，加強與其他有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)系，通過組織召開信訪聯(lián)席會議等形式，通報信訪情況，整合信訪資源，協(xié)調(diào)解決信訪問題。

三、把握信訪正確導(dǎo)向，提高群體性突發(fā)事件的化解能力

在防范和處置信訪群體性突發(fā)性事件的同時，要以群眾合法合理的意愿、期待和要求作為加強和改進信訪舉報群體突發(fā)事件處置工作的出發(fā)點和歸宿點，切實維護好人民群眾的根本利益。

幫助群眾解決困難問題。關(guān)心群眾疾苦，幫助群眾排憂解難，是各級組織處理群體性突發(fā)事件，解決問題的關(guān)鍵。對群體反映的意愿和提出的合理要求，要實事求是地反映給有關(guān)部門，熱心幫助群眾解決各種實際困難問題。對群眾

存在的實際困難，要盡量幫助解決；對已達成協(xié)議的問題，要監(jiān)督有關(guān)部門履行兌現(xiàn)；對暫時難以解決的問題，要督促有關(guān)部門逐步解決。對損害群眾合法權(quán)益和違反國家政策法令的行為，要堅決制止和糾正。

建立信訪網(wǎng)絡(luò)強警機制。群體突發(fā)事件的發(fā)生都有一個由小到大，由萌芽到發(fā)展繼而暴發(fā)的過程。要預(yù)防事件的發(fā)生，必須暢通信息渠道，建立信訪責(zé)任組織網(wǎng)絡(luò)，對一些突發(fā)事件做到快速反應(yīng)，形成網(wǎng)絡(luò)強警機制。這個機制建立是建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)上，形成縱向到底，橫向到邊等工作信息網(wǎng)絡(luò)。出現(xiàn)問題的苗頭時，通過這個工作網(wǎng)絡(luò)及時發(fā)現(xiàn)，及時反映，及時化解。責(zé)任網(wǎng)絡(luò)要對本單位涉及群眾切身利益的敏感和熱點問題進行研究分析，群眾承受能力和可能出現(xiàn)突發(fā)性的苗頭，超前做好苗頭性的工作，從根本上預(yù)防矛盾的產(chǎn)生。隨時掌握預(yù)防突發(fā)事件的主動權(quán)，通過自下而上信息網(wǎng)絡(luò)和各種渠道，及

時發(fā)現(xiàn)誘發(fā)不穩(wěn)定因素，對引發(fā)激化矛盾的事件進行及時疏導(dǎo)和解決，避免矛盾擴大，保持社會的穩(wěn)定。我們就能變被動為主動，使大量的矛盾在基層得到解決，化解在萌芽狀態(tài)中。

強化政策宣傳和教育疏導(dǎo)。廣泛深入地對廣大群眾進行形勢教育，讓群眾了解國家的政策，農(nóng)村、企業(yè)經(jīng)營狀況，改革措施等，使他們?nèi)媪私猱?dāng)前的形勢，正確對待所面臨的困境，把廣大群眾的積極性凝聚到促進改革發(fā)展穩(wěn)定大局上來，正確處理改革發(fā)展中遇到的各種矛盾和問題。當(dāng)前有部分群眾對涉及切身利益的改革措施有想法，有抵觸情緒，各職能部門要加大政策宣傳力度，教育群眾正確處理“三者利益”關(guān)系，不斷增強群眾的改革意識的心理承受能力，自覺做到不參與各種激化矛盾的行為和影響穩(wěn)定的群體性事件。同時，強化民主監(jiān)督管理，實行政務(wù)、村務(wù)、企務(wù)公開，把群眾職工關(guān)注的“熱點”、發(fā)展的“難點”，廉政的關(guān)鍵點作為公開的

內(nèi)容，誠心誠意接受職工群眾的監(jiān)督，真正讓職工群眾有知情權(quán)、參與權(quán)，從而保持和穩(wěn)定黨群關(guān)系，準(zhǔn)確掌握群體突發(fā)事件的思想脈搏，通過加強引導(dǎo)，把職工群眾的智慧轉(zhuǎn)化為促進改革發(fā)展穩(wěn)定的動力，不斷加強和改進信訪舉報群體突發(fā)事件的防范和處置能力，維護社會秩序，促進社會和諧。

第三篇：論群體性事件的行政法治理模式（范文模版）

論群體性事件的行政法治理模式

——從壓制型到回應(yīng)型的轉(zhuǎn)變

戚建剛

? 2013-05-02 21:45:41

來源：《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期

摘要: 當(dāng)前我國群體性事件頻發(fā)，政府執(zhí)政能力面臨嚴(yán)峻考驗，但相關(guān)部門仍然習(xí)慣運用“壓制型模式予以應(yīng)付?！皦褐菩汀敝卫砟Ｊ揭孕姓ā肮芾碚摗弊鳛槔碚摶A(chǔ)，以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標(biāo)，以行政單方“強制措施”為手段，在實踐操作中已呈現(xiàn)諸多合法性危機。根據(jù)我國行政法治的發(fā)展?fàn)顩r，并反思地方政府治理群體性事件的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立一種新的群體性事件治理模式——— “回應(yīng)型”治理模式勢在必行?！盎貞?yīng)型”治理模式以相對人有序參與為手段，以“平衡論”作為理論基礎(chǔ)，將維護社會“韌性穩(wěn)定”作為終極目標(biāo)。該模式的優(yōu)點在于能夠從根源上實施風(fēng)險防范、危機處理和權(quán)益保障。為將“回應(yīng)型”治理模式合法化，行政法需要在微觀層面進行嚴(yán)謹(jǐn)縝密的制度設(shè)計，而關(guān)鍵是建構(gòu)相對人有序參與群體性事件處理過程的程序制度。

關(guān)鍵詞: 群體性事件；壓制型模式；回應(yīng)型模式；相對人參與

一、引言

所謂群體性事件，是指社會矛盾經(jīng)過一定時間的醞釀，在沒有得到行政機關(guān)有效治理的情況下，由特定或不特定人集合形成一定的群體，通過沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不充分的規(guī)模性聚集或各種群體性行為，向行政機關(guān)或其他特定的機關(guān)部門表達利益訴求和主張，且對社會安全和穩(wěn)定造成或可能造成重大影響的各種事件。[1]一般來講，群體性事件的發(fā)展過程可以劃分為四個階段，即醞釀階段、集合階段、爆發(fā)階段和處置階段。群體性事件主要類型可以分為維權(quán)行為、社會泄憤事件、社會騷亂和社會糾紛，其中重點是維權(quán)事件和泄憤事件。[2]一般來講，群體性事件具有群體性、破壞性、復(fù)雜性和人民內(nèi)部矛盾性等特征。

現(xiàn)階段，我國群體性事件的發(fā)生頻率和規(guī)模并未得到有效遏制，給社會穩(wěn)定和政府權(quán)威造成較大負面影響。由于受“管理論”影響，我國現(xiàn)行行政法律制度尚未對行政機關(guān)有效治理群體性事件提供系統(tǒng)和科學(xué)的規(guī)范性指引。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)代行政法的核心使命始終是通過權(quán)利和義務(wù)模式為行政活動提供一種合法性評價和理解框架。[3]因此，我國行政機關(guān)治理群體性事件也絕對不能游離于法治框架之外。鑒于此，本文在分析傳統(tǒng)行政法治理模式——— “壓制型”模式及其面臨的合法性危機的基礎(chǔ)之上，以現(xiàn)代行政法中的“平衡論”作為理論基礎(chǔ)，提出治理群體性事件的新模式——— “回應(yīng)型”治理模式。

二、“壓制型”治理模式及其合法性危機

（一）“壓制型”治理模式的主要特征

“壓制型”治理模式，是指行政機關(guān)主要運用行政強制手段對群體性事件進行打擊處理。[4]作為群體性事件的行政處置模式，它以實現(xiàn)行政機關(guān)所認定的公共利益為終極目標(biāo)，以貫徹行政機關(guān)的單方意志的強制性行政行為為主要手段，基本無視參與群體性事件的行政相對人的權(quán)利主體地位。該模式所構(gòu)建的社會穩(wěn)定是一種剛性穩(wěn)定，而剛性穩(wěn)定看似強硬實則脆弱，其動用的社會資源極大，付出的行政成本極高。正如有學(xué)者所指出的，如果行政機關(guān)僅以“剛性穩(wěn)定”為目標(biāo)，以權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)，把群體性維權(quán)行為，如游行、示威、罷工、罷市、罷運等群眾集體行動都視為無序、混亂或者是騷亂，盲目進行壓制或打擊，那么這種穩(wěn)定狀況是有政治風(fēng)險的。[5]

在“壓制型”治理模式下，一些地方政府一旦發(fā)現(xiàn)公眾“集體表達利益訴求”，就以“維

穩(wěn)”之名進行高壓處理。事實上，這種治理模式“治標(biāo)不治本”，無法從根本上解決群體性事件的深層次矛盾，只是暫時阻止了事態(tài)進一步擴大。如果處理不到位，極有可能為更大規(guī)模群體性事件的發(fā)生埋下禍根。應(yīng)當(dāng)說，在相對緊張的官民關(guān)系中，如果民意、民怨和民憤若得不到及時疏導(dǎo)，反而被一次次壓制，只會激起更多的誤解與矛盾。當(dāng)下一次“群體性事件”爆發(fā)時，行政機關(guān)不得不采取更強烈的高壓手段，動用更多的公共資源，如此惡性循環(huán)，后果不堪設(shè)想。

（二）“壓制型”治理模式在行政法上的理論基礎(chǔ)

我國地方政府之所以習(xí)慣動用強制手段處置群體性事件，一個重要原因是受到傳統(tǒng)的行政管理論思維的影響。[6] “管理論”主要從行政權(quán)力角度建構(gòu)國家的行政法制，強調(diào)行政機關(guān)對行政相對人的單方管理，強調(diào)行政機關(guān)職權(quán)與職責(zé)之重要性，而較少關(guān)注行政相對人的權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)該理論，行政相對人只是行政管理的客體，他們的權(quán)利處于相對次要和被壓抑的境況，難以得到行政機關(guān)充分的顧慮和保障。

可以說，群體性事件的“壓制型”治理模式與“管理論”一脈相承。主要表現(xiàn)在以下方面:一是在對群體性事件定性上，往往將群體性事件視為破壞社會管理秩序的負面現(xiàn)象，沒有認識到它的正面意義。實際上，群體性行動仍然是我國公眾表達權(quán)利訴求的一種正當(dāng)方式，是社會壓力的一種釋放渠道。如有學(xué)者認為: “群體性事件是指具有某些共同利益的群體，為了實現(xiàn)某一目的，采取靜坐、沖擊、游行、集會等方式向國家機關(guān)施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件?！盵7]該定義將群體性事件定性為“向國家機關(guān)施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件”，這種行為定性只強調(diào)群體性事件的負面性，顯然是不客觀和不全面的。二是在治理群體性事件過程中，一些行政機關(guān)有時采用暴力的、壓制性的手段，以達到維護“剛性穩(wěn)定”的目的，冷漠對待公眾的正當(dāng)權(quán)利訴求。如在2008 年的6 月的貴州甕安事件中，行政機關(guān)在不恰當(dāng)?shù)貏佑镁Φ男袨橐约皩εc群體性事件相關(guān)的信息進行封鎖的行為。[8]三是在對治理群體性事件的行政行為的監(jiān)督上，司法機關(guān)面對復(fù)雜的社會矛盾，無法單憑法律作出決斷，因此也難以對行政權(quán)力的行使形成有效的制約。

（三）“壓制型”治理模式的局限性

實踐表明，以“管理論”為基礎(chǔ)的“壓制型”治理模式存在明顯弊端，已經(jīng)導(dǎo)致并加劇政府治理的合法性危機，其主要表現(xiàn)在以下方面:

1．不能從根本上緩解群體性事件的頻發(fā)。對群體性事件的不合理定性，必然導(dǎo)致行政機關(guān)治理目標(biāo)和手段選擇上出現(xiàn)偏差，實踐中行政機關(guān)往往公然采取違法的處置措施，而違法的管理措施必然難以服眾，也無法從根本上緩解群體性事件頻發(fā)的局面。具體而言，首先，行政機關(guān)基于對抗性思維，將群體性事件定性為“向國家機關(guān)施加壓力、破壞公私財物、危害人身安全、擾亂社會秩序的事件”。然后，采取警力驅(qū)散和封堵信息等強制性手段將群體性事件壓制下去。最后，行政機關(guān)對具體組織策劃的“主要分子”采取偵查、逮捕、關(guān)押等強力處罰手段，威懾其他參與事件的相對人，達到維護剛性穩(wěn)定的目的。但是，這種通過高壓手段維持的剛性穩(wěn)定相當(dāng)脆弱，最終的結(jié)果只能是壓力越大，抗?fàn)幵綇?。這是因為，公眾之所以參加群體性事件，往往是因為他們無法通過法定渠道獲得有效救濟，群體性行動成為他們表達利益訴求的一種無奈選擇。然而，傳統(tǒng)處置模式完全將相對人的這些利益訴求壓制和封堵，同時也沒有正視群眾的不滿和怨氣，所以一旦受到其他偶發(fā)事件的帶動，群眾的不滿將會以更加劇烈的形式爆發(fā)出來。

2．群體性事件的治理成本過高。行政機關(guān)對群體性事件的治理成本體現(xiàn)在很多方面?？傮w上可以為有形成本和無形成本。有形成本是指可以以金錢計算的成本，其他則為無形成本。在“壓制型”治理模式中，有形成本主要包括動用警力的費用、封堵信息傳播的費用、后期追查“不法分子”的費用以及從群體性事件的發(fā)生到最后達到剛性穩(wěn)定時所花費的人力和物力等。從表面上看，“壓制型”治理模式中行政機關(guān)付出的有形成本似乎不高，但由于“壓制型”治理模式會導(dǎo)致群體性事件的循環(huán)發(fā)生，所以這種有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的疊加。關(guān)鍵問題還在于“壓制型”治理模式會產(chǎn)生無形成本。主要包括行政機關(guān)公信力的降低、行政機關(guān)負責(zé)人政治資本的損失、對民主大環(huán)境的負面影響等。這些有形和無形成本不斷累積，導(dǎo)致社會維穩(wěn)成本居高不下，而如此巨大的維穩(wěn)財政投入，最終都要分?jǐn)傇诿恳粋€納稅人身上。

3．不利于保護行政相對人的合法權(quán)益。在“壓制型”治理模式中，行政機關(guān)將參與群體性事件的相對人視為是管理客體，并采用對抗性手段進行打壓，不僅導(dǎo)致行政相對人合理的利益訴求無法充分表達，甚至還會給行政相對人造成新的人身和財產(chǎn)損失，有人甚至還要面臨被逮捕或監(jiān)禁的后果。由此可見，“壓制型”治理模式根本無法保障參與群體性事件的行政相對人的合法權(quán)益。

三、“回應(yīng)型”治理模式及其正當(dāng)性

（一）“回應(yīng)型”治理模式的興起

隨著我國行政法治發(fā)展，行政法“平衡論”逐漸取代“管理論”，并成為我國行政法的理論基礎(chǔ)。“平衡論”不再片面強調(diào)行政機關(guān)的管理特權(quán)，而是更加關(guān)注行政相對人的主體地位，重視行政相對人與行政機關(guān)之間的協(xié)調(diào)與合作，并試圖在行政權(quán)的合理行使與行政相對人權(quán)利的保障之間、在行政效率與社會公正之間維持一種動態(tài)的平衡關(guān)系。[9]應(yīng)當(dāng)說，這種理念已經(jīng)在我國諸多立法中充分體現(xiàn)出來，并且逐漸成為我國行政法立法政策的基本指導(dǎo)思想。例如，我國《行政強制法》就直觀體現(xiàn)了行政相對人權(quán)益保護的思想。該法第1 條規(guī)定: 為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。在具體的行政法制度設(shè)計方面，行政聽證制度也體現(xiàn)了“平衡論”的基本要求。而在行政機關(guān)具體處置群體性事件的過程中，2007 年廈門市行政機關(guān)對PX（對二甲苯）事件的成功處置，[10]以及2008 年11 月重慶市成功化解出租車罷運事件，[11]也充分展現(xiàn)了地方政府積極踐行“平衡論”的基本價值理念。

可以說，體現(xiàn)人文精神和權(quán)利思想的“平衡論”能夠引導(dǎo)行政機關(guān)合法理性處置群體性事件。因此，法學(xué)理論與政府主管部門需要對傳統(tǒng)的“壓制型”治理模式進行深入的批判和反思，必須嚴(yán)肅對待參與群體性事件的相對人的主體地位、尊重他們的利益訴求、鼓勵和引導(dǎo)行政機關(guān)積極與相對人協(xié)商、合作，從而實現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡的“回應(yīng)型”治理模式將應(yīng)運而生。

（二）“回應(yīng)型”治理模式的主要特征

“回應(yīng)型”治理模式，強調(diào)通過行政相對人有序參與促進行政機關(guān)積極回應(yīng)公眾利益訴求，從而最終化解社會矛盾。在這種模式下，行政機關(guān)的主觀認識和思維方法具有決定性作用。亦即處置群體性事件不能單純依靠強制手段，應(yīng)當(dāng)對群體性維權(quán)活動采取相對寬容和克制的立場，并且積極了解群體性維權(quán)活動的合理性以及問題癥結(jié)所在。一般應(yīng)采取各種柔性手段（如官民對話、現(xiàn)場辦公）對參與群體性事件的相對人加以引導(dǎo)，以相對和平的方式尋求解決問題的最佳方案。不同于傳統(tǒng)的“壓制型”治理模式，在“回應(yīng)型”治理模式中，行政機關(guān)尊重參與群體性事件的相對人的意志和利益，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定、官民合作共贏為基本目標(biāo)。并且，在“回應(yīng)型”治理模式中，行政機關(guān)不僅為相對人提供參與解決爭議的機會，讓相對人主張自身的利益并且對行政決策施加影響，而且還可以不斷培養(yǎng)和提高公眾政治參與的能力和水平。由此可見，“回應(yīng)型”治理模式下形成的社會穩(wěn)定是一種韌性穩(wěn)定。需要強調(diào)的是，也只有韌性穩(wěn)定才是一個自由社會和活力社會真正需要的穩(wěn)定。從表面上看，行政機關(guān)主動與相對人對話和交流，似乎有損政府的權(quán)威和尊嚴(yán)，但政府對公眾正當(dāng)訴求的積極“回應(yīng)”與“妥協(xié)”，恰恰是政府必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)允許公眾在合法范圍內(nèi)的呼吁和抗?fàn)?，允許公眾揭露社會問題，允許釋放不滿情緒。通常來講，最有活力的社會恰恰也是允許抗?fàn)幍纳鐣?。因此，行政機關(guān)在群體性事件治理過程中，應(yīng)該轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)思維模式，變追求“剛性穩(wěn)定”為“韌性穩(wěn)定”，與參與群體性事件的相對人形成良性的互動關(guān)系。正如有學(xué)者所指出的，“回應(yīng)型”行政機關(guān)就是要建設(shè)以社會公眾利益為導(dǎo)向的行政機關(guān)，建設(shè)以行政機關(guān)與公眾互動合作為基石的參與型行政機關(guān)，建設(shè)以公共責(zé)任為核心的責(zé)任型行政機關(guān)，建設(shè)以形式正義和實質(zhì)正義相結(jié)合的行政機關(guān)。[12]

（三）“回應(yīng)型”治理模式的主要功能

1．能夠從根本上治理群體性事件。國內(nèi)的經(jīng)驗或教訓(xùn)表明，以相對人有序參與為核心的“回應(yīng)型”治理模式是有效治理群體性事件、維護國家和社會的安全穩(wěn)定的科學(xué)方法。首先，行政機關(guān)對日常管理中所發(fā)現(xiàn)的社會矛盾的即時處理，可以及時定紛止?fàn)?，避免公眾不滿情緒的持續(xù)積累，從而有效預(yù)防群體性事件的發(fā)生;其次，在群體性事件發(fā)生之中或發(fā)生之后，“回應(yīng)型”治理模式也是行政機關(guān)用以化解各種矛盾的必要選擇，如果僅僅采取壓制型手段予以應(yīng)對，不僅會激化各種矛盾，也會導(dǎo)致維穩(wěn)成本長期居高不下。

2．能夠有效保護相對人的合法權(quán)益。從行政相對人的立場分析，群體性事件之所以發(fā)生，主要是由于他們難以在正常的法制渠道內(nèi)表達自身的利益訴求，從而采取的一種體制外的表達方式?？梢哉f，在參與群體性事件之前，相對人的權(quán)益大多已經(jīng)受到了特定國家機關(guān)或其他私主體的違法行為的侵害?！盎貞?yīng)型”治理模式強調(diào)行政機關(guān)與相對人的互動，強調(diào)行政機關(guān)傾聽相對人的意見，并予以及時有效的反饋與回應(yīng)。在這種體現(xiàn)民主精神的官民協(xié)商的過程中，一方面，相對人的知情權(quán)和參與權(quán)得到保障;另一方面，相對人的合理訴求也能得到滿足。

3．能夠培養(yǎng)和增強相對人參與行政管理的意識和素質(zhì)?！盎貞?yīng)型”治理模式強調(diào)相對人的主體地位，要求相對人能夠參與對群體性事件的處理過程，這種以有序參與為核心的治理模式能夠培養(yǎng)和增強相對人的政治參與素質(zhì)。主要體現(xiàn)在: 首先，相對人的參與會提高自身的民主意識和權(quán)利意識，擴大相對人的公共空間，在其中學(xué)習(xí)并適應(yīng)公共生活，不斷提高公共合作精神，從而增進相對人參與行政機關(guān)決策的責(zé)任感。其次，相對人的參與能夠增加其對行政事務(wù)參與的效能感。德國學(xué)者坎貝爾（Campbell）等人把政治參與的核心概念“效能感”定義為這樣一種感覺: 個人的政治行為對于政治過程確實有影響或者能夠有影響，也就是個人認為履行公民責(zé)任是值得的。它是一種感覺，認為政治和社會的改變是可能的，公民個人可以發(fā)揮作用來促成這種改變。在社會科學(xué)中，效能感分為內(nèi)在效能感和外在效能感。內(nèi)在效能感以公民個人的信念為基礎(chǔ)，即認為自己可以直接影響國家的政治決策。外在效能感是指認為機構(gòu)和政治制度的參與者將正面回應(yīng)公民的參與及其傳遞的要求。[13]公眾參與群體性事件的治理，毫無疑問也能增強公民政治參與的“效能感”。正如英國學(xué)者麥克弗森所總結(jié)的，參與型民主能促進人類發(fā)展，強化政治效率感，弱化人們對于權(quán)力的疏離感，培養(yǎng)對集體問題的關(guān)注，并有助于形成一種積極的、具有知識并能夠?qū)π姓C關(guān)事務(wù)更有興趣的公民。[14]

4．能夠增強行政機關(guān)治理群體性事件的合法性，提升行政機關(guān)的公信力。在“壓制型”治理模式中，某些行政機關(guān)處理群體性事件的慣常手法就是動用武力，派大量的警察來維持秩序。此時，行政機關(guān)行為的合法性就潛藏著危機。首先，在還沒有完全調(diào)查清楚群體性事件性質(zhì)的前提下，就貿(mào)然采取警力壓制等暴力手段，極易產(chǎn)生違法問題;其次，行政機關(guān)在沒有準(zhǔn)確掌握事實情況和沒有嘗試進行有效溝通的情況下，就采取動用警力和封鎖消息等行為，這顯然是缺乏事實依據(jù)的違法行為，而且還會降低行政機關(guān)的公信力。在“回應(yīng)型”治理模式中，相對人能夠參與群體性事件的治理過程，行政機關(guān)將與相對人進行有效的溝通，相對人的意見在行政機關(guān)的決策與行動中得到充分的體現(xiàn)，由此，行政機關(guān)的行為就取得較充分的合法性，相對人就更愿意配合行政機關(guān)的行動，群體性事件也就能得到圓滿解決，而不至于留下更多的隱患。

四、“回應(yīng)型”治理模式的行政法構(gòu)建

作為群體性事件的新型治理模式，如果不能予以規(guī)范化、制度化，就無法對行政機關(guān)的行為發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用，也無法被行政機關(guān)自覺參照執(zhí)行。因此，需要從行政法角度進行科學(xué)的制度設(shè)計，推動“回應(yīng)型”治理模式的法律化。由于“回應(yīng)型”治理模式的核心是行政相對人有序參與群體性事件的整個治理過程，因此，行政法制度設(shè)計的關(guān)鍵是建構(gòu)行政相對人有序參與的程序和制度。主要包括四個方面的制度改革。

（一）建立健全團體性訴求表達機制

從我國群體性事件的成因與表現(xiàn)形式來看，由于公眾缺乏可以依靠的團體或組織作為“代言人”，導(dǎo)致分散的個人在與公權(quán)力機關(guān)交涉過程中始終處于弱勢地位，即便是正當(dāng)合理的利益訴求也往往被漠視和拒絕。而公眾在萬般無奈之下只能選擇聚眾請愿、示威、抗議，甚至采取觸犯法律的非理性行為和暴力抗?fàn)?。就是在這樣一種官民之間反反復(fù)復(fù)的博弈過程中，普通公眾經(jīng)歷切身體會或者口口相傳，總結(jié)出的“絕對真理”就是: “不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決，鬧鬧就解決”。長此以往，社會的安定和諧秩序必然被徹底顛覆。

實際上，西方新公共治理理念早就提出政府應(yīng)當(dāng)建立“社會安全閥”機制，即通過各類型

社會中介組織（亦稱第三部門）在政府與社會、政府與個人之間建立聯(lián)系，為社會提供內(nèi)容廣泛的服務(wù)，并發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。由此可見，在個體與政府間溝通渠道不夠暢通的背景下，面對愈演愈烈的社會群體性事件，政府應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵各類型社會中介組織充當(dāng)不特定社會利益群體的“發(fā)聲渠道”，政府也需要充分聽取并尊重這些具有代表性的統(tǒng)一呼聲，并及時反饋意見回應(yīng)訴求，進而根據(jù)社會需求適時進行政策調(diào)整。這一溝通機制的優(yōu)勢在于:

第一，社會中介組織可以在分散的個人與政府之間建立一個持久穩(wěn)定發(fā)揮效用的信息交流平臺，可以有效促進官民之間信賴關(guān)系的建立，避免社會矛盾因為社會組織結(jié)構(gòu)的缺陷而被無限放大。第二，社會中介組織可以將分散個人予以組織化，通過團體內(nèi)部規(guī)約實現(xiàn)組織內(nèi)自我約束，并對千差萬別的個體訴求進行有效篩選與整合，從而提升利益訴求行動的合法化與理性化?？傊?，要實現(xiàn)國家的長治久安，基本條件之一就是要允許和不斷充實公眾的團體化和組織化，即允許通過合法中介組織使分散個人能夠發(fā)出統(tǒng)一的聲音。為此，要積極發(fā)展社會團體、行業(yè)組織、群眾自治組織、工會等群體性組織，為普通民眾訴求表達提供合法的組織渠道，使群體訴求得到暢通的表達，問題得到合理解決。當(dāng)然，相關(guān)社會中介組織的規(guī)范化、制度化建設(shè)乃是重要前提，這也是國家立法部門當(dāng)下亟需關(guān)注的重要議題。

（二）充實完善個體性訴求表達機制

如果一個社會的行政法制度無法給社會個體提供參與行政管理事務(wù)的充分和有效的渠道，那么，隨著社會利益的不斷分化，一旦到了矛盾激化的時刻，社會群體性行動就可能沖破社會常規(guī)秩序，危及社會穩(wěn)定。因此，一個合理的行政法制度設(shè)計，必須安排充分的個體性利益表達渠道并兼顧和平衡社會各方利益訴求。[15]但是，我國目前公眾的利益表達還存在諸多障礙: 一是利益表達渠道不暢。在不同的利益表達過程中，除了執(zhí)政黨的利益表達渠道相對順暢以外，其他的表達渠道還存在較多制約因素，一定程度上阻礙了其他“聲音”進入決策者的關(guān)注領(lǐng)域;二是利益表達的非均衡性。強勢群體利益表達途徑順暢，而弱勢群體則往往投訴無門，由此，在表達的效果上形成強烈反差。相對人有序參與的重點就在于參與過程，其要求就是“有序”，因此，必須擴大相對人參與的渠道和平臺，同時保障公眾參與的制度化。

1．完善現(xiàn)有相對人參與制度?，F(xiàn)有的市長熱線、市長信箱、市長接待日、人大代表接待日以及各種形式的領(lǐng)導(dǎo)接待日從某種程度上都帶有很濃厚的“人治”色彩。許多地方行政機關(guān)將這些渠道看作是了解社會輿情、體恤民意的工具，但并沒有把它們上升到常規(guī)民意表達渠道的高度。基于轉(zhuǎn)型時期我國社會發(fā)展的現(xiàn)狀，這些新型的民意表達渠道在一定程度上緩解了社會的緊張、分流了信訪渠道的壓力，具有現(xiàn)實的合理性。因此，應(yīng)該正確認識這些新的民意表達途徑，將這些措施制度化、規(guī)范化。

2．修改和完善信訪制度。信訪制度是中國特有的一種權(quán)利救濟方式，它一直是弱勢群體寄予厚望的一種利益表達方式和維權(quán)工具。信訪在一定程度上能夠彌補法治的弊病，因為常規(guī)法律救濟機制不可避免存在漏洞和缺陷，而信訪的門檻和成本較低，因此更為公眾尤其是弱勢群體所青睞，其在疏通民意和構(gòu)建和諧社會中起著重要的安全閥作用。然而，我國的信訪制度仍然存在諸多問題，并且已經(jīng)嚴(yán)重影響到相對人表達權(quán)與參與權(quán)的實現(xiàn)，因此，在現(xiàn)有《信訪條例》基礎(chǔ)上還要進一步修改和完善信訪制度，加強行政機關(guān)的信訪工作力度是重視相對人利益訴求的重要體現(xiàn)，更是有效治理群體性事件的應(yīng)有之義。完善我國的信訪制度應(yīng)從以下方面著手:（1)對于信訪資源進行統(tǒng)一調(diào)配，形成一個比較完善的信訪處理體系。鑒于我國目前信訪機構(gòu)十分分散，信訪案件處理效率極為低下的現(xiàn)實，應(yīng)該將信訪資源進行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完善的信訪處理體系。對于不同信訪部門之間互不通氣的作法，2005 年國務(wù)院《信訪條例》中規(guī)定的信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通制度就是一個很好的解決方法，但由于我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，采取“一刀切”的方式貫徹該方法難免脫離實際，因此在實踐中必須針對各地方的發(fā)展實際采取分步驟分階段的實施策略，最終實現(xiàn)信訪信息的互聯(lián)互通。（2）保障信訪部門的法律地位和權(quán)威性?？梢試L試賦予信訪部門交辦權(quán)和督辦權(quán)，形成大信訪的格局。對于社會公眾反映的要求，屬于法律領(lǐng)域的，可以引導(dǎo)或幫助他們啟動行政復(fù)議、行政訴訟等正式裁決程序;對于國家工作人員的腐敗問題的，可以轉(zhuǎn)交給紀(jì)委、監(jiān)察部門予以處理;對符合法律援助條件的公眾，則應(yīng)當(dāng)為之提供法律援助。信訪部門可以根據(jù)信訪事件的性質(zhì)，及時轉(zhuǎn)交給職能部門，并督促限期辦理，努力獲得社會公眾的信任和認同，真正起到疏通民意的作用。（3）切實保障信訪人的合法權(quán)益，嚴(yán)厲查處少數(shù)地方對信訪人進行打擊報復(fù)的事件。行政機關(guān)通過從信訪中獲得的信息，對于及時化解社會矛盾，防止演變成群體性事件具有重要作用，行政機關(guān)應(yīng)該珍惜和妥善利用此類信息。而不應(yīng)當(dāng)對信訪人采取打擊的態(tài)度，因為這將為群體性事件的產(chǎn)生埋下禍根。

3．修改和完善行政聽證制度。行政聽證制度是一項帶有濃郁現(xiàn)代民主色彩的社會管理制度，是關(guān)涉民意表達的一項重要程序設(shè)計。目前，聽證會已經(jīng)成為行政機關(guān)和相對人雙向溝通的橋梁，成為相對人參與社會管理的重要載體。從我國目前行政聽證立法規(guī)定來看，它是相對人可以借助的參與行政機關(guān)群體性事件處置過程的較為可行的制度。但是，目前行政聽證制度也存在較多問題，主要應(yīng)從以下方面予以完善:（1）增強聽證會活動的公正性。行政聽證立法首先要保證聽證會組織具有相對的獨立性，而不是被某些強勢的利益集團所控制;其次，聽證會代表的選擇應(yīng)該充分體現(xiàn)民意，并適當(dāng)增加弱勢群體的代表。由于弱勢群體的專業(yè)知識有限，因此在行政聽證會中應(yīng)當(dāng)有能代表公眾利益的專家出席聽證，為民眾主張更多合法利益，而不應(yīng)完全由組織者指定聽證代表;三是在聽證過程中強化辯論對質(zhì)的程序設(shè)計，保證各方當(dāng)事人之間能夠進行多輪對話，而不是走過場的形式主義。（2）增強聽證會活動的透明度。主要是在聽證會的籌備、舉行以及結(jié)果都能夠讓相對人知曉并接受相對人的監(jiān)督。首先，在聽證之前，要通過媒體的宣傳手段，提前將聽證會的時間、地點和內(nèi)容議題向社會公開。其次，聽證會的過程中應(yīng)該允許普通公眾旁聽，并通過媒體直播等方式讓公眾了解聽證會的整個過程，實現(xiàn)行政聽證活動的公開性;最后，聽證會后，行政機關(guān)要對聽證會上的焦點問題和主要分歧意見作出明確的闡釋，并說明采納或者拒絕某些意見的根據(jù)，從而維護和提高聽證會的公正性。甚至于可以視情況選擇適當(dāng)?shù)姆绞焦_聽證會代表的姓名以及聯(lián)系方式，以保證利益相關(guān)人的利益表達。（3）適時制定統(tǒng)一的聽證會法。基于當(dāng)前社會矛盾較為嚴(yán)峻的形勢，我國有必要加快立法，保證聽證活動走上法律化、規(guī)范化的軌道。對此，可以通過制定《聽政法》或《聽證條例》的方式來規(guī)范聽證的功能、聽證的范圍、聽證會參與者的資格、聽證的程序、聽證報告等，細化操作規(guī)則并減少人為因素的干擾。

4．構(gòu)建公共協(xié)商機制。公共協(xié)商機制是以協(xié)商民主理論為基礎(chǔ)建立起來的決策機制，它是國家立法與公共決策民主化的擔(dān)保機制。群體性事件處置過程中的公共協(xié)商機制，是指地方行政機關(guān)及其部門就其管轄范圍內(nèi)的公共利益、社會問題以及群體性訴求，與相對人在平等的基礎(chǔ)上通過協(xié)商、辯論乃至談判的方式達成理性共識以達到解決公共問題的一種對話性機制。公共協(xié)商的主要目標(biāo)并非單純保障特定個人利益，而是利用公共理性尋求最大限度滿足公眾普遍愿望的政策。公共協(xié)商機制中的參與者是平等的，不存在特殊成員的利益，具有超越其他任何公共利益的優(yōu)先性。為所有人員和組織提供平等的表達機會、消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有社會公眾能夠自由參與協(xié)商過程的對話平臺，可以最大程度上兼顧對所有相對人需求和利益的系統(tǒng)考慮。最近兩年發(fā)生的群體性事件，讓我們看到一些地方政府開始轉(zhuǎn)變觀念及治理手段，將公共協(xié)商的理念、方式引入到群體性事件的治理中來，尋求行政治理的可替代性解決方案———民主治理模式，即讓相對人參與進來與行政機關(guān)部門進行平等的協(xié)商、對話，共同制定群體性事件的解決方案。應(yīng)當(dāng)說，這些富有成效的協(xié)商形式還需要進一步的程序化，并通過行政法來加以制度化。

公共協(xié)商的表現(xiàn)形式有如下幾種:（1）官民對話。從行政機關(guān)在貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、湖南吉首非法集資事件、成渝教師停課事件、各地出租車罷運事件、海南東方械斗事件、湖北石首事件等較大規(guī)模群體性事件的處置措施來看，官員與公眾對話機制逐步建立。盡管尚不完善，但足以看到螺旋式進步。（2）公民會議。公民會議又稱為公民共識會議，它是引自北歐丹麥的參與式民主模式，讓一般公民以平等、自主、知性的方式去討論具爭議性的公共議題，強調(diào)個人意見的平等表達，并有專家學(xué)者從旁補強背景知識，幫助公民周延思考、加強對議題的認識。與一般的公共論壇、聽證會、說明會不相同，公民會議的目地是通過不具專業(yè)知識的公眾，能夠針對社會沖突性的議題或公共政策進行理性、共善的討論，進而達到社會共識。在北歐，公民會議的結(jié)論必須公開向媒體發(fā)布，并提交行政部門作為決策參考，若行政機關(guān)不采用，必須提出解釋。[16]在國內(nèi)，一些地方行政機關(guān)依據(jù)法律上級文件的精神，在制定大政策或?qū)嵤┲卮箜椖繒r也采取了類似于公民會議的做法。[17]雖然目前這些做法沒有法定拘束力，無法充分影響政府決策，但積極的意義在于讓決策者明白，在取得充分信息之后的公共討論所呈現(xiàn)的民意是什么。同時，公民會議建構(gòu)出一個相對人與行政機關(guān)進行理性討論的信息平臺，這種共識取向的討論，往往更能呈現(xiàn)社會的核心價值。通過專家的技術(shù)協(xié)助，相對人不但可與行政機關(guān)持續(xù)合作與討論、交流，以預(yù)防非理性決策，并堅持程序性和決策的可逆性，認真考慮每個參與者的利益和觀點，并可以對高度爭議性的復(fù)雜議題進行開放、理性的討論，從而有利于形成集體意見。雖然上述兩種主要的公共協(xié)商形式，尚不為行政法所制度化，在實踐中，行政機關(guān)也沒有充分用以治理群體性事件，但我們應(yīng)當(dāng)預(yù)見到它們的生命力，從而在行政法上做出前瞻性的規(guī)定。

（三）完善群體性事件中的信息公開制度

要保證多數(shù)人選擇的正確、多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律，就需要讓公眾知道爭議事件的相關(guān)信息。因此，相對人參與群體性事件的治理過程離不開信息公開。尤其是在關(guān)涉廣大相對人切身利益的群體性事件處置上，信息公開制度與相對人知情權(quán)保障制度不可或缺。但是，目前我國許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會穩(wěn)定的群體性事件，一些行政機關(guān)往往將這些事件中的信息視為“機密”，認為一旦公開就會對事件的順利處置人為地造成干擾，殊不知這樣做的后果只能導(dǎo)致相對人與行政機關(guān)的信息不對稱，影響相對人參與的信心，使得相對人處于“合乎理性的無知”狀態(tài)，進而影響他們參與能力的提高，最終也會危及群體性事件的圓滿解決。很難想象，對事件信息一無所知的相對人能夠充分參與該事件的解決。相對人如果對相關(guān)信息不了解，則根本談不上對事件處置過程的參與，更無法監(jiān)督行政機關(guān)的處置行為從而維護自己的合法權(quán)益。因此，建構(gòu)我國行政信息公開制度，特別是群體性事件中的信息披露制度就顯得迫在眉睫。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)，將相對人關(guān)心的、涉及相對人切身利益問題的政策執(zhí)行內(nèi)容公之于眾，讓相對人全面清楚的了解相關(guān)政策中自己的權(quán)利義務(wù)，使相對人的自我利益和意見能夠得到及時的表達。此外，相對人還有權(quán)全面了解群體性事件處置的過程，了解事件處置的執(zhí)行方案，進而對群體性事件處置進行全面的監(jiān)督。

（四）完善以保障相對人有序參與為主要內(nèi)容的行政責(zé)任制度

由于相對人參與群體性事件的主要目的是為了維護自身權(quán)益，如果他們參與維權(quán)行動和政府處理過程之后，并不能有效傳達利益訴求和得到具體明確的回應(yīng)，那么公眾參與本身也就失去了實際意義。因此，行政法制度設(shè)計還需要細化規(guī)定行政機關(guān)及其負責(zé)人處理群體性事件的責(zé)任制度，特別是行政機關(guān)對群體性利益訴求的回應(yīng)或者行政機關(guān)與相對人達成的共識，是否得到及時和有效的實施與解決的責(zé)任制度。我國從2005 年至今，從中央到地方有關(guān)行政問責(zé)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，其中絕大多數(shù)都涉及群體性事件中的黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任的規(guī)定，至于地方各級政府已經(jīng)普遍建立的《大規(guī)模群體性事件應(yīng)急預(yù)案》，則普遍對群體性事件中的官員黨政責(zé)任作出了明確規(guī)定。[18]但這些立法性文件所預(yù)設(shè)的官員責(zé)任機制，總體上是以追究官員未能有效處理和控制群體性事件的“結(jié)果責(zé)任”為宗旨，而并不是從保障公眾有序參與群體性事件處理過程為目標(biāo)的擔(dān)保機制。實際上，每一次群體性事件看似突然爆發(fā)，但從“民意”發(fā)展到“民怨”直至最后的“民爆”，都會經(jīng)歷一個漫長的發(fā)酵過程，如果政府部門及其工作人員能夠高度重視，在事前、事中及時充分了解情況，及時采取措施充分回應(yīng)民意，那絕大部分群體性事件都可以阻卻在萌芽狀態(tài)。[19]

總之，對于相關(guān)政府部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)未能有效回應(yīng)或解決相對人的合理訴求，現(xiàn)有的責(zé)任機制規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，因而難以通過責(zé)任機制來保障公眾有序參與群體性事件處置過程，從而造成公眾民主參與所可以獲得的理想效果大打折扣。因此，今后要從保障公眾有序參與整個群體性事件治理的全過程的角度來設(shè)計行政責(zé)任制度，要追溯事件發(fā)展的整個過程，開展責(zé)任倒查，并進一步明確追責(zé)部門、責(zé)任主體、追責(zé)事由，完善責(zé)任追究程序，避免過去那種因責(zé)任體系彈性過大、責(zé)任單純集中于結(jié)果，造成問責(zé)不當(dāng)和問責(zé)失效的情況反復(fù)出現(xiàn)。

注釋:

[1]國家法律規(guī)范對“群體性事件”這一概念的適用，可以參見公安部2008 年頒布實施的《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》〔公通字(2008)56 號〕。

[2]參見于建嶸: 《當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2009 年第6 期。

[3] ［美］理查德?斯圖而特: 《美國行政法重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002 年版，第3 頁。

[4]有學(xué)者曾經(jīng)提出壓制型行政模式，這與筆者所探討的“壓制式”治理模式存在共同之處。參見崔卓蘭、蔡立東: 《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，《法學(xué)研究》2002 年第4 期。

[5]參見于建榮: 《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，《中國報道》2010 年第1 期。

[6]沈巋: 《平衡論: 一種行政法的認知模式》，北京大學(xué)出版社1999 年版，第7 頁。

[7]張翔麟: 《穩(wěn)定論》，中央文獻出版社2004 年版，第161 頁。

[8]劉子富: 《新群體性事件觀———貴州翁安“6?28”事件的啟示》，新華出版社2009 年版，第63 － 65 頁。

[9]參見羅豪才等: 《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)———論行政機關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，《中國法學(xué)》1993 年第1 期。

[10]參見戚建剛: 《風(fēng)險規(guī)制過程合法性之證成———以公眾和專家的風(fēng)險知識運用為視角》，《法商研究》2009 年第5 期。

[11]本書編寫組: 《預(yù)防與處置群體性事件黨政干部讀本》，人民日報出版社2009 年版，第178 － 179 頁。

[12]李偉權(quán): 《行政機關(guān)回應(yīng)論》，中國社會科學(xué)出版社2005 年版，第64 頁。

[13] ［德］托馬斯?海貝勒、君特?舒耕德: 《從群眾到公民———中國的政治參與(城市卷)》，張文紅譯，中央編譯出版社2009 年版，第15 頁。

[14] ［英］戴維?赫爾德: 《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社，2008 年版，第243 頁。

[15] 〔15〕靲江好、王郅強主編: 《和諧社會建設(shè)與社會矛盾調(diào)解機制研究》，人民出版社2008 年版，第155 － 156 頁。

[16]蔡定劍主編: 《公眾參與———歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社2009 年版，第26 － 36 頁。

[17]王錫鋅主編: 《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008 年版，第149 － 156 頁。

[18]例如，2009 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、2006 年廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省預(yù)防和處置群體性和突發(fā)公共事件責(zé)任追究辦法》、2007 年《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》、2005 年《深圳市人民政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》、2007 年《哈爾濱市行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)暫行辦法》等。

[19]黃毅峰: 《群體性事件行政問責(zé)的現(xiàn)狀及對策思考》，《求實》2010 年第2 期，第70 頁。

作者簡介：戚建剛，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。

第四篇：不斷探索有效處置群體性突發(fā)事件的正確方法

不斷探索有效處置群體性突發(fā)事件的正確方法

當(dāng)前，我國已進入改革開放的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前深刻的社會變革，在給我國發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，與此相伴隨的各種深層次矛盾也逐漸顯現(xiàn)。其中，對社會和諧影響最大、處理也最為棘手的就是群體性突發(fā)事件。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，近十幾年來，我國社會群體性突發(fā)事件呈直線上升趨勢：1993年發(fā)生0.87萬起，2005年上升到8.7萬起,2006年逾9萬起。大量的鮮活事例表明，對這類事件如果應(yīng)對不力，處置不當(dāng)，極易使矛盾激化，造成事態(tài)擴大，損害黨和政府在人民群眾中的威信，甚至動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。對此，必須高度重視，認真對待。筆者認為，在新形勢下妥善處置群體性突發(fā)事件，需著重抓好以下幾項工作。

第一，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深刻認識新形勢下群體性突發(fā)事件的特點和本質(zhì)。所謂群體性突發(fā)事件，是指突然發(fā)生的，由多人參與，以滿足某種需要為目的，使用擴大事態(tài)、加劇沖突、濫施暴力等手段，擾亂、破壞或直接威脅社會秩序，危害公共安全，應(yīng)予立即處置的群體性事件。從實踐看，當(dāng)前的群體性突發(fā)事件具有參與主體多元、涉及人員多、成因復(fù)雜、對抗性強、破壞性大、蔓延速度快、開放性強、處理難度大等特點?？傮w來講，大多是合理要求伴隨著非法行為，不明真相的群眾與別有用心的人混雜交織在一起，情況異常復(fù)雜。但從根本上來說，我國目前發(fā)生的群體性突發(fā)事件，大多是群眾為實現(xiàn)自己的利益訴求引發(fā)的，卷入事件的絕大多數(shù)群眾，本質(zhì)上是擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)的，這類事件完全屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇。因而對此不能簡單地套用階級斗爭的傳統(tǒng)思維方式將其視為反對執(zhí)政黨的政治行為，簡單地抓“幕后操縱黑手”，簡單地保持“高壓”、“嚴(yán)打”態(tài)勢，搞一刀切，而要正確認識和處理在新的歷史條件下兩類不同性質(zhì)的矛盾：對盲目卷入的絕大多數(shù)群眾，要耐心疏導(dǎo)，通過批評幫助、說服教育，最終達到團結(jié)的目的；對極少數(shù)策劃、組織、指揮鬧事，聚眾沖擊國家機關(guān)、聚眾擾亂國家秩序、帶頭打砸搶燒的不法分子、黑惡勢力骨干分子，則要依法嚴(yán)厲打擊，確保社會安寧和人民生命財產(chǎn)安全。

第二，要準(zhǔn)確把握群體性突發(fā)事件產(chǎn)生的根源，對癥下藥。引發(fā)現(xiàn)階段群體性突發(fā)事件的原因是多方面的，既有體制轉(zhuǎn)型帶來的震蕩，也有訴求渠道不通暢、利益關(guān)系協(xié)調(diào)失衡、政府工作不到位、公民的民主法治意識缺失、媒體輿論導(dǎo)向失控及極少數(shù)不法分子進行搗亂破壞等方面的問題。可以說，其發(fā)生的背景和原因十分復(fù)雜，表現(xiàn)形式也多種多樣。為此，必須具體情況具體分析，有針對性地采取處置措施。具體而言，對因一般性矛盾引起的群體性突發(fā)事件，如農(nóng)民負擔(dān)、下崗職工再就業(yè)、拖欠農(nóng)民工工資、分配制度改革、社會保障等熱點問題，在處理上要持之以恒，常抓不懈；對因特殊性矛盾引起的群體性突發(fā)事件，如發(fā)生了打砸搶燒，在處置上則需要決策果斷，行動及時，“快刀斬亂麻”，迅速平息事態(tài)。同時，要弄清楚引發(fā)事件的是利益沖突還是思想矛盾。如果屬于思想矛盾，就要通過說服教育解開思想疙瘩，化解矛盾糾紛；如果屬于利益沖突引發(fā)的矛盾，則要通過調(diào)整利益格局，采取法律的、經(jīng)濟的手段以及行政調(diào)解、思想教育等方法配合解決。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高有效處置群體性突發(fā)事件的能力，并堅持“靠前掌控”。堅強有效的組織領(lǐng)導(dǎo)是化解群體性事件的關(guān)鍵所在。實踐表明，在處置群體性突發(fā)事件時，領(lǐng)導(dǎo)者能不能做到判斷準(zhǔn)確、指揮有力，到不到一線做工作，效果大相徑庭。領(lǐng)導(dǎo)者親臨現(xiàn)場，指揮得當(dāng)，方法對頭，就能起到“滅火”的作用，能有效緩解緊張氣氛，控制事態(tài)的進一步擴大，為事件的有效處置贏得主動權(quán)；反之，則常常會導(dǎo)致“火上澆油”，使事態(tài)進一步擴大，造成處置工作的被動。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要樹立憂患意識和危機意識，不斷提高駕馭復(fù)雜局面和有效處置群體性突發(fā)事件的能力，努力使自己具有良好的心理素質(zhì)、豐富的理論知識和工作經(jīng)驗、敏銳的洞察力和準(zhǔn)確的判斷力。一旦事件發(fā)生，相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)要按照當(dāng)今中外處理社會突發(fā)危機“現(xiàn)場第一原則”，以身作則，第一時間到達現(xiàn)場，在第一線做工作，指揮靠前，處變不驚，沉著應(yīng)對，全面掌握事態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，最大限度地控制事態(tài)的蔓延和惡化，為妥善處置事件贏得時間和空間，贏得主動權(quán)。

第四，要給廣大人民群眾以充分的知情權(quán)。宣傳輿論工作的作用在于統(tǒng)一認識，凝聚人心，鼓舞斗志，讓人民群眾知道黨委和政府在想什么、做什么、怎么做。信息公開透明，一方面得以使黨委和政府的工作置于人民群眾的監(jiān)督之下；另一方面可以讓人民群眾及時了解到事實真相，避免上當(dāng)受騙?；耍鶕?jù)新聞“先入為主”的特性，在處理群體性突發(fā)事件的過程中，應(yīng)通過黨委、政府和宣傳部門、公安機關(guān)等渠道，及時將真實情況向人民群眾公布，向媒體通報，主動引導(dǎo)輿論，披露事實真相，爭取主動，嚴(yán)防別有用心的人趁機蠱惑人心，誤導(dǎo)輿論。要主動貼近人民群眾，坦誠地與人民群眾對話，講明事實真相，以此說服群眾，教育群眾，穩(wěn)定人心。只有這樣，才能消除群眾的疑慮和積怨，凝聚民心，贏得人民群眾的理解和擁護，人民群眾也才會真心實意地支持黨委和政府的工作。

第五，要堅持依法辦事。歷史經(jīng)驗證明，解決群體性突發(fā)事件，搞“人治”不行，必須通過“法治”來實現(xiàn)。隨著人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性突發(fā)事件的持續(xù)高發(fā)，不少事件因涉及社會穩(wěn)定最終進入法律程序，法律手段已成為處置這類事件的重要手段。正如胡錦濤總書記所指出的：“要積極預(yù)防和妥善處置群體性事件，堅持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護群眾正當(dāng)權(quán)益，又依法維護社會安定團結(jié)?！保ê\濤：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，《光明日報》2005年6月27日）因此，在處置群體性突發(fā)事件時，要堅持以維護群眾的正當(dāng)權(quán)益、維護社會安定團結(jié)為出發(fā)點，在弄清是非的基礎(chǔ)上，堅持依法辦事，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)和政策，妥善解決群眾反映的問題。對群眾的合理訴求能解決的要及時解決；一時不能解決的，要列出時間限期解決；對于按照政策法律確實不能解決的，要做好宣傳、解釋、說服、教育工作。同時，對于損害群眾利益的事件直接責(zé)任者，要根據(jù)相關(guān)法律和政策，追究其行政、民事或刑事責(zé)任。而對于在事件中趁機制造事端者，要根據(jù)法律給予懲處。只有這樣，才能從制度上保證社會公平正義，保證絕大多數(shù)人的利益。

第六，要著眼長遠，及時總結(jié)。對一起群體性突發(fā)事件的處置完成以后，領(lǐng)導(dǎo)干部要注意積累收集資料及時總結(jié)，并善于從中發(fā)現(xiàn)決策和處理過程中成功的一面和不足的一面，找出共性，著眼長遠，積極探索建立健全權(quán)責(zé)明確、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急預(yù)案。同時，在對已發(fā)生的群體性突發(fā)事件發(fā)生的特點和規(guī)律進行深入研究的基礎(chǔ)上，逐步建立起預(yù)防、化解人民內(nèi)部矛盾的動態(tài)的長效管理機制。包括建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾利益機制，建立健全完善處理社會矛盾的工作機制和預(yù)警機制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制、責(zé)任追究機制等。搭建多種形式的溝通平臺，深入開展矛盾糾紛排查化解工作和領(lǐng)導(dǎo)干部“大接訪”活動，對潛在矛盾和問題，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決，及時消除誘發(fā)群體性突發(fā)事件的各種因素，最大限度地把隱患化解在萌芽狀態(tài)、解決在初始階段。

總之，群體性突發(fā)事件涉及多層次的社會關(guān)系、多樣化的矛盾主體、多領(lǐng)域的利益沖突以及體制、機制、制度、政策、法律、觀念等多方面的因素，需要不斷借鑒歷史，關(guān)注現(xiàn)實，創(chuàng)新方法，多管齊下，綜合解決。

（作者：中共山西省委防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）

第五篇：論運管系統(tǒng)處置防范群體性上訪突發(fā)事件處理

由于道路運輸行業(yè)覆蓋面廣，門類繁多，構(gòu)成復(fù)雜，涉及到社會的方方面面，當(dāng)前道路運輸行業(yè)正處于全面加快的“黃金發(fā)展期”，也是改革繼續(xù)深化的“矛盾凸顯期”，所以新情況、新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，道路運輸領(lǐng)域深層次的矛盾和問題在得不到及時妥善解決的情況下，所引發(fā)的道路運輸經(jīng)營者群體性上訪的事件呈日益上升趨勢。據(jù)了解，某省運管局2005年受理群眾來信來訪1320件（人）次，其中集體訪34批1070人次,占總上訪人數(shù)的81，2005年上訪人數(shù)和集體訪次數(shù)都創(chuàng)歷年新高。宜昌市運管處在2008年上半年審批宜昌至長陽線路新增運力時，原“宜長”車隊的經(jīng)營者為阻止運管處新增運力，竟在線路審批聽證會后，全體歇業(yè)到運管處上訪，阻止并威脅運管處不得同意運力新增。這些群體性上訪事件，在一定程度上影響了道路運輸行業(yè)的社會形象，影響到了道路運輸事業(yè)的快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。一些重復(fù)發(fā)生的群體性上訪事件，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定，甚至在一定程度上妨礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展，一些重大群訪事件每次都引起政府交通、公安等主管部門的高度關(guān)注與嚴(yán)重擔(dān)憂。在新形勢下，運管系統(tǒng)如何做好日常信訪工作，特別是出現(xiàn)了群體性、突發(fā)性信訪事件，如何及時妥善處理，不讓“小事拖大，大事拖炸”，筆者認為道路運管機構(gòu)應(yīng)構(gòu)建起科學(xué)、長效的防范處置道路運輸經(jīng)營者群體性上訪機制，進一步加強和改進信訪舉報群體性事件監(jiān)管能力，改進工作，提高執(zhí)政能力，加強和改善行業(yè)管理，從根本上遏制道路運輸領(lǐng)域群體性上訪突發(fā)事件的發(fā)生，維護好道路運輸市場的穩(wěn)定，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。本文對此進行探索和思考。

一、樹立信訪親民作風(fēng)，提高群體性上訪事件的防范能力.處理道路運輸經(jīng)營者群體性上訪是一項極為復(fù)雜而敏感的工作，當(dāng)前此類群體性上訪事件都是一種以非正常手段為表現(xiàn)形式的突發(fā)性行為，具有明顯過激性特點，但他們的要求往往也同時具有一定的合理性，因此處理方法上，必須綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段，通過宣傳教育、協(xié)商調(diào)解、責(zé)令處理等方法，依法及時處理道路運輸經(jīng)營者反映的信訪問題，引導(dǎo)他們合法有序地伸張心聲。

理智善待上訪者。綜觀當(dāng)前道路運輸領(lǐng)域引發(fā)群體性上訪事件主要有兩大原因，一是客運市場管理不規(guī)范，運管部門監(jiān)管不力，客運線路審批把關(guān)不嚴(yán)，客運市場管理混亂等問題，即一類是非法營運及客運線路糾紛引發(fā)的投訴；另一類是執(zhí)法隊伍執(zhí)法行為不規(guī)范，亂收費、亂罰款問題，以及旅客被侵權(quán)引發(fā)的投訴。集中表現(xiàn)在三個方面：一是因經(jīng)營主體利益關(guān)系調(diào)整而引發(fā)的集體哄鬧行為，如在整治宜野線“黑車”時，省局采取“疏堵”結(jié)合的方式進行，2008年同意在該線路新批線路牌10塊，為此就引發(fā)了宜野車隊群體性到省局上訪。二是因履行職責(zé)不到位、行政不作為或亂作為而引發(fā)的經(jīng)營者抗?fàn)幮袨椋纭耙艘熬€”和“宜興線”是我市兩條重要山區(qū)客運線路，由于多種原因，一度“黑車”橫行，經(jīng)營者反響強烈，為此多次向各級運管部門投訴，甚至組織人員到市處和省運管局群訪，并將書面投訴材料向省市政府和有關(guān)部門發(fā)送。三是因基層信訪渠道不暢通，經(jīng)營者的合理要求長期得不到重視和解決等問題而引發(fā)的經(jīng)營者抗議行為。這些群體性事件的最終目的都有是希望通過集體哄鬧、擴大事態(tài)影響而引起行業(yè)管理部門的重視和社會的關(guān)注，使問題得到解決。因此，當(dāng)群體突發(fā)事件發(fā)生時，首要抓住穩(wěn)定上訪者情緒這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在教育疏導(dǎo)過程中，掌握參與突發(fā)事件中經(jīng)營者的思想特點及其變化，對癥下藥，說服上訪者選出代表與行業(yè)管理部門進行對話協(xié)商，盡快恢復(fù)運管機構(gòu)的正常工作秩序和道路營運秩序，這樣才能取得事半功倍的效果。

及時接待上訪群眾。運管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手要充分認識群體性突發(fā)事件的影響性和危害性，按信訪工作制度定期接待群眾來訪，對于群眾反映道路運輸領(lǐng)域的有關(guān)問題，負責(zé)接訪的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時組織有關(guān)人員去現(xiàn)場辦公，妥善處理好問題，防止重復(fù)上訪未果而最終引發(fā)群體突發(fā)事件。當(dāng)前的群體性突發(fā)事件，大都表現(xiàn)出無組織、無秩序、無領(lǐng)頭人的情況，而運管系統(tǒng)的信訪工作人員因未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，往往對此缺乏思想準(zhǔn)備和應(yīng)對措施，這些都給信訪工作增加了難度。為此，各級運管部門的信訪機構(gòu)特別是投訴處理機構(gòu)應(yīng)加強和改進接訪工作，認真落實接訪工作責(zé)任制和首訪責(zé)任制，減少相互推諉扯皮的事情發(fā)生，提高解決信訪問題的效率。按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，一級抓一級，層層負責(zé)，層層抓落實，屬于哪一級的權(quán)限，就由哪一級負責(zé)解決，上一級要加強督辦；屬于哪個部門的職責(zé)，就由哪個部門負責(zé)處理。同時運管系統(tǒng)內(nèi)要建立健全集體上訪應(yīng)急處理機制和處理重大集體訪協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)調(diào)配合，形成合力，一旦事發(fā)，要采取有效措施，妥善快速控制和消除突發(fā)事件的影響，維護正常秩序和社會穩(wěn)定。如宜昌市的“宜野線”和“宜興線”由于多種原因，而造成“黑車”一度橫行，經(jīng)營者反響強烈，多次組織人員前往運管部門進行群訪，