第一篇：全國啟新一輪地方政府機構改革 探索實行大部制

全國啟新一輪地方政府機構改革 探索實行大部制

http://004km.cn 2009年01月16日11:31 中國新聞網 中新社北京一月十六日電 據中央編辦透露：目前全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進入方案審批和實施階段，上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林、黑龍江、內蒙古、湖北、安徽、西藏、海南、青海、新疆等十五個省(區(qū)、市)的政府機構改革方案已經獲批并陸續(xù)實施。其他省(區(qū)、市)政府機構改革方案也將在近期上報中央。

據此間媒體今日報道，這次地方政府機構改革，既注意與國務院機構改革的銜接，又充分考慮地方實際，注重政策的指導性和可行性，給地方探索創(chuàng)新留出空間。

中央編辦主任王東明表示，二00九年上半年將重點抓好省級政府機構改革方案的組織實施，把制定和完善省級政府部門“三定”規(guī)定作為實施省級政府機構改革方案的中心環(huán)節(jié)，通過“三定”工作，把改革的各項要求落到實處，加快政府職能轉變，突出強化部門責任，著力理順職責關系。

從各地推進改革的實踐看，新一輪地方政府機構改革有三大關鍵環(huán)節(jié)：

——加快政府職能轉變。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心。加快政府職能轉變，關鍵是要處理好政府與市場、政府與社會的關系。重慶將政府綜合部門改組為區(qū)域經濟調節(jié)部門，調整完善發(fā)展改革、財政等部門的職能配置，初步建立了以間接手段為主的區(qū)域經濟調節(jié)體系。同時，重慶強化政府社會管理和公共服務職能。截至目前，全市共取消、停止實施和調整行政審批項目一千零七項，黨政機關與二百四十家中介組織、六百二十六家行業(yè)協會脫鉤。

——加大探索實行大部門體制力度。上海對一些職能相近的部門進行了合理調整，組建了市城鄉(xiāng)建設和交通委員會，將此前市建設和交通委員會的職責、市農業(yè)委員會的參與指導郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的職責、市市政工程管理局的重大工程規(guī)劃建設和資金安排等職責，整合劃入，而原市建設和交通委員會、市市政工程管理局不再保留。同樣，重慶也大刀闊斧地推進大部門制改革，構建 “大農業(yè)”的行政管理體制。該市目前已將原有的市農辦、市農業(yè)局、市農機局、市農綜辦四個部門資源整合，成立新的市農委。整合后的市農委，減少處室十六個，減少人員五十多人。

——進一步研究完善有關管理體制。中央要求，此次改革要繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。

廣東東莞出臺政府機構改革方案 保留24個機構

http://004km.cn 2009年11月19日04:08 大洋網-廣州日報 勞動局不再保留并入市人力資源局

◆社保局保留，成為全省唯一一個

◆月底東莞市人大將任命新局長

文/記者李少威

占東莞人口比例最大的新莞人最熟悉的“勞動局”月底就退出東莞歷史舞臺了，新莞人要轉而和“東莞市人力資源局”打交道。

昨日東莞市召開機構改革工作會議，確定了改革方案，多個部門被更名或者重新組建，日后東莞市民辦事，需要重新尋找新的對象。

市委書記劉志庚透露，月底東莞市人大將任命新的局長，對于保留的機構，人事上沒有太大變化，但對于新合并的機構，由于總體機構數量減少，“有的同志要委屈一下”。

24個機構被保留

機構改革可謂引起全市上下關注，對于市民而言是今后辦事“該找誰”的問題，對于政府機關工作人員尤其是“局座”行列的領導，則是一個飯碗問題。

根據改革方案，有24個機構的“局座”們可以先放寬心，這些機構將會被保留。

其中，社會保障局和外經貿局的保留是讓坊間比較意外的，因為在國內其他城市，社保局和勞動局都統(tǒng)一合并為勞動與社會保障局，而外經貿局在國家部委里也早已沒有了原來對應的外經貿部。劉志庚在會上也說：“社保局保留了下來，這在全省是唯一一個?！?/p>

市城建規(guī)劃局事實上保留，但更名為市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。

10局辦不再保留

方案同時公布了不再保留和新組建的機構名單。不再保留的局辦一共有10個。“不再保留”并不意味著這些局辦相關職責也消失了，而是重新整合變成新的局辦。

此外，此次機構改革還涉及一些職能合并整合。

劉志庚：新局長月底任命

壓縮機構總是要有同志讓出位來。當領導的要關心這些同志，逐步消化，慢慢安排好。

改革開放以來，東莞已進行了四次較大規(guī)模的機構改革。

市委書記劉志庚總結說，這次改革以實行大部門制為方向，在機構整合方面進行了一些探索。

劉志庚說，改革的關鍵不在于機構數量的多少，而在于職能的轉變。如果職能不轉變，機構壓縮了多少都沒有意義。“有的部門我們也想留下來，但省里有數量要求?！?/p>

不過，機構數量減少定然會涉及領導權力的重新調整。劉志庚對此表示，月底市人大就會將新局長全部任命完畢。

“可以給大家打個招呼，人事沒有什么太大的變化。但新合并的就沒辦法了，有的同志要委屈一下，被合并的局長將會保留待遇。壓縮機構總是要有同志讓出位來。當領導的要關心這些同志，逐步消化，慢慢安排好。”

龐國梅：嚴格規(guī)范領導職數

市政府工作部門一般按正職1名、副職2~4名配備；內設機構9名編制以上可配1正2副。

市委常委、組織部部長龐國梅在會上要求做好政府部門“三定”工作。

一是定主要職責?！耙巡辉撚烧芾淼氖马椶D移出去，明確可移交給企、事業(yè)單位或社會組織承擔的職責，明確可下放的管理事項，明確取消的審批事項或管理事項。”

二是定內設機構。內設機構原則上不增加，要歸并職責相近或相似的科室，撤并工作任務不飽滿、職能弱化以及工作內容有明顯階段性特征的科室。

三是定人員編制。未調整變動的部門，編制原則上不增加。

龐國梅還要求，改革后必須嚴格規(guī)范領導職數。市政府工作部門一般按正職1名、副職2~4名配備；內設機構領導職數：4~8名編制的配1正1副，9名編制以上配1正2副，人數特別多的可配1正3副；機關工會、團委、婦聯不設專職負責人，可由有關人員兼任。

深圳“大部制”改革取得實質性進展

新華網廣州１１月８日電 從７月３０日深圳市公布政府機構改革方案，到９月８日精簡后的３１個工作部門正式掛牌，再到１０月各個部門工作人員基本就位，不到３個月時間，深圳建市以來最大規(guī)模、最大力度的政府機構改革取得了實質性進展。

因在金融危機的背景下深入改革，深圳此次改革更受到人們的矚目。新任科技工貿和信息化委員會副主任邱宣告訴記者：“金融危機并不能擋住深圳加快政府機構改革的腳步，而且通過部門合并整合，政府機構運作效率高了，服務改善了，有助于更好應對金融危機。”

此次深圳行政機構改革，力度之強、范圍之廣、進度之快，前所未有。原先４６個政府工作部門減為３１個、“瘦身”近１／３，８０％的工作部門納入整合范圍，涉及的６００多項行政審批事務減少近２００項。

以科技工貿和信息化委員會為例，這一新機構就是在撤并貿易工業(yè)局、科技和信息局、高新技術產業(yè)園區(qū)領導小組辦公室、高新技術產業(yè)帶領導小組辦公室、保稅區(qū)管理局、信息化領導小組辦公室多家機構基礎上重新整合組建而成，原先５５個處級單位，整合后變成２９個，公務員從原先４００多人減少近百人，變化最大的是正處級崗位，從４２個減少到２９個。

邱宣說，創(chuàng)業(yè)板近期在深圳啟動，對深圳中小科技企業(yè)赴創(chuàng)業(yè)板上市是個很大的促進。整合后的委員會十分重視中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)板上市前的輔導和培訓工作，下一步還將安排專門上市輔導培訓資金，力爭企業(yè)實現“零成本”上市，更好解決企業(yè)融資難題。

實行“大部制”后，大大減少了原先各個部門職能交叉、政出多門現象。這里的一位處級干部告訴記者，深圳企業(yè)多為高新技術企業(yè)，在很多項目審批上，既牽扯到貿易工業(yè)局，又與科技和信息局有關，以前部門間容易扯皮推諉，整合后變成一個部門，大大簡化了審批程序，提高了政府效率。

不只是部門間的整合，一些內部事項的處理也在這次改革中加深了整合。從科技工貿和信息化委員會來看，因為新部門現有１５個處有對外審批許可業(yè)務，為方便企業(yè)辦事，委員會新設立“業(yè)務受理處”，對全委所有對外行政許可業(yè)務集中受理，對企業(yè)而言，就變成了“一站式”的窗口，辦事不需要往每個處室跑，大大方便了企業(yè)。

記者在采訪中了解到，深圳此輪機構改革核心就是對行政權進行“三分”改革，分別設置委、局、辦三種機構。其中“委”主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門；“局”是主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能的機構；“辦”是主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能的機構?！拔薄熬帧敝g最終將形成“行政合同制”，以此來考察績效，實現行政權力間的相互制約。

深圳此次共成立了７個像科技工貿和信息化委員會這樣“大部制”的委員會。其中，發(fā)展和改革委員會，劃入價格綜合管理、國民經濟統(tǒng)計分析等職能；規(guī)劃與國土資源委員會由規(guī)劃局和國土資源和房產管理局合并而成。此外還設立了財政委員會、交通運輸委員會、衛(wèi)生和人口計劃生育委員會、人居環(huán)境委員會。

深圳的率先突破，為其他地方的改革提供了參考“樣本”。僅在珠三角，今年以來，繼深圳之后，珠三角的佛山順德區(qū)、廣州市、珠海也都相繼啟動了“大部制”改革。對深圳而言，此次“大部制”改革是深圳經濟特區(qū)成立以來的第７次行政管理體制改革，也是“行政權三分”的“深圳模式”繼２００３年之后再次上路。

有調查顯示，“政府職能轉變”是近年來企業(yè)家們最迫切希望推進的改革之一。不少企業(yè)經營者意識到，深化改革的關鍵是政府職能轉變，只有真正實現政府職能轉變，其他改革才能更加順利地推進。

不過，此次改革的效果有多大，邱宣說現在還很難判斷，可能還要等２到３年后才能看出?！暗ㄟ^近一段的實踐，能深切感受到，這新一輪政府機構改革絕不是簡單的精兵簡政，而是通過優(yōu)化組織結構，整合資源，厘清政府、市場、社會三者的關系，力爭從根本上轉變政府職能，建設服務型政府?！保▍⑴c采寫記者：韓潔 車曉蕙 王傳真 王敏）

理性看待深圳“大部制”改革

http://004km.cn 中國機構網 2009年09月14日 14時51分

作者： 何先武

9月8日上午9時30分，深圳市人民政府在市民中心舉行31個工作部門掛牌儀式。隨著省委副書記、深圳市委書記劉玉浦，省委常委、深圳市代市長王榮同時輕拉繩索，32塊機構牌匾閃亮登場，31個深圳“大部制”改革新機構正式掛牌成立。(據《廣州日報》9月9日報道)作為一個特區(qū)，深圳在各方面一直敢為天下先，一直走在改革的前沿。繼經濟改革成功后，深圳在政治改革方面也開始了破冰之旅。這源于領導者的精英意識，但更多地來源于經濟變革之后，經濟高度發(fā)展產生的推力。換句話說，就是現行的行政管理體制已經不能適應市場經濟發(fā)展的需要，深圳的“大部制”改革正是經濟高度發(fā)展之后的必然。

這一輪政府機構改革的根本理念就是要轉變政府職能，就是要根據市場經濟發(fā)展的需要調整政府職能，并根據政府職能的調整來設定職能機構，并進行相關的人員配置。也就是深圳提出的“三定”原則——定職能，定機構，定人員。應當說，這種改革邏輯在理論上是合理的，是一種比較成熟的市場化改革路徑。

在深圳的“大部制”改革中，有兩點讓人耳目一新：其

一、取消調整284項職責。這是順應市場經濟發(fā)展，轉變政府職能，建立服務型政府的表現。深圳市委常委、常務副市長李鋒在新聞發(fā)布會上表示：“政府管了許多不該管的事，行政許可和審批事項仍然過多，并且有相當部分直接干預企業(yè)微觀經濟活動。而一些該由政府管的事卻又沒‘管住’、‘管好’。”這可謂切中了當下時弊的脈搏?，F代政府改革就是要鍛造服務型政府，將社會資源配置的主導權讓位于市場。凡不該政府做的，政府要堅決退出，即使市場暫時做不好的，政府也要充分放手，積極創(chuàng)造條件支持社會組織和企業(yè)去做。

其二、強化行政權的自謙自抑。按照構想，深圳此輪的改革主要是對行政權進行“三分”改革，分別設置委、局、辦三種機構。其中，“委”是主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門；“局”是主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能的機構；“辦”主要協助市長辦理專門事項，是不具有獨立行政管理職能的機構?！拔薄熬帧敝g最終將形成“行政合同制”，憑此來考察績效。此舉主要是為了實現行政權權能之間的相互制約。

在當前的社會政治格局下，深圳的“行政權三分”改革，既是一種創(chuàng)新，也是一種無奈。盡管當下的改革，仍然有許多不如人意的地方，比如只裁撤機構，但不精簡人員，這似乎不符合“大部制”改革精簡的基調；再如，行政權力的內部分權，是否能從根本上解決行政權力失控的問題等等。

對此，我們應當持理性的批判態(tài)度。任何改革本質上都是社會利益的重新分配，改革阻力之大往往超乎常人的想象?？梢韵胍?，即使是深圳今天的大部制改革，也是以曾經的失敗為代價的。

我們的期待是，深圳能首先從宏觀層面理順相關的利益關系，在穩(wěn)定好總體改革格局之后，再對各個機構進行雕琢和精簡。一點點地改良，一點點地進步，應當成為普適性的改革路徑。中國三十年改革的成功，正是建立在這一基礎上的。

第二篇：大部制及地方政府機構改革的思考

大部制及地方政府機構改革的思考

摘要：改革開放以來的六輪的機構改革，今天中國的政府機構與編制設置狀況以及政府過程本身都已經發(fā)生了巨大的變化。在服務市場經濟建設、機構改革思路、公務員規(guī)?？刂啤⒅贫然透母锛夹g細節(jié)等方面取得了顯著成績。如何做好地方政府機構改革、黨群機構改革、事業(yè)單位改革、公務員內部結構調整、政府過程完善和行政區(qū)劃調整等都是當前中央及地方政府面臨的問題與考驗。因此，本文從大部制改革的本質及內涵開始，結合我國地方政府大部制改革的現狀，并作思考。

關鍵詞：大部制 機構改革 市場經濟

改革開放以來，中國政府已經進行了六次大的機構改革?！罢畽C構改革”早已成為了中國社會中頻繁出現的一個“關鍵詞”，這反映了社會各界對政府機構改革問題的期待與關注。對30年6輪政府機構改革做全面而具體的分析，梳理問題，掌握規(guī)律，把握趨勢，在切實轉變政府職能和建設服務型政府的大背景下對推動政府機構改革邁向更具實質的階段具有重要意義。

所謂大部制,是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，通過流程再造和機制創(chuàng)新，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理、從而降低行政成本、增強政府履職能力的一種政府組織結構形式。黨的十七大報告和十一屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》都特別提出要加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。

一、我國改革開放以來政府機構改革的成就

（一）政府機構改革的持續(xù)推進，使中國政府基本適應了社會主義市場經濟體制建設的要求

雖然從表面來看每一次政府機構改革，都是為了適應經濟體制改革的深入而提出的，機構改革的啟動似乎也都是下一步經濟體制改革的前奏，但實際上機構改革對經濟體制改革的推動和保障作用十分突出。早在1986年，鄧小平就對二者的關系有闡釋，他提出不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續(xù)前進。①從改革的實踐看，政府方面不只是“適應”，而是有大量的主動作為。比如，1982年的政府機構改革，雖然沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能也沒有轉變，但是它還是有效地控制了機構規(guī)模的膨脹，加快了干部隊伍年輕化建設步伐，而且在廢除領導干部職務終身制方面也發(fā)揮了重要作用。因此，每次政府機構改革基本上都是針對當時行政管理體制所面臨的主要矛盾而進行的，或者是破除舊的經濟體制遺留的政府機構利益，或者是建立適應新政府職能的機構，或者是主要解決人員膨脹問題等。應該說，基本上適應了這些年經濟發(fā)展的需要。

（二）政府機構改革的思路逐漸明朗化，由被動調整變?yōu)榱酥鲃痈母?/p>

從政府機構改革的歷程來看，雖然改革在具體操作、細節(jié)上有反復，但改革 ① 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正確的，即轉變政府職能是機構改革的關鍵。1993年以后，這一思路更為明朗，并成為后續(xù)改革的基礎。具體來看，1988年首次明確提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的核心思路。1993年，建立社會主義市場經濟體制成為了中國經濟體制改革的目標，相應地，政府機構改革的目的是要適應建設社會主義市場經濟體制的需要，進一步推動政府職能轉變。1998年的機構改革，政府職能轉變有了重大進展，其突出表現是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門。2003年政府機構改革，繼續(xù)推動政府組織調整，同時深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監(jiān)管體制建設，進一步轉變政府職能。2008年初，在原有改革的基礎上，為進一步深化行政管理體制改革，中央探索實行了大部門體制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。政府機構改革的核心思路逐漸明朗化以后，機構改革才可能擺脫錯誤的輿論帶來的政治壓力，不再簡單地把機構精簡、人員裁撤作為機構改革成敗的唯一標準，從而促使被動調整轉變?yōu)橹鲃痈母铩?/p>

（三）政府機構改革對于公務員規(guī)模的控制有顯著作用近幾年，在國內的學術界和輿論界興起了一場關于中國的政府官員規(guī)?！按蟆边€是“小”的討論，關注的焦點是一組差異很大的“官民比”數據。雖然各類觀點都存在，但是主流的看法仍然是“過大”，需要大幅精簡。2008年大部門體制改革推動之初，中組部副部長張柏林建議，為改革能順利進行、平穩(wěn)過渡，編制不縮減。這一言論立刻引發(fā)了各方面的質疑。普通公眾對官員規(guī)?！坝纺[”的批評以及不斷縮減的要求，主要是由于當前行政管理成本過高，擠壓了政府在社會管理和公共服務方面的供給能力。從歷次機構改革的實踐來看，中央都把精簡機構、裁減人員做為改革的首要目標，甚至做為衡量改革成效大小的標準。雖然這種簡單的思維方式值得慎重考慮，但是在一定時期內又必須這么做，因此，從客觀的效果來看，機構改革還是有效地抑制了公務員規(guī)模的快速擴張。據統(tǒng)計，1988年以后公務員規(guī)?？焖僭鲩L的趨勢得到了控制，擴張速度放緩，1992年到2002年，中國的公務員的絕對量只增加了約45萬人，“官民比”基本穩(wěn)定。應該說這與歷次機構改革的精簡努力有直接的關系。同時，持續(xù)精簡的壓力，促使政府公務員不斷改進工作作風，提高工作效率，改善工作流程，也就促進了政府自身的建設。

（四）政府機構改革開始進入制度化階段，改革成果逐步法制化 我國傳統(tǒng)上習慣于用政治和行政手段來推進政府機構改革。這樣的方式固然比較便捷，糾紛較少，在一個階段內改革的強度也很大，但是，改革中出現反復和回潮的問題也多。主要是因為改革沒有達到制度化的水平，隨意性過大。針對這一問題，近幾次的機構改革中，中央已經開始有意識地推動制度化的嘗試。比如1997年國務院出臺了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，2007年國務院又頒布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，兩者相配套，標志著中國政府的機構和編制管理步入法制化階段。1998年開始在機構改革中出臺“定職能、定機構、定編制”的“三定方案”，雖然它是由編制部門制定的，介于規(guī)范性文件和政策之間，但是仍然對國務院各部門的機構設置、人員編制有很強的規(guī)范作用。另外，作為行政組織法重要組成部分的《國家公務員法》也于2006年開始實施，自此公務員管理步入了法制軌道。這些方面都是使改革成果制度化的努力。

貳

（五）政府機構改革在努力堅持中國特色與合理吸收西方發(fā)達國家行政體制改革經驗方面進行了有益的探索，積極但不冒進

政府機構改革的技術設計和細節(jié)很大程度上會關系到改革的成敗。中國政府在這方面不僅大量地學習了其他國家的成熟經驗，而且能立足于中國的現實國情，態(tài)度越來越務實，積累了大量的政治經驗。比如，2008年初中央的政府機構改革，主要是參考了日本、英國等國家的已經比較成熟的大部門管理體制，但在部委的組建、合并上存在一定的保留或者余地。這樣做，可以比較穩(wěn)妥地解決推進改革與平衡一些歷史遺留問題的關系，即成熟一個，調整一個，應該說是我國政治經驗與智慧的結晶。②③同時，在即將推動的地方政府機構改革上，中央也明確表示，地方政府可以從實際出發(fā)，不搞“一刀切”，不設時間表。顯然，與以往的幾次機構改革整體推進思路相比，此次改革更加務實，更有助于降低改革的成本和風險。

二、我國地方政府推行大部制改革的現狀與發(fā)展

（一）地方政府推行大部制改革現狀——注重民生的服務型政府構建期

我國地方政府機構改革的大方向是實行大部制，實行大部制有利于深入落實科學發(fā)展觀，有利于解決長期存在的職能過度交叉問題，有利于行政組織決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離，有利于降低行政成本，有利于轉變政府直接進行經濟干預和市場管理的傳統(tǒng)做法。地方政府大部制改革應與持續(xù)的外力推動相結合，與進一步加強和完善監(jiān)督體制相結合，與建立和健全法制相結合，與地方實際相結合，并采取自上而下的方式進行。

經過改革開放三十年來五輪的政府機構改革，我國基本建成了與市場經濟相適應的行政管理體系。然而在新時期面對新情況，歷史將更加重要的任務交給了行政管理體制改革。未來的行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關鍵，我國的改革重心將逐步從市場經濟體制改革轉向行政管理體制改革，改革的焦點落到政府身上。政府機構改革的目的已不僅僅是為了適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，而是朝著更高的目標，即通過政府自身的改革，充分發(fā)揮上層建筑對經濟基礎的能動作用，發(fā)揮政府在構建和諧社會中的主導作用。政府自身改革的成敗關系重大、影響全局。胡錦濤書記在十七大報告中提出的“深化行政管理體制改革，建設服務型政府”寓意深刻。十七屆二次全會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出《關于深化行政管理體制改革的意見》，2008年3月11日第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕，代表著新一輪的政府機構改革從中央層面正式、全面展開。從對前面機構改革的經驗總結來看，這又是一輪從中央到地方自上而下的機構改革。

我國地方政府如：湖北隨州大部制改革、深圳大部制改革、廣東順德大部制改革都是地方政府機構改革的典型案例，他們都是在順應社會主義市場經濟的前提下，有效的整合政府機構部門，提高了政府機構的工作效率，加大了對服務型政府的建設力度，提高政府透明度，進一步完善了公務員管理模式，提高政府機 ② 周志忍.大部制溯源:英國改革歷程的觀察與思考[J].行政論壇,2008（2）.③ 南開大學周恩來政府管理課題組.大部門體制的國際借鑒[J].瞭望,2008（5）.叁

構注重民生問題等。這些地方政府機構改革不是簡單地完成地方機構改革任務，而是著重解決制約當地經濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題。既著重解決行政運作不協調、效率低下的問題，又進一步明確新形勢下政府定位，建設人民滿意的政府；既強調完善經濟管理，又把加強城市管理、社會管理、公共服務職能放到突出的位置；既著力優(yōu)化行政管理體制機制，又重在解決特區(qū)內外二元化發(fā)展問題,促進城市發(fā)展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府機構改革的原則

按照大部制改革的要求和方向進行地方政府機構改革，要體現以下原則：

1.滿足需要原則。一是滿足市場經濟發(fā)展的需要。科學宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。二要滿足社會發(fā)展的需要。擴展社會管理職能,保障基本公共服務的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要滿足利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益、階層利益的平衡，既要合理配置各方合法利益機制，又要防止追逐違法利益。四要滿足技術發(fā)展的需要。適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)職能導向型政府轉向流程導向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級，實行扁平化管理，為公眾提供便利和高質量的公共服務。

2.總體統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設置。構建經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等職能錯落有致的服務型政府架構。二要總體統(tǒng)籌權力配置。既要加強地方政府領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，又要合理劃分上下級政府人權、財權、事權的界限。三要總體統(tǒng)籌各種關系，以利于科學發(fā)展觀的真正落實。四要總體統(tǒng)籌府際改革。即統(tǒng)籌上下級政府機構改革，以利于形成合力?？傮w統(tǒng)籌的最終目的在于公共治理結構的改善：化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突；減少和規(guī)范行政審批，簡化公務手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。

3.系統(tǒng)整合原則。一是整合職能，通過有機合并相近職能，以避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責，通過健全政府權責體系，以形成部門間和層級間合理的權責構成，實現政府各部門及部門內部各機構之間職能統(tǒng)一、權責明確、關系協調。三是整合機構，通過對部門內部機構的整合,減少管理環(huán)節(jié)和層次,理順部門職責關系。四是整合機制，通過整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。按照系統(tǒng)整合原則，地方政府的大部制改革，可以在理順關系的基礎上，以地方政府的職能定位為基礎整合部門資源；相對集中行政監(jiān)督和行政處罰權，設置執(zhí)法部門；對社會和文化事務進行綜合管理，探索大系統(tǒng)管理模式。

4.制約協調原則。一是城市政府整體和部門及部門之間決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。有效的途徑是強化政府和行政首長權威，強化辦公廳(室)的協調職能和督查室的督察職能，對現行行政資源進行整合，在部門間進行溝通機制建設、業(yè)務銜接與配合機制建設、行政資源整合機制建設等，并在這些方面進行切實的制度創(chuàng)新，以克服多頭管理、各自為政的現象。二是部門內部的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。在大部門內建立相應機制，以協調部門內部工作。三是上下級政府之間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。這就決定了大部制可以有兩種路徑：一是在部門與部門之間，讓有些部門專門行使決策權，有些部門專門行使執(zhí)行權，有些部門專門行使監(jiān)督權。二是在一個大部門內部，機構的功能要進行分化，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執(zhí)行權，有些機構專門行使監(jiān)督權。這實際類似于國外政府機構實行決策權和執(zhí)行權的分

肆

離，執(zhí)行機構內部可以引入市場機制，實行彈性管理。另外,要切實加強來自行政權力外部的約束，特別是立法機關、司法機關、新聞媒體、紀檢審計等對政府部門的監(jiān)督制約和問責。

5.總攬分別原則。一是要總體設計地方機構改革，形成包括市和區(qū)政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要體現分層要求，對省、市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要分步實施,既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可能性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本④。

（三）大部制下地方政府機構改革的思路

1.從國家權力結構劃分層面,推進地方機構改革。

大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革。大部制改革使黨政權力配置中存在的兩個問題凸顯出來：一是如何實現大部制和大黨委制之間的制度整合問題；二是如何解決同一事務由黨政分別設置機構管理的“雙頭制”和權力雙軌制的相互扯皮、效率低下、成本過高等問題。而破解這兩個問題的根本性辦法是政治體制和政治結構的變革。因此,應該把地方政府機構改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權力結構劃分層面進行調整，特別是有關權力分離和制約問題，需要與黨政體制、司法體制、人大體制相結合，要考慮黨的權力和政府權力的對接問題。因此，地方政府機構改革，應當按照黨的十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

在地方經濟和社會事務管理中，黨委與政府類似于公司治理結構中的董事會和總經理班子，黨委書記好比是董事長，市長則處于總經理的角色；人大、政協好比是監(jiān)視會和工會。地方黨委可以直接領導政府，但是黨委所設的農業(yè)、財貿、金融、交通等各類工作委員會只是黨委的參謀職能部門，不直接領導相應的政府職能部門。在領導經濟的工作中，黨的職能主要是“把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推動立法、營造良好環(huán)境”。政府職能主要是“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。這種帶有規(guī)范性的職能定位，有利于克服黨政不分、以黨代政的弊端，逐步形成既適度分權又形成合力的黨政關系。同時按照管理學中組織機構設置的一般原則，規(guī)范黨政機構設置。通過完善黨委的組成結構,適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實行“兩個牌子、一套人馬”，切實解決分工重疊問題。

2.既體現與中央大部制改革的對應性，又體現自身特色。

“根據各層級政府的職責重點,合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統(tǒng)一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置”。這既可以體現上下組織的同構性，也保留上下組織的異構性，體現地方發(fā)展的地域性、特色化。因為，不同層級政府的職責重點是不同的。如中央政府宏觀調控的職責比較重要，但是到了市級、縣級政府，可能服務民生、改善民生的社會管理、公共服務職能就比較重要。在對應性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執(zhí)政與依據中央要求統(tǒng)一行動之間的平衡。在省級政府層面應盡量與中央大部制同構，體現對應性；省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外，根據自身特點建構組織體系，實現異構化，可能更有助于大部制改革實質功能發(fā)揮。一 ④ 劉文儉.大部制下的地方政府機構改革初探:以某沿海城市為例[J].北京行政學院學報,2008（5）.伍

是省級以下(不含省級)地方政府機構，可以實行更加寬泛的大部制，即一個部門管理的范圍可以更加寬泛；二是可以根據自身特色、實際情況，設置政府機構和配置職能。例如，沿海城市可以設立海洋與漁業(yè)局。前提是要保持不同層級政府間信息互通、資源共享。⑤

三、順應大部制的路徑選擇

加強政府自身改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民,把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點；必須堅持從國情出發(fā)，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一；必須堅持不斷完善社會主義市場經濟體制，促進經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展；必須堅持創(chuàng)新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群眾的參與度。政府機構改革的目標是，建設一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設一個人民群眾滿意的政府。當前和今后一個時期,要以轉變政府職能為核心，規(guī)范行政權力，調整和優(yōu)化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式,大力推進政務公開，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力，完善公共財政模式，提供更多的公共福利與公共產品。

（一）機構改革要以嚴謹的科學態(tài)度推進

政府是執(zhí)行國家意志，處理國家公共事務的組織，是國家機構中十分重要的部門，從事內政、外交、財政、國防、交通、教育、警衛(wèi)、公共事業(yè)、社會治安等活動，任務繁重，范圍廣泛。新中國從成立到“文化大革命”，全國嘗試過幾次較大規(guī)模的精簡機構，基本不成功。改革開放以來，我國政府機構改革幾乎從未停止，其間有過5次較大范圍的改革高潮，然而事實上改革始終未能走出“精簡—膨脹—再精減—再膨脹”這樣一個怪圈。每一次“精簡”差不多都以機構的再度膨脹，“吃皇糧”人員再度增多而告終。直到2008年的第6次改革后，政府機構存在的諸多問題仍不能說得到了根本性的解決，機構設置與社會主義市場經濟發(fā)展的矛盾依然存在。“以史為鑒,可以知興替”，為此，我們一定要有嚴謹的科學態(tài)度，深刻認識改革的長期性、復雜性、艱巨性，要懂得“改革是中國的第二次革命”，“精簡機構是一場革命。對于機構改革這樣事關全局的大動作，必須納入科學的軌道,首先要組織專門力量對它進行廣泛、深入的科學研究,以取得理性認識；然后按照社會主義社會科學管理的規(guī)律和原則，統(tǒng)盤考慮，制定切合實際的方案，積極推進。那種認為改革能立竿見影，沒有什么阻力，不須做長期艱苦努力的觀點，只能是幻想。如1982年的機構改革，沒有進行充分的調查論證，不重視行政管理科學的指導作用，主觀隨意性大，導致改革不成功。⑥

（二）機構改革要緊緊抓住職能轉變這個關鍵

政府的職能同政府機構密切相關,有什么樣的職能就有什么樣的機構。政府機構的設立與整體配置，集中體現了政府對經濟和社會的管理體制。職能是機構設置和改革的重要依據，判斷一個政府機構是否應該撤銷、合并、調整，主要看其是否承擔行政管理職能，只有分清職能和明確職能，才有可能對政府機構進行科學的調整和改革。只要抓住了轉變職能和職能明確這個關鍵，政府機關改革就 ⑤ 劉文儉.大部制下地方政府機構改革的思路[J].經濟研究參考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中國政府機構改革的歷史回顧及基本經驗[J].池州師專學報,2005（6）.陸

能順利進行，而不會出現新的反復。因此，職能轉變與機構改革必須結合進行。當前，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展與完善，政府職能必須徹底轉變。政府職能應該進一步轉換到作為規(guī)則的制訂者，即明確各級政府的真正職責并以此作為考核和評價政府的標準,相應降低政府干預經濟活動的激勵。⑦政府職能要轉變?yōu)楣芾砼c服務,體現在政治職能上是保障人民民主和維護國家長治久安的職能，在經濟職能上是組織社會主義經濟建設，在文化職能上是組織社會主義文化建設，在社會職能上是提供社會公共服務。特別是在經濟管理職能的行使上，必須堅決貫徹政企分開的原則，要由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉向以間接管理和宏觀管理為主。

（三）機構改革只能選擇漸進式改革方式推進

改革有激進式與漸進式兩種。中國是一個發(fā)展中的大國，人口眾多，經濟不發(fā)達且發(fā)展不平衡，社會主義改革又是一場沒有先例可循的全新的事業(yè)。比起經濟體制改革來,機構改革屬于政治體制改革的一部分。鄧小平指出:政治體制改革非常復雜,“每一個措施都涉及千千萬萬人”，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙,因此需要更加審慎從事，必須在黨的領導下分步驟、有領導、有秩序地進行，“要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了?！雹嗨?，中國的政府機構改革只能選擇漸進式改革，這樣才能既推進改革，又避免改革過程中出現不必要的社會震蕩，有效地防范改革的風險。

（四）機構改革是一個系統(tǒng)工程,必須與其它改革配套進行

我國多次進行政府機構改革不成功的一個重要原因，就是改革不配套。具體地說，一是機構改革了，但舊的觀念還沒有改變。陳舊的、習慣的、世俗的、落后的思想觀念繼續(xù)影響和支配人們行為。因此，一遇合適的機會，某些人和某些組織就要假借各種名義將已經改掉的東西重新恢復起來。二是機構改革了，但管理體制和管理職能沒有根本改變。在政府部門管理體制沒有根本改變的狀況下,政府不但仍然大量包攬企事業(yè)單位事務和社會性事務，而且在新的名義下越管越多。大量的直接管理需要大量政府機關和人員，因此，精簡只是暫時甚至形式上的，不可能長久、穩(wěn)定。三是領導制度和干部制度沒有改變，因而國家行政人員的素質提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影響行政效率的全面發(fā)揮，也影響干部的情緒和積極性，一旦遇到變革就會人心浮動,妨礙改革的順利進行。所以，行政機構改革必須與領導制度和干部制度配套進行。四是工作制度和工作方法依然如故，不盡合理的工作關系和工作程序浪費了許多時間和精力；不思進取的工作方式和文牘主義使機關成天陷入文山會海之中，除增加機構和人員外難以應付日常工作。五是由于社會保障機制不健全，干部擔心失去飯碗，所以明里暗里抵制機構改革的人太多。

（五）機構改革要立足中國國情,堅持因地制宜區(qū)別對待的原則

鄧小平指出，政治體制改革，一定要“根據自己的特點，自己國家的情況，走自己的路”，“既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優(yōu)越性”。中國幅員遼闊，人口多，而且是發(fā)展中國家，人均國內生產總值還比較低，仍處于社會主義初級階段；中國實行的是以公有制為主體的社會主義經濟制度，政府承擔著對公有制財產的保值增值責任等職責，這決定了我國政府的職能比西方國家要復雜得多,決定了我國政府 ⑦ 蔡昉.中國特色的政府職能轉變:新的轉折點[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報,2008（10）.⑧ 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

機構改革必須從國情出發(fā)。此外，還要看到，中國的經濟發(fā)展有很大的不平衡性,其發(fā)展水平由沿海到內陸，從東部到西部呈階梯狀態(tài)，且每個地區(qū)、每個縣市之間的發(fā)展水平也有很大差異。必須注意照顧各地的特殊情況,使具體政策有一定的靈活性。因此，中國在推進政府機構改革的過程中，十分注重從各地實際出發(fā)，不搞一刀切，允許各地在遵守改革總的原則和方針的前提下，在改革的具體步驟方法方面因地制宜。中央政府則根據各地不同情況實行分類指導，使改革更符合各地的實際。

（六）機構改革要堅持依法進行 建立健全一整套法律法規(guī)

以往的機構改革走不出“怪圈”，一個重要的原因是沒有過硬的約束機制。即使精簡了，由于缺乏明確的法律依據，也沒有以法律制度形式固定下來，因而領導人一句話，機構和人員又因某種理由增加了，被精簡了的可以輕易恢復。應當堅決貫徹依法治國、依法行政的原則,杜絕行政不受法律約束的行為。政府機構的設置與編制，以及財政費用支出，都由相關法律、制度加以嚴格的規(guī)范和監(jiān)督,“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。⑨只有建立起法律約束、財政約束等硬機制，機構改革的成果才能得以保持。

（七）機構改革要勇于吸收借鑒 與時俱進 大膽創(chuàng)新

行政管理體制不僅是對現有權力格局和利益關系的調整 而且是一場深刻的思想革命和觀念變革 創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂。我們應該以辨證的歷史唯物主義態(tài)度，吸收借鑒中國歷朝歷代行政改革的經驗和世界各國在長期的行政管理實踐中積累的優(yōu)秀成果，總結新中國以往改革的經驗教訓，與時俱進，大膽創(chuàng)新，在改革目標上不斷明確，在改革方式上不斷改進,在改革領域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深,從而不斷取得新的突破。

（八）機構改革要貫徹落實科學發(fā)展觀

提升公共服務理念,打造公共服務型政府政府機構改革的關鍵是轉變觀念，即將管制型管理轉到適合市場經濟的服務型管理上來。公民和社會處于主導地位，要實現由管理本位、政府本位向社會本位、公民本位轉變。要根據公民社會發(fā)展的需要來提供公共服務，由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理，由直接管理轉變到間接管理。要以強化服務意識、增強服務效能、提高服務水平為中心，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。當前，要明確強化政府公共服務職能,切實按照科學發(fā)展觀的要求，“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉(xiāng)兼顧、重在農村”。要堅持從實際出發(fā),區(qū)別不同情況，不搞一刀切;堅持充分利用現有資源，吸引社會資金,避免盲目投資和重復建設；堅持把加強基礎設施建設、公益事業(yè)建設和公用事業(yè)建設同完善運行機制結合起來；堅持借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務等做法，不斷提高政府公共服務的質量和水平，建設真正的公共服務型政府。

⑨ 鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

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第三篇：2013年國務院大部制機構改革探討

2013年國務院大部制機構改革探討

一、大部制改革的必要性及背景

我們先看一下第一個話題，大部制改革的必要性和基本的一些背景。傳統(tǒng)政府的設置是比較簡單的，比方說中國古代的部門設置有所謂的六部，包括吏部、戶部、刑部、禮部、兵部、工部等，一共才幾個部門，每個部門就兩個字，很簡單，但部門與部門之間一般不會有職責不清，多頭管理的現象。

其他國家在以往的時候，政府管理的事務也是很少的，部門也很少，比方說美國在19世紀初只有三個部門，一是管外交的國務院，一個是管錢的財政部，還有一個管國防的陸軍部。所以，傳統(tǒng)社會的政府事務很少，所以它的部門設置也很簡單，因為政府事務少，政府部門簡單，它就不會有問題，但這種現象在現代社會發(fā)生很大改變了，所以這個理念必須有所變化。

以前我們經常說一句話，有一句話叫做“半部論語治天下”，這句話，首先說《論語》在中國古代社會、傳統(tǒng)社會是一個經典，里邊包含很多思想，包括進行統(tǒng)治的一些理論。同時這句話也有一個出處，一個故事，話說北宋初期有一位宰相叫趙普，他跟隨宋太祖打天下，后來到了宋太宗的時候同樣做了宰相，成為一個當時位高權重的人，有一次宋太宗和趙普宰相在下棋的時候，隨口問他：“我聽說有些人誣陷你，說你不學無術，平常讀書不多?！壁w普宰相馬上起來告訴宋太宗說：“陛下，你說的很對，我讀書就是不多，當時我跟隨太祖皇帝打天下的時候讀了半部論語，現在又幫著你治理天下，我又在讀另外半部論語?！碑斎唬w普的說法是有點夸張，不可能只看一本書，治理天下光靠半部論語也是不夠的，但這句話也從另外一個側面表明在傳統(tǒng)社會，政府管理確實是比較簡單的，所以我們就沒有必要設立那么多的部門，大部制也就無從談起。

但到了現代社會，隨著經濟社會的發(fā)展，政府管理的事務越來越復雜，所以政府要面對各種各樣的事務，就要設立越來越多的部門來進行一個管理，事務越來越多，部門越來越多，政府管理的系統(tǒng)越來越復雜，它就有一個無限膨脹的趨勢。但是政府也不能增加一項職能就增設一個部門，這樣政府的成本就太高了，政府運轉的效率就太低了，整個社會就難以承受。

所以為了解決這個難題，在國際上通行的一個做法，把職能相近的一個部門進行一個整合組成一個大部門，這是所謂的大部制。所以大部制是現代社會政府面對日益龐雜的政府管

理事務所采取的一種不得已而采取的一種新的管理模式，是一種更高級的一種政府管理手段來應對更復雜的政府事務。

大部制有時候我們又把它叫做大部門制，大部門體制，它是在政府的部門設置中對那些職能相近或相同的部門進行一個歸并、整合，從而形成職能綜合、業(yè)務流程完整的比較大的部門，從而避免了政府的職能交叉、政出多門、多頭管理、扯皮推諉等各種各樣的政府亂象，這樣就能夠有效地提高政府的績效，這種管理體制是大部制。

我國從1982年開展了改革開放以來的第一次行政體制改革以來，到今年2013年國務院機構改革一共進行了七輪行政體制改革了。這七輪行政體制改革，沒有包含改革開放之前、建國之后這30年開展的四次比較大的行政體制改革。這些行政體制改革取得了很多成績，而且這一年來我們把重點一直放在了政府機構改革上。

但我們在政府管理中仍然存在著一些頑固的政府弊病，政府職責交叉、權責脫節(jié)、部門之間爭權，有利的就爭，沒利的就推，爭權諉責，這些現象還是很多，這樣就導致政府的效能不夠高。在這些現象背后有可能是我們本身在機構設置上不合理，使得機構重疊，人浮于事。因為這些機構的不合理又產生了、引發(fā)了很多政府職能上的問題，職責不清、政府缺位、政府越位，不該管的管得很多，該管的無人過問，政府權力膨脹，缺乏監(jiān)督，不作為，以權謀私等這些現象尚未得到足夠的遏制。

針對這些現象，怎么辦？應事而生。我們近些年來進行了大部制的探索改革，說到我國的大部制改革實踐，時間并不長，我們正式提出大部制改革是2008年，2007年的十七大報告提出要加大機構整合力度，探索實現職能有機統(tǒng)一的大部門體制。接著在2008年進行了一個大部制改革的初步探索。

五年之后，2012年召開了黨的十八大，在十八大報告上提出要穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。所以今年我們將要穩(wěn)步推進大部制改革，所以我們看，正式提出大部制改革只有短短的五年時間，但我們也不能說我們的大部制改革從無到有，僅僅就是從2008年開始的。

我們在歷次行政體制改革中都會有大部制改革的痕跡，只是我們沒有真正提出這種理念，每次政府機構改革中都會有一些部門之間的歸并、整合。比方說在1982年改革的時候，一共有100個政府部門，我們把它減少到60多個，消減了很多部門，很多部門直接裁掉了，有的是重新成立的部門，有的是把所有的部門集合到一個新部門里面去了，它都有大部制改革的痕跡在里面，但我們當時沒有提出來這么一個理念。

大部制在國外，特別在發(fā)達國家有很多成功的經驗。比方說，美國的聯邦政府，現在有

15個組成部門，相對于我國2012年國務院辦公廳以外的28個組成部門是要少很多的，2003年之前美國聯邦政府長期保持14個組成部門。英國，它是發(fā)達國家里面比較早實行大部制體制的一個國家，它的部門數量長期維持在18個左右。法國，它的每屆政府的部門，它在上個世紀進行了政府機構改革之后，每屆政府基本上穩(wěn)定在15個左右，相對于以前要減少了，以前都是在20個左右。德國政府，它也是根據經濟社會發(fā)展的需要對這些部門進行了一個比較大的整合，形成了“大交通”、“大農業(yè)”、“大保障”、“大環(huán)?！?。日本政府，它在2002年把原來的22個省并成了12個省（部）。

不僅是一些發(fā)達國家，一些發(fā)展中國家或是市場轉型國家也實行了大部制的這種政府管理架構。比方說俄羅斯，俄羅斯的聯邦政府現在有17個部，有的部門有典型的大部制的理念，比方說衛(wèi)生與社會發(fā)展部，比方說交通部，俄羅斯的衛(wèi)生與社會發(fā)展部，它除了負責醫(yī)療衛(wèi)生之外，它還負責廣泛的職能，包括社會保障、勞動就業(yè)、消費者的權益保護等，很多職能都在這個部里面，俄羅斯的交通部則負責著各種各樣方式的交通，包括陸上交通、海上交通、空中交通。陸上交通包括汽車、火車，甚至交通部還包含了國土測繪和制圖等領域的政策管理，這些管理在我國不是屬于交通部的。

除了俄羅斯外，另外一個典型國家是阿根廷，阿根廷有些部門也是典型的大部制的部門，比方說，它的經濟領域有一個經濟與生產部，還有一個外交國際貿易和宗教事務部，它把外交、國際貿易和宗教,這三個比較大的、相互聯系，但它又有一定距離的職能部門給它糅合到一起組成一個大的部門，經濟與生產部，它就主管著整個國內外的經濟事務，涉及到經濟活動各個方面，這是國外的一些背景以及我們開展大部制改革的必要性。

二、2013年我國大部制改革的主要思路

第二個大問題，2013年我國新一輪國務院機構改革，特別是大部制改革的一些具體做法，我們來看，大部制改革，特別是我國主要通過什么樣的思路方式來進行改革。

總結起來，我國的改革的思路有三種，通過三種方式來進行大部制改革：第一種，相近職能的部門進行一個歸并整合，是一個加法；另外一個思路，決策和執(zhí)行分開，分拆的一個理念；第三個，通過政府職能轉變來進行大部制改革。

（一）相近職能部門歸并整合的思路

我們先看第一個方面，相近職能部門歸并整合。我們可以看一看，2013年，我國在這個方面做了哪些探索。第一個，重新組建國家海洋局。在我國國內好多年一直就有一個所謂 的“五龍治水”或“九龍治水”的說法，這個無論是“幾龍”，它都指我國的海上管理，特別是海上執(zhí)法力量很分散，就現狀而言，我國現在海上執(zhí)法有國家海洋局的海監(jiān)，有公安部邊防局下屬的海警，有農業(yè)部漁政局下屬的漁政，有交通海事局下屬的海巡，還有海關部門的緝私，這幾個部門在職能上都在海上有執(zhí)法權，相互間的職能劃分不是特別清楚，特別是在面對近期我國海上維權的需要，如果仍然保持著“五龍治水”的亂象的話，就會使得我國多年來一直想解決的問題解決不了，而且在現在的這個特殊時期的壓力之下，亂象就會更加突出，因為“五龍治?！?，每個執(zhí)法隊伍都有自己的職能，但職能又是很單一的，因為各自要劃出單獨的一塊來進行管理，執(zhí)法過程中，如果出現了一些違法行為，又沒有權力來執(zhí)法，因為這可能不屬于你的執(zhí)法范圍，這樣影響執(zhí)法效果。

每個部門為了充實自己的執(zhí)法隊伍，都會建立一些專用碼頭，建立一些船舶，有各種各樣的通訊和保障系統(tǒng)，每個部門都說自己的力量不夠，如果把這些資源放到一起并不少，如果把它分開，分散管理，只能造成重復建設、資源浪費，而且我們的執(zhí)法中還存在著對企業(yè)、對群眾在進行管理的時候重復發(fā)證、重復檢查、效率低下、成本高昂，人為地增加了企業(yè)和群眾的負擔，所以，這是一個多年一直想解決而沒有解決的問題。

2013年，特殊的形勢提供了一個解決問題的契機，把國家海洋局所管轄的海監(jiān)、公安部的邊防海警、農業(yè)部的漁政、海關總署的緝私,這四個方面的隊伍和職責進行了一個整合，重新組建國家海洋局，我們本來就有國家海洋局，但這個海洋局是把很多其他部門給加進去了，所以我們叫重建國家海洋局，這個海洋局仍然由國土資源部管理。

這個新的經過重組的國家海洋局的主要職責是來擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、實施海上維權執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用進行一個海洋環(huán)境保護。在維權的時候，名稱就統(tǒng)一了，以前要么是海監(jiān)，要么是緝私，要么是海警，要么是漁政，要么是海巡，現在統(tǒng)一了，統(tǒng)一以“中國海警局”的名譽開展海上維權執(zhí)法，因為業(yè)務關系，海警業(yè)務要受公安部的業(yè)務指導，這樣就實現了海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高了執(zhí)法的效能。

同時，海洋無論是在經濟上，還是在主權上，都是一個大的格局。為了加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協調，我們還設了一個高層次的議事協調機構——國家海洋委員會，來具體負責制定國家海洋發(fā)展的戰(zhàn)略，在重組國家海洋局的基礎之上協調各個部門管理海峽事項，這是我國2013年一個典型的通過職能部門重新整合方式進行大部門體制改革的一個典型例子。

第二個例子，重新組建國家能源局。我國是一個能源消費大國，特別是經過近些年來的經濟發(fā)展，我國的經濟模式在還沒有根本改變的情況下，近些年來會保持一個能源消費大國 的地位，所以在體制上能夠保證國家的能源安全和能源行業(yè)發(fā)展，有一個專門的部門來進行能源管理，這是很有價值、很有意義的一個舉措。

所以我國2008年（五年前），我國為了加強能源領域的戰(zhàn)略決策，很多能源行業(yè)管理設立了國家能源委員會，這個能源委員會是在國家發(fā)改委管理之下，能源管理和經濟社會發(fā)展規(guī)劃宏觀調控能夠有機地結合起來，效果很好，但2008年的改革是不徹底的，因為當時國家能源局沒有把電力管理部門納入其中，當時的電監(jiān)會和能源局是相互分離的，這樣電力作為能源的重要組成部分，它的監(jiān)管是獨立與能源局之外的，造成電監(jiān)會和能源局在電力改革、投資準入、項目審批、價格杠桿等方面存在職責交叉，它不利于整個能源領域的統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于通過電力行業(yè)的發(fā)展，所以在五年之后，我國把這個改革進一步深入了，把電監(jiān)會納入到了國家能源局，所以國家能源局本來就有，現在是重建，因為它把原來的電監(jiān)會的職能給納入進來了，這是咱們關于職能部門相近的部門進行一個整合的第二個舉措。

第三個舉措，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。原來我們有食藥管理局，它不是總局，所以就不叫重新組建，它是新設立的總局。我們原來食品安全在管理上是一種典型的分段管理，針對食品安全這么一個管理事項，它不是所有相關的管理業(yè)務、管理職能都承擔起來了，不是分成了不同的管理環(huán)節(jié)，食品有生產階段，有流通環(huán)節(jié)，還有消費環(huán)節(jié)，所以，我們專門有質量技術監(jiān)督部門，是管生產，看你生產的產品合不合格，質量過不過關，工商行政部門看你市場上流通的產品是不是合格，如果你這個產品到了飯館，到了商場進行消費的時候，它要看你食品、藥品監(jiān)督部門，看你合不合格，所以我們針對的生產、流通和消費不同的環(huán)節(jié)也設立了不同的機構來進行質量監(jiān)督和管理。這樣的話，部門眾多，每一個部門管理的邊界就模糊了，有的就難免產生一些交叉重疊，分得沒有那么清，有的是重疊，有的是存在一些盲點，該管的沒人去管，不該管的大家都搶著去管，這樣有的時候監(jiān)督管理的責任就難以落實。

直接的后果也是我們近些年來食品、藥品質量事件層出不盡的一個重要原因，老百姓很不滿意，社會很不滿意，中央很不滿意。所以這次我們以大部制管理的一個思路把眾多的部門進行一個統(tǒng)和。改革之后，若干個機構重新組成了一個國家食品藥品監(jiān)督管理總局，執(zhí)法模式從多頭變成了集中，這樣就強化的監(jiān)督責任，有利于實現一種無縫管理，這樣政府在食品安全管理方面的效能總體上就得到了一個提高，這是第三個例子。

第四個例子，我國組建了國家新聞出版廣播電影電視總局。我們原來有新聞出版總署，管媒體、管出版業(yè)，管圖書。另外，廣電總局管廣播、管電影、管電視，這些管理的對象有相同的、相近的一面，都是文化類的，都是知識傳播的或娛樂傳播的一種媒介，所以它的業(yè)

務有相似性，只不過載體不一樣，所以我們這一次本著大部制改革的思路把這兩個部門合并了，合并成了國家新聞出版廣播電影電視總局，這是第四個例子。

第五個例子，國家人口計生委的拆分。計生部門，它從中央一直到基層都有一個衛(wèi)生服務體系，包括它的生殖健康、母嬰保健等方面的醫(yī)療服務。這些職能，還有它這套服務體系是和醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務內容是大致相同的，這樣，它在計生領域衛(wèi)生保健方面就有兩套體系，資源分散、重復建設問題非常突出，所以我們這一次人口計生委拆分之后，就把計生這一塊就并入到原來的衛(wèi)生部，這樣就成立了衛(wèi)生與計生委員會，使得業(yè)務得到了整合。

第六個例子是鐵道部的拆分。鐵道部是一直爭議比較大的一個部門，社會各界多年來一直呼吁對鐵道部進行改革。之所以出現這個現象的一個突出問題，鐵路它作為一種交通方式，它跟其他交通方式的銜接并不順暢，包括公路、水路、航空，現在把鐵道部進行拆分，除了一些大的政策規(guī)劃的職能之外，把鐵道部原來的一些行政職能并到了交通運輸部，組建了國家鐵路局，這樣，它就把鐵道部的很多行政職能就納入到了交通運輸部，交通運輸部就可以統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路平衡地發(fā)展，這樣就有利于充分發(fā)揮各種交通運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率了，形成了一個“大交通”格局。這是進行大部制改革的第一個思路，職能相近的部門歸并整合。

（二）政府職能轉變的思路

第二個思路，進行一個政府職能轉變之下的大部制改革，關于政府職能轉變的理念指導之下的大部制改革，一個典型的今年的做法是鐵道部的拆分問題，鐵道部不僅是一個行政部門，不僅是一個規(guī)劃部門，它還是一個企業(yè)，它有企業(yè)的性質，所以這次拆分，把鐵道部原有的一些建設部門、經營部門分出來了，成立了中國鐵路總公司，再由一個企業(yè)承擔了原來鐵道部的一個企業(yè)職責，這樣它就真正地實現了政府的職能轉變，如果這些企業(yè)的職責在原來的鐵道部的體制之下，這個企業(yè)的經營是政府的一個職能，我現在把它切出去了，成立了政府部門之外的中國鐵路總公司，相當于政府的一個職能轉變，政企轉變，政府不管企業(yè)了，這是一個典型的政府職能轉變的一個舉措，這樣有利于把政府和企業(yè)的角色進行了一個區(qū)分，改變了原來鐵道部政企不分的一個亂象，這是第二個思路，政府的職能轉變。

（三）決策與執(zhí)行分開的思路

第三個思路，決策和執(zhí)行部門分開。這個方面，我們今年的改革有兩個例子。一個例子，鐵道部的拆分。鐵道部除了企業(yè)職能和一般性的行政職能之外，它還有整個鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的一個職能，這些職能沒有放到鐵路總公司，也沒有放到交通運輸部，而是放到了國家

發(fā)改委，這樣把鐵路建設的一個規(guī)劃和具體的政策執(zhí)行就分開了，規(guī)劃放到了發(fā)改委，執(zhí)行放到了交通運輸部，這是一種典型的決策和執(zhí)行相分離的一個大部門體制的改革思路。

另外一個類似的思路是對人口計生委的拆分，人口計生委不僅拆分出計生部分，放到了衛(wèi)生部，而且原來的人口委還有一個研究人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，還有人口政策，提高人口素質等一些職能，現在把原來人口計生委的人口發(fā)展戰(zhàn)略制定規(guī)劃和人口政策的職責就分出來了，分到哪兒了？也分到了發(fā)改委。這樣的話，發(fā)改委從總體上來對人口的一個發(fā)展戰(zhàn)略進行了一個規(guī)劃，政策的制定，其他部門執(zhí)行，這樣也是一個政府的決策和執(zhí)行相互分離的一個思路。

這是關于大部制改革的幾種主要的思路，一種是合并，把職能相近的部門進行一個合并，第二個思路，進行職能轉變，特別是政企分開、政社分開、政事分開、政資分開，政府不管那么多職能了，很多部門從政府里邊分出來了。還有一種思路是政府的決策和執(zhí)行相互分離，這三種思路在我國的2013年的機構改革方案里邊都可以找到例子。這是我們通過2013年的改革實踐來看一下大部制改革的一些主要思路。

2013年的國務院機構改革力度是大的，是系統(tǒng)的，是統(tǒng)籌規(guī)劃的，將來的效果也是可以預期的，但大部制改革對我們來講仍然是新生事物，從2008年開始提出來，一直到現在才僅僅5年的時間，一直以來我們行政體制改革就沒有這種大部制改革的理念，雖然2013年大部制改革總體來講是有勇氣的，效果是可以預期的，動作是大的。

三、我國大部制改革需要進一步探討的問題

但是在大部制改革領域仍然存在很多值得進一步探討的問題，這里，我們就談一談六個方面的問題。

第一個方面，政府職能轉變和大部制改革的一個關系。大部制改革，政府職能轉變是什么關系？我們今年的方案是把大部制改革、機構改革和政府職能轉變并列放到一起的，而且特別強調這次機構改革同政府職能轉變緊密結合，同步推進，許多問題通過政府的職能轉變來解決，這樣比單純的政府機構調整更有效果，更有價值，這是我們這次改革所提出來的一個理念。

理念很好，通過政府職能轉變推動大部制改革，它可以通過政企分開、政社分開、政事分開、政資分開來實現，可以通過政府擺脫微觀管理，把更多的精力放在宏觀管理上，注重宏觀規(guī)劃，以這種思路來實現政府職能轉變，推動大部制改革，還可以把政府從自己的職能方面更多地轉向社會管理和公共服務職能，實現權能一致等。思路好，但從我國這一次機構

改革的實踐來看，這方面的動作還是太少了，理念是明確的，決心是有的，但動作還需要進一步地加大，我們前邊已經講了，通過政府職能轉變來推動大部制改革的實踐不多，重心仍然放在了傳統(tǒng)的機構的歸并整合上，更多地還是一種加法，而不是乘法。

政府職能轉變作為我們現在行政體制改革的一個核心，最核心的理念，它和政府的大部制改革什么樣的一個關系，兩個是一個彼此交叉的關系，我們不能說政府職能轉變包含大部制，大部制改革是政府職能轉變的一個內容，不能簡單那么講，也不能講大部制改革就包含了政府職能轉變了，政府職能轉變是大部制改革其中的組成部分，這都不是，兩者之間是相互交叉，相互推動的一種關系，政府職能轉變有利于推進大部制改革，大部制改革也可以推動政府職能轉變，如果說大部制改革是個“手術”的話，政府職能轉變就是一個“中藥”，是一個“保健”，兩者都需要，而且相互補充、相互促進。政府職能轉變可以作為大部制改革的一個理念和思路，但這方面我們的動作仍然太小了，在將來還可以在如何通過大部制改革實現政府職能轉變方面做更多的探索，這是第一個問題。

第二個問題，三權分立的問題。我們這里的三權分立不是政治上的三權分立，是行政三分。行政，它可以把部門分成決策部門，分成執(zhí)行部門和監(jiān)督部門。行政三分，行政部門也不是都能進行決策，不是都能夠在落實執(zhí)行，也不都是在自我監(jiān)督的，這是一種大部制改革的一個思路。前面我們講了，把人口規(guī)劃職能放入了發(fā)改委，把鐵路的整體規(guī)劃放到了交通部，這都是一個決策權。具體的行政是在一些具體的部門，比方說有鐵路局，這樣就實現了一個決策和執(zhí)行的相分離，鐵路局更多的是執(zhí)行交通部運輸部的一個總體規(guī)劃，你不能既決策又執(zhí)行。

“行政三分”是大部制改革的一個思路，通過對三種權力進行一個劃分，這樣它就不僅僅是把職能相近的、業(yè)務雷同的部門，給它合并或拆解，而是進行一個歸類，哪些部門是決策的，哪些是執(zhí)行的，哪些是監(jiān)督的，把很多業(yè)務相近的決策機構可以進行歸并，歸并到一個大的部門里面去，相應的再成立很多具體執(zhí)行一些大政方針政策的一些業(yè)務部門、專業(yè)部門，這是在國外進行大部制改革的一個常見的做法。

現在，有些部門決策和執(zhí)行集于自身，和大部門體制是背道而馳，比方說有的國家的發(fā)展規(guī)劃部門，它既有一個整體性的、系統(tǒng)性的、基礎性的政策規(guī)劃職能，而且還管一些具體的項目的審批，這樣集宏觀管理與微觀管理于一身，職責過寬，權力過大，這是我們下一步進行政府職能轉變，推進大部制改革的一個很重要的領域。

第三個方面的問題是地方改革。我們這一次明確提出來的具體的改革方案，2013年國務院機構改革方案主要是指中央層面的，國務院機構改革，對于下一步的地方改革也提及了，但具體的地方改革還要地方上來具體出臺相應的措施，大部制改革必須要上下聯動，特別是針對中國，它是一個典型的非地方自治的一個體制，所以，國務院層面的改革和地方的改革一定要聯動才能夠達到效果，因為很多中央政府的規(guī)劃、政策需要地方政府來執(zhí)行，來落實。所以職能整合、權力集中，在地方上雖然能帶來高效，但它有很多弊病，所以地方相應的機構改革也要大部制，也要進行一些分權。

同時，在改革中，中央政府也要給地方分權，不僅是地方自己內部大部制改革的問題，還有一個中央政府和地方政府之間相互關系的一個問題，在大部制改革中，特別在職能轉變領域，我們需要有一個中央要放權、要分權的一個理念，要有一些措施，不光是要放權，而且地方改革要有一定的自主性。國務院各個部委，它的組成部門、它的直屬單位、它的一些特設機構，它是在國家層面上的；地方上，它的職責和中央政府，它不是完全一致的，所以在地方改革的時候，地方的大部制改革就不一定和國務院層面的改革就一定是一對一的上下一致的，不一定對口，中央有這么一個部門，地方上不一定有這么一個部門，中央有必要在某一個領域有三個部門，地方一個部門就夠了，我這個地方上特別推出某一個領域，比方說我是一個旅游大市，我可以把旅游管理的政府職能給突出，有的地方沒有這方面的工作，不是一個有旅游產業(yè)的地方，我們就可以把旅游部門合并到其他部門里邊去，所以，地方改革首先我們要在這次國務院機構改革之后要按既有的規(guī)劃及時地、堅決地落實推進，同時在機構改革過程中，要強調中央向地方的一個分權，要強調地方的一個改革自主性，不一定上下部門一定對口一致。

第四個，大部制改革的適時推進。2008年提出來對大部制改革進行探討，并進行了一些嘗試。2013年我國做了一個系統(tǒng)的改革，同時我國在很多方面還有更多的領域需要進行大部制改革，大部制改革推進總是有阻力的。

朱镕基同志曾經說過，在他主持推進1998年政府機構改革的時候，他找了幾十位部長逐個談話，沒有一個部門表示自己的部門是應該撤的，都強調自己部門的重要性，所以大部制改革，特別涉及到一些部門的合并、拆分、縮減的時候，觸及了部門利益、觸及了個人利益，總是有阻力的，這種阻力是客觀存在的，一定程度上也阻礙了大部制改革的進程，我們對這個首先要客觀認識，其次要用于突破。

我們還存在很多需要及時推進的一些大部制改革的領域，比方說發(fā)改委和財政部的職能交叉問題，比方說我們現在能否在文化部和新聞出版廣播電影電視總局的基礎之上，往“大文化部”的方向改革，我們現在經過改革，政府部門，特別是國務院組成部門仍然是比較多的，能否進一步地縮減，從二十幾個縮減到十幾個呢？我們從國外的情況來看，是有可能的，至少是一個目標。

第五個問題，大部制改革要注重落實，它的實際運行以及最后的績效結果。以前，我們政府部門設置比較多，現在通過大部制改革，以很大的勇氣，很大的代價來推動了大部制改革，這些部門合并了之后，運行怎么樣？我們原來一些職能轉變的一些思路有沒有落實？減少編制，減少部門，提高績效的目標能否實現？這個還要看落實，不是僅僅出臺一個方案就完了，甚至也不是僅僅我把“手術刀”切到了那個地方，把幾個部門給合起來就完了，除了要做好加法、減法，還要做好乘法、除法，要從部門之間的機械相加到一個有機整合，在這個方面，我們是有很多經驗和教訓的，部門之間分分合合，部門沒有因為被整合在一起就降低了成本，提高了效率，反而使得成本更高了，運行更不暢了，這種經歷，這種教訓是有不少的，所以我國2013年這次改革也是要特別注重的一個問題，特別是需要以法律制度來把現有的改革成果來鞏固下來，來保證它的有效運行。

第六個值得我們關注的問題，大部制改革需要更多的公眾參與。這次國務院機構改革和政府職能轉變方案聽取了很多部門、很多方面的意見，關于這方面有關部門也進行了一個詳細的解釋，但我們可以看出，社會公眾對這次改革的一些思路事先是不了解的，具體改革的措施是不知情的，是沒有經過足夠的社會醞釀的，現在出現了一些問題，也是因為沒有足夠的討論，所以引起爭議的。

比方說，我們現在國家新聞出版廣播電影電視總局，有人說這個名稱太長了，14個字，如果再加上中華人民共和國這個名稱就更長了，我們以前六部，就兩個字，為什么要那么長一個名稱呢？這是一個簡單的機械的相加，有沒有足夠的智慧有新的名稱呢？有可能有，“三個臭皮匠，頂個諸葛亮”，經過足夠的醞釀，社會的討論有可能就有了。關于這一次衛(wèi)生與計生委，有很多政協委員提出來了，不應該叫那么一個名稱，應該叫“衛(wèi)生部”，這個建議合不合理，80多位政協委員聯名提出這個說法還是保留原來衛(wèi)生部的名稱，合不合理？我沒有足夠的發(fā)言權，但這個可以讓大家去討論，讓社會去討論，而不是把結果告訴大家，告訴社會，然后接不接受，都是這個樣子了。所以在改革中出現的一些遺憾，一些有爭議的東西，并不可怕，關鍵在于我們可以有更多的、更寬的一個討論范圍。

這樣以公開透明的程序來推進行政體制改革，拋棄原來的一些神秘主義的做法，充分吸收專家的和相關人員的參與，進行充分的民主協商和論證，有利于使得行政體制改革的一個科學性和民主性，避免利益集團的干擾，從而獲得更多的理解和正當性，特別是大部制改革，你不是有阻礙么，你不是有難度么，缺乏足夠的方案嗎？可以充分地相信、充分吸取社會各方，特別是專家的一些意見。

第四篇：公務員申論熱點：新一輪地方政府機構改革的探討

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新一輪地方政府機構改革的探討

在國務院機構“大部制”改革完成階段性任務后，新一輪地方政府機構改革正式啟動。中共十七屆二中全會明確提出，到2020年建立起比較完善的中國特色行政管理體制。

近年特別是今年以來，一些地方政府已經啟動機構改革的試點，出現了“海南模式”、“隨州模式”等一些積極的探索和經驗。這輪地方政府機構改革面臨什么難題？怎么改？社會各界充滿期待。.調整垂直管理體制建議：理順中央與地方權責關系

當前，為了便于指導和管理，中央在很多行業(yè)和領域實行了垂直管理，如海關、質檢、稅務、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方，其活動范圍在地方行政區(qū)域內。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來越少，在某種程度上不利于地方政府進行管理?？梢哉f中央垂直管理部門與地方政府的關系處理得好，就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好，二者俱傷。

因此，如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾，顯得十分緊迫。“調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系。”《關于深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述，使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。

2.財權與事權分配不均建議：平衡中央和地方財權事權

事實上，啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久，但因其涉及中央地方財權、事權分配，預算民主化和人大監(jiān)督以及公共財政的完善等諸多方面，使得中央對財稅體制改革慎之又慎。

1994年，我國實行分稅制改革后，從中央與地方財稅關系存在的問題看，財政總收入中，中央的集中能力越來越強，中央財政寬余、地方財政緊張。為增加本地區(qū)財政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”。而基本公共服務均等化的問題，需要地方政府有一定的財力來支撐，因此財稅改革迫在眉睫。

改革的重點，一方面在于改革預算制度，建立陽光預算；另一方面在于平衡中央和地方的財權、事權，同時使轉移支付更加科學、透明、規(guī)范。

3.改革“市管縣”問題建議：推行行政“省管縣”模式

當前，從地方行政層級看，最尖銳的矛盾體現在地級市與縣（市）之間，經濟上爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系與行政上的上下級隸屬關系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。汪玉凱認為，現行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下。

“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理的權限，同時浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的“省管縣”，而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實行

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“市管縣”，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。

浙江模式仍是目前多數地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區(qū)域少的省情密切相關，但這是一種趨勢，即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”。

4.“大廳局”有望逐步亮相以“大部制”思路推動改革，但省、市、縣不會搞“一刀切”

在這輪地方機構改革中，指導國務院機構改革的“大部制”思路，將進一步延伸到各省市，一批“大廳局”有望逐步亮相。工業(yè)和信息化、人力資源和社會保障、交通運輸等領域，將率先起步。

關于地方政府機構改革的指導思想、基本原則和總體目標，地方政府機構改革會以‘大部制’思維來推進，在整體上將與中央政府機構改革保持一致。“

但這并不意味著地方會照抄照搬中央政府機構的改革。因為中國各個地方的情況比較復雜，基于此，省一級政府機構的設置將會與中央政府保持一致性，比如設立交通運輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府，尤其是縣級政府，其機構設置的差異性可能越大，越會體現自己的特殊性，從而不一定在機構設置上與中央對口。“要考慮地方的特點，要結合自己的實際，用共性指導個性，這輪機構改革，對地方政府而言，有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據自己的實際來操作，將決定改革成效的大小。”汪玉凱說。此外，中央下發(fā)的《關于地方政府機構改革的意見》，還允許各省市可以因地而異，充分考慮政府職能特點設置機構，不會搞一刀切。

附：■地方試水

海南試點“大部制”效果良好

據了解，中央在海南省試點進行了一系列地方機構改革探索，并取得良好效果。海南省先于工業(yè)和信息化部，在本省掛牌設立了工業(yè)經濟和信息產業(yè)局，統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產業(yè)。這是目前各省市中唯一的一個。該省還整合設立了人事勞動保障廳，這與人事部、勞動和社會保障部合并成立人力資源部和社會保障部的思路一致。

值得關注的是，海南省還設立了文化廣電出版體育廳，而其他省份通常是設有文化、廣播電影電視、新聞出版、體育四個部門。這個名副其實的“大廳”，加強了四個相近領域的協調管理，而且大大精簡了官員數量，提高了行政效能。

這正如中央黨校研究室副主任教授周天勇所言，政府部門應逐步向大部制、寬職能、少機構的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。

官少牌子多成隨州一景

湖北省隨州市是全國較早試行大部門體制的地級市。

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“隨州推行‘大部門制’，其實是‘無心插柳’?！彪S州市市長李紅云代表說，隨州本是一個副廳級的“省直管市”，2000年8月升格為地級市。當時湖北省主要領導提出要求：升格，但不許增加編制?！盀榱诉_到這一要求，隨州只能把幾個部門整合在一起?！北热?，文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”。

精簡機構的一個辦法，是與下級政府實行“錯位設置”。直接服務群眾的部門，在區(qū)、縣一級的人員編制遠多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設了移民局，市里則只在民政局內設一個移民科。

一些職能相近的機構被合并，有的只掛牌不單設。由于湖北省一級的政府還是傳統(tǒng)體制，為了應對各項職能，隨州在一些機構門外掛了好幾塊牌子。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機構共25個，比一般地市州少10個以上。

第五篇：大部制推進新一輪市場化改革 傳遞職能轉變信號

大部制推進新一輪市場化改革 傳遞職能轉變信號

[提要] ”

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱2013.3.11對《經濟參考報》記者表示，《國務院機構改革和職能轉變方案》是行政體制改革的綜合方案，是通過國務院機構調整、職能轉變落實十八大提出的行政體制改革的整體思路?！?/p>

對于兩會后的具體實施問題，代表和委員表示，大部門制改革要注重有效協調和整合。

圖表：改革后國務院設置組成部門 新華社發(fā)

十二屆全國人大一次會議10日舉行第三次全體會議。受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長馬凱向大會作關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明。馬凱指出，這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。

參加兩會的代表委員表示，此次大部門制改革將推進新一輪市場化改革，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。通過整合行政資源，減少機構數量，降低部門協調成本，使政府運作更有效率，更符合市場經濟條件下的宏觀管理角色定位。代表委員還表示，國務院機構改革應注重職能的重組、融合和轉變。在組織實施過程中，有效協調和整合是關鍵。

國務院機構改革的具體內容是：實行鐵路政企分開，完善綜合交通運輸體系，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司；組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，提高出生人口素質和人民健康水平；組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，提高食品藥品安全質量水平；組建國家新聞出版廣播電影電視總局，促進新聞出版廣播影視業(yè)繁榮發(fā)展；重新組建國家海洋局，推進海上統(tǒng)一執(zhí)法；重新組建國家能源局，完善能源監(jiān)督管理體制。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

國務院機構職能轉變包括六個方面的措施：一是充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；二是更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用；三是充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；四是優(yōu)化職能配置；五是改善和加強宏觀管理；六是加強制度建設和依法行政。

中央編辦負責人近日接受人民日報、新華社記者采訪時表示，新形勢新任務新要求，國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。這些問題，一定程度上制約了社會主義市場經濟體制的完善，抑制了經濟發(fā)展活力和社會的積極性、創(chuàng)造力，增加了生產經營活動非經濟成本，同時也容易產生以權謀私、貪污腐敗等現象，嚴重損害黨群關系，損害政府威信。必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅克難，繼續(xù)推進國務院機構改革和職能轉變，通過體制改革和制度機制建設，切實解決好這些問題。

在實行鐵路政企分開方面，中央編辦負責人表示，這次改革，實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責。通過改革，有利于形成政府依法管理、企業(yè)自主經營、社會廣泛參與的鐵路發(fā)展新格局；有利于厘清企業(yè)和政府角色；有利于充分發(fā)揮各種交通運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率。

針對組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、重新組建國家能源局等大部門制改革，全國政協委員李毅中指出，大部門制改革是按照建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。他說，“大部門制不是板塊的拼接，而是有機地融合，把相近的行政資源組合在一起，讓寶貴的行政資源發(fā)揮更大作用。這樣就減少甚至避免了職能重疊?！?/p>

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對《經濟參考報》記者表示，《國務院機構改革和職能轉變方案》是行政體制改革的綜合方案，是通過國務院機構調整、職能轉變落實十八大提出的行政體制改革的整體思路。汪玉凱說，“此次改革著眼于市場化取向，加快完善社會主義市場經濟體制，做到政府有所為有所不為，既為市場經濟發(fā)展營造良好環(huán)境，又能夠有效彌補市場機制的不足?！?/p>

對于兩會后的具體實施問題，代表和委員表示，大部門制改革要注重有效協調和整合。

李毅中說，將來的改革和調整牽涉到許多部門，如果配合得好，磨合得好，改革就會比較順暢。汪玉凱則強調，對于大部門制改革，不應只注重形式上的合并，更應注重政府職能的重組、融合和轉變。改革牽涉到的機構能不能有效協調、整合是個問題，所以要站在全局高度統(tǒng)一考慮。

全國人大代表丁榮余對《經濟參考報》記者表示，大部門制改革的關鍵是要實現大成效。改革應該有兩個導向，即目標導向和市場導向。大目標是促進中國經濟和社會健康發(fā)展，因此不應在部門利益上爭來爭去；所謂市場導向，即很多事情應該通過市場化手段解決，政府不應大包大攬。