第一篇：行政管理畢業(yè)論文(行政倫理法制建設(shè))

畢業(yè)論文

論文題目 行政倫理法制化的思考

專 業(yè) 名 稱 行政管理

目 錄

摘要………………………………………………………………………………Ⅰ Abstrast………………………………………………………………………….Ⅱ 引言………………………………………………………………………………1

一、行政倫理法制化的概述...............................................................................1(一)行政倫理法制化的含義......................................................................1

（二）行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀...........................................................3

二、域外行政倫理法制化及借鑒.......................................................................5

（一）美國的行政倫理法制化...................................................................6

（二）韓國的行政倫理法制化...................................................................7

（三）日本的行政倫理法制化...................................................................8

（四）為我國行政倫理法制化提供的借鑒...............................................9

三、我國行政倫理法制化的必要性和可能性.................................................12

（一）行政倫理法制化的必要性.............................................................12

（二）行政倫理法制化的可能性.............................................................15

四、我國行政倫理立法路徑的思考.................................................................16

（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則。.................................16

（二）我國行政倫理立法模式選擇.........................................................17

（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個問題.....................................................19 結(jié)

語………………………………………………………………………………22 謝

辭………………………………………………………………………………..23 注

釋………………………………………………………………………………..23 參考文獻(xiàn)……………………………………………………………………………..24

摘要

隨著社會的發(fā)展，為了有效遏制政府腐敗行為的發(fā)生世界各國制定各種規(guī)章制度，但由于規(guī)章制度效力的有限性，許多國家的反腐倡廉工作并未取得很大的突破。我國正處在轉(zhuǎn)型時期，也同樣受到這一困境的困擾。借鑒域外道德制度化、法制化的成功，我國建設(shè)行政倫理法制化也迫在眉急，迫切需要制度符合本國國情的行政倫理法律，尋求行政倫理法律化這一路徑，將行政倫理上升到法律的高度，從而抑制腐敗現(xiàn)象。

本文首先闡述了行政倫理以及法制化，從根本入手了解行政倫理和行政倫理法制化的基本概念，在反觀域外行政倫理歷程，著重對美國、韓國及日本的行政倫理立法背景、過程和特點進(jìn)行分析。再從必要性和可能性出發(fā)，論證行政倫理法制化的必要性和可能性。必要性主要來源于公共管理價值定位的變遷、回應(yīng)公眾的需求、行政人員倫理自主性問題以及行政倫理是我國社會發(fā)展的客觀需求這四個方面，其可能性則來源于道德法制化的可能。

在上述基礎(chǔ)上，借鑒域外立法經(jīng)驗，結(jié)合我國行政倫理現(xiàn)狀，對我國行政倫理立法的路徑進(jìn)行分析、思考，并對行政倫理法制化的指導(dǎo)思想及原則，立法模式選擇和立法的使用對象、內(nèi)容及其執(zhí)行和監(jiān)督程序展開剖析，得出我國現(xiàn)有行政倫理立法的不足，并為我國行政倫理立法提供充分的建議并對其內(nèi)容進(jìn)行補充，強調(diào)立法后的執(zhí)行、監(jiān)督及其相關(guān)程序的重要性。本文主要就從這幾個方面對行政倫理法制化進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：行政倫理立法、行政倫理、法制化

I

Abstract

With the development of society, in order to effectively curb the incidence of corruption in the government to develop a variety of regulations around the world to develop, but because of the limited effectiveness of rules and regulations formulated in many countries anti-corruption work has not made great breakthrough.China is in transition, is also plagued by this dilemma.Reference extraterritorial Morality, the success of the legal system, legal system of the construction of administrative ethics in the Meiji also forced the urgent need for the system of administrative ethics consistent with the law to their national conditions, to seek the path of administrative ethics law, will rise to the law of administrative ethics height, thus inhibiting corruption.This paper describes the administrative ethics and the legal system, starting from the fundamental understanding of the legal system of administrative ethics and administration of the basic concepts of ethics, in contrast, extra-territorial administrative ethics course, focusing on the United States, South Korea and Japan, the legislative background of administrative ethics, and characteristics of the process.Starting from the necessity and possibility of further, demonstrate the need for administrative ethics and the possibility of legalization.Mainly from the need for changes in value orientation of public administration, in response to public demand, executive ethical issues of autonomy and administrative ethics is the objective of social development needs of these four aspects, the possibility is derived from the possibility of legal ethics.Based on the above, drawing on the experience of extraterritorial legislation, combined with status of administrative ethics, administrative ethics legislation on the path of analysis, reflection, Legal and administrative ethics and principles of the guidelines, legislation and legislative mode selection using the object, content and implementation and monitoring procedures to start analysis, come to our lack of existing administrative ethics legislation, and to provide adequate administrative ethics legislation in China the contents of the proposal and its complement, emphasis on legislation after the implementation, monitoring and the importance of procedures.This review focuses on several aspects of administrative ethics from the legal system to think.Keywords: Administrative ethics legislation，Administrative ethics，legalization

II

引 言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定、速度較快，政治體制得到不斷完善，人們生活水平也日益提高。但與此同時，政府腐敗現(xiàn)象頻有發(fā)生，數(shù)量、金額呈有增無減的趨勢。這也充分說明了僅僅在道德層面上談廉潔在我國是行不通的，或者說是收效甚低的。正如黨在十五屆六中全會中指出的：“加強和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，要服務(wù)大局，整體推進(jìn)，從嚴(yán)要求，標(biāo)本廉治，堅持一靠教育，二靠制度，從源頭上預(yù)防和治理各種不良作風(fēng)”[1]。從這些年的實踐來看，道德教育的效力是低下的，即“道德建設(shè)作為防腐敗的第一防線，卻是脆弱的”[2]。因而我們應(yīng)該求助于更高一層——行政道德法制化，從法的高度出發(fā)給予政府人員充分飛威懾力，在法律的層面上指導(dǎo)和約束政府人員的從政理念和從政行為，最終升化到他們的心里，成為政府人員內(nèi)在的行為準(zhǔn)則。而要想建設(shè)行政倫理法制化，必先從其概念從發(fā)，對域外成功實行倫理法制化的國家進(jìn)行分析、思考，從中獲得借鑒，從而制定在我國切實可行的行政倫理法律體系。

一、行政倫理法制化的概述

近年來，行政倫理問題越來越受到重視，如何加強行政倫理建設(shè)呢？行政倫理法制化是一條有效的途徑。而對行政倫理及其法制化概念的確切界定，是進(jìn)行行政倫理相關(guān)研究的前提。首先，需闡釋行政倫理及法制化的相關(guān)概念。

（一）行政倫理法制化的含義

1.行政倫理

關(guān)于行政倫理的概念，理論界的觀點不一，主要有以下幾方面：（1）行政倫職業(yè)道德說，即政府管理也是一種職業(yè)，而職業(yè)都具有其自身的職業(yè)道德與規(guī)范，進(jìn)而行政倫理就是政府管理過程中的道德意識、道德規(guī)范以及道德行為的總和。（2）更為廣泛的意義上，行政倫理就是關(guān)于公共行政系統(tǒng)以公平和公正為基礎(chǔ)的行政倫理價值觀、行政倫理理論原則和行為規(guī)范的總和。（3）從行政倫理和其他職業(yè)的區(qū)別性出發(fā)，指出了政府組織制度安排的不同，并將行政倫理劃分為政府組織倫理、政治家個人倫理和政治官員個人倫理三個層次。（4）普雷斯頓認(rèn)為，“倫理學(xué)問題就是關(guān)注什么是公平、公正，正義或善，關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么，或什么是最容易接受的，或什么是恰當(dāng)?shù)暮蜋?quán)宜之計”[3]。

上述觀點都有一定的可借鑒性，但要準(zhǔn)確地界定行政倫理的概念，還需要從行政與倫理兩個概念入手。行政，一般可定義為具有社會公共權(quán)威的公共部門為實現(xiàn)特定的目標(biāo)，所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動的總和。而倫理自古就有，它

是指社會關(guān)系中符合某種道德標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則，是社會環(huán)境下人們的道德行為、道德意識和道德規(guī)范的總和。周奮進(jìn)在其著作中指出：“行政倫理指的是行政主體（包括國家機關(guān)及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力從事公務(wù)活動中，所應(yīng)確定遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等?！盵4]這概念兼顧了個人層面和整體層面的行政倫理。在此基礎(chǔ)上，行政倫理是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，行政倫理或者以行政系統(tǒng)為主體，或者以行政管理者為主體，是針對行政行為和行政活動的社會化角色倫理原則和規(guī)范，是對行政活動中對與錯，合理與否進(jìn)行判斷的依據(jù)。2.法制化

法制，在我國古代一般被界定為設(shè)立規(guī)范，形成制度，使人們行動時有所遵循的內(nèi)容。而在現(xiàn)代其涵義也有所擴展：根據(jù)我國學(xué)者陳曉輝在《法制與法治的辨析》中分析的，法制包含兩個內(nèi)容，一是泛指國家的法律及制度；二是特指統(tǒng)治者按照民主原則，把國家事物制度化、法律化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的方式。進(jìn)而得出，法制化的過程就是某項事務(wù)管理的制度化、法律化，這不僅僅包括為該事務(wù)管理立法，時期具有法律依據(jù)，而且包括設(shè)定相應(yīng)的管理機構(gòu)、司法機構(gòu)對其進(jìn)行執(zhí)行和司法審判等。3.行政倫理法制化

從法制的意義上看，所謂行政倫理法制化，就是通過法律對行政倫理的各項活動、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將行政倫理的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化，為公共行政倫理提供法律依據(jù)和法律保障。而對于人的約束主要來自法律和道德兩個層面。道德，作為社會規(guī)范，一方面通過他人的督促或監(jiān)督予以遵守，另一方面則通過內(nèi)在修養(yǎng)形成道德原則、意識以達(dá)到約束自身的作用。但從效力來看，或多或少存在著自身的缺陷：一方面他們的監(jiān)督缺乏強制性，被監(jiān)督者從與不從，完全憑借主觀意愿；另一方面，在市場經(jīng)濟社會中，作為“經(jīng)紀(jì)人”的人們?yōu)榱俗陨砝孀畲蠡菀淄浕蚬室獠蛔袷啬切┎痪哂蟹蓮娭菩缘牡赖聹?zhǔn)則。由于政府人員行使國家權(quán)力的特殊，要想保證行政人員遵循道德規(guī)范，還得從兩方面出發(fā)：一是強化政府工作人員行為的監(jiān)督，完善各種監(jiān)督制度；二是將道德規(guī)范上升到法律的高度，實現(xiàn)行政倫理法制化。行政倫理法制化是一項復(fù)雜的工程，其范疇主要包括以下四個方面：（1）在內(nèi)容上，通過國家立法的形式規(guī)定對政府工作人員的倫理要求，明確要遵守的基本道德義務(wù)。這就需要明確哪些道德需要上升到法律的高度。根據(jù)美國學(xué)者富勒在《法律的道德性》中將道德分為義務(wù)道德和愿望道德，義務(wù)較低層次的社會規(guī)范，而愿望道德是最高層次的。因此，行政倫理法制化的內(nèi)容將主要是“義務(wù)的道德”，否則會出現(xiàn)富勒所指的各種“造法失敗”中的一種，即“頒布要求相關(guān)當(dāng)事人做超出他們能力之事的規(guī)范”[5]。（2）行政倫理法的執(zhí)行。任何一部法律的頒布，都需要相關(guān)部門去實施、執(zhí)行。行政倫理的執(zhí)行，需要一個參考標(biāo)準(zhǔn)，即怎樣的行為

構(gòu)成違法，如違法需要收哪些法律的制裁，受怎樣的制裁，又是需要怎樣的執(zhí)法程序。（3）對行政倫理法執(zhí)行主體的監(jiān)督。孟德斯鳩曾指出；一切有權(quán)力的管理者容易濫用權(quán)力。艾克頓也有言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”所以，必須加強對行政倫理法執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。不僅包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及司法機關(guān)的正式監(jiān)督；也包括諸多新聞媒體、政黨及公眾的飛正式監(jiān)督，以保證行政倫理法的有效執(zhí)行。（4）公民教育。法律的出臺少不了公民的參與，因而對公民的教育是必不可少的。只有通過教育，才能是行政倫理深入人心，才能使政府工作人員依照相關(guān)準(zhǔn)則，這也增加了政府工作的透明度，也是實現(xiàn)公眾對政府更好監(jiān)督的途徑。綜上所述，這四個范疇就行政倫理法制化的主要內(nèi)容，在行政倫理法制化過程中也得著重注意這四方面的建設(shè)。

（二）行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀

1.國外方面

國外關(guān)于行政倫理的研究基本始于20世紀(jì)，在初期受科學(xué)主義的影響。行政倫理法制化建設(shè)也伴隨著理論的發(fā)展而發(fā)展著。行政活動被列入科學(xué)的事實領(lǐng)域，而倫理卻歸為價值領(lǐng)域，從某種意義上講兩者是無法融合的而失去了兩者的內(nèi)在聯(lián)系。在此影響下，大多行政學(xué)者也擺出“技術(shù)理性，價值中立”的態(tài)勢。20世紀(jì)50年代，在行為主義革命的推動下，這一理論達(dá)到了高潮，行政學(xué)和倫理學(xué)斷然割裂。在行為主義研究方法盛行十幾年后，許多學(xué)者也開始反思這一方法的妥當(dāng)性。

直到60年代，世界局勢的動蕩不安，及美國不斷出現(xiàn)反對越南戰(zhàn)爭、反貧窮和反種族歧視等一系列倫理問題的出現(xiàn)，加速了人們對行為主義的思考。在1949年，新任美國政治學(xué)會會長的戴維·伊斯頓發(fā)表了《政治學(xué)的新革命》就職演說后，才逐漸將行政和倫理重新聯(lián)系在一起，這也標(biāo)志著步入了后行為主義革命時期。而在行政管理學(xué)領(lǐng)域，1968年由著名行政學(xué)家沃爾多發(fā)起召開的“明諾布魯克”會議，開始了在行政研究引入價值因素，即倫理。之后，隨著后行為主義革命的不斷深入及相關(guān)理論的研究，使行政與倫理的融合也得到了不斷的發(fā)展。另外，20世紀(jì)70年代美國發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，使美國人們深感政府道德問題的嚴(yán)重性，及規(guī)范政府機關(guān)和其工作人員倫理的重要性。這迫切需求政府對行政倫理建設(shè)采取制度化。

西方在實現(xiàn)行政倫理法制化通常借助于立法途徑得以實現(xiàn)的，從西方立法體系及立法層面來看，行政倫理法制化的路徑有三[6]：一是先制定公務(wù)員行政倫理基本法，然后再根據(jù)基本法的基本準(zhǔn)則制定各種單項法規(guī)，從而逐步構(gòu)成公務(wù)人員倫理制度體系和法律體系。如韓國的《大韓民國憲法》規(guī)定了公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)是：基于民國利益的價值基礎(chǔ)之上為全體國民服務(wù)。憲法規(guī)定的這種倫理精神又具體在《國家公務(wù)員法》、《公職人員倫理法》等法律法規(guī)中得以具體體現(xiàn)。二是公務(wù)員倫理制度體現(xiàn)

在其制定的各種公務(wù)員法律法規(guī)中。如日本的公務(wù)員倫理制度主要包含在《國家公務(wù)員法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等具體法律與規(guī)則之中。三是除了制定有關(guān)的公務(wù)員法律法規(guī)外，又制定了公務(wù)員的道德法或道德準(zhǔn)則。美國是這一類型的典型代表。早在1924年，為了反對政府工作人員的腐敗行為，美國國際城市聯(lián)合會通過了《行政人員倫理法規(guī)》，1958年，國會制定了旨在約束“所有政府雇員，包括官員”的《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年又通過了《美國政府倫理法》，完成了美國行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容。在權(quán)力體制內(nèi)，他們在不同部門與領(lǐng)域設(shè)立了諸多監(jiān)督部門與職位，形成了多元化的監(jiān)督渠道，發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用。不難看出西方對行政倫理法制化的研究不僅在理論上得以深化，而且在實踐中通過立法的方式來實現(xiàn)行政倫理的法制化，就各國的歷程來說，立法導(dǎo)向已經(jīng)成為了西方預(yù)防與擺脫公務(wù)人員行政倫理失范的慣性思維。

綜上所述，在西方政府行政實踐從一個“E”（即單向度的“效率”）向量個“E”（即雙向度的“效率”和“倫理”）的轉(zhuǎn)換過程中，行政倫理建設(shè)呈現(xiàn)出管理化趨勢，并沿著這種一條軌跡運行：制度規(guī)則上，行政倫理建設(shè)凸顯立法導(dǎo)向；實施路程上，行政倫理建設(shè)擁有眾多的管理機構(gòu)；監(jiān)督機構(gòu)上，行政倫理建設(shè)運行于多元化監(jiān)督主體的視線上。根據(jù)王偉教授的分析，目前有較為完備的成文的行政倫理法的國家包括美國、日本及韓國。隨著這三個國家行政倫理法制化實踐的成功和不斷深入，各國的行政倫理研究也將更多目光投入到行政倫理學(xué)領(lǐng)域中。西方其他國家也逐一效仿頒布了相關(guān)法律法規(guī)，如新西蘭，澳大利亞等。2.國內(nèi)方面

相對國外而言，我們對行政倫理的研究起步較晚，始于20世紀(jì)90年代末，更準(zhǔn)確的說，應(yīng)該是在中國人民大學(xué)張康之教授出版了《尋求公共行政的倫理視角》后，國內(nèi)對行政倫理的研究才開始盛行。而具體到行政倫理法制化的研究，只是近幾年才興起的。主要有三個方向：一是對外面行政倫理法制化狀況的介紹。如王偉教授出版的《行政倫理與廉潔政府建設(shè)》、《談美國的行政倫理》，都是以域外作為借鑒并結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀對行政倫理與廉潔的研究。二是探討對我國行政倫理法制化的可能性、必要性。行政倫理法制化的必要性：行政倫理法制化實現(xiàn)了強制與教化的統(tǒng)一，有助于克服個體道德意志的有限性；是傳播行政倫理的有效途徑，彌補了倫理道德的非全能性；符合倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律，有助于實現(xiàn)他律與自律的統(tǒng)一；有助于實現(xiàn)公務(wù)員“個體善”向行政組織“群體善”的轉(zhuǎn)化；行政的特殊地位使行政倫理法制化顯得尤為重要。三是對我國行政倫理立法的研究。這部分相對較少，而且停留在分析與建議階段。如華東師范大學(xué)的蔣云根教授在其《以德行政與行政倫理法制化建設(shè)》中提到的關(guān)于我們現(xiàn)階段進(jìn)行行政倫理法制化的三個主要環(huán)節(jié)：①加快行政倫理立法，完善行政倫理法制體系。依法規(guī)范行政人員的道德行為；②設(shè)置行政倫理管理機構(gòu)，強化行政倫理

執(zhí)行的管理與監(jiān)督機制；③優(yōu)化行政人員內(nèi)在的道德約束機制，增強行政倫理法制化的有效性。行政倫理理論的興盛在一定程度上也推動了我國行政倫理法制化的發(fā)展，思想上科學(xué)性，正確性，為我國行政倫理法制化營造了良好的氛圍。

從立法的角度來說，我國行政倫理法制化建設(shè)的發(fā)展大致可以分為三個階段：建國到文化大革命結(jié)束，行政倫理法制化經(jīng)歷了曲折發(fā)展的階段，如1954年我國第一屆全國人大第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，27條規(guī)定：一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。后因文化大革命等因素，我國行政倫理法制建設(shè)受到很大影響。改革開放最初十年左右時間，行政倫理法制建設(shè)主要集中于對公職人員經(jīng)濟領(lǐng)域的約束。20世紀(jì)90年代以來，是我國行政倫理法制化逐步發(fā)展和深入時期，尤其是2005年4月27日，全國人大常委第十五次會議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》的頒布標(biāo)志著我國行政倫理建設(shè)步入了法制化的軌道?？傮w來說，通過不斷的探索與建設(shè)，黨和國家在我國行政倫理法制化建設(shè)上做了不少工作，可以說取得了不錯的成就。法律體系不斷完善，立法在逐步加強，而且逐漸趨向于規(guī)范化，為有法可依提供了堅實的后盾。但是在實踐中仍然存在著問題。從一組檢察機關(guān)查處的案件數(shù)據(jù)來看，從1979年到2001年的22年間查處的貪污賄賂等案件平均每年以20%以上的速度增長。這些驚人的數(shù)據(jù)表明，我國行政倫理法制化還存在嚴(yán)重的不足，而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

隨著中央對反腐倡廉工作的重視，學(xué)者們也越來越多的重視起這一領(lǐng)域，不斷的豐富其研究內(nèi)容，對行政倫理法制化在我國建設(shè)具有進(jìn)一步的推動作用。但是從總體來看，也存在著幾方面的問題：一是對美、日、韓的行政倫理法制化研究較少，尤其是日本；二是在分析我國行政倫理法制化建設(shè)的過程中，注重理論必要性，而忽略了實踐的必要性研究；三是只重視行政倫理立法的研究而立法后的管理、監(jiān)督、公共教育方面的關(guān)注較少。這都是我國行政倫理法制化發(fā)展過程中的弊病，因而需要我們重新審視現(xiàn)狀，制定更有有效的行政倫理法律，以實現(xiàn)我國行政倫理法制化。

二、域外行政倫理法制化及借鑒

放眼世界，各國政府的改革無一不是高效率、負(fù)責(zé)任的政府邁進(jìn)的，為了建立負(fù)責(zé)人的政府，各國人民不斷總結(jié)并探索行之有效的方案。而行政倫理，是行為實現(xiàn)行政責(zé)任的一種重要的途徑，早在20世紀(jì)70年代受到各方面的關(guān)注，且在近幾年關(guān)注程度更加深，面也更加廣了。在美國“水門事件”的直接推動下，美國國會通過的《政府倫理法》宣告了行政倫理制度化、法律化的開始。隨后，韓、日也爭相模仿，相繼推出了相關(guān)法律，并成立了相關(guān)執(zhí)法部門及司法部門。更具體上說這幾個國家已經(jīng)實現(xiàn)了行政倫理法制化。這正為我國在行政倫理法制化道理上提供經(jīng)驗和借鑒，下文我

們就重點分析下美、日、韓的行政倫理立法背景，法制化歷程及各自的特點。

（一）美國的行政倫理法制化

1.美國行政倫理法制化的背景

有關(guān)預(yù)防腐敗的管理措施在美國很早就有了，早在第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜就已提出——為了防止權(quán)力走向腐化的一面，政府的權(quán)力有必要由各黨輪流執(zhí)掌。但“用立法來處理公共事務(wù)中的道德行為問題首先出現(xiàn)在美國19世紀(jì)中期的‘后杰克遜思想’時代”[7]。在這一立法出臺之后，實行“政黨分肥制”政治制度，政府中的職位被獲勝的政黨合法的瓜分，由于政治對行政的控制過于強大而使得權(quán)力高度集中，過度集中的權(quán)力不可避免的導(dǎo)致了腐敗活動的頻繁發(fā)生。二戰(zhàn)以后，美國的政府作風(fēng)跌倒低谷，腐敗案層出不窮，上至總統(tǒng)，下至普通行政人員。到了20世紀(jì)70年代美國政府終于發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，是美國人民深感政府道德的嚴(yán)重性。這給行政倫理的發(fā)展提供了契機。一系列的政府問題迫切需求行政倫理立法及其法制化，這是政府優(yōu)化自身機制的需要，也是公眾隨著自身素質(zhì)的提高，要求政府更公正，更透明化的必然結(jié)果。2.美國行政倫理法制化的歷程

在實現(xiàn)“政黨分肥制”期間，美國通過了第一部利益沖突法規(guī)。這是美國首次將立法視為解決倫理問題的方法。隨后，沿著通過外部控制的方式以求最大化地減少腐敗行為的方向，美國在19世紀(jì)到20世紀(jì)中葉通過了不少法案：1892年通過的“離職后民事法案”，其內(nèi)容是規(guī)定聯(lián)邦政府的行政人員在離職后不得作為顧問、律師或代理人在他曾任職的組織的未決案件中提起訴訟請求。管理制度對腐敗的遏制效果并沒想象中的理想，二戰(zhàn)后，美國政府腐敗案更是層出不窮，更有杜魯門任職期間，爆發(fā)各種政府丑聞，使政府聲譽、形象大跌。面對種種不良社會風(fēng)氣，參議院于1951年舉辦了對聯(lián)邦政府公共管理中的道德狀況聽證會，并提出《對改善聯(lián)邦政府道德標(biāo)準(zhǔn)的建議，包括道德委員會》，為之后聯(lián)邦政府的立法工作提供了參考?？夏岬仙吓_后，將建立政府道德標(biāo)準(zhǔn)被列入政策議題，并在他的委任下對“倫理和政府中的利益沖突”的問題進(jìn)行研究用以改善現(xiàn)存的道德管理，逐步形成了“新的倫理法案”。1965年，約翰遜總統(tǒng)下達(dá)的“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。改命令，明令禁止公務(wù)員的一些不當(dāng)行為，并要求聯(lián)邦政府各部門都要建立一個正式的道德項目，由一名道德官員負(fù)責(zé)，該官員的首要責(zé)任是執(zhí)行新的行為準(zhǔn)則。各機構(gòu)有責(zé)任制定適合于自己需要的規(guī)章。[8]這為公務(wù)員在工作中解決利益沖突提供了指南和參考標(biāo)準(zhǔn)，同時也擴大了倫理適用的范圍。尼克松總統(tǒng)任期并未對行政倫理進(jìn)行建設(shè)，反而自導(dǎo)自演了“水門事件”。這讓美國人民充分意識到政府道德敗壞的嚴(yán)重性。之后迫于輿論壓力，尼克松被迫下臺。

烏云籠罩不久，卡特總統(tǒng)上臺了，對行政倫理法制化建設(shè)大展拳腳，并于1978年10月26日簽署了“1978年政府倫理法案”，之后經(jīng)過美國國會通過了歷史上第一部倫理法——《美國政府行為倫理法》。它開啟了行政倫理法制化的先例，證實了行政倫理法制化的實現(xiàn)是完全有可能的。在此基本上，布什總統(tǒng)于1989年4月提交《美國政府行為道德改革法案》得到國會的通過，從而使美國立法、行政、司法等三大機構(gòu)的工作都需要接受道德標(biāo)準(zhǔn)的約束。以后克林頓，小布什都對法案進(jìn)行了部分修改和完善，最終形成了現(xiàn)在較完善的行政倫理體系。3.美國行政倫理法制化的特征

在對美國行政法制化的背景，歷程做出的回顧后，不難看出美國行政倫理法制化歷程較為漫長：美國早先制定了相關(guān)倫理制定和相關(guān)法律法規(guī)，但這些制度和法律法規(guī)無論在效力上還是在執(zhí)行方面取得的效果都不理想。真正對美國倫理法的制定起推動作用和絕對性影響的莫過于“水門事件”的發(fā)生，它的發(fā)生是美國倫理問題的大爆發(fā)，也對美國行政倫理法制化過程中起著承上啟下的作用，正是因為他的發(fā)生，讓美國人民意識到政府腐敗的嚴(yán)重性，在此背景下，卡特總統(tǒng)簽署了《政府行為倫理法》。而正是這一法律的通過，才宣告行政作為第一個探索行政倫理法制化并使行政倫理法制化獲得成功的國家，為諸多國家做了立法的先驅(qū)，為他們提供了實踐的借鑒。

(二)韓國的行政倫理法制化

1.韓國行政倫理法制化背景

韓國曾是個腐敗問題嚴(yán)重的國家。自其獨立以來，一直同腐敗做斗爭，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政倫理法制化過程中，其中少不了美國對其影響：“在美國的影響下，韓國社會的方方面面迅速向著西方文明制度轉(zhuǎn)變、學(xué)習(xí)、借鑒和利用西方制度模式的進(jìn)程加快，特別是法制化進(jìn)程加快并且程度也較高”[9]。在第一共和國時期，就提出了相關(guān)公共行政要求的內(nèi)容，到了第二共和國時期便制定了一攬子的反腐敗法規(guī)，如公務(wù)員財產(chǎn)登記法案。但“由于當(dāng)時政治秩序混亂，這一法案并未得到國會的通過”[10]，因此，許多反腐敗的法規(guī)也未得到真正意義上的執(zhí)行。直到全斗煥成立了社會凈化委員會后，并發(fā)動了一場聲勢浩大的“社會凈化運動”。大力整頓了政府的風(fēng)氣，并對很多官員進(jìn)行再教育運動。隨著對政府政治環(huán)境的改善的迫切需要及各屆領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和推動，為行政倫理法制化創(chuàng)造了條件和依靠。韓國整頓政府作風(fēng)的決心加上域外對其影響和提供的經(jīng)驗，韓國很快就形成了自身的行政倫理法制體系，并在國內(nèi)取得理想的效果。2.韓國行政倫理法制化的歷程

從20世紀(jì)50年代起，韓國一直重視反腐倡廉。并早在1950年就通過并發(fā)表了

《公職倫理確定宣言》，其中包括諸如廉潔、公平等現(xiàn)代公共行政要求的內(nèi)容。之后在張勉執(zhí)政時期應(yīng)其“反腐敗”口號的指引下提出了《公務(wù)員財產(chǎn)登記法案》。不過并沒遏制政企關(guān)系的過于密切，行賄受賄等不正當(dāng)聚財現(xiàn)象的發(fā)生。直到樸正熙上臺后，提出了“垂直集體責(zé)任制”等反腐政策，對出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的人以及責(zé)任監(jiān)察員和二級責(zé)任監(jiān)察員進(jìn)行連帶處分，這種處分加強了上下級的相互監(jiān)督力度，一定程度上也遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，韓國行政倫理建設(shè)還在進(jìn)一步深化，在“社會凈化運動”的推動下，韓國政府也不忘制定相關(guān)的法律制度，其中最為重要的是1981年12月31日頒布的《公職人員倫理法》，該法也實現(xiàn)了對良好的倫理觀的法制化，也標(biāo)志著韓國隊行政倫理制度的高度重視。但該法標(biāo)準(zhǔn)過高，即立法失敗，并未得到有效的執(zhí)行。之后，在盧泰愚等人的修改下，頒布了新的《公職人員倫理法》，但出現(xiàn)了上梁不正下梁歪的狀況，反腐工作也未得到很好的發(fā)展。直到1992年，金泳三政府，對《公職人員倫理法》的再三修改，并成立一個重要的執(zhí)行機關(guān)——公職人員倫理委員會。才標(biāo)志著韓國行政倫理法制體系的初步形成。之后金大中政府制定的一部綜合防腐敗法即《防止腐敗法》，并于2001年得到國會的通過，至此韓國反腐敗在法的基本上，取得了顯著成效。這標(biāo)志著韓國行政倫理法制化告一段落，也標(biāo)志著行政倫理法制化在韓國的成功。3.韓國倫理法制化的特征

韓國在獨立以后同樣經(jīng)歷過多次的反腐倡廉的嘗試，并在“社會凈化運動”背景的推動下將反腐倡廉的重點轉(zhuǎn)移向行政人員樹立良好的倫理觀上，并進(jìn)行了各種預(yù)防性的監(jiān)察活動。從思想的基本上樹立自身的倫理觀加以法的強制力，通過自身的約束力，從本質(zhì)上解決了腐敗現(xiàn)象，并制定了《公職人員倫理法》。韓國從2003年起對全國的325個政府和公共機關(guān)進(jìn)行了一年一度飛清廉調(diào)查，并進(jìn)行清廉度的排名等做法，并取得了國際的贊賞和借鑒。韓國結(jié)合自身的歷史背景，文化基本，制定出了屬于自身使用本國的行政倫理法制體系。也證明了從行政人員價值觀入手的可行性和正確性。

（三）日本的行政倫理法制化

1.日本行政倫理法制化的背景

日本公務(wù)員的瀆職問題伴隨著人們需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世紀(jì)80年代開始，伴隨著日本經(jīng)濟高度增長的同時，“以泡沫經(jīng)濟為背景的政府的公共事業(yè)中的公務(wù)員的收受賄賂事件，即瀆職事件不斷出現(xiàn)，而且這種瀆職以‘集團’瀆職為代表”[11]。公務(wù)員的瀆職現(xiàn)象并不是單個的偶爾事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和國家行政組織機構(gòu)臃腫等原因造成的。有關(guān)政府腐敗越演越烈，迫切的需要切實的行政倫理制度化和法律化。與韓國相同，日本也深受美國的影響，甚至在

制定倫理法的具體問題上都是仿效美國的。二戰(zhàn)后，日本隊本國諸多制度都加以重新頒布及其完善，自然也包括行政倫理方面的法律法規(guī)。在急切的需要一條途徑來解決腐敗、行政倫理問題，來約束政府工作人員的行政行為的情況下，受美國行政倫理立法成功的推動下，日本就仿效美國走上了行政倫理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐敗的蔓延，腐敗問題也得到了基本的解決。2.日本行政倫理法制化的歷程

二戰(zhàn)后，日本有關(guān)國家公務(wù)員倫理方面的制度首先出現(xiàn)在《國家公務(wù)員法》中。這一法律的出臺對制止公務(wù)員腐敗行為并未獲得預(yù)期的效果。以后再1996年11月發(fā)生的彩福址集團事件，讓人們清楚的意識到行政腐敗問題的嚴(yán)重性。在這一歷史背景下，日本強化公務(wù)員制約體制，提出并實施《關(guān)于為恢復(fù)國民對行政及公務(wù)員信賴的新措施》，但現(xiàn)實中有關(guān)腐敗的丑聞并沒有得到減少。在全國人民的質(zhì)疑聲中，在世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織理事會上通過了《公共服務(wù)倫理原則》，為的是減少或者杜絕糜爛不止的政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其中強調(diào)將行政倫理規(guī)范納入法制框架，并決定效仿美國做法著重制定公務(wù)員倫理法。此后，通過在野黨和執(zhí)政黨的共同參與下，最終達(dá)成共識，羅列出相關(guān)的倫理法案。在經(jīng)過眾議院全體議論并通過了一部行政倫理法，即在1998年8月公布的《國家公務(wù)員倫理法》。此后，日本政府又于2000年2月頒布《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》。日本強調(diào)了對公務(wù)員的制約后，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象大幅度減少，這得利于行政倫理的制度化和法律化，這也標(biāo)志著日本的行政倫理也步入了法制化階段。進(jìn)一步證明了行政倫理法制化的可行性和必要性。3.日本行政倫理法制化的特征

日本的行政倫理法制化形成是在以泡沫經(jīng)濟為背景下，公務(wù)員的收受賄賂事件嚴(yán)重，而導(dǎo)致了公務(wù)員瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。其特點在于這種瀆職現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是以“集團”的形態(tài)出現(xiàn)的，表現(xiàn)為企業(yè)家與政治家、公務(wù)員的結(jié)合，進(jìn)而形成相互連帶的密切關(guān)系，也可以理解為官商勾結(jié)。在日本，圍繞倫理問題的核心部分是金錢等問題，起倫理問題主要包括四個方面：一企業(yè)家倫理；二市民倫理；三政治家倫理；四國家公務(wù)員倫理。其為了防止出現(xiàn)政府危機，很有必要加強公務(wù)員等人員的社會責(zé)任意識，提高他們的倫理道德素質(zhì)。更為重要的是日本看清了時勢，意識到行政倫理法制化的重要性，充分效仿了美國的成功先例。事實表明，日本的借鑒是很成功的。其倫理法還對倫理審查會的設(shè)立、權(quán)限及其倫理監(jiān)督等方面內(nèi)容都做了相關(guān)規(guī)定，發(fā)展到現(xiàn)在也逐步形成了適合本國的行政倫理法，實現(xiàn)了倫理法制化的飛躍。

（四）為我國行政倫理法制化提供的借鑒

1.美、日、韓的共同點

結(jié)合對三國（美、日、韓）的行政倫理制度化、法律化的歷程回顧來看，三國的立法背景及頒布法令后對法令的落實都具有共同之處，具體來說就是：（1）三國政府都是由于腐敗現(xiàn)象的屢禁不止，行政倫理法規(guī)缺乏強制性，收效甚低，從而迫使他們將行政倫理提升到法律的高度，他們也都選擇了行政倫理立法這一有效手段，來遏制政府的貪污腐敗行為；（2）在頒布行政倫理法之后，三國也同樣采取了相關(guān)配套的法規(guī)體系，為的是保證行政倫理法得到有效的實施，也起到了對法規(guī)制度不可缺少的輔助作用及其杜倫理法內(nèi)容的補充和完善。在這些已經(jīng)完成行政倫理法制化的國家中，出于文化和國情的不同，在一些名稱及執(zhí)行步驟有些小出入，不過大致是一樣的，有自己的行政倫理法，并設(shè)立相關(guān)執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。所以我們在行政倫理法制化的道路上也得仿效他們，形成自身的倫理制度體系，并結(jié)合國情進(jìn)行研究和分析的必不可少的。

2.為我國提供的借鑒

將目光返回到國內(nèi)，我國現(xiàn)在的境地同美、日、韓三國行政倫理立法初期一樣，在行政倫理法制化建設(shè)方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年來，我們黨和國家相繼頒布了一系列關(guān)于國家公務(wù)員的行為規(guī)范。例如，《國務(wù)院工作人員守則》、《全國人民代表大會常務(wù)委員組成人員守則》、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收人申報的規(guī)定》和《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》等，特別是《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的出臺，標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入新的階段。

但是，我們也要看到我國在行政倫理法制化建設(shè)方面存在的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是這些規(guī)定沒有上升為國家的法律，效力等級太低，影響其權(quán)威性和強制性。例如，我國還沒有制定“國家公務(wù)員法”，更沒有“行政倫理法”或“公務(wù)人員倫理法”以及實施的具體法令;二是這些規(guī)定不詳細(xì)，不具體，并過于分散，可操作性差，不便執(zhí)行。例如《國家公務(wù)員暫行條例》對國家公務(wù)員應(yīng)履行的八項義務(wù)雖作了明文規(guī)定，但未將其明確為行政倫理規(guī)范，而且其內(nèi)容過于原則，缺乏細(xì)化和懲治措施，因而難于具體操作;三是將公務(wù)員的紀(jì)律、義務(wù)與倫理規(guī)范混合在一起。既不全面，也不明確，極易引起行政主體對行政倫理規(guī)范的忽略;四是沒有相應(yīng)的組織制度保障。我國沒有實施行政倫理法的相應(yīng)機構(gòu)，如倫理委員會和倫理委員會辦公室等。為了防止政府腐敗，維持負(fù)任的政府形象，也通過并實施了不少法律法規(guī)，采取了一系列的行政手段。從具體上講，在2003年“問責(zé)風(fēng)暴”的興起，也是確保公務(wù)員行為的負(fù)責(zé)任性以及對他們的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，我國同樣遇到了美、日、韓

三國在實現(xiàn)行政倫理法制化過程中的瓶頸：隨著21世紀(jì)的到來，我們遵從“依法治國”，發(fā)案率法規(guī)的數(shù)目呈增加趨勢，但我國的腐敗案件數(shù)量反而有增無減，情節(jié)也越發(fā)嚴(yán)重，客觀的促使我們重新開始審視如何遏制腐敗問題。在2007年9月3日這天，國家預(yù)防腐敗局在北京成立，其主要目的是在源頭上治理腐敗問題。但本質(zhì)上看，好轉(zhuǎn)的只是表面現(xiàn)象，腐敗依然普遍存在。因此，我國應(yīng)在保存現(xiàn)有防腐敗制度和法律的基礎(chǔ)上尋求新的道路——行政倫理法制化。實行行政倫理法制化，一方面它為國家預(yù)防腐敗局提供了法律依據(jù)，針對腐敗源頭問題上，做到有法可依；另一方面，它也為行政人員提供了指導(dǎo)和參考準(zhǔn)則，強化他們的倫理素質(zhì)，最終達(dá)到行政倫理深入每個公務(wù)員心目中的目的，將行政倫理上升為義務(wù)的范疇。由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，其內(nèi)容針對不強，行政倫理法制體系脆弱，在行政倫理法制化實踐方面，更是處于姍姍學(xué)步的狀態(tài)，這就要求我們要學(xué)習(xí)域外有關(guān)這方面的成功方案，這才是一條科學(xué)的，有效的，做向成功的捷徑。

根據(jù)我國反腐敗的現(xiàn)狀問題及國內(nèi)專家的呼吁，我國急需一部行政倫理法，而苦于倫理立法實踐的空白，這方面的立法最多也只有黨紀(jì)方面的相關(guān)法規(guī)體系。因而我們必須借鑒域外的經(jīng)驗：①加強行政倫理立法。除了憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)行政倫理規(guī)范的規(guī)定以外，還應(yīng)加緊制定專門的行政道德法典。以及法律實施細(xì)則。行政倫理立法的內(nèi)容應(yīng)涵蓋全面、應(yīng)涉及公務(wù)活動的各個方面。應(yīng)盡量量化原來一般原則性規(guī)定，使之具有可操作性。②建立監(jiān)督行政倫理規(guī)范執(zhí)行的專門機構(gòu)。對于違反行政倫理規(guī)范的公務(wù)員予以嚴(yán)肅懲處，是使公務(wù)員遵守行政倫理規(guī)范的重要保證，因此，必須加強行政倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理機關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對公務(wù)員從政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對違反從政道德行為進(jìn)行懲處。借鑒國外經(jīng)驗，可以在我國設(shè)立行政倫理委員會。行政倫理委員會宗旨是:加強公務(wù)員行政道德建設(shè)，提高公務(wù)員的行政道德修養(yǎng)，保障行政行為合法，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高行政效能。③完善公務(wù)員行政倫理教育、培訓(xùn)制度。對公務(wù)員進(jìn)行行政倫理教育、培訓(xùn)是行政倫理法制化建設(shè)不可缺少的一個環(huán)節(jié)。我國公務(wù)員教育、培訓(xùn)制度已比較規(guī)范化，如《國家公務(wù)員暫行條例》第十章和國家人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》對我國公務(wù)員培訓(xùn)的原則、機構(gòu)、分類等作了專門規(guī)定，但也存在方法單

一、缺乏長期計劃性等缺陷，還應(yīng)努力完善。著重對公務(wù)員財產(chǎn)的調(diào)查和監(jiān)督，并對他們加強行政倫理教育和宣傳，讓倫理道德深入人心，并建立相關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，規(guī)定其職權(quán)，被對其限權(quán)，從而保證對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督，加強對公眾的教育，有利于通過非正式監(jiān)督的途徑，加強對各個有關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督，以確保行政倫理法的有效實施。在這只前，我們還需對我國行政倫理法制化的必要性和可能性進(jìn)行分析，下文就著重談?wù)勂浔匾院涂赡苄浴?/p>

三、我國行政倫理法制化的必要性和可能性

任何理論的發(fā)展都考慮到現(xiàn)實的意義，即它存在的必要性和可能性，在理論基礎(chǔ)上，實踐也得遵守客觀規(guī)律，否則理論再豐富，實踐再充分，沒有利用價值和實際意義事情的發(fā)展，這情況有還不如沒有。所以說，行政倫理法制化的研究出發(fā)點，也就是其必要性和可能性。首先，我們來分析下其必要性。

（一）行政倫理法制化的必要性

1.公共管理價值定位的變遷

任何事物的產(chǎn)生與發(fā)展不是純屬偶然，而是遵循著一定的發(fā)展規(guī)律。公共管理理論也不會例外。從威爾遜開始，行政學(xué)也已走過了一個多世紀(jì)。隨著社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代社會公共行政環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著擴大外交，高科技的發(fā)展特別是與聯(lián)網(wǎng)的普及，人們的視野的變廣，思想也更活躍了。也逐漸引發(fā)開始創(chuàng)新的熱潮，這些也誘發(fā)了公共管理核心價值在根本上的轉(zhuǎn)變，從而帶動了行政管理研究重點的變化。

在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)中，行政被定義為國家意志的執(zhí)行，其行為準(zhǔn)則都是以經(jīng)濟高效為準(zhǔn)的。在不參與決策的情況下，在當(dāng)時看來行政是沒有價值選擇的而保持價值中立。但久而久之，隨著當(dāng)代社會的不斷發(fā)展及變化，政府在對效率目標(biāo)的瘋狂追逐的，而忽視了對行政價值的關(guān)注，導(dǎo)致自身無法再用過去中立的價值態(tài)度和管理模式來控制局勢和解決問題，價值中立的價值立場再也站不住腳了。行政人員隨之也出現(xiàn)價值偏向，原因有二：第一、行政人員是國家權(quán)力的執(zhí)行者，在行政管理中處于優(yōu)勢地位，其職權(quán)也為自身帶來了方便，在監(jiān)督機制不完善的情況下，權(quán)力欲望不斷膨脹，權(quán)力越大就越容易走向腐敗，這是“自然”定律。再從“經(jīng)濟人”角度看，行政人員也是社會中的一員，其也會追求自身利益的最大化，這使得行政人員在行政執(zhí)行上成為了左右不定的“搖擺者”。第二，在具體的行政過程中，由于法律法規(guī)等對各項管理措施停留在表面功夫，加上公共內(nèi)容的不完備，行政人員必須根據(jù)自身所持有的態(tài)度，依靠個人情緒、愛好進(jìn)行價值判斷。如此，行政人員的自由裁量權(quán)不斷增多。帶個人色彩的工作作風(fēng)也不斷強化，因而行政人員難免會陷入倫理沖突的泥沼。從這兩方面看，如果不對行政人員加以客觀地指導(dǎo)，那么其行為必然會損害到公共利益、各種腐敗行為也將不可避免的發(fā)生。因此，立法機關(guān)必須對行政人員的倫理困境加以指導(dǎo)，并控制其自由裁量權(quán)。這些都依賴于行政倫理法制化，使得行政倫理在法律基礎(chǔ)上、依靠法律強制性和公正性，直接指導(dǎo)行政人員的行政行為，最大程度上的杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

因此，在構(gòu)成要件和價值取向上，法制注重法律的形式特征，即統(tǒng)一性、普遍性、強制性和可操作性等，與法律的內(nèi)容和價值取向無必然聯(lián)系，而法治不僅注重法律的

形式特征，更加強調(diào)法律的實質(zhì)內(nèi)容和價值取向，要要求明確區(qū)分好法與劣法、善法與惡法，為此，推行法治要求遵循以下原則：法律至上、尊重及保障人權(quán)、以權(quán)利為本位、法律面前人人平等、政治權(quán)力相互制衡、司法獨立。2.回應(yīng)公眾的需求

隨著普法教育的不斷深入，人們的法制觀念的意識不斷強化。民告官的現(xiàn)象也時有發(fā)生。人們對政府提供的公共產(chǎn)品的需求都在不斷增多，要求政府回應(yīng)的問題也在不斷增多。從某種意義上講，公務(wù)員一方面接受公眾更大程度的監(jiān)督，但另一方面將要滿足公眾更多的需求，因為，在生活之中的人們首先尋求依靠的就是行政機關(guān)。與此同時，對公眾的多方面需求，又基于我國地大物博，人口又多，結(jié)合不同地域的不同情況，政府也迫于形勢而提供多樣性和差異性的服務(wù)，很難做到統(tǒng)一、一致。這無疑是行政機關(guān)及工作人員在價值判斷和選擇上的一大麻煩。因此，行政人員所做的大部分行政活動對不得不根據(jù)自身的價值取向去滿足大部分公眾的需求，以保證最大化公共利益的實現(xiàn)。這種困境又間接賦予了行政人員更多的自由裁量權(quán)。在這種自由的“慫恿”下，行政人員難免會為了追求私人利益最大化而偏離公共利益。為了對行政人員進(jìn)行約束，已頒布的法律以及相關(guān)法規(guī)，由于局限于行政人員自身約束，而這種軟性質(zhì)的約束，效果很不理想。這意味著需要將行政倫理對行政人員的約束強化，使其真正遵守行政倫理的相關(guān)規(guī)定。而行政人員倫理法制化正可以保障對行政人員的行政倫理起到的強制效果，同時也可以相當(dāng)程度上避免行政人員視公共利益不顧而去利用公共權(quán)力追求個人利益、“公報私囊”等現(xiàn)在的發(fā)生。

在社會基礎(chǔ)上，為了回應(yīng)公眾的需求，任何社會均可推行法制，不管是健全的還是不健全的，也不管是好的還是壞的，而真正的法治則必須要求以民主政治、市場經(jīng)濟和市民人本主義三位一體構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)為其基礎(chǔ)。在實現(xiàn)條件上，法制僅僅體現(xiàn)為一系列的法律條文和保證其實施的制度實施，只要存在立法者、執(zhí)法者和司法者即可，而法治所要求的實現(xiàn)條件則要高得多，如：民主公正的立法體制，靈活創(chuàng)新的法律實施機制，獨立完善的法律監(jiān)督體系，高素質(zhì)的法律職業(yè)隊伍，廣泛深入的守法護法意識，等等。都說明了法制化的必要性。3.行政人員的倫理自主性問題

行政人員角色的多樣性要求其必須為了做好每一個角色而奮斗。作為行政人員，他需要追求公共利益最大化以及公共行政的高效率，需要接受組織的控制，也受到有關(guān)法律和規(guī)定的束縛；作為家庭中的一員，他需要為家庭承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任，這就需要他追求個人利益最大化；而作為社會中的一員，他同樣也需要為自己的名譽和地位而奮斗。從行政人員的本質(zhì)來講，他在行政過程中擔(dān)當(dāng)了多重角色，而每種角色賦予的要求也不盡相同，也許他扮演的就是負(fù)債者。從而在行使執(zhí)行權(quán)力就可能產(chǎn)生偏差，如執(zhí)行對象剛好是債主，由于原本的債務(wù)關(guān)系，就會造成其徇私枉法。所以由于行政人

員的特殊，使人們更容易陷入倫理沖突的困境，從而給行政人員帶來了行政倫理自主性問題。

具體來講，行政人員的行政行為中也充滿著沖突，如其在行政組織中，要受上級的管理和指導(dǎo)，并服從上級的領(lǐng)導(dǎo)；而在其職位上，他受到行政職業(yè)道德規(guī)范的指導(dǎo)，當(dāng)上級的命令和職業(yè)道德規(guī)范有所沖突時，自己該怎樣呢？法是死的，人是活的，不擇手段的完成上級任務(wù)難道不可以問題等等。在利益沖突問題上，行政人員就要面臨這種“利益與職責(zé)之間、私人的生活稟性和公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”[12]。職位責(zé)任、人際關(guān)系、私人生活稟性對其價值判斷和選擇有著重要的影響。要解決這些問題，需要求助于各項法律法規(guī)的規(guī)范，但更少不了行政倫理的指導(dǎo)與規(guī)范。而倫理規(guī)范自身的軟弱性又迫切需要法律的幫助。從這個角度出發(fā)，行政倫理法法制化為行使人民解決了個人倫理自主性的問題，為行政人員指明了方向，以使行政人員面對不同的困境都能有法可依，從而做出正確的行為。4.行政倫理法制化是我國社會發(fā)展的客觀需求

首先從道德層面來講，人與人之間很大一部分的關(guān)系是靠道德來調(diào)節(jié)的，但道德并非萬能的，其主要靠得是人的自律，如果有人不遵守，他也只能受到社會的輿論和譴責(zé)，而不會受到物質(zhì)利益損失或法律方面的制裁，所以道德本質(zhì)上的軟約束性，要對行政人員行為加以控制，其道德行為一定要用法律加以約束，使其真正履行公務(wù)員應(yīng)履行的職責(zé)。.其次，行政倫理法制化建設(shè)還是轉(zhuǎn)型時期我國行政倫理規(guī)范的迫切要求。建國以來，我們都要求行政人員做人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)。過去由于經(jīng)濟水平及經(jīng)濟體制的局限，多數(shù)人對權(quán)利沒有過多的價值傾向，而行政我國正在進(jìn)行社會化市場經(jīng)濟建設(shè)，人民追求個人利益既合法正當(dāng)，甚至?xí)玫絿业拇罅χС?。非公職人員用各種手段發(fā)家致富。許多公務(wù)員從心里上開始不平衡，再加上政治體制的不完善，一些公共行政人員就陷入了倫理沖突之中，有些干脆以權(quán)謀私，并引發(fā)了多種多樣的、嚴(yán)重的倫理問題，如權(quán)力交易瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易等。導(dǎo)致這一結(jié)果的主要原因之一是我國行政運作過程中缺失最基本的行政倫理規(guī)范和法制秩序。因此，在新時期，對行政人員的倫理進(jìn)行法制約束至關(guān)重要。而且由于市場經(jīng)濟的契約性、競爭性、開放性等特性，都要求以法律手段來調(diào)整各種主體之間的關(guān)系，行政人員是各種調(diào)控的直接執(zhí)行者和落實者。所以更要對其行為進(jìn)行法律高度上的規(guī)范，才能使他們切實的遵守基本的倫理規(guī)范。

黨的十五大報告提出：“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！本艑萌珖舜蟮诙螘h又將此寫入憲法。這是全黨對鄧小平民主和法治思想認(rèn)識上的深化，標(biāo)志了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重大改革和完善，也表明了我們黨堅持依法治國，厲行法治的信心和決心。而在行政領(lǐng)域采取法制化，制度化，也是為了順應(yīng)黨的號召，為了進(jìn)一步實現(xiàn)行政倫理法制化，完善我國的法律體系。

（二）行政倫理法制化的可行性

上述對我國行政倫理法制化的必要性進(jìn)行了充分的分析，但光具有必要性還不能推出其在現(xiàn)實中合理性及合法性，所以還需要對其現(xiàn)實的可能性進(jìn)行分析。本人認(rèn)為，行政倫理法律法化的前提是道德的法制化。要想分析行政倫理法制化的可能，就要對道德法制化可能性為切入口分析。

在道德法制化前，還得先實現(xiàn)道德法律化，所謂道德法律化，就是以法律的形式對某些道德規(guī)范加以規(guī)定，即“立法者以成文的形式確認(rèn)和保護它的基本道德主張”[13]。范進(jìn)學(xué)指出，它是“立法者一定的道德理念和道德規(guī)范或道德規(guī)則借助于立法程序以法律的、國家的意志的形式表現(xiàn)出來的并使之規(guī)范化、制度化”[14]。

從道德法制化的現(xiàn)實基礎(chǔ)看，道德是一種軟性約束，而法律確是種強制性規(guī)定。兩者是否相互兼容，直接決定了道德法制化的現(xiàn)實可行性。我國大多數(shù)倫理學(xué)方面的學(xué)者通過如此深入研究，大多是都以道德和法律的相互滲透、相互影響及互補互成的關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。我們也是從它們兩者的共同點出發(fā)，來分析道德法制化的可能性：道德與法律兩者都是有義務(wù)規(guī)范，兩者便可以通過義務(wù)作為橋梁進(jìn)行相互轉(zhuǎn)換；再者兩者在社會上也同樣有很強的普遍適用性。

在此基礎(chǔ)上，道德可以通過國家強制力量，保證最大程序的落實，使其更普遍化，變成人人都可以遵守的一般性規(guī)范；還有從邏輯的角度看，“無論是法律還是道德，都是既要產(chǎn)生規(guī)范效力的必須邏輯，又需要體現(xiàn)價值合理性的應(yīng)當(dāng)邏輯”[15]。所以從上述幾點出發(fā)，盡管法律和道德是兩種不同的社會規(guī)范，但是兩者的共通性，為兩者能聯(lián)系起來創(chuàng)造了條件。

從道德法制化的理論基礎(chǔ)來看，關(guān)于道德法律化的觀點，也有學(xué)者持有懷疑的態(tài)度，他們的出發(fā)點也不無道理。作為義務(wù)的道德為了得到深入人心的效果是可以實現(xiàn)法律化的，而有些道德其標(biāo)準(zhǔn)過高也難免會不適合法律化，在一定程度上也只能作為一種理想而被人們追求，而不能強制的要求這樣的道德就得做會人們的標(biāo)準(zhǔn)。而在博登海默的《法理學(xué)——法理學(xué)及其分法》的著作中，也捕捉到“法律和道德代表著不同的規(guī)范性命令，其控制范圍在部分上重疊化。道德有些領(lǐng)域定位于法律管轄之外的，而法律中也有些部門幾乎是不受道德判斷影響的。但是存在著一個具有實質(zhì)性的法律法規(guī)制度”[16]。由此，不難看出道德是可以法律化的，但被法律強制道德是有限的，即道德法律是有限的，同樣道德的法制化也受到了制約。

在分析和解決道德法律化可能性問題之后，道德法律化的問題也就隨之而解開了。而行政倫理的法制化可能性更依賴的是良好的法制化壞境。從目前來看我國正處于法制完善階段，一如既往的提倡依法治國，強調(diào)加強和完善各項法律法規(guī)，這為行

政倫理法制化實行創(chuàng)造了先機，同時行政倫理法制化也完善和補充了我國的法制體系。當(dāng)能夠法律化的道德被立法機關(guān)通過之后，而是成立的法律時，為了使其得到執(zhí)行，就必須設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法機關(guān)，而為了保障公共合法權(quán)利就必須建立相應(yīng)的司法機關(guān)，逐步建立法律在道德的行政及司法體系，從而達(dá)到道德法制化。而與此同時，也同樣需要對公民在該法內(nèi)容上的教育和對該法執(zhí)法程序的了解，以保證此法的推廣及普及。因此，同時在立法，執(zhí)行，監(jiān)督等各方面為行政倫理法制化營造良好的氛圍，在道德法律化成為可能之后，行政倫理的法制化也及有發(fā)展的可行性。

四、我國行政倫理立法路徑的思考

通過前文對行政倫理及其法制化的概述，我們了解到了行政倫理法制化的定義，完成了對其研究的前提步驟。接著對美、日、韓成功實現(xiàn)行政倫理法制化的背景、歷程及特征進(jìn)行了多方面的總結(jié)，再結(jié)合國內(nèi)外現(xiàn)狀，對我國實現(xiàn)行政倫理法制化的必要性和可能性的分析得出，在倡導(dǎo)建設(shè)社會主義和諧社會的背景下，我國行政倫理失范現(xiàn)象時有發(fā)生，腐敗現(xiàn)狀仍較為嚴(yán)重，這與“建設(shè)服務(wù)性政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”的理論背道相馳。在行政倫理法制化建設(shè)成為世界各國行政倫理管理發(fā)展的普遍超勢下，也成為了我國全面建設(shè)和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。行政倫理法制化建設(shè)必須樹立科學(xué)的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，加強行政倫理立法；建立行政倫理規(guī)范的監(jiān)督機構(gòu)并賦予相關(guān)的獨立監(jiān)察權(quán)力；加強和完善行政主體的行政倫理教育、培訓(xùn)機構(gòu)；強化非正式監(jiān)督等內(nèi)容。在下文我們將具體分析我國行政倫理立法的路徑，怎樣的行政倫理立法才能切實的解決我國的行政倫理現(xiàn)狀？在行政倫理立法中還存在哪些問題等。

（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則

從具體上講，社會主義行政倫理體系由三個層面內(nèi)容構(gòu)成，即行政倫理價值觀、行政倫理規(guī)范和行政倫理選擇機制。而在行政倫理法制化的過程中，其核心也是基礎(chǔ)是行政倫理價值觀。行政倫理建設(shè)的首要任務(wù)就是要確立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政倫理價值觀。價值觀對道德觀具有決定性的作用，它不僅確定道德的方向，還規(guī)定和引導(dǎo)人們的道德評價、道德判斷和道德選擇。社會道德危機實質(zhì)也是源于價值觀的混亂。行政倫理是對行政價值進(jìn)行評價、判斷及選擇的內(nèi)在尺度，也是行政主體活動的價值取向。由于行政價值觀在行政倫理法制化建設(shè)的特殊地位，同時也決定了它在建設(shè)過程中的重要意義。現(xiàn)代社會的行政倫理價值觀是公共行政的基本原則和政府的只能所決定的。中國現(xiàn)代公共行政的基本原則是人民民主主權(quán)原則；這就決定了人民利益和公共利益是我國行政機關(guān)一切活動的根本出發(fā)點和歸宿。我國政府的中心只能是發(fā)展經(jīng)濟，引導(dǎo)和服務(wù)于社會主義市場機制，這就決定了追求客觀效益應(yīng)作為行政管理的一個重要目標(biāo)。與此同時，科學(xué)合理的行政倫理價值觀應(yīng)當(dāng)是以為人民服務(wù)為核心，在吸取廉政、勤政、公仆精神等傳統(tǒng)行政價值觀的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代效率觀

念、協(xié)調(diào)意識和法制觀念。

其次，在確立行政倫理規(guī)范方面，在發(fā)展的角度來講，行政倫理規(guī)范是順應(yīng)歷史發(fā)展的規(guī)范，是根據(jù)社會實際情況而制定的規(guī)范，在不同時期，對具有不同行政職責(zé)行政工作人員會有不同的要求。就目前而言，主要應(yīng)當(dāng)提倡公正、誠信、廉政、勤政等：（1）公正可以防止政府工作人員受到社會關(guān)系、金錢往來或個人的某種理念的影響使其不從公共利益出發(fā)，不依法秉公辦事，而使利益分配的砝碼傾向于個人利益或行業(yè)集團利益而使社會利益、國家利益受損失。公正對調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動社會主義的健康發(fā)展有這主要意義；（2）從古至今，誠信一直被視為“立人之道”和“立政之本”。只有誠信于民，才能取信于民。管場中各種腐敗行為和暗箱操作造成了整個社會的信用匱乏。為官為政者的一言一行都要對人民負(fù)責(zé)，這樣才能取信于民。才能保持社會的治安；（3）中國共產(chǎn)黨在黨十四大明確要求“廉潔奉公，勤政為民”。中國也有著“為政以德的傳統(tǒng)”。；廉潔作為一種行政倫理規(guī)范，要求公務(wù)員潔身自好，不損失肥私，做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。因此提倡廉潔要求對國家機關(guān)及其工作人員的廉政建設(shè)；（4）勤政是從公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)和敬業(yè)態(tài)度出發(fā)，要公務(wù)員以高度的責(zé)任心，努力追求、創(chuàng)造最大化的工作效率和業(yè)績。這是對公務(wù)員的一種督促，一種警策，更是公民和正義之間平等“契約關(guān)系”的一種具體體現(xiàn)和制約。

行政選擇就是一種倫理選擇。對于行政選擇起決定作用的倫理動因是：行政業(yè)務(wù)、行政良心和行政人格。行政義務(wù)就是行政道德責(zé)任。它是行政主體在行政活動對國家政府及人民利益所承擔(dān)的責(zé)任。行政良心強調(diào)的是行政主體的自律、就將行政義務(wù)上升到一種自覺意識，而行政人格是行政倫理發(fā)展的最高階段。它是通過一系列的行政活動而形成又表現(xiàn)于一系列活動中的一種品格，是我們在行政倫理建設(shè)及行政倫理法制化道路上的最高目標(biāo)。

從上述三個層面的分析及各自發(fā)展的方面和目標(biāo)，也為我國行政倫理法制化提供了指導(dǎo)思想和基本原則。只要我國在行政倫理法制化過程中，以行政倫理價值觀為切入口，制定相應(yīng)的行政倫理規(guī)范，再選擇切實可行的行政倫理機制，設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)及監(jiān)督機構(gòu)，那我國的行政倫理法制化的成功將指日可待。

（二）我國行政倫理立法模式選擇

我們通常認(rèn)為，法律是由貨架制定或認(rèn)可的，然而在本質(zhì)上講法律確實由其具體的人來制定的，是由具體是立法機構(gòu)起草、修改和審定的。因而立法者的色織決定著法律的生命力：立法者的法律學(xué)識、法律修養(yǎng)，法律意識直接影響著法律的制定。由于復(fù)雜的原因，我國立法中的許多人不僅沒有接受過專門的教育而且也沒有經(jīng)歷必要的法律實踐訓(xùn)練，加上大會期短，審議法律草案的時間不夠充分，討論問題流于形式，走過場，走一個人口眾多、地域較廣的國家里，不可能人人都有機會和能力參與法的

制定，于是將法的制定委托給那些能夠完成此項任務(wù)的精英人物和專門機構(gòu)身上就是必然的，也是應(yīng)該的。而在當(dāng)前中國現(xiàn)在倫理法制化經(jīng)驗不足、法制機制不成熟的轉(zhuǎn)型時期，更要注重參與立法者及專業(yè)人士的素質(zhì)要求。彼得·F·德魯克認(rèn)為“專業(yè)人員倫理的基本準(zhǔn)則，是公共責(zé)任倫理的基本準(zhǔn)則”[17]。這也客觀要求了專業(yè)人員，要求其具備高素質(zhì)和較高的思想倫理領(lǐng)悟。要做到公正、公平、有害則不為、處處為人民利益最大化考慮。而行政倫理立法也同樣應(yīng)該對城外的現(xiàn)在倫理立法以及國內(nèi)已有的其他法律作為基礎(chǔ)和借鑒。1.域外的行政倫理立法模式選擇

國際上行政倫理法制建設(shè)的成功經(jīng)驗，很值得我國借鑒，下面主要以美、日、韓三國為例，對其進(jìn)行比較及立法方向的介紹：

首先，在形式上，這些發(fā)達(dá)國家的行政倫理規(guī)范大致有三套系統(tǒng)：一是通過國家立法的形式確定公共行政的道德。譬如：早在1958年7月，美國國會以共同決議書的形式通過了《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年10月，美國國會通過了《美國政府行為倫理法》等。另外，政府的以部門根本自身的具體情況，制定了適合本部門的倫理規(guī)范和實施辦法。二是由機關(guān)組織提議的用于規(guī)范其成員國政府行為倫理規(guī)范。譬如，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1989年將治理國際腐敗問題提上了議事日程。之后也先后提出了《制止賄賂公約》《改善行政倫理行為決議書》等，這些規(guī)定對于改善和規(guī)范成員國的公共行政行為都起到了積極的作用。三是公務(wù)員職業(yè)社團制定的倫理準(zhǔn)則。譬如，美國公共行政行學(xué)會同理事會經(jīng)過反復(fù)討論。于1981年通過了一系列道德原則，并在此基礎(chǔ)上于1984年制訂一部道德準(zhǔn)則。其次，在管理體制上，建立了一套立體式，多層次，多方面的反腐倡廉體系。這些機構(gòu)既包括像OECD這樣的國際聯(lián)合機構(gòu)，也包括國內(nèi)職業(yè)協(xié)會與學(xué)會以及其他一些非政府組織等社會團體，甚至還有不少私人倫理咨詢公司，也加入到政府倫理建設(shè)的陣營。除此以外，也通過立法新創(chuàng)或授權(quán)立法成立了各種行政倫理、管理機構(gòu)。甚至在許多部門及許多州和市的議會和政府，也設(shè)有倫理方面的工作機構(gòu)。第三，在教育科研上，本也有一支強大的教育科研隊伍和機構(gòu)。這些機構(gòu)不僅受理政府倫理咨詢，而且協(xié)助政府做行政倫理培訓(xùn)。在美國，高等院校也成了美國行政理論的研究、培訓(xùn)和咨詢的重要基地。2.結(jié)合實際——我國的行政倫理立法模式選擇

從上述不難看出，在域外諸國行政倫理立法的過程中，不僅是以國家立法的形式立法，更多的是國際組織，國內(nèi)的一些行政職業(yè)協(xié)會與學(xué)會，甚至還在非政府組織的參與和協(xié)助政府建設(shè)行政理論法制化環(huán)境。這樣做充分發(fā)揮了非政府組織的作用、傾聽它們的心聲，立法也更切實際，更能于民相通。結(jié)合我國實際，法律普及存在過于表面化。許多人處在守法的階段，而沒有真正的“知法，懂法”。甚至我國立法機構(gòu)

中的參與立法的人員也有很多沒有接受過專門的法律教育，而多數(shù)偏于自己的喜好或者盲目跟風(fēng)來制定法律法規(guī)；再加上我國地大物博，人口過多，這也阻礙了法律普及和群眾的參與程度。結(jié)合這一實際，得出三種模式：（1）行政機關(guān)立法模式。這也是最基本的，主要指由有立法權(quán)的機關(guān)委托行政機關(guān)起草有關(guān)倫理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。涉及多個相關(guān)部門時，委托一個部門牽頭，組織其他有關(guān)部門共同起草跨部門跨行業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。這些不僅加強了各部門的聯(lián)系，同時還杜絕了個別部門為了自身利益而偏離立法目標(biāo)。有一個部門牽頭，也解決了各部門職能劃分不明確時而出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。一定程度上，也提高了部門及部門之間的工作效率，并起到相互監(jiān)督的效果。（2）法學(xué)專家立法模式。積極發(fā)揮高校，科研機構(gòu)豐富的法學(xué)人力資源優(yōu)勢。聘請全國著名大學(xué)、科研院所的專家教授起草行政倫理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他重要的規(guī)范性文件。充分發(fā)揮法學(xué)家的特殊性，一他們受過專門的法律教育并形成成熟的法律體系；二他們不同立法機關(guān)或政府工作人員，他們能更客觀的分析問題解決問題，同時慮及國家利益和人民的利益，為利益尋求平衡點。從而制定出科學(xué)的、公正的行政倫理法。（3）就業(yè)律師方法模式。發(fā)揮職業(yè)律師豐富的職業(yè)經(jīng)驗優(yōu)勢，組織有豐富職業(yè)經(jīng)驗的律師共同起草，有關(guān)法律法規(guī)的行為，因為更多的會站在行政相對人的角度考慮問題，這樣會提高立法工作的民主性和科學(xué)性。

但他們都有各自的弊端：行政機關(guān)立法更多會站在國家利益或者部門利益角度考慮問題，往往忽略行政相對人的利益；執(zhí)業(yè)律師立法正好與之相反：往往忽略國家利益、單位利益，體現(xiàn)行政相對人的利益，甚至于體現(xiàn)其階層利益；而法學(xué)專家立法，站在社會利益的角度，立法工作也只有科學(xué)性和前瞻性，但其制定的法律缺乏操作性，過于抽象性，不便于被大眾接受。綜合分析，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個立法模式的優(yōu)勢，共同參與倫理立法，從國家利益，社會利益及行政相對人的利益，多層次、多方面、多角度系統(tǒng)的考慮問題。即其立法將會做到科學(xué)性、民主性、前瞻性、可行性等存的法律模式。這才是行政倫理法制化應(yīng)追求和實現(xiàn)的立法模式。

（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個問題

行政倫理法是為了提高公務(wù)員的廉潔度，增強國民對本國政府及其行政人員的信任度。但是這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，光有完善的法律體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因為，這些法律體系如果得不到有效的執(zhí)行，構(gòu)建法律體系和工作就變得毫無意義，反腐的工作還是不能取得進(jìn)展。例如韓國在1981年就已對行政倫理立法，但由于該法并未得到執(zhí)行，反腐的效果并未取得歷史性的突破。因此，在制定了相關(guān)倫理法律法規(guī)體系后。就應(yīng)成立相應(yīng)的執(zhí)法管理機構(gòu)，并對其有一個比較完整的規(guī)定。充分考慮立法的適用對象，立法的具體內(nèi)容，執(zhí)行和監(jiān)督及其執(zhí)行程序等幾個立法問題。

1.適用對象

行政倫理就是行政領(lǐng)域的倫理，是指調(diào)整行政主體在國家事務(wù)的治理和管理活動中所產(chǎn)生的各種利益的，是衡量行政行為的一種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。從字面理解，行政倫理是行政領(lǐng)域的倫理，而涉及行政領(lǐng)域的主要有國家機關(guān)、政府組織、社會團體，也少不了企業(yè)和市民方面的倫理問題。不可否認(rèn)的事實是無論是怎樣的社會，即治家倫理和國家公務(wù)員倫理對企業(yè)家及市民倫理都起著引導(dǎo)、示范的作用。尤其是公務(wù)員職務(wù)所接觸社會各方面的廣泛性，從而這些國家公務(wù)員的優(yōu)良的道德表現(xiàn)是贏得公民信賴的一種資本和手段。為了防止政府危機，也必須加強其社會責(zé)任意識，提高倫理道德素質(zhì)。從立法的角度看，由于國家公務(wù)員的特殊性，在行政倫理范疇內(nèi)的決定性的地位，所以行政倫理立法的主要使用對象應(yīng)該是國家機關(guān)、政府機關(guān)及其工作任務(wù)。而在中國是“黨指導(dǎo)部門、部門服從黨”的原則，所以在行政倫理法制化的道路上，要注重黨組織及黨成員在行政倫理方面的要求。在法的層面上，對公務(wù)員的職能做義務(wù)要求，要求公務(wù)員履行其最最初的志向，即為全國人民服務(wù)，謀求為整個社會做貢獻(xiàn)；并要求他們時刻注意抑制利己部分的利益擴張。通過法的強制性，最終達(dá)到防止權(quán)力交易，瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易，以權(quán)謀私，瀆職犯罪等行為。再者，公務(wù)員也是公民中的精英部分，其本身具有較高的素質(zhì)和思想悟性，懂得知法、守法。所以行政倫理法很有必要從國家行政工作人員下手，他們得到了規(guī)范后，通過他們的引導(dǎo)和示范，更直接的贏取公民的信賴，使行政倫理立法得以更好的落實。2.行政倫理立法的內(nèi)容

行政倫理法制化指的是行政倫理章程化，其內(nèi)容包括行政倫理規(guī)范和行政倫理法律兩部分。從本質(zhì)上講，行政理論法律也是一種行政倫理規(guī)范，只在強制性上稍有區(qū)別。而行政倫理規(guī)范可以分為三種不同類型：（1）應(yīng)為型規(guī)范，即對行政人員的最高層次的道德要求，如全心全意為人民服務(wù)；（2）可為型規(guī)范，是對行政人員的道德要求，如恪忠職守敬業(yè)等；（3）不可為型規(guī)范，是對行政人員的道德戒律，如不得以權(quán)謀私、弄虛作假等。通常情況下，只有一種道德規(guī)范能夠法制化，而對前兩類道德規(guī)范涉及的行為、法律往往是無能為力的，只能靠行政人員的修養(yǎng)來約束和督促自身的行為。行倫理理論規(guī)范包括三種規(guī)范，行政倫理法律僅指的是第三種類型的規(guī)范。

在域外，行政倫理規(guī)范的主要內(nèi)容大體包括：要求公務(wù)員必須忠于職守，忠于憲法，忠于國家；公務(wù)員必須廉潔奉公，不能以權(quán)謀私；公務(wù)員必須嚴(yán)守國家機密，樹立公務(wù)員在公務(wù)內(nèi)外的形象。而美、日、韓三國制定有專門的行政倫理法中，其內(nèi)容大致就包括：公務(wù)員應(yīng)該遵守的倫理法規(guī)；財產(chǎn)、禮品等申報與公開；對行政倫理法規(guī)進(jìn)行管理的倫理委員會的設(shè)置及其職責(zé)等。其倫理法內(nèi)容主要是禁止政府工作人員以其權(quán)力、地位和影響力直接或間接的謀取任何私利。

在國內(nèi)，我國人事部曾于2002年2月21頒布了《國家公務(wù)員行為規(guī)范》，這是對公務(wù)員現(xiàn)在倫理要求規(guī)范化的一個體現(xiàn)。主要內(nèi)容包括：政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務(wù)實創(chuàng)新、清正廉潔、團結(jié)協(xié)作、品行端正八項。但其內(nèi)容不夠完善，如在我國干部用人的腐敗可謂是最大的腐敗，其直接關(guān)系到黨和國家的未來，甚至威脅到黨和國家的生死存亡。因此提升干部素質(zhì)，加強干部隊伍建設(shè)是刻不容緩的，所以應(yīng)在規(guī)范中加入“選賢任能”。而在行政倫理立法方面，也制定了一些行政倫理方面的法律規(guī)范，也的確從領(lǐng)導(dǎo)干部入手，督促他們廉潔從政，也制定了相關(guān)收入申報的規(guī)定等。這也標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入了新的階段。

但由于經(jīng)驗匱乏，實踐時間還較短，導(dǎo)致認(rèn)識問題不全面或者實施條件有限而不能使行政倫理法得到更好的落實。所以我們更要借鑒國外的一些做法。我國有必要在行政倫理法律規(guī)范中增加以下內(nèi)容：

（1）應(yīng)該對經(jīng)濟利益沖突做出相關(guān)規(guī)定。當(dāng)公務(wù)員自身的某些經(jīng)濟利益與他的職責(zé)有關(guān)時，公務(wù)員應(yīng)被禁止參與此項經(jīng)濟利益相關(guān)的公務(wù)；（2）國家也應(yīng)該制定公務(wù)員與企業(yè)之間的關(guān)系作些規(guī)定，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生；（3）當(dāng)前我國政府部門弄虛作假現(xiàn)象嚴(yán)重，影響黨和政府在人民心中的形象，對這種情況一定要嚴(yán)厲監(jiān)督管理，從重懲處；（4）當(dāng)前國內(nèi)很多干部腐化墮落，生活作風(fēng)不太檢點，只看政績，無視作風(fēng)，這也使黨和政府在人民心中的信賴度大打折扣；（5）還有對一些準(zhǔn)則要強調(diào)它的是期限。這些應(yīng)該在行政理論法得以體現(xiàn)。學(xué)習(xí)國外成功的典例、結(jié)合當(dāng)前國情，在原有的基礎(chǔ)上，強化或補充一些適于公務(wù)、職場理論法規(guī)，不能過于理想化，要切合實際情況，對公務(wù)員行政倫理行為做出合理的、科學(xué)的要求。這對行政倫理法制化的過程中有著重要的意義。

3.行政倫理法的執(zhí)行、監(jiān)督及其程序

對于違反行政倫理規(guī)范的公務(wù)員予以嚴(yán)肅懲處，是對公務(wù)員遵守行政倫理的重要保證。從立法的權(quán)威性出發(fā)，因此，很有必要加強行政倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督，理應(yīng)設(shè)立相關(guān)的行政倫理機關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對行政人員的想年改為進(jìn)行督促并對違反進(jìn)行懲處。效仿美國、日本，可在我國設(shè)立行政倫理委員會，來加強公務(wù)員行政倫理道德建設(shè)，提高公務(wù)員的倫理素質(zhì)，并保障了行政行為的合法。委員會應(yīng)由人大選舉產(chǎn)生，劃為國家法定機關(guān)，對全國人大負(fù)責(zé)并向其定期匯報工作。其職責(zé)在于：檢查公務(wù)員的行政行為過程中的倫理問題；受理對國家公務(wù)員違反法律法規(guī)及行政倫理方面的道德控告、檢舉，并負(fù)責(zé)調(diào)查處理。委員會在履行職責(zé)的同時應(yīng)擁有以下權(quán)限：（1）接受舉報權(quán)；（2）調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、逮捕權(quán)、限制處理財產(chǎn)權(quán)；（3）制定機關(guān)政策法規(guī)權(quán)；（4）獨立預(yù)算權(quán)等。與此同時，委員會也應(yīng)受到全國人大專門委員會的監(jiān)督，并對人大報告工作，這也是為了加強對委員會的監(jiān)督，接受權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及司法機關(guān)的正式監(jiān)督，也應(yīng)接受非正式的監(jiān)督，如公眾、新聞媒

體及輿論等方面的監(jiān)督。

借鑒各國的行政倫理法要得到有效執(zhí)行的經(jīng)驗，必須要界定好管理機構(gòu)的只能。而只能主要牽涉三個問題：“管什么，怎么管，發(fā)揮什么作用的問題”[19]。在怎么管的問題上，倫理委員會發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的行為與倫理法相背，就得采取相應(yīng)的措施及時制止，情節(jié)嚴(yán)重，移交司法部門處理。應(yīng)怎么管？倫理委員會內(nèi)行政倫理法授予的權(quán)力，對公務(wù)員進(jìn)行有效監(jiān)督。在發(fā)揮什么作用的問題上，倫理委員會應(yīng)根據(jù)倫理法規(guī)體系的相關(guān)規(guī)定審查公務(wù)員的相關(guān)事務(wù)，再者就是對行政倫理法進(jìn)行宣傳。

回過頭來，我們再來看看執(zhí)行程序。眾所周知，再好的法律或法規(guī)、體系，執(zhí)行效果得不到保證的話還是徒勞。正如亞里士多德所言：“我國應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。法治包含兩重意義：已成立的法律活的普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律”「19」。而在各國的執(zhí)法程序中都體現(xiàn)了科學(xué)、公正的原則。一般的執(zhí)法程序為：倫理審查會的調(diào)查→懲戒處分前的勸告→倫理審查會實施的懲戒→結(jié)束調(diào)查并提請司法機關(guān)的審判→法院審判→宣告處決。其中的關(guān)鍵是司法審查，要根據(jù)相關(guān)倫理法規(guī)，公平、公正、公開的審判案例，依法對違法人員做出相應(yīng)的處罰。通過執(zhí)法工作的不斷進(jìn)行，倫理法制影響逐步擴大，因而“組織中文化和氛圍等會倫理規(guī)范，個人的信仰和決策行為就符合道德規(guī)范”[20]。

結(jié) 語

行政倫理法制化是一個偉大的歷史工程。縱觀世界，美國、韓國以及日本為追求政府的廉潔、公正等目標(biāo)先后將行政倫理上升到法律的高度，在反腐方面取得效果明顯。在順應(yīng)發(fā)展社會主義民主政治的背景下，更應(yīng)積極探索行政倫理法制化建設(shè)的有效途徑，完善依法行政并引導(dǎo)行政倫理法制化朝著構(gòu)建和諧社會的方向不斷邁進(jìn)。它是行政領(lǐng)域道德的感召力，是理性控制感性的行政倫理。

行政倫理法制基于倫理與法治的“同質(zhì)性”，將道德建設(shè)納入法治的軌道，運用國家強制力作為保障，有助于實現(xiàn)行政主體的自律與他律的統(tǒng)一，從而提高行政人員的倫理道德素質(zhì)，提高行政機關(guān)的行政能力及行政判斷力。

當(dāng)代中國行政倫理法制化應(yīng)努力建成以服務(wù)為基點，以公平、公正為目標(biāo)，以法行政的倫理體系。要充分尊重公民的利益，切實落實公務(wù)活動中的職責(zé)，促進(jìn)公務(wù)員以專業(yè)化和職業(yè)精神從事公共行政活動。同時，這樣的行政倫理也要求借助立法，以及法的執(zhí)行和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的補充。制定出倫理法并貫徹實施，發(fā)揮行政倫理法在反腐中的作用，立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督一手抓，才能真正意義上的做到根除腐敗。注重行政倫理法內(nèi)容建設(shè)以及相關(guān)法規(guī)體系的完善，設(shè)立倫理委員會，規(guī)定其成員的職權(quán)，并設(shè)立專門機關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督。在法制化道路上，發(fā)揮正式及非正式的行政倫理監(jiān)督，增強公共行政行為的透明度。以科學(xué)管理的態(tài)度來處理公共行政，時刻代表著公共利

益。以客觀行政倫理法制化成為構(gòu)建服務(wù)型政府和構(gòu)建社會主義和諧社會的加速器，使其在行政領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

謝 辭

首先要感謝我的父母，沒有他們的辛勤勞動，我難以完成我的學(xué)業(yè)。

其次是感謝我的導(dǎo)師 龍躍牛 老師，無論有多忙，他都會盡心盡力地閱讀、修改我的論文，并幫我整理思路，指出我的不足。在此表示我深深的感謝！

另外，感謝校方給予我這樣一次機會，能夠獨立完成一個課題，并在這個過程當(dāng)中，給予我們各種方便，使我們在即將離校的最后一段時間里，能夠更好學(xué)習(xí)一些知識，增強我們實踐操作和動手應(yīng)用能力，提高了獨立思考的能力，再一次對我的母校表示感謝。

注 釋

[1]中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第六次全體會議公報.人民日報，2001年9月27日第一版.[2]肖萍.論公務(wù)員職業(yè)道德法制化建設(shè).求實，2001（9）：52.[3]Preston·N ,understanding , Sydney : Federation Press, 1996 :16.[4]周奮進(jìn)，轉(zhuǎn)型期的行政倫理，北京：中國審計出版社，2003：3.[5] [美]富勒.法律的道德性，北京:商務(wù)印書館，2005：47 [6]李建華.行政倫理導(dǎo)論【M】.長沙：中南大學(xué)出版社，2005:66~77.[7][美]特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第四版）.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：130 [8]嚴(yán)波，淺析和諧社會中的政府行政倫理建設(shè)——美國經(jīng)驗的啟示.國家教育行政學(xué)院學(xué)報.2006(10):75.[9]袁準(zhǔn).中韓行政倫理比較及其啟示，理論界.2006（12）：226.[10]任勇.韓國反腐敗進(jìn)程及其經(jīng)驗.國際資料信息.2007（4）：9 [11]周實，劉亞靜，日本《國家公務(wù)員倫理法》的特殊及啟示.東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2006（1）：56.[12] Tasman·J, Obligation and the Body Politic.New York：Oxford University Press.1960：18.[13]曹剛.法律的道德批判.南昌：江西人民出版社.2001：98.[14]范進(jìn)學(xué).論道德法律和法律道德化.法學(xué)評論.1998（2）：34.[15]彭凱云，梁秋化.道德的法律分析.廣西社會科學(xué).2002（1）：831.[16] [美]博登海默.倫理法哲學(xué)及其方法.北京：華夏出版社，1987：386.[17] [美]彼得·F·德魯克.管理—任務(wù)、責(zé)任、實踐.北京：中國社會科學(xué)出版社，1987.[18]夏書章.行政管理學(xué)（第二版）.廣州：中山大學(xué)出版社，1998：48 [19] [古希臘]亞里士多德（著），吳壽彭（評）.政治學(xué).北京：商務(wù)印書館，1965：199.[20] Ford·R·C and Richardson..Ethical Decision Making：A Review of the Empirical Literature，Journal of Business Ethics，1994，13：217.參考文獻(xiàn)

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第二篇：行政管理畢業(yè)論文

農(nóng)村“留守家庭”現(xiàn)狀及對策分析

內(nèi)容摘要：留守家庭”,是指農(nóng)村勞動力輸出后由家庭剩余人口形成的特殊家庭。比如：“留守婦女”、“留守兒童”、“留守老人”隨著農(nóng)村為數(shù)眾多的“留守家庭”的不斷涌現(xiàn)，帶來了一系列的社會問題。目前,農(nóng)村留守家庭問題對新農(nóng)村建設(shè)的影響已引起社會廣泛關(guān)注。本文以xxxx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的近xxxx戶留守家庭為范本，以點帶面，從廣大留守家庭普遍存在的困境、現(xiàn)狀、消極影響等方面進(jìn)行了論述與探討，并提出了改善問題的方法與對策。

關(guān)鍵詞：留守兒童

留守婦女

留守老人

從改革開放起，中國農(nóng)村日漸出現(xiàn)了一種現(xiàn)象：留守，指的是家庭中的一部分成員外出打工，而其他家庭成員留在家里的情況。留守家庭”,是指農(nóng)村勞動力輸出后由家庭剩余人口形成的特殊家庭。如丈夫外出打工而婦女、小孩留守的家庭，兒女出外打工由老人和小孩留守的家庭,或幾種情況兼而有之的家庭。

一、留守問題基本狀況

目前,農(nóng)村留守家庭問題對新農(nóng)村建設(shè)的影響已引起社會廣泛關(guān)注。為此,筆者從2012年3月10日至3月31日集中三周的時間,在xx市xx縣xx個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍內(nèi)進(jìn)行了關(guān)于“留守家庭”的實地調(diào)查。被調(diào)查的各鎮(zhèn)外出務(wù)工人員占總?cè)丝诘谋壤?7.4-66.8%不等。交通便利、道路通暢,鎮(zhèn)域工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展好,能夠吸納相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動力就近打工,這是個別被調(diào)查村里外出務(wù)工人員比例相對較低的主要原因。而被調(diào)查村所處鎮(zhèn)域經(jīng)濟如果不發(fā)達(dá),工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)少,區(qū)位偏遠(yuǎn),外出務(wù)工人口比例則相對較高。這些村的務(wù)工流向地主要以省外、縣外為主。外出打工人員的年齡分布集中在40歲以下,占73%。40-59歲之間打工的比例迅速減小,而60歲以上的極少。外出務(wù)工是當(dāng)前農(nóng)民增收的主要來源，對于個體家庭來說，留守是權(quán)衡利弊后的理性選擇。從當(dāng)前農(nóng)民增收的各種途徑比較來看，打工增收這一途徑是向農(nóng)民開放程度最大，并唯一可能由農(nóng)民個體掌握和決定的。因此，是當(dāng)前農(nóng)民增收、尤其是貨幣性增收最主要的途徑。這一點在調(diào)查中是農(nóng)民強調(diào)得最多的一點。為此，盡管外出打工將帶來留守的一系列困難，但是與貨幣貧困相比，兩權(quán)相害取其輕。個體家庭在決定打工的同時，大多數(shù)已經(jīng)計算好其中的利害關(guān)系，并做出承擔(dān)的心理準(zhǔn)備。大部分留守家庭通過小病依靠親戚、鄰居幫忙照看，大病自己

回來伺候，來克服家中老人無人照看的問題；通過提前安排入學(xué)、父母幫忙照看等方式，來克服小孩教育問題；通過出租、協(xié)商轉(zhuǎn)讓、組成農(nóng)忙小組和花錢請人的方式，來解決勞動力短缺的問題。

二、留守問題的具體表現(xiàn)

對于留守問題，不同的家庭和個體關(guān)心的側(cè)重點有所不同，例如，被調(diào)查婦女組特別提出“安全”和“家庭關(guān)系不穩(wěn)定”作為困難之一。但是總體看來，子女教育、養(yǎng)老、家庭關(guān)系、情感問題是留守家庭面臨的四個最主要的問題，留守問題的各種具體表現(xiàn)大多集中在這四點上。這四點又主要通過“留守婦女”、“留守兒童”、“留守老人”這三類人來體現(xiàn)。

1、“留守婦女”問題

隨著社會的進(jìn)步發(fā)展和農(nóng)村勞動力的不斷轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“留守婦女”正成為目前社會主義新農(nóng)村建設(shè)中一群非常重要但容易被遺忘的特殊群體?！傲羰貗D女”承擔(dān)著家庭中的生產(chǎn)勞動、教育孩子、照料老人等責(zé)任，諸多調(diào)查分析表明：勞動強度大、心理與精神負(fù)擔(dān)重、缺乏安全感以及嚴(yán)重的孤獨感已經(jīng)成為壓在農(nóng)村“留守婦女”頭頂上的四座大山，而由此產(chǎn)生的農(nóng)村家庭非正常分離便成了農(nóng)村社會不和諧的隱痛。社會主義新農(nóng)村就是要建設(shè)和諧社會、和諧農(nóng)村及和諧家庭，因此對農(nóng)村“留守妻子”問題的關(guān)注具有非常重要的現(xiàn)實意義。新農(nóng)村建設(shè)需要眾多的農(nóng)村家庭參與，尤其是素質(zhì)較高的青壯年型家庭，而正是這樣的家庭出現(xiàn)了農(nóng)村已婚婦女在外出與留守中的博弈與抉擇。在鄉(xiāng)村生活與城市生活、自我發(fā)展與家庭責(zé)任等比較優(yōu)勢的抉擇和理性分析中，農(nóng)村已婚婦女無奈地選擇了留守。她們在留守中承受本應(yīng)由夫妻雙方共同肩負(fù)的雙重責(zé)任，雖然丈夫的外出在一定程度上減輕了家庭的經(jīng)濟壓力，但是也產(chǎn)生了一些不和諧的影響。農(nóng)村留守妻子面對這種不和諧和矛盾只能是擔(dān)憂、焦慮、忍受。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)丈夫外出后留守妻子最擔(dān)心的兩件事情是子女的教育問題和丈夫在外面的安全，而很少有人擔(dān)心自己的安全和健康問題。因此，農(nóng)村留守婦女安全和健康保障問題應(yīng)該引起我們的極大關(guān)注。留守婦女關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程和結(jié)果，農(nóng)村留守婦女是獨立支撐家庭的頂梁柱，健康、安全與被尊重是留守婦女在新農(nóng)村建設(shè)中的必要保證，留守婦女問題是關(guān)系是關(guān)系到整個社會和諧發(fā)展的大事。

2、“留守兒童”問題

隨著農(nóng)村大量剩余勞動力涌向城市，很多進(jìn)城務(wù)工人員把孩子留在農(nóng)村，托付他人代為照看。這形成了中國特有的一個新的弱勢群體——“農(nóng)村留守兒童”。由于對兒童的年齡界定有不同的方法，本文所指兒童，是15周歲及以下的兒童。目前全國留守兒童已達(dá)4000多萬，在一些農(nóng)村勞動力輸出省留守兒童占當(dāng)?shù)貎和倲?shù)的50%左右，并且其數(shù)量正呈現(xiàn)日益增長的趨勢，這些留守兒童的心理特點的形成與自身“留守兒童”這一身份有著密切的聯(lián)系。留守兒童的監(jiān)護類型大致有以下四種情況：祖輩監(jiān)護、單親監(jiān)護、親朋監(jiān)護、同輩監(jiān)護，大多數(shù)留守孩子平時的生活學(xué)習(xí)娛樂完全不在長輩的監(jiān)護之下，享有高度的“自治權(quán)”。在談到自己對父母外出打工的態(tài)度時，大多數(shù)孩子都是無奈+否定型。受調(diào)查的孩子大都承認(rèn)由于父母外出打工，自己的幸福感降低，甚至有的孩子說：由于父母外出打工，自己無幸?？裳浴！傲羰貎和背砷L過程中容易產(chǎn)生情感冷漠，自卑心強；厭學(xué)情緒嚴(yán)重、缺乏安全感；叛逆心強、心理負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)象。還容易受不良行為的影響，走上違法犯罪的道路。對留守兒童的消極影響如下：

（1）留守兒童身體素質(zhì)較差。由于父母外出打工，留守兒童的體力勞累程度增加、生活變得無規(guī)律，再加上由祖輩監(jiān)護的監(jiān)護人年歲較大，有的要同時照看三四個孩子，活多，力不從心，以上原因種種，致使留守兒童的身體素質(zhì)較差。

（2）心理情感上的孤獨與無助。留守兒童長期與父母分離，極易使他們的性格變得內(nèi)向、自卑、悲觀、孤僻。由于父母不在身邊，留守兒童長期間缺乏親情的撫慰與關(guān)懷，往往焦慮緊張，缺乏安全感，人際交往能力較差。

（3）學(xué)習(xí)狀況不佳。留守兒童的監(jiān)護人普遍年齡大，文盲比例較高，不但在學(xué)習(xí)上無法給留守兒童切實有效的幫助和輔導(dǎo)，而且由于還要承擔(dān)家務(wù)勞動和田間農(nóng)活，根本沒有時間和精力去關(guān)注孩子的學(xué)習(xí)。

（4）行為品質(zhì)凸現(xiàn)不良。父母外出務(wù)工，讓孩子在其發(fā)展關(guān)鍵期失去了最好的引路人，再加上社會上一些不良分子的誤導(dǎo)，使留守兒童缺乏自覺性和自律性，有少部分留守兒童有放任自流的現(xiàn)狀。

3、“留守老人”問題

隨著子女紛紛外出務(wù)工，農(nóng)村留守老人群體的不斷擴大，帶來的一系列社會

問題不容忽視，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）經(jīng)濟收入低，生活質(zhì)量差。目前雖然部分省市試行了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有普及，而且在年齡、金額、覆蓋面方面有很多限制。大部分地區(qū)除部分享受低保的戶有得到扶助外，絕大部分農(nóng)村老年人沒有養(yǎng)老保障。在豐縣農(nóng)村雖然執(zhí)行了新農(nóng)合醫(yī)療及六十歲以上的老人享受每月60元的養(yǎng)老補助，在很大程度上緩解了老人的生存壓力。但農(nóng)村留守老人的經(jīng)濟來源主要還是依靠自己勞動所得和子女貼補。隨著孝道觀念的不斷淡化及子女在外務(wù)工謀生壓力加大，子女貼補缺乏穩(wěn)定性，農(nóng)村老人的經(jīng)濟收入更是少得可憐，由于無經(jīng)濟來源，三餐基本的油、鹽、柴都無法保證；吃的菜大多數(shù)是左鄰右舍的鄉(xiāng)親送的；炊事用燃料有的是燒廢舊木料，生活很是艱難

（2）生活缺少照料，安全隱患多。由于子女不在身邊，日常生活的一些小事，諸如理發(fā)、換電燈泡等都成為難題。特別是老人身體不好，需要子女陪同上醫(yī)院看病治療時，子女不在身邊，老人更是覺得孤苦無靠，感到很失落。有的老人生病了，連飯都做不了，想哭旁邊連一個聽的人也沒有。此外，老年人發(fā)病往往具有突然性，家中無人或搶救不及時，可能會錯過治療時機，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。隨著年事漸高，一些農(nóng)村老人記憶力下降，有的行動不便或身有殘疾，一些日常生活行為都有可能留下安全隱患，甚至導(dǎo)致悲劇。

（3）對隔代教育造成心理負(fù)擔(dān)重。如果單從照顧孫輩的生活起居方面而言，只是增加老人的生活壓力，增加勞動強度。但對小孩教育方面心理負(fù)擔(dān)更重，主要因為農(nóng)村老年人大多數(shù)識字不多，無法輔導(dǎo)小孩的學(xué)習(xí)，擔(dān)心學(xué)習(xí)成績差。其次目前農(nóng)村交通、通訊得到迅速改善，電視、網(wǎng)吧到處有，孩子在外的時間長，擔(dān)心發(fā)生一些意想不到的事情。老年人總覺得管理小孩力不從心。

（4）精神缺少慰藉。人老了有喜靜的一面，但人老了最怕孤獨。農(nóng)村老人過慣了苦日子，對物質(zhì)生活往往無過高的奢求，因此來自子女的精神慰籍是老人身心健康必不可少的主要來源之一。由于子女不在身邊，農(nóng)村老人大多過著 “出門一孤影，進(jìn)門一盞燈”的寂寞生活，這很容易使他們感到孤獨。特別是獨居老人感到有心里話沒處述說，有時間沒事打發(fā)，很可能出現(xiàn)抑郁癥狀，覺得生活沒有意思，嚴(yán)重的會產(chǎn)生自殺的念頭。另外，農(nóng)村精神文化生活比較單調(diào)，老人大多是“蹲墻根、找樹陰、聊聊天”，在家庭外邊也難以找到精神寄托。

三、留守問題對新農(nóng)村建設(shè)的影響

留守家庭的問題，表現(xiàn)在家庭層面上，是勞動力短缺、兒童教育困難、老人養(yǎng)老無保障、醫(yī)療無保障、家庭情感分離痛苦等。表現(xiàn)在社區(qū)層面上，是留守在農(nóng)村的人口整體素質(zhì)偏低，而新農(nóng)村建設(shè)需要“新農(nóng)民”。勞動力、兒童教育、養(yǎng)老等問題不是直接影響新農(nóng)村建設(shè)的問題，作為城市化的衍生問題，將會隨教育、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展得到解決，并可以通過制度安排逐步完善。而人才和人的素質(zhì)問題才是直接影響新農(nóng)村建設(shè)的首要問題。這反映出當(dāng)前農(nóng)村不是簡單的勞動力數(shù)量短缺，而是質(zhì)量的缺乏，即有農(nóng)業(yè)技能、懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人才的缺乏。新型農(nóng)民缺乏的表現(xiàn)從整個農(nóng)村社區(qū)來看，說他們都是老弱病殘并不完全準(zhǔn)確，現(xiàn)有人口中至少還有一半不是老弱病殘，并仍然以各種方式留在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)活動。但是在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)村干部，大部分村民對新農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)識還很不夠，也不認(rèn)為自己是新農(nóng)民，具有建設(shè)新農(nóng)村的能力。

四、對策

改變留守家庭的現(xiàn)狀與困境是亟待解決的民生問題，需要全社會的關(guān)注，特別是我們政府部門的關(guān)注。

1、發(fā)展受歡迎的務(wù)工模式：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近務(wù)工。他們沒有留守問題這個后顧之憂，經(jīng)濟水平上升又很快，在心態(tài)上比較平衡，最容易繼續(xù)留在農(nóng)村，而他們的家庭將形成一種新型半邊戶，在外面的一半能接收充分的外來信息，有開明的頭腦，又見多識廣，從而指導(dǎo)留在農(nóng)村的另外一半發(fā)展 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，搞活農(nóng)村建設(shè)。但是，這種就近打工的模式要求本地有充分的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能吸納相應(yīng)的農(nóng)村勞動力。由于各地經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展水平差異，這種模式的推行具有很大的難度。

2、改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的格局，大力發(fā)展新農(nóng)村社會保障事業(yè)，擴大農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老覆蓋面。廣大進(jìn)城務(wù)工人員雖是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)工人，但他們的戶口欄上還寫著農(nóng)民，還受著國民差別待遇，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女受教育等諸多方面受到限制。在社會保障、社會救助和公共服務(wù)的獲取上，農(nóng)村人口無法獲得與城市人口相同的待遇。而這些是難以靠農(nóng)民非制度性方式來解決的，需要政府朝著縮小城鄉(xiāng)差

距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方向上持續(xù)邁進(jìn)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村。進(jìn)一步完善新農(nóng)合醫(yī)保及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，將“留守家庭”的相關(guān)民生問題納入覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系加以解決。黨的十七大報告強調(diào)的堅持科學(xué)發(fā)展觀、改善民生、實現(xiàn)又好又快發(fā)展等思路，已經(jīng)為我們展開了這樣一種普惠共享的美好前景。

3、大力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位，吸引廣大的進(jìn)城務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或就業(yè)。這樣做不但會帶來本地區(qū)經(jīng)濟的良性發(fā)展，還會解決一系列的諸如“留守婦女”、“留守兒童”、“留守老人”等社會問題。

五、改善“留守家庭”相關(guān)問題的積極做法

在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)xx縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理和改善“留守家庭”相關(guān)問題的做法上很有借鑒意義。

（一）改善“留守兒童”問題方法探索

1、建立留守兒童檔案和聯(lián)系卡制度。充分發(fā)揮村支部、村委會、村計生協(xié)會等組織的力量，全面摸清摸準(zhǔn)留守兒童情況，按照統(tǒng)計口徑建立和完善專門的留守兒童信息管理臺帳和電子數(shù)據(jù)庫。分村建立0-6周歲、6-l4周歲“留守兒童”信息臺帳，對“留守兒童”登記建卡，做到底數(shù)清、情況明?；緝?nèi)容包括：留守兒童家庭詳細(xì)地址和聯(lián)系電話；家長姓名及務(wù)工單位詳細(xì)地址和聯(lián)系電話；監(jiān)護人或其委托監(jiān)護人姓名、年齡、職業(yè)及聯(lián)系電話。要安排專人對留守兒童的檔案進(jìn)行管理，并根據(jù)留守兒童變動情況，及時補充或變更聯(lián)系卡的有關(guān)內(nèi)容，并按時將年初統(tǒng)計情況及變更情況報告留守兒童和空巢老人社會管理服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

2、建立留守兒童部門聯(lián)動管理服務(wù)制度(1)推行一項工作制度。領(lǐng)導(dǎo)小組每個季度召開一次聯(lián)席會議，及時匯總工作情況，落實工作措施，提高工作實效。(2)構(gòu)建五大聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。建立以鎮(zhèn)黨委、政府及村級基層組織為主體，督促留守兒童家長和現(xiàn)有監(jiān)護人履行法律責(zé)任的監(jiān)護網(wǎng)絡(luò)；建立以學(xué)校教師為主體，實施農(nóng)村留守兒童思想、生活、心理、情感教育的學(xué)校教育網(wǎng)絡(luò)；建立民政、婦聯(lián)、團委、關(guān)工委為主體，保障農(nóng)村貧困留守兒童獲得應(yīng)有的社會扶助網(wǎng)絡(luò)；建

立以政法、公安、工商部門為主體，凈化校園周邊環(huán)境，加強對農(nóng)村留守兒童的管理號保護，維護兒童合法權(quán)益的環(huán)境凈化與安保網(wǎng)絡(luò)；建立衛(wèi)生部門加強對農(nóng)村留守兒童的醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)。(3)開展維權(quán)四大行動。一是司法部門要開展維權(quán)宣傳行動。認(rèn)真貫徹落實《未成年人保護法》，廣泛開展農(nóng)村留守兒童權(quán)益維護宣傳，建立農(nóng)村留守兒童維權(quán)中心，開展農(nóng)村留守兒童維權(quán)熱線電話；二是教育部門要開展就學(xué)扶助行動。要完善農(nóng)村留守兒童的就學(xué)狀況動態(tài)監(jiān)測機制，加大義務(wù)教育執(zhí)法檢查力度，確保農(nóng)村留守兒童不因家庭經(jīng)濟困難、學(xué)習(xí)困難等原因失學(xué)，消除農(nóng)村留守兒童的輟學(xué)現(xiàn)象；三是公安部門要開展校園安全行動。建立健全農(nóng)村中小學(xué)校園安保隊，預(yù)防和制止侵害農(nóng)村留守兒童權(quán)益的惡性案件發(fā)生；四是公安部門和文化部門要開展環(huán)境凈化行動。加強校園周邊網(wǎng)吧、歌舞廳等場所的整治和監(jiān)管，嚴(yán)禁其向未成年人營業(yè)。堅決打擊利欲熏心、屢教不改和觸犯法律的網(wǎng)吧和電子游戲經(jīng)營凈化農(nóng)村留守兒童成長環(huán)境。

3、推行留守兒童學(xué)校教育管理制度(1)建立在校留守兒童檔案登記制度。各學(xué)校每期期初組織專人對在校留守兒童進(jìn)行摸底調(diào)查，清楚留守兒童的姓名、性別、年齡、性格、愛好、病史；清楚留守兒童父母的務(wù)工地點和聯(lián)系方式以及臨時監(jiān)護人的姓名、地址、聯(lián)系方式。留守兒童檔案及調(diào)查統(tǒng)計表做到學(xué)校管理人員人手一冊，同時報教育主管部門備案，做到心中有數(shù)，工作任務(wù)明確，各班級、班主任和任課教師深入分析問題，著手研究對策，切實解決留守兒童生活、學(xué)習(xí)、思想等方面的困難。(2)建立農(nóng)村留守兒童普惠資助制度。要認(rèn)真落實貧困兒童“兩免一補”政策，建立貧困留守兒童社會資助制度和助學(xué)金制度，切實解決留守兒童實際困難。團委、婦聯(lián)、民政等部門籌措愛心經(jīng)費，捐助特困留守兒童對象。(3)建立“代理家長”、“監(jiān)護人”家教培訓(xùn)制度。強化家長學(xué)校的規(guī)范化建設(shè)，組織專家免費對留守兒童家長、代理家長、監(jiān)護人進(jìn)行培訓(xùn)，全面提升家庭教育水平。(4)建立留守兒童健康教育制度。各學(xué)校按規(guī)定配齊心理健康教師和寄宿制生活管理、衛(wèi)生保健人員，積極開展留守兒童心理情感輔導(dǎo)，開設(shè)“心理咨詢室”、“心理咨詢中心”，全鎮(zhèn)中小學(xué)每學(xué)期至少要開設(shè)7課時心理健康課，加強對留

守兒童的心理輔導(dǎo)，健康教育課開設(shè)率達(dá)到100％。開展留守兒童營養(yǎng)指導(dǎo)、生長發(fā)育監(jiān)測、計劃免疫、兒童常見病診斷等基本衛(wèi)生保健服務(wù)；加快全鎮(zhèn)中小學(xué)食堂建設(shè)和管理，安全飲用水達(dá)到100％。(5)建立留守兒童情感聯(lián)線制度。建設(shè)一個設(shè)施配套、功能齊全的“留守兒童之家”，留守兒童的家長經(jīng)常與學(xué)校老師及臨時監(jiān)護人取得聯(lián)系，掌握孩子的動態(tài)，加強對孩子的教育。要建立班主任責(zé)任制，具體實施“六個一”工作機制：每班成立一個留守兒童互助小組；“代理家長”每周至少與“留守兒童”談心一次；每月與“留守兒童”父母通電話或視頻聊天一次；學(xué)校教師每學(xué)期對留守兒童家訪一次；學(xué)校每月對“留守兒童”進(jìn)行一次集中的心理輔導(dǎo)活動；要求留守兒童每月給家長寫一封信。

4、實施農(nóng)村中小學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)計劃

(1)加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)。加大教育投入，建設(shè)一所九年一貫制寄宿學(xué)校。(2)全面推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。實施學(xué)校改建、擴建、新建工程，確保農(nóng)村適齡“留守兒童”入學(xué)率達(dá)100％。(3)全面實施農(nóng)村幼兒園建設(shè)。加大幼兒園建設(shè)投入，逐步建立以公辦幼兒園為主體的農(nóng)村幼兒園辦園體制，努力形成公益公平、普及普惠的農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)體系，切實解決好農(nóng)村學(xué)前留守兒童“入園難”的問題。

5、建立留守兒童社會服務(wù)機制

(1)開展關(guān)愛留守兒童的社會幫扶活動。廣泛發(fā)動社會力量，積極開展針對留守兒童的各種幫扶活動。由村支部聯(lián)系干部、教師、關(guān)工委老同志、計生協(xié)會會員、共青團員等，采取“一對一”或“一對多”的形式，為在校留守兒童一一落實“代理家長”，建立代理家長檔案，不遺漏任何一位留守學(xué)生。鎮(zhèn)團委、婦聯(lián)要廣泛開展志愿行動，為家庭貧困、品學(xué)兼優(yōu)的留守兒童面向社會招募親情志愿者或條件較好的志愿家庭，配對“愛心家長”，長期深入聯(lián)系，給他們以溫暖與呵護。要以正在接受九年義務(wù)教育的健全家庭子女為主體，推行“牽手成長”活動，讓留守兒童結(jié)交一個家庭健全、氣氛融洽的“手拉手”小伙伴，引導(dǎo)他們互助互學(xué)，共同成長和進(jìn)步。

(2)搭建留守兒童活動和交流的新平臺。鎮(zhèn)成立“留守兒童工作站”，各村相

應(yīng)建立有專人負(fù)責(zé)、專人管理的“留守兒童工作站”。各村要整合本村村級活動中心、農(nóng)家書屋等場地，請一些熱心的退休老教師、老干部為留守兒童進(jìn)行課外輔導(dǎo)。

(3)鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。加快推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)勞動力就地就業(yè)，把青壯年勞動力留在本地，積極為農(nóng)民工提供就業(yè)信息和創(chuàng)業(yè)機會，從根本上解決留守兒童和空巢老人問題的途徑和保障。

（二）改善“留守老人”問題方法探索

留守老人的難題若得不到解決，不但將會影響到他們的晚年生活與身體健康，在外打工的子女也難以安心，而且也是與我們建設(shè)和諧社會的理念相違背的。要真正破解留守老人面臨的問題，需要政府、社會各界給予更多的關(guān)懷和支持。農(nóng)村有農(nóng)村的優(yōu)勢，政府可在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上找出路，加大對農(nóng)村的財力與科技投入，讓更多有知識、有文化、有技術(shù)的勞動力留在農(nóng)村，進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，使他們在農(nóng)村有錢可賺，既不影響致富，也能照應(yīng)老人。

(1)發(fā)揮主觀能動性，做積極參與社會的主人。農(nóng)村留守老人自身要注意調(diào)節(jié)好心態(tài)，增強心理上的自立程度；生活上，鍛煉自己的自立能力；并且注意鍛煉身體，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣；并保持勤學(xué)好問的習(xí)慣，不斷學(xué)習(xí)新事物，跟上時代步伐。積極尋找精神寄托，充實新的生活內(nèi)容。尋找精神寄托的方式有許多，如：和鄰居聊聊天，下下棋；參加村里的公益事業(yè)活動，幫助村里做些力所能及的工作，加入計生協(xié)會會員，幫忙做育齡人群的計生工作，把自己融入社會之中。

(2)強化尊老、愛老、養(yǎng)老、敬老的宣傳教育。在農(nóng)村社會化養(yǎng)老機制尚未形成之前，傳統(tǒng)式家庭化養(yǎng)老仍是農(nóng)村養(yǎng)老的唯一形式。尊老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德，要加強農(nóng)村年輕人的孝道教育，對在敬老愛老等方面做得較好的年輕人應(yīng)予以弘揚表彰，對歧視、排斥老人等行為給予曝光、鞭達(dá)。架起親情時時溝通的橋梁，在外子女要經(jīng)常與自己父母保持聯(lián)系，按時給老人寄錢送物。家中大事多征求父母意見，即使沒有事也要經(jīng)常與老人通通話，加強彼此之間的溝通與聯(lián)系。

(3)逐步建立農(nóng)村老年人自愿者服務(wù)隊。為留守老人提供諸如理發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生清理、房屋修繕等日常服務(wù)，可由民政或共青團、婦聯(lián)等部門組織牽頭，盡可能在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立農(nóng)村老年人自愿者服務(wù)隊，建立一支常年服務(wù)的隊伍，以緩解

留守老人存在的困難。

(4)完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度。農(nóng)村留守老人大多數(shù)身體虛弱，小病不斷，門診費用大。按照目前農(nóng)村醫(yī)療保險規(guī)定，只有住院才能報銷，且報銷比例較低。因此要在逐步提高住院費報銷比例的同時，對60歲以上的農(nóng)村參保老人門診費給出報銷標(biāo)準(zhǔn)，以減輕這部分弱勢群體醫(yī)療費用。

(5)逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老制度，為農(nóng)村留守老人提供生活保障。首先是擴大農(nóng)村最低生活保障范圍，把符合條件的農(nóng)村老人全部納入最低生活保障范圍，從經(jīng)濟上保證老年人達(dá)到基本生活水平。其次是鼓勵企業(yè)、個體老板捐資設(shè)立老年人基金，對需要幫助的老人給予扶持。

(6)興辦農(nóng)村養(yǎng)老福利事業(yè)，走家庭化養(yǎng)老與社會化養(yǎng)老相結(jié)合之路。有條件的地方，可由鄉(xiāng)、村組織牽頭，通過招商引資、當(dāng)?shù)啬苋送顿Y等多渠道的辦法興辦養(yǎng)老院、托老所等，建立一個溫暖的大家庭。如成立農(nóng)村老年人休閑活動中心、老年人互助協(xié)會等，讓老年人重新找到歸屬感。在老年人組織內(nèi)部，可實施老年人互助機制，低齡老人為高齡老人義務(wù)服務(wù)，把義務(wù)服務(wù)的時間進(jìn)行累積并建檔，等將來自己需要這方面服務(wù)時，可以免費享用所累積的服務(wù)時間。并逐步將農(nóng)村老年人福利事業(yè)引向市場，對于年齡較大的留守老人，可以考慮由其子女出部分錢，搬進(jìn)托老所，進(jìn)行社會化養(yǎng)老，促進(jìn)諸如個別留守老人無人管等問題的解決。

（三）改善“留守婦女”問題方法探索 “留守婦女”困境的解決對策及建議：

(1)改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)分割的局面；完善勞動法律，給予外出男性農(nóng)民工探親權(quán)；強化科技培訓(xùn)，提高留守婦女的致富能力；

(2)全社會共同關(guān)注“留守婦女”：政府的制度供給，社團的組織支持，積極發(fā)揮婦聯(lián)、共青團等社會團體的組織優(yōu)勢，有效整合多方社會資源，共同致力于營造一個關(guān)注留守婦女、關(guān)愛留守家庭的社會氛圍；社區(qū)、村委會可以建立家長學(xué)校、家教咨詢站，幫助留守婦女解決子女教育上遇到的難題，改善親子關(guān)系，也可以創(chuàng)辦一些托管中心，配備專門人員，負(fù)責(zé)管理孩子校外的學(xué)習(xí)、活動和安全，或者負(fù)責(zé)老年人的飲食起居，從而解除留守婦女的后顧之憂。有條件的村也可以利用部分村活動室開展一些集娛樂和服務(wù)為一體的活動，使留守婦女既能夠

有地方交流、娛樂，增添生活的色彩和樂趣，也能夠通過活動獲得一些法律、政策的咨詢與服務(wù)。

總之，“留守婦女”、“留守兒童”、“留守老人”問題不僅事關(guān)千千萬萬個“留守家庭”的幸福安康，也關(guān)系到我們整個社會的和諧穩(wěn)定。需要政府、社會公益組織以及我們每一位公民共同去關(guān)注。

參考文獻(xiàn)：

1葉敬忠，《留守中國》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2010年9月第1版。

2呂衛(wèi)民，《解決農(nóng)村留守老人孤獨問題芻議》，重慶科技學(xué)院學(xué)報，2011年第20期。3葉敬忠，《關(guān)愛留守兒童：行動和對策》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2008年03月第1版。4鐘淼淼，《6000萬家庭共同關(guān)注留守家庭教子經(jīng)》，江西科學(xué)技術(shù)出版社。2010年9月1日第1版。5葉敬忠，《靜寞夕陽：中國農(nóng)村留守老人》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2008年12月第1版。6楊詩琪、洪克非，《他們是當(dāng)下中國最容易受傷害的人》，中國青年報。2006年5月29日。

7郭書田、劉景山，《建設(shè)社會主義新農(nóng)村》，人民日報出版社。2006年6月。8熊丙奇、國慶波，《農(nóng)村家庭教育100問》，華東師范大學(xué)出版社。2010年9月。9秦淮川，《留守兒童相約自殺的蒼涼》，羊城晚報，2010年07月06日。10山西婦聯(lián)，《留守兒童渴盼5類關(guān)愛》，山西晚報，2008年03月10日。11人民網(wǎng)，《改善農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀，需要做好8方面工作》，2008年02月27日。12全國婦聯(lián)，《中國共有農(nóng)村留守兒童5000萬》，2010年05月26日。

第三篇：行政管理畢業(yè)論文

行政管理畢業(yè)論文范文-我國上市公司管理層收購的研究

隨著國有企業(yè)改革進(jìn)程的加快，資本市場的不斷發(fā)展，越來越多的上市公司在明晰產(chǎn)權(quán)和強化激勵的要求下正逐步實施管理層收購，通過股權(quán)激勵等制度安排使企業(yè)管理層獲得控制權(quán)，實現(xiàn)管理層自身利益與企業(yè)經(jīng)營的有效統(tǒng)一，有利于提升企業(yè)運作質(zhì)量和創(chuàng)造價值的能力。

一、管理層收購的概述

（一）MBO的起源及其涵義

1、MBO的起源

管理層收購MBO(Management Buy-outs)起源于20世紀(jì)70年代的美國證券市場。這一時期，美國證券市場擴容速度過快，許多私人公司乘機上市，迅速發(fā)展成為具有一定規(guī)模的公眾公司，一些上市公司沒有業(yè)績支撐，股價泡沫程度很高。后來，伴隨石油價格的上漲，西方國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹，持續(xù)的、較高的通貨膨脹的直接后果就是使泡沫性股市迅速回落，道瓊斯工業(yè)指數(shù)從1972年的1036點降至1974年的578點，相當(dāng)一部分上市公司的股票市值嚴(yán)重偏低于實際價值，上市公司的Q值(市場價值/重置成本)從1965年的1.3大幅下降至1981年的0.52，這意味著在資本市場上購買企業(yè)要比在實際資產(chǎn)市場上購買企業(yè)便宜一半。在這種情況下，作為上市公司內(nèi)部人的管理層，比外部的投資者知悉更多關(guān)于上市公司的真實信息，巨大的價差促使管理層通過收購上市公司的股份來實現(xiàn)所有者收益，上市公司MBO就這樣運用而生了。

美國KKR(Kohlberg Kravis Roberts)公司是世界上最早運作MBO的公司，1975年，KKR公司決定收購羅可威爾公司的一個制造齒輪部件的分廠。KKR公司與目標(biāo)公司的管理層攜手，以每股一美元的價格對該分廠實施了MBO(管理人員持股20%，KKR公司控股80%)，收購后由于改進(jìn)了庫存品的管理，加強了收賬制度，削減了不必要的費用開支，使公司的現(xiàn)金大量增加。5年后，以每股22美元的價格賣給其他公司，KKR公司和管理人員取得豐厚的回報。MBO在美國的活動主要經(jīng)過三個階段:第一階段，20世紀(jì)70--80年代，由于經(jīng)濟持續(xù)增長，各種并購活動頻繁，并通過立法鼓勵MBO的發(fā)展，這一時期的MBO具有兩個基本特征:一是MBO的產(chǎn)生通常是銷售額受國民生產(chǎn)總值波動影響較小，而且具有有限成長機會的成熟產(chǎn)業(yè)，如食品加工業(yè)、零售業(yè)、服裝業(yè)等；二是這些風(fēng)險較小、可杠桿化資產(chǎn)較多的產(chǎn)業(yè)的大量現(xiàn)金或被低估的資產(chǎn)增強了經(jīng)理人員的舉債能力。第二階段，20世紀(jì)90年代初期，由于1990——1992年發(fā)生了經(jīng)濟衰退，公司的收入增長和盈利能力受到影響。同時，80年代迅速發(fā)展的管理層收購使許多機構(gòu)的價格/預(yù)期現(xiàn)金流倍數(shù)大幅增加，需要相應(yīng)的調(diào)整，因此，這一時期的MBO活動大幅下降。第三階段，1992年以后，美國經(jīng)濟又開始了持續(xù)的增長，股價連續(xù)創(chuàng)新高，債券市場規(guī)模擴大，金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，使MBO的操作人員能獲得更多、更靈活的資金。MBO的交易呈現(xiàn)由成熟產(chǎn)業(yè)向高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。自20世紀(jì)80年代以來，在美國企業(yè)并購浪潮中，MBO被視為減少公司代理成本，完善公司治理結(jié)構(gòu)的一種有效手段而成為并購的一種重要方式，這次并購浪潮不僅帶動美國經(jīng)濟走出低谷，更促進(jìn)了美國企業(yè)制度和金融制度的演變。

2、MBO的涵義與特點(l)MBO的概念

MBO(Management Buy-outs)即管理層收購是指目標(biāo)公司的管理層包括董事、監(jiān)事和總經(jīng)理等，利用借貸融資的方式籌措資金收購本公司股份，從而改變本公司的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、控制權(quán)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而達(dá)到重組公司的目的，并獲得預(yù)期收益的一種收購行為。通過收購，完成了企業(yè)經(jīng)營者向所有者的轉(zhuǎn)變，使經(jīng)營者與企業(yè)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。因而，MBO在激勵內(nèi)部人積極性，降低代理成本，改善企業(yè)經(jīng)營狀況等方面起到了積極的作用。(2)MBO的主要特點

MBO作為一種新型的企業(yè)并購方式和制度創(chuàng)新形式，有其自身的一些特點，主要包括: 收購主體的特定性。MBO與其他并購方式相比最大的區(qū)別在于其收購主體最終是本企業(yè)的管理層，企業(yè)實施MBO后，采取的是所有者與經(jīng)營者合一的方式解決經(jīng)營者激勵與約束機制，這種方式有利于管理層擺脫過去的盲目指揮和過多限制，全身心地經(jīng)營好屬于自己的資產(chǎn)，這實際上是對現(xiàn)代企業(yè)制度的一種反叛。

收購價格的公允性。MBO完全按照市場化原則公開競爭定價，應(yīng)回避管理層收購過程中的單邊交易，建立一個公開、公正的市場，增加買方數(shù)量，民營資本、外資資本、社會法人資本和管理層資本都是合法的收購主體，享有平等的待遇。因此，實施MBO應(yīng)采取市場化定價，通過競爭最終形成一個合理的收購價格。

主要收購資金的外部性。MBO所需資金一般依靠銀行貸款、債券為主體的外部組合融資來完成。MBO屬于杠桿收購(LBO)的一種，一般情況下，90%以上的收購資金來源于外部融資。管理層在全面考慮資金成本和使用效率的前提下，融集足夠的資金來進(jìn)行收購，是成功實施MBO的關(guān)鍵。同時，實施MBO還需要中介機構(gòu)、財務(wù)顧問進(jìn)行必要的指導(dǎo)。

目標(biāo)公司具有潛在的效率性。MBO多發(fā)生在擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流和具有良好經(jīng)營潛力的行業(yè)，而且目標(biāo)公司又存在管理效率低下的狀況，具有巨大的資產(chǎn)增值潛力和潛在的管理效率空間。一方面，管理層可以采用協(xié)議收購的方式用較少的資本獲得對公司的相對控制權(quán)，再通過重組和降低代理成本的方式，提升公司的整體管理效率，為公司的股東創(chuàng)造更大的價值;另一方面，管理層為了償還收購過程中借入的巨額債務(wù)，通常會出售部分目標(biāo)公司的非核心資產(chǎn)或業(yè)務(wù)來滿足對現(xiàn)金流入的需求，從而提高資源的利用效率，使企業(yè)獲得更高的收益。管理層目標(biāo)的一致性。成功地實施MBO的企業(yè)必須具有顯著的人力資本特性。一方面，企業(yè)管理層應(yīng)具有企業(yè)家精神，有良好的素質(zhì)和強烈的事業(yè)進(jìn)取心;另一方面，企業(yè)管理層必須是一個很好的合作團隊，團隊成員之間的目標(biāo)必須一致，有良好的合作心態(tài)，最大限度地發(fā)揮每個成員的聰明才智。(3)MBO的相關(guān)概念

MBO與ESO的區(qū)別。ESO(Executive Stock Options)經(jīng)理股票期權(quán)是指經(jīng)營者可以按照約定的價格和數(shù)量在約定的期限內(nèi)購買本公司股票，并有權(quán)在一定時間后將所購的股票在證券市場上出售，但股票期權(quán)本身不可轉(zhuǎn)讓。期權(quán)買方(Option Buyer)以支付一定數(shù)量的期權(quán)費(Premium)為代價而擁有股票期權(quán)，但不承擔(dān)必須買進(jìn)或賣出一定數(shù)量某種股票的義務(wù):期權(quán)賣方(Option seller)則在收取了一定數(shù)量的期權(quán)費后，承擔(dān)在一定期限內(nèi)服從期權(quán)買方的選擇，賣出或買進(jìn)一定數(shù)量某種股票的義務(wù)。在國外，解決股權(quán)來源一般有三種方法，一是原股東將其股權(quán)出讓給經(jīng)營者;二是公司增發(fā)新股給經(jīng)營者;三是公司自二級市場回購股票來滿足經(jīng)理股票期權(quán)的要求。MBO和ESO都是對管理層實施激勵的模式，但股票期權(quán)與MBO并不是一回事，前者是利用股權(quán)激勵，解決經(jīng)理人激勵約束問題的一種機制，而后者在以收購方式獲得股權(quán)的過程中則必須按照一般的市場原則面對其他收購者的競爭。ESO存在著管理層最終是否購買股票的選擇權(quán)，即使在行權(quán)購入股票時，也不會產(chǎn)生公司控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，而實施MBO的管理層則是為了獲得本公司的股票所有權(quán)和對公司的實際控制權(quán)。

MBO與ESOP的區(qū)別。ESOP(Employee Stock Owner ship plans)員工持股計劃是指由公司內(nèi)部員工通過自籌或借債所融資金購買本公司部分股份，從而以勞動者和所有者的雙重身份參與公司生產(chǎn)經(jīng)營管理和所有者分配的一種制度。ESOP的目的不在于籌集資金，而旨在擴大資本所有權(quán)，使公司普通職工可以同時獲得勞動收入和資本收入，從而增強職工的參與意識，調(diào)動職工的積極性，同時，在一定程度上有利于完善監(jiān)督機制，改善公司治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)實施ESOP后使公司實際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，這在本質(zhì)上與MBO是一致的，屬于并購的完成，不同的僅僅是收購主體。當(dāng)收購主體不僅包括目標(biāo)公司管理層，還包括公司職工時，此種收購又演變成為管理層職工收購(Management & Employee Buy一outs，MEBO)，由此可見，MBO可以與ESOP同時實施。(二)MBO在我國的產(chǎn)生與發(fā)展

MBO在我國的產(chǎn)生是為了解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)權(quán)問題，尤其是在入世后國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略性重組的客觀要求下，催生了國家對國有企業(yè)控股政策變革的政策背景。1995年，中央提出“抓大放小”的思路，要求“區(qū)別不同情況，采取改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營和出售等形式，加快國有小企業(yè)改組步伐”。此外，在企業(yè)激勵機制普遍存在嚴(yán)重不足和扭曲的情況下，如何進(jìn)一步降低企業(yè)運營成本，挖掘企業(yè)人力資本潛能，建立健全行之有效的激勵約束機制，以充分提高管理層的工作積極性和企業(yè)經(jīng)營效益。在這種情況下，MBO被認(rèn)為是國有股權(quán)退出的重要渠道，有助于明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，解決所有者缺位和內(nèi)部人控制等問題的一種企業(yè)并購方式及制度創(chuàng)新形式而產(chǎn)生了。

1998年，在香港上市的四通集團被認(rèn)為是中國第一例成功實施MBO的企業(yè)。四通集團是典型的民營企業(yè)，但其性質(zhì)卻長期被確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)。四通集團的管理層和員工出資成立了職工持股會，職工持股會共有會員616人，注冊資金5100萬元，段永基、沈國等管理層實際認(rèn)股份額超過50%，再由職工持股會出資51%與原四通集團共同組建四通投資有限公司。繼而，四通投資有限公司通過借貸等形式收購原四通的資產(chǎn)，并擁有上市公司香港四通50.5%的股權(quán)，也就是在原四通公司之外搭建一個產(chǎn)權(quán)完全清晰的平臺，再將原四通公司拉入這個平臺，實現(xiàn)整個企業(yè)的產(chǎn)權(quán)明晰。1999年9月，黨的十四屆五中全會通過了《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干問題的決定》，國有經(jīng)濟布局按照“堅持有進(jìn)有退，有所為有所不為”的原則，上市公司國有股轉(zhuǎn)讓的案例開始出現(xiàn)。2000年粵美的公司管理層和職工持股會共同出資組建美托投資有限公司，轉(zhuǎn)讓美的集團股本總額的14.94%，股份轉(zhuǎn)讓后，美托投資有限公司持股比例為22.19%，取代了代表政府的第一大股東原順德市美的控股有限公司而成為粵美的集團第一大法人股東?；浢赖募瘓F管理層通過控股美托投資有限公司間接持有粵美的集團股份有限公司的股權(quán)，成為我國第一起上市公司MBO成功運作的案例。2001年，上市公司宇通客車總經(jīng)理湯玉祥為收購宇通客車國有股與22名自然人(其中21名自然人是宇通客車職工)一起，共同設(shè)立了上海宇通創(chuàng)業(yè)投資有限公司，這家由湯玉祥任法人代表的企業(yè)，借助于拍賣，繞過了國資委的審批，并最終通過司法途徑于2003年1月5日完成MBO。這被認(rèn)為是第一家由國有管理者實施MBO的案例。2002年6月24日，鑒于當(dāng)時證券市場極其低迷的狀況，中國證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于停止國有股減持的通知》，提到“恢復(fù)國有股向非國有資本的協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。黨的十六大報告也明確強調(diào):“除少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實行投資主體多元化”。在“國退民進(jìn)”政策背景下，深方大、伊利股份、勝利股份等多家上市公司相繼推出了MBO計劃。最近，國資委《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》出臺后，該辦法第一次對管理層收購MBO問題進(jìn)行了明確表態(tài)并提出了基本規(guī)劃。自此，越來越多公司的MBO與外資并購、民營企業(yè)收購并列成為我國證券市場三大并購題材。(三)上市公司MBO運作的意義

1、解決所有者缺位，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

長期以來，國有股所占比例過高，處于控股地位或第一大股東地位，國有股“一股獨大”和國有出資人虛置，實際上成為“內(nèi)部人控制”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。根據(jù)黨的十六大提出的改革國有資產(chǎn)管理體制的方針，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整已是當(dāng)前經(jīng)濟改革的一大主題，其最終目的是要使國有企業(yè)通過體制轉(zhuǎn)軌或機制改造后獲得更高的效率。MBO作為一種制度創(chuàng)新，通過協(xié)議收購國有股權(quán)，使股權(quán)結(jié)構(gòu)趨于多元化，國有股“一股獨大”的局面將有所改變，開辟了一條國有資本的戰(zhàn)略退出通道，有利于解決國有企業(yè)所有者缺位，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革具有重要的意義?，F(xiàn)行的僵化的國有資產(chǎn)只能保值增值，不能流動的思維癥結(jié)，客觀上造成了國有資產(chǎn)流失的“冰棍”效應(yīng)，通過實施MBO，一方面，國有資本的跨所有制流動，社會資產(chǎn)總量并沒有減少，非但不會造成國有資產(chǎn)流失，反而盤活了原來的國有資產(chǎn)，大大促進(jìn)了社會資源的有效配置，最終有利于國有資產(chǎn)增值;另一方面，國家出售中小企業(yè)所有權(quán)所獲得的資金可充實社會保障基金或投向關(guān)系國計民生的重要行業(yè)，逐步從競爭性領(lǐng)域退出，促進(jìn)國有經(jīng)濟進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的合理布局。

2、降低企業(yè)代理成本，提高企業(yè)運營效率

代理問題產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)制度中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，根據(jù)代理理論，“代理關(guān)系存在于一切組織、一切合作性活動中，存在于企業(yè)內(nèi)部的每一個管理層次上”。代理關(guān)系產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎(chǔ)是公司股東向經(jīng)營者(代理人)授予經(jīng)營管理權(quán)可降低公司的成本，但是代理關(guān)系的確定又必然產(chǎn)生代理成本。代理成本是指因經(jīng)營者偷懶、不勤勉盡責(zé)，偏離股東目標(biāo)和以種種手段從公司獲得財富等而發(fā)生的成本。由于我國國有股“一股獨大”和“內(nèi)部人控制”的存在，極易產(chǎn)生經(jīng)濟學(xué)中的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”現(xiàn)象，代理成本的存在會影響公司經(jīng)營效率，甚至可能威脅公司的存續(xù)。詹森(Jensen)和麥克林(Meckling)認(rèn)為管理者持有公司股份越少，他們?nèi)粘Ｖ械耐祽谢虿汇∈芈氊?zé)的動機就越強烈。通過實施MBO，可以使企業(yè)的經(jīng)營者同時成為企業(yè)的所有者，由內(nèi)部人控制轉(zhuǎn)變成內(nèi)部人參股，有助于降低公司運作的代理成本，使經(jīng)營者和公司的整體目標(biāo)和利益相一致。同時，經(jīng)營者用較少的自有資金和大部分借貸資金收購企業(yè)產(chǎn)權(quán)，這種高負(fù)債的融資結(jié)構(gòu)迫使管理層減少對自由現(xiàn)金流的分配，有利于進(jìn)一步約束經(jīng)營者的經(jīng)營行為，提升企業(yè)管理效率以及增強提供融資支持的金融機構(gòu)的外部有效監(jiān)督。

3、優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)業(yè)務(wù)調(diào)整

任何企業(yè)都是在動態(tài)的環(huán)境中經(jīng)營，經(jīng)濟周期的變化、技術(shù)的進(jìn)步、產(chǎn)權(quán)發(fā)展趨勢及政策的改變等都可能使企業(yè)目前的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)安排成為低效率的組合。隨著我國加入世貿(mào)組織，社會分工越來越細(xì)，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營更應(yīng)放在全國乃至全球范圍內(nèi)的協(xié)同與合作，傳統(tǒng)的“小而全”的經(jīng)營理念正越來越不適應(yīng)全球競爭的需要，企業(yè)的經(jīng)營方向與戰(zhàn)略目標(biāo)也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整和改變，企業(yè)尤其是國有企業(yè)應(yīng)積極參與全球分工與協(xié)作，剝離和分立那些缺乏效益或發(fā)展優(yōu)勢不足的子公司以及不適應(yīng)企業(yè)主營業(yè)務(wù)發(fā)展的部門，而MBO正是用于此類公司的資產(chǎn)剝離、業(yè)務(wù)分拆等。通過實施MBO可以有效地促進(jìn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重新整合經(jīng)營性業(yè)務(wù)，以使公司的經(jīng)營重點集中于主營業(yè)務(wù)，重構(gòu)企業(yè)的核心競爭力。

4、培養(yǎng)企業(yè)家隊伍，實現(xiàn)企業(yè)家才能

企業(yè)家(人力資本所有者)是企業(yè)最重要和最有活力的生產(chǎn)要素，是先進(jìn)、生產(chǎn)方式的開拓者和創(chuàng)造者，是社會化大生產(chǎn)的具體組織者。在資本、勞動力、土地和企業(yè)家才能這四大生產(chǎn)要素中，應(yīng)更加注重企業(yè)家的才能，20世紀(jì)90年代以來，高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和風(fēng)險投資的興起使得企業(yè)家雇傭資本成為可能，企業(yè)家的定位、職業(yè)經(jīng)理人市場的形成等使企業(yè)家的地位、價值和作用日益顯現(xiàn)，企業(yè)實施MBO有利于培養(yǎng)和造就一批專業(yè)化、高素質(zhì)的企業(yè)家隊伍。企業(yè)家作為企業(yè)經(jīng)營管理的決策者，他的才能能否充分發(fā)揮是企業(yè)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。由于國有企業(yè)普遍存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分等原因，企業(yè)家往往不能充分發(fā)揮自己的才能，人力資本受到了抑制。而MBO為管理者實現(xiàn)企業(yè)家才能開辟了一條嶄新的途徑，極大地激發(fā)了管理者的創(chuàng)業(yè)熱情，充分地施展企業(yè)家才能，有利于形成一大批充滿活力、富有想象力和創(chuàng)造精神的企業(yè)家群體。

二、管理層收購的基本理論

（一）委托代理理論

1、委托代理關(guān)系的產(chǎn)生

在企業(yè)發(fā)展的最初時期，由于企業(yè)規(guī)模比較小，生產(chǎn)所需的資本極其有限，企業(yè)所有者通?？梢詣偃纹髽I(yè)的經(jīng)營管理工作，企業(yè)的所有者與經(jīng)營者往往是合二為一的，即業(yè)主經(jīng)理。但隨著企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，生產(chǎn)規(guī)模的擴大，社會分工的日益復(fù)雜，尤其是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，股份公司逐漸發(fā)展成為一種典型的企業(yè)組織形態(tài)以后，由于眾多的企業(yè)經(jīng)營者無法有效地直接參與公司決策與生產(chǎn)經(jīng)營管理，同時，客觀上存在著企業(yè)所有者管理才能與企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模明顯的不對稱，促使企業(yè)所有者尋求與經(jīng)營者合作，并通過契約方式實現(xiàn)資源的互補。在現(xiàn)代企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)與其實際的經(jīng)營權(quán)相分離的條件下，公司不再由股東直接經(jīng)營;而由股東大會選舉產(chǎn)生的董事會經(jīng)營管理，股東即使在掌握投票權(quán)的情況下，也只能通過選舉董事會等方式間接地影響公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這樣，在資本所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間就形成了一種委托代理關(guān)系(被定義為契約)。這種代理關(guān)系存在于財產(chǎn)所有者與企業(yè)經(jīng)營者之間，也存在于企業(yè)高層管理者與中層管理者之間。根據(jù)代理理論，“代理關(guān)系存在于一切組織，一切合作化活動中，存在于企業(yè)內(nèi)部的每一個管理層上”。

4、MBO可以有效降低代理成本

代理成本的存在會影響公司的經(jīng)營效率，甚至可能威脅公司的生存。一方面，股東對經(jīng)營者實施的監(jiān)督，可以在一定程度上避免“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”，但受到合理成本的限制，不可能做到全面事事監(jiān)督，無法徹底的解決經(jīng)營者背離股東目標(biāo)問題。另一方面，股東雖然可以采用諸如年薪制，經(jīng)理股票期權(quán)等激勵制度來使經(jīng)營者分享企業(yè)增加的財富，鼓勵他們采取符合企業(yè)最大利益的行動，部分降低代理成本，但仍不是解決問題最佳途徑。因為，報酬過低，不足以激勵經(jīng)營者，股東不能獲得最大利益;報酬過高，股東付出的激勵成本過大，也不能獲得最大利益。MBO是一種可行的企業(yè)改制方案，通過實施這種方案，公司經(jīng)營者與所有權(quán)形成聯(lián)盟，既建立了公司股東與經(jīng)營者互相制約的責(zé)任機制，也建立了以股權(quán)為基礎(chǔ)的利益共享的激勵機制，并造就了忠誠的經(jīng)營者。

（二）公司治理結(jié)構(gòu)理論

1、公司治理結(jié)構(gòu)的運行機制

良好的公司治理結(jié)構(gòu)不僅是一個國家、企業(yè)樹立市場信心，吸引投資者的重要手段，也是企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的制度基礎(chǔ)。如果不具有完善的公司治理制度，一個國家的經(jīng)濟可能在全球化的過程中暴露出嚴(yán)重缺陷，甚至喪失已經(jīng)取得的經(jīng)濟發(fā)展成果，亞洲金融危機就是例證。為了進(jìn)一步增強企業(yè)核心競爭力，構(gòu)建完善的公司治理結(jié)構(gòu)體系，當(dāng)前，一個重要趨勢是公司治理結(jié)構(gòu)由“股東至上”向共同治理轉(zhuǎn)變。一方面，公司的最高權(quán)利機構(gòu)不僅僅是股東大會，也應(yīng)包括利益相關(guān)者代表組成的團體;另一方面，公司的目標(biāo)也不再只是股東利益最大化，也應(yīng)包含承擔(dān)社會責(zé)任的股東、經(jīng)理層、員工和其他利益相關(guān)者的利益最大化。從風(fēng)險與收益均衡的原則看，由于各產(chǎn)權(quán)主體都是在企業(yè)中投入了專用性資產(chǎn)，都承擔(dān)著一定的風(fēng)險，治理公司的要素也由單一的股東出資資源轉(zhuǎn)向人力資源、技術(shù)資源、品牌資源、文化資源等多重復(fù)合化?，F(xiàn)代要素理論認(rèn)為，企業(yè)家投入知識和經(jīng)驗等管理要素，使整個企業(yè)的價值增值，因此，企業(yè)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)理應(yīng)由股東、經(jīng)理層、員工等各利益相關(guān)主體共同擁有。在“共同治理”的模式下，企業(yè)的各利益相關(guān)主體通過合理的制度安排和良好的溝通合作，降低各相關(guān)主體間達(dá)成契約的交易成本來提高效率，達(dá)到企業(yè)長期生存與穩(wěn)定發(fā)展的目的。

公司治理結(jié)構(gòu)(Corporategovernance)指公司的股東、董事、經(jīng)理層以及其他利益相關(guān)者(如:員工、債權(quán)人、客戶、政府、社會公眾等)有關(guān)公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、法規(guī)、文化和制度性安排，這些安排決定公司的目標(biāo)，何人在何種狀態(tài)下實施控制，如何控制，風(fēng)險和收益如何在不同企業(yè)成員之間分配等。公司治理結(jié)構(gòu)就是公司所有權(quán)合約的具體運行機制，一般將其劃分為內(nèi)部治理機制和外部治理機制兩部分。

內(nèi)部治理機制主要由股東大會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層共同組成，這些部門的協(xié)調(diào)運作依賴于有效的投票機制、監(jiān)督機制以及經(jīng)理的激勵機制和員工參與機制，其中極為重要的是如何對經(jīng)理層實施有效的激勵與監(jiān)督。內(nèi)部治理機制，關(guān)鍵必須理清兩個基本原則(機構(gòu)治理原則與責(zé)權(quán)劃分原則)和兩種主要關(guān)系(股東會與董事會的信任托管關(guān)系與董事會與經(jīng)理層的委托代理關(guān)系)。外部治理機制是以公司控制權(quán)市場的外部監(jiān)督機制，主要表現(xiàn)為敵意收購和代理權(quán)爭奪戰(zhàn)等。通過產(chǎn)品市場、資本市場和人力資源市場提供有關(guān)企業(yè)的績效的信息，評估企業(yè)行為和經(jīng)營者行為，并通過自發(fā)的優(yōu)勝劣汰機制、激勵和約束企業(yè)經(jīng)營者，其中最重要的是通過資本市場的接管機制達(dá)到約束經(jīng)營者的目的。

內(nèi)部治理機制是公司治理一種基本形態(tài)，外部治理機制只是對內(nèi)部治理的一種必要的補充，只有在內(nèi)部治理機制難以有效發(fā)揮作用甚至無法發(fā)揮作用的情況下，才會出現(xiàn)以控制權(quán)市場的形式對經(jīng)理層實施監(jiān)督。一般說來，股權(quán)結(jié)構(gòu)相對集中的公司，大股東由于持有上市公司大量股權(quán)，通常將收益寄予公司經(jīng)營效率的提高上，會積極行使對公司經(jīng)營者管理的監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部治理機制發(fā)揮主導(dǎo)作用;而股權(quán)結(jié)構(gòu)相對分散的公司，小股東“搭便車”心理使股東大會作用削弱，不能構(gòu)成對經(jīng)營者的有效監(jiān)督，外部治理機制發(fā)揮主要的作用，而外部治理發(fā)揮作用的前提仍然是內(nèi)部治理機制。

第四篇：行政管理畢業(yè)論文

負(fù)面清單模式下事中事后監(jiān)管制度研究

摘要：對國家的負(fù)面清單準(zhǔn)入制度推進(jìn)的難點、外商投資的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的管理模式做了介紹，通過對美、英兩個很有特色的發(fā)達(dá)國家的外資管理體制實踐的介紹，引出了如何既要推進(jìn)好負(fù)面清單制度，又要維護好國家安全的問題，需要通過完善安全審查機制、更好地執(zhí)行《反壟斷法》、完善社會信用體系建設(shè)、法制建設(shè)，社會多元力量參與等多種方式，使負(fù)面清單制度之下的監(jiān)管更加科學(xué)、完善和高效。

本團隊長期從事論文寫作與發(fā)表服務(wù)，詳情伍老師扣扣：三零零四零九八三

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單準(zhǔn)入制度；多元共治的監(jiān)管平臺；反壟斷專業(yè)化

DOI：1013939/jcnkizgsc201613035

一、負(fù)面清單準(zhǔn)入制度推進(jìn)的背景

目前，外商投資在我國改革發(fā)展過程中仍發(fā)揮積極重要的作用；新的國際貿(mào)易規(guī)則與傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則相比發(fā)生了變化，貿(mào)易環(huán)境相對過去也發(fā)生了很大變化。

（一）外商投資在我國改革發(fā)展過程中仍發(fā)揮積極重要的作用

外商投資在我國改革發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮了非常重要、積極的作用?，F(xiàn)在我國的對外投資快速發(fā)展，而且在量上超過外商投資，且隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，外商投資占整個中國全社會投資的比重與20世紀(jì)80年代相比降低的比率較大。有人認(rèn)為，外商投資不太重要了。但國家的有關(guān)政策取向非常明確：在新形勢下，仍然要看到，外商投資將對我國改革發(fā)展，發(fā)揮重要積極的作用。

當(dāng)然，應(yīng)該注重通過引入外商投資，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗和理念，引進(jìn)高素質(zhì)的人才和先進(jìn)的技術(shù)。2015年外商直接投資實際數(shù)增長64%，達(dá)到了1623億美元，在全球貿(mào)易投資相對低迷的情況下，還是保持了增長態(tài)勢。從結(jié)構(gòu)上來說，2015年投入中國服務(wù)業(yè)的外商投資達(dá)到772億美元，同比增長173%，比外商投資總量增幅64%快得多。服務(wù)業(yè)2015年占中國外商投資比重上升到611%，六成多是外資。外商投資，特別是發(fā)達(dá)國家也認(rèn)為，其比較優(yōu)勢是在服務(wù)業(yè)，其中包括金融業(yè)。

在這樣一個形勢和格局下，既要發(fā)揮好外資的積極作用，深化對外商投資管理制度的改革，又要使事中事后的監(jiān)管能夠科學(xué)、高效、透明、公開，這是在今后的工作推進(jìn)中需要花大力量的。

（二）新的國際貿(mào)易規(guī)則與傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則相比發(fā)生了變化

負(fù)面清單準(zhǔn)入制度推進(jìn)在外商投資作用日趨重要的前提下，其重要性也越來越凸顯。從全球來看，現(xiàn)在全球新一輪的貿(mào)易投資規(guī)則正在形成，像TPP、TTIP、TSA，新的貿(mào)易規(guī)則與傳統(tǒng)的貿(mào)易規(guī)則有很大不同。主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，公平交易。以前追求WTO框架下的自由貿(mào)易。一個國家能和另一個國家進(jìn)行自由的通商、自由的貿(mào)易，這是追求的目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國加入WTO，在國際貿(mào)易方面取得了巨大的成就，一些國家認(rèn)為國內(nèi)在環(huán)境保護、勞工成本方面有些標(biāo)準(zhǔn)過低，低于談判國家，所以，現(xiàn)在越來越強調(diào)公平貿(mào)易規(guī)則。

第二，要有公平貿(mào)易規(guī)則。很多的程序、規(guī)則、約束都會從“準(zhǔn)入前”放到“準(zhǔn)入后”，在邊界內(nèi)進(jìn)行設(shè)定。

第三，在國際國民待遇方面，全球已經(jīng)簽訂了3200多個投資貿(mào)易方面的協(xié)定，其中大部分協(xié)定都是準(zhǔn)入后國民待遇。這兩年提的貿(mào)易投資規(guī)則程序主要的是以準(zhǔn)入前國民待遇為標(biāo)準(zhǔn)的。

（三）貿(mào)易環(huán)境相對過去發(fā)生了很大變化

國際貿(mào)易的規(guī)則發(fā)生變化，一方面，有中國的因素，但不是主要因素，主要因素是，現(xiàn)在的貿(mào)易環(huán)境相比過去發(fā)生了很大的變化。交通便利、信息發(fā)達(dá)，全球化的程度在加深。中國進(jìn)入新常態(tài)，增長速度呈中高速增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一個產(chǎn)業(yè)鏈的改革，從供給到需求，最終落實到政府層面還是加強監(jiān)管。如果放開監(jiān)管的話，讓市場發(fā)揮配置資源的作用，監(jiān)管能不能跟上，如果監(jiān)管不到位，改革可能就很難有大的突破。另一方面，現(xiàn)在的投資也發(fā)生了大的結(jié)構(gòu)性變化，過去是以吸引外資為主。從近兩年來看，現(xiàn)在走出去的步伐在加快。尤其2014年，從“走出去”的投資量、吸收的投資量來看，我們成為資本輸出國家。我國在全球進(jìn)行投資時，可能會遇到阻力，這就要求我們要和其他國家進(jìn)行談判，要放開多一點，他們放開多一點，我們也放開多一點，大家相互進(jìn)行調(diào)整。

我國現(xiàn)在處于中華民族偉大復(fù)興的過程中。回顧歷史，我國的發(fā)展有兩個特點。一是屬于大陸型的國家，是內(nèi)生的，與其他國家通過海洋交往進(jìn)行貿(mào)易交流很少，明朝以后基本就斷了。二是從外貿(mào)看，我國是相對封閉的國家，包括鴉片戰(zhàn)爭時，貿(mào)易順差特別大，外國人想打開中國的市場。從這個角度來看，現(xiàn)在我國對TPP不必過于擔(dān)心。過去外國人就想通過戰(zhàn)爭的方式打開中國市場，而現(xiàn)在面對中國這么大的市場，更不會把我們排斥于這個體系之外?，F(xiàn)在用貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行談判，我們在規(guī)則談判當(dāng)中還處于學(xué)習(xí)的地位。要求中國在國際社會當(dāng)中，在經(jīng)濟治理規(guī)則中承擔(dān)更大的責(zé)任，而我們對國際責(zé)任還相對了解不多。

1979年聯(lián)合國通過的各國經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)當(dāng)中，當(dāng)時規(guī)定了國家對外商投資有管理監(jiān)督權(quán)，外資轉(zhuǎn)入屬于國家經(jīng)濟主權(quán)，加入WTO以后，我國明確給予外商準(zhǔn)入后的國民待遇。黨的十八屆三中全會提出了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式的管理戰(zhàn)略。要求在整體上加強對外監(jiān)管。加強投資的監(jiān)管，實際也不專門針對外商，無論是內(nèi)資還是外資，應(yīng)該是一種系統(tǒng)性的監(jiān)管。改革開放將近40年，外商投資對于中國經(jīng)濟做出了巨大貢獻(xiàn)。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、外資外貿(mào)，還是技術(shù)發(fā)展，外商投資對我們的帶動性是很大的。2015年1月底，累計吸收外資超過了16萬億美元，而我國對外投資的存量剛好超過1萬億美元，吸收的投資比對外投資多6000億美元。

二、負(fù)面清單準(zhǔn)入制度推進(jìn)的難點

（一）外商投資存在的問題

一個是壟斷性問題。在很多行業(yè)隱性或者顯性地發(fā)現(xiàn)，很多公司、行業(yè)實際已經(jīng)被國外的跨國公司所壟斷。隨著我國自身技術(shù)的發(fā)展，外資企業(yè)對國內(nèi)企業(yè)技術(shù)性的帶動和溢出效應(yīng)正在減弱。長期以來，我國對于外商投資的待遇是超國民待遇。 另一個是結(jié)構(gòu)不合理問題，外資企業(yè)當(dāng)時進(jìn)來是勞動成本密集型的行業(yè)，轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)并不是高端產(chǎn)業(yè)，而是一些中低端產(chǎn)業(yè)。同樣地，企業(yè)可能把低附加成本的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移過來，包括在環(huán)境方面有更大的污染。

（二）外商投資管理體系存在的問題

我國外商投資的體系可以從以下幾個方面來看。

第一，從法律法規(guī)來看，外商投資項目當(dāng)中，有指導(dǎo)外商投資方向的規(guī)定，包括國務(wù)院投資體制改革的規(guī)定。關(guān)于外商企業(yè)設(shè)立運營方面有“三法”，即中外合資、企業(yè)中外合資、企業(yè)外商獨立這“三法”。

第二，是從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策看，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》經(jīng)過了幾次修訂，目前負(fù)面清單還沒有實施，未來《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將在上海幾個自由貿(mào)易區(qū)試驗之后，與負(fù)面清單整合，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》與負(fù)面清單下一步如何進(jìn)行調(diào)整，也是一個重要的難題。在西部大開發(fā)當(dāng)中，為了鼓勵、吸引外商投資西部地區(qū)，出臺了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》。近兩年來，我國外商投資管理改革做了許多大的改進(jìn)：一是放寬準(zhǔn)入，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》從一開始的核準(zhǔn)制到大部分的備案制，限制性、禁止性行業(yè)比例大大減少，放寬準(zhǔn)入方面有了很大進(jìn)步。提高透明度方面，現(xiàn)在發(fā)改委在制定投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄時會在網(wǎng)上公開，也會征求企業(yè)、社會各方面的意見，不斷增加透明度，探索準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是對外簽訂雙邊協(xié)定中進(jìn)行考量。另一個是通過上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗進(jìn)行試點。

第三，從負(fù)面清單來看，2015年10月《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的意見》中明確提出，2018年正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。目前來看，資金是針對自由貿(mào)易區(qū)試驗，自由貿(mào)易區(qū)范圍有限，要擴展到全國，時間比較緊迫，我國作出的承諾力度相當(dāng)大。負(fù)面清單是全國統(tǒng)一的負(fù)面清單，包括內(nèi)資與外資。上海自由貿(mào)易區(qū)要試驗一個“大”清單，外資企業(yè)要進(jìn)入，首先要看“大”清單，“大”清單里如果沒有，再去看“小”清單，“大”清單就是針對內(nèi)外資的負(fù)面清單。

中美戰(zhàn)略對話中焦點問題是負(fù)面清單的談判。對美國來說，可能不需要太大的改革，但對我們來說，要進(jìn)行負(fù)面清單的改進(jìn)。從一開始的190多條到現(xiàn)在的122條，對我們來說是比較難的。因為無論是從監(jiān)管機構(gòu)、法律制度。還是從社會團體、行業(yè)、協(xié)會建設(shè)來說，我們遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到那個程度，制度監(jiān)管層面硬件不健全。美國內(nèi)制度已經(jīng)相當(dāng)完善了，尤其國家安全偵察制度，外資進(jìn)來以后，再通過安全審查來限制和禁止交易，即便有些交易成立了還可以取消。美國是以國內(nèi)法來保護自己國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。

以準(zhǔn)入后監(jiān)管為主、準(zhǔn)入前負(fù)面清單管理為輔的模式，要求監(jiān)管中心同以前前項的審批到事中事后的全過程的監(jiān)管，以前監(jiān)管范圍是準(zhǔn)入階段到運營階段的監(jiān)管，監(jiān)管方式嚴(yán)格完備有效的監(jiān)管體系和風(fēng)險體系。在加強風(fēng)險管控機構(gòu)力量方面進(jìn)行新的部門、職能機構(gòu)的設(shè)置，包括法律方面，行政執(zhí)法方面的改革，還需要一套系統(tǒng)的改革。目前來看，我們在監(jiān)管當(dāng)中還存在一些問題，從政府的角度來說，30多年的改革開放，建立了一個平臺，好像是政府搭建了一個發(fā)展的平臺，政府在企業(yè)運作中發(fā)揮引路人的角色。實際上，要求政府從一個引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展、打造發(fā)展的平臺，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)榇蛟煲粋€監(jiān)管的平臺。但是我們現(xiàn)在對事中事后監(jiān)管不是很熟悉，自由貿(mào)易區(qū)在試驗當(dāng)中也遇到了很多問題，包括專業(yè)化的問題，包括人員配備的問題等。

另外，市場管理體制的分散化。在管理方面，很多監(jiān)管功能、監(jiān)管機構(gòu)是分散在不同部門，下一步是否整合，還需要進(jìn)一步研究。在保險金融方面的監(jiān)管，尤其是跨境的監(jiān)管能力需要發(fā)揮，資本項下的開放程度也依賴于跨境監(jiān)管能力的提升。下一步開放的力度越大，需要監(jiān)管的程度也就越大，如果監(jiān)管跟不上，開放的力度可能就會受到影響。法律方面也需要完善。

（三）開放中需要考慮的幾大關(guān)系

我們在開放當(dāng)中要考慮以下四個關(guān)系。

一是開放與安全的關(guān)系。特別是美國認(rèn)為，開放與安全是相關(guān)的，這是美國自身的特點決定的。美國作為全球的霸主國家，有一種不安全的意識，在吸引企業(yè)投資中會首先把安全放在第一位。

二是開放與發(fā)展的關(guān)系，這是相輔相成的。但是要考慮到一些新生產(chǎn)業(yè)是否需要保護，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)先發(fā)展起來，一定程度上再引進(jìn)和開放。

三是內(nèi)資與外資的關(guān)系。內(nèi)資與外資，以后是否還要對內(nèi)資、外資進(jìn)行劃分，現(xiàn)在還要三法合一，是否用競爭法或者企業(yè)法就可以包含，通過行業(yè)監(jiān)管對外資進(jìn)行限制，是否應(yīng)該區(qū)分內(nèi)資與外資的關(guān)系。

四是考慮開放力度與談判空間的關(guān)系?，F(xiàn)在制定的負(fù)面清單，尤其2018年全國執(zhí)行一個大的負(fù)面清單，國際上其他國家談貿(mào)易或者投資協(xié)定時，貿(mào)易投資協(xié)定里的負(fù)面清單是不是會受到影響，如果自身開放的力度大，談判的空間會小一點，這方面可能也要考慮。

（四）自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管問題

從自由貿(mào)易區(qū)面臨的監(jiān)管來看有四個問題。

一是自由貿(mào)易區(qū)受面積的限制的問題。上海自貿(mào)區(qū)從以前20多平方千米到現(xiàn)在的120多平方千米，盡管范圍擴大了，但很多產(chǎn)業(yè)，即便是在負(fù)面清單中的一些行業(yè)放開了，但在那個地方也沒法做。比如采礦業(yè)，那個地方?jīng)]有煤炭，放開了在那兒也不能做，這樣的話在試驗方面就會受到影響，試驗效果也會打一定的折扣，所以面積對我們有一定的限制。

二是措施不協(xié)調(diào)。在一定范圍內(nèi)，現(xiàn)在改革牽扯海關(guān)、稅務(wù)、環(huán)保部門、安全、金融，這些部門之間如何進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，目前也是比較困難的，部門之間的溝通協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步努力。

三是專業(yè)化問題。比如：怎么判斷一個行業(yè)是否壟斷。因為不同的行業(yè)需要不同的背景，在認(rèn)識上單靠政府部門的監(jiān)管人員來進(jìn)行識別還是比較困難的，尤其是自由貿(mào)易區(qū)剛建立，成立兩年多的時間，這么短的時間，人才方面、專業(yè)化方面可能還跟不上。

四是海量信息的問題。自貿(mào)區(qū)成立兩年多，大量企業(yè)涌入。以前是要審批、登記，提供的信息比較完備，現(xiàn)在，在備案過程中，各部門的信息不能達(dá)到共享。比如，上海自貿(mào)區(qū)有8萬～9萬家企業(yè)，海量的信息，如果沒有信息方面的協(xié)調(diào)和識別，進(jìn)行監(jiān)管也是非常困難的。

三、美、英兩國外資管理體制的實踐

以下對美、英兩個很有特色的發(fā)達(dá)國家的外資管理體制實踐進(jìn)行介紹。

（一）美國的國家安全監(jiān)管審查

美國將外資的監(jiān)管放到國家安全的地位來考慮，是以國家安全為核心的外商投資審查。美國建國時，對外資沒有限制，很多外國企業(yè)都可以進(jìn)去?！耙粦?zhàn)”時期，開始對德國進(jìn)行限制，從那時開始，逐漸加強對外資安全方面的監(jiān)管。而后，開始不斷加強監(jiān)管程度，把國家安全提到了一個非常高的高度。尤其是1975年，成立了美國外資投資委員會，行使管理外國在美國投資、股票投資活動的功能。1988年，通過綜合貿(mào)易競爭法，進(jìn)一步提出了著名的佛羅里奧修正案，授權(quán)美國總統(tǒng)在證據(jù)充分時可以采取適當(dāng)?shù)拇胧柚挂恍┩鈬顿Y，把權(quán)利交給了總統(tǒng)，總統(tǒng)最終需要國會的批準(zhǔn)。

總體來看，美國國家安全審查有四個特點。

一是強調(diào)是否影響到了國家的國防安全、衛(wèi)生安全和經(jīng)濟安全領(lǐng)域等。從國家整體層面來審查，是否有安全的影響，二是強調(diào)外國政府控制的企業(yè)進(jìn)行并購，一定要進(jìn)行審查。不僅對有形資產(chǎn)進(jìn)行審查，對于無形資產(chǎn)也進(jìn)行審查。如果無形資產(chǎn)對美國造成影響，將會受到禁止。如果對生命或者民政信息產(chǎn)生損失的關(guān)鍵資產(chǎn)進(jìn)行交易，也會受到限制。比如，我國現(xiàn)在對美國有很大的外匯儲備，如果改變外匯儲備的管理方式，拿出一大部分比例來投資美國實體企業(yè)，美國有可能會認(rèn)為該行為將影響民眾的信心，或者對美國產(chǎn)生影響，可以終止交易。

三是通過追溯制度來挽回?fù)p失。從國家安全方面對整個國家做了非常嚴(yán)密的保護。即便交易成功，如果發(fā)現(xiàn)對國家安全有影響，仍可以通過追溯行為來挽回?fù)p失。

四是在外資并購中，美國尤其強調(diào)高技術(shù)方面的影響。如果并購影響到美國的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域在世界當(dāng)中的地位，也會被認(rèn)為影響到美國的國家安全。

總之，國家安全對外資的限制是美國外資管理體制的核心。金融危機爆發(fā)以前，美國有一個規(guī)定，外商投資低于10%，不審查。金融危機以后，這個規(guī)定被取消了。從這個角度來講，任何外資并購在美國都是可以被否決的。

盡管美國國家層面沒有統(tǒng)一的負(fù)面清單，看上去似乎任何一個企業(yè)、行業(yè)都可以進(jìn)來，但是實質(zhì)上，美國通過國家安全審查來進(jìn)行監(jiān)管。2014年，美國國家安全審查了147項交易當(dāng)中，其中有24項的美國資產(chǎn)收購方是中國投資者。

（二）英國的公平競爭反壟斷監(jiān)管審查

英國的外資管理體制與美國相反。英國作為一個老牌的資本主義市場化國家，在過去長達(dá)幾百年的發(fā)展歷史中，在制度創(chuàng)新方面確實做了很大的前沿性的安排，很多制度性的安排和框架都是英國提出來的。英國也有國家安全審查，但對于這方面的審查不多。審查的重點放在媒體上。比如，媒體進(jìn)入可能會受到一些限制。到目前為止，英國還沒有任何一項外資并購是因為國家安全而被禁入的。

英國的審查工作重點放在公平競爭方面。以國內(nèi)的競爭法、企業(yè)法為依據(jù)，主要審查并購，不管是內(nèi)資還是外資，均一視同仁。并購如果對英國的市場競爭產(chǎn)生壟斷影響，則會責(zé)令調(diào)整，如果調(diào)整不了，就會終止交易或者進(jìn)行罰款等。監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置上，英國設(shè)有競爭與市場管理局，對交易和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。還有重點的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，包括金融部門，鐵路、電力、航空等重點的關(guān)系民生的領(lǐng)域，都設(shè)有重點的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、綜合的競爭與市場管理局和高等法院形成了英國對外資并購的監(jiān)管體系。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、競爭與市場管理局解決不了的問題，可以到法庭解決。企業(yè)可以上訴，上訴到法院解決。歐洲也設(shè)有專門的市場監(jiān)管機構(gòu)和法院，如果交易涉及在歐盟內(nèi)的幾個國家，在歐洲法院達(dá)成一致。

四、加強事中事后監(jiān)管的建議

以下提出加強我國事中事后監(jiān)管的七個建議。

（一）完善國家經(jīng)濟安全審查機制

2011年2月，我國發(fā)布了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，當(dāng)時確立了部級聯(lián)席會議制度，具體由商務(wù)部進(jìn)行操作。2015年7月，《中華人民共和國國家安全法》出臺，從法制上對國家經(jīng)濟安全審查做出了一些規(guī)定。從總體上來看，國家經(jīng)濟安全屬于兜底條款，為國家監(jiān)管部門提供了自由裁量權(quán)，東道國的執(zhí)行國家在安全審查過程中享有充分的靈活性。原來審查的、由商務(wù)部具體操作的部級聯(lián)席會議制度，是否需要進(jìn)一步升級，設(shè)立單獨的審查機構(gòu)，是否應(yīng)該將安全審查置于更高的高度。在此基礎(chǔ)上，是否需要建立一個專門的、金融領(lǐng)域的安全審查機構(gòu)，我國的弱項是在金融領(lǐng)域可能遇到很大困難。如何保證審查的專業(yè)化水平值得思考。英國的反壟斷審查每次都要成立一個專家小組，公平和貿(mào)易局出一個人，從社會上聘專家，有經(jīng)濟學(xué)家、會計師、律師等，有一定的任期，通過專家團隊來進(jìn)行審查。

（二）反壟斷的專業(yè)化

目前反壟斷存在多頭執(zhí)法的情況。反壟斷機構(gòu)設(shè)置在不同的部門中，上層是反壟斷審查委員會。國家發(fā)展與改革委員會下設(shè)監(jiān)管價格方面壟斷問題的司，商務(wù)部主要是監(jiān)管企業(yè)集中時是否存在壟斷行為，國家工商行政管理總局主要是做一些企業(yè)日常行為的社會監(jiān)管，看是否存在壟斷行為。從國外的經(jīng)驗來看，反壟斷部門一般都是相對集中的統(tǒng)一的部門。而就我國目前的狀況來看，存在各個部門多頭執(zhí)法，信息溝通障礙的問題。有些案件在判斷方面，到底屬于哪個類型，這方面也有困難，下一步是否進(jìn)行整合，值得思考。反壟斷并不是專門針對外企的，屬于行業(yè)監(jiān)管的一部分，而且要做到動態(tài)監(jiān)管、實時管理和定時稽查。

（三）防止不正當(dāng)競爭

1993年12月我國頒布了《反不正當(dāng)競爭法》，國家工商行政管理總局從2003年開始進(jìn)行修正，2010年年初步完成了修訂稿，但現(xiàn)在一直沒有出臺。這也說明了改革在監(jiān)管方面還需要加快步伐。隨著時間的推移，不正當(dāng)競爭的條件、方式發(fā)生了很大變化，打擦邊球的現(xiàn)象越來越多，難以適應(yīng)新的競爭環(huán)境?！斗床徽?dāng)競爭法》并不完全是針對外資企業(yè)的，要向行業(yè)監(jiān)管靠攏，向行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。過于強調(diào)國資、民資、外資的身份限定，對不同企業(yè)進(jìn)行區(qū)別待遇，無論是在程序上還是在企業(yè)自身的感受上，可能都會有一些歧視。如果還是這種性質(zhì)的劃分，將有悖于市場機制下權(quán)利平衡、規(guī)則平衡、機會平衡的理念。因此，要改變這種監(jiān)管的路徑依賴，進(jìn)行系統(tǒng)化、頂層設(shè)計，同時要結(jié)合創(chuàng)新，以行業(yè)監(jiān)管為主，可以學(xué)習(xí)英國的經(jīng)驗，在一些重點行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，上層建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門。

（四）以信息共享為基礎(chǔ)

前文提到了海量信息的問題，這方面必須加強信息的共享。上海自貿(mào)區(qū)建立了信息共享平臺，同時推出了管理辦法，深圳前海與中國香港地區(qū)加強市場監(jiān)管方面的市場共享，推行前?？缇硵?shù)字豐富和互聯(lián)應(yīng)用等。

（五）以金融管理體制為核心

要建立市場主體性風(fēng)險分類管理制度。天津自貿(mào)區(qū)提出了分類風(fēng)險的管理制度。有四個類別：良好、警示、失信、嚴(yán)重失信。從信譽角度進(jìn)行識別。信用好的企業(yè)自由度就大一些。上海設(shè)立了信用信息綜合查詢窗口，也提供金融信息查詢和公共金融信息的查詢。再將競爭部門的市場監(jiān)管與社會信用體系相結(jié)合，尤其現(xiàn)在是網(wǎng)絡(luò)時代，用戶也可以起很好的市場監(jiān)管作用。建立信息收集、共享披露以及政府多部門的信用聯(lián)動，懲罰制度放在重要的地位。完善信用管理體系，形成企業(yè)各部門優(yōu)勢。比如，促進(jìn)市場秩序。

（六）加強依法監(jiān)管

我們碎片化還比較嚴(yán)重，沒有形成系統(tǒng)的法律準(zhǔn)則，如何處理好改革與法制之間的關(guān)系，也是需要考慮的。上海自貿(mào)區(qū)對負(fù)面清單的外商暫時停止實施外資企業(yè)三部法律，暫時停止了有關(guān)規(guī)定，時間為三年。下一步2018年要通過全國的負(fù)面清單，這種監(jiān)管法律需要盡快出臺。

（七）打造社會多元共治的監(jiān)管平臺

現(xiàn)在的監(jiān)管不是政府一家，是行業(yè)協(xié)會、律師、會計師事務(wù)所、社會大眾要共同進(jìn)行監(jiān)管。充分調(diào)動社會力量參與的監(jiān)管，建立多部門、多層次、多功能的監(jiān)管體系。同時要建立專業(yè)而獨立的第三方機構(gòu)進(jìn)行代管，國外來看，監(jiān)管外包也是可行的。

五、需要解決的問題

加強事中事后的監(jiān)管需要解決以下六個問題。

一是政府監(jiān)管的動力問題。從政府層面進(jìn)行監(jiān)管，政府監(jiān)管的動力是什么。以前說政府發(fā)展經(jīng)濟自身是有動力的，財政收入會提高，如果讓政府在監(jiān)管方面下大力氣，如何提高政府監(jiān)管的動力，包括其他結(jié)構(gòu)的動力是需要解決的問題。

二是誰來監(jiān)督監(jiān)管者，監(jiān)管者自身是否需要監(jiān)管，需要保證公平性。

三是社會監(jiān)管主體的權(quán)威性。如果讓社會的第三方，比如會計師、律師事務(wù)所來監(jiān)管，如何保證它的權(quán)威性、可信性。

四是如何提高保障的專業(yè)化水平。

五是如何保證監(jiān)管的協(xié)同性。各個部門協(xié)同監(jiān)管，如何達(dá)到信息共享，在監(jiān)管同步方面做更大的嘗試。監(jiān)管涉及國家安全、系統(tǒng)金融風(fēng)險、消費者權(quán)益方面、環(huán)境等方面，需要對這些方面進(jìn)行劃分監(jiān)管，還是需要進(jìn)行合并監(jiān)管。

六是新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式帶來的問題。負(fù)面清單沒有提到的產(chǎn)業(yè)可以隨便進(jìn)入?，F(xiàn)在，我們生活的時代，每天都會產(chǎn)生很多新的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)。如優(yōu)步軟件的使用。不需要進(jìn)行注冊登記，法律上來說，不一定合法，在監(jiān)管方面還需要進(jìn)一步加強。

監(jiān)管外包制度、德國自由貿(mào)易港綜合監(jiān)管快速反應(yīng)機制、中國臺灣的分級監(jiān)管機制等都值得學(xué)習(xí)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張煥波.2011年國際貿(mào)易能否持續(xù)恢復(fù)、穩(wěn)定增長？[R].北京：國際經(jīng)濟分析與展望（2010―2011），2011-01-01

[3]徐長春，張煥波以中美自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)為抓手推進(jìn)亞太區(qū)域健康整合――第六輪中美工商領(lǐng)袖和前高官對話會綜述[J].全球化，2014（11）

[4]中國國際經(jīng)濟交流中心課題組，曾培炎，張曉強，陳文玲，張永軍，張煥波.推進(jìn)中美雙邊投資和貿(mào)易協(xié)定談判邁向更深層次的中美經(jīng)貿(mào)合作[J].全球化，2014（12）

[5]曾培炎，張曉強，陳文玲，張永軍，張煥波，李羅莎，徐長春，黃志龍.推進(jìn)中美BITT談判邁向更深層次的中美經(jīng)貿(mào)合作[R].北京：國際經(jīng)濟分析與展望（2014―2015），2015-03-01

（編輯：韋京）

第五篇：行政管理畢業(yè)論文

中央廣播電視大學(xué)

畢業(yè)論文

題目：關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀及分析

姓 名：

學(xué) 號：

年 級： 2013（秋）專 業(yè)： 行政管理 學(xué)生類別： 開放?？?指導(dǎo)教師： 教學(xué)單位：

2015 年 8 月10日

摘要

關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀及分析

（南京電大建鄴分校 行政管理專業(yè) 丁詩琴）

【內(nèi)容摘要】人口老齡化是當(dāng)前中國人口發(fā)展的一個熱點問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的老年人口總量快速增加，所占人口比重逐年攀升，老年人已成為一個越來越龐大的社會群體。隨之而來的人口老齡化問題日益突出，而有些經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，供養(yǎng)老年人的能力還比較弱，養(yǎng)老保障體系還不夠完善，由此引發(fā)的一系列社會問題急待解決。關(guān)心和幫助老年人，妥善解決好老年人口養(yǎng)老保障問題，對于建設(shè)中國特色社會主義，促進(jìn)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老問題；現(xiàn)狀；對策。

目錄

目錄

引言.........................................1 一．我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀...................1

（一）農(nóng)村人口老齡化速度加快...............2

（二）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式存在缺陷...........2 二．我國農(nóng)村養(yǎng)老遇到的問題...................3

（一）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸崩潰...........3

（二）生活照料不夠，精神生活缺乏慰藉.......4

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險嚴(yán)重不足.............4 三．我國農(nóng)村未來養(yǎng)老的分析及對策.............5

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入...........5

（二）完善社會保障制度.....................5

（三）建立農(nóng)村老年人活動中心...............6 四．結(jié)論.....................................6 致謝.........................................7 參考文獻(xiàn).....................................7

中國廣播電視大學(xué)畢業(yè)論文

引言

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活質(zhì)量的不斷提高，老年人口比例的不斷增長，如今的中國，已步入人口老齡化的進(jìn)程，隨之而來的社會老齡問題也備受關(guān)注。

然而，如何解決和應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老和保障的問題，把傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式和現(xiàn)代的社會化養(yǎng)老方式有機的結(jié)合起來，建立一個完善、穩(wěn)定的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，將是我國社會保障制度能否真正建設(shè)完善的重要內(nèi)容，也是我國建設(shè)現(xiàn)代化中國特色社會主義的關(guān)鍵。

一．我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村養(yǎng)老方式正處于傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式與現(xiàn)代社會養(yǎng)老的結(jié)合期。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式是中國幾千年的農(nóng)業(yè)社會農(nóng)民養(yǎng)老的習(xí)慣辦法，也是小農(nóng)經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。在家庭中，父母生育子女，并把他們撫養(yǎng)成人；子女成年后男婚女嫁，添人進(jìn)口和父母共同勞動，共同生活，父母年老喪失勞動能力后，靠子女贍養(yǎng)。然而隨著社會的發(fā)展，這種單一的養(yǎng)老方式，已經(jīng)不適應(yīng)社會生產(chǎn)發(fā)展的需求。如何有效解決國民養(yǎng)老問題，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、老有所為、老有所樂，已經(jīng)關(guān)系到和諧社會構(gòu)建的戰(zhàn)略性問題。

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（一）農(nóng)村人口老齡化速度加快

我國社會人口老齡化日趨嚴(yán)重，老年人口規(guī)模全球最大、增長勢頭全球最猛，特別是農(nóng)村人口老齡化形勢嚴(yán)峻。截至2014年底，我國60歲以上老年人口突破2億大關(guān)，達(dá)2.12億，占總?cè)丝诩s15.5%，其中約1.67億是農(nóng)村老年人口。

農(nóng)村高齡老人的人口比例快速提高，加劇了農(nóng)村老齡問題的嚴(yán)峻性。老年人口的高齡化，意味著失能、殘疾、帶病的老年人口越來越多。據(jù)材料顯示，2009年，農(nóng)村80歲以上老人為1100萬，占農(nóng)村老年人總數(shù)11.3%；此外，還有部分失能老人1894萬。預(yù)計到2045年，我國農(nóng)村80歲以上老年人占農(nóng)村老年人比例將超過22%?？傮w來看，我國農(nóng)村人口老齡化正快速發(fā)展，2021年-2033年將高速攀升，2034年-2060年持續(xù)高位運行。

（二）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式出現(xiàn)不足

現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老依然以家庭養(yǎng)老為主。一方面，“養(yǎng)兒防老”這一觀念仍然占據(jù)主流思潮。絕大多數(shù)家庭把畢生精力都傾注在孩子身上，沒有為自己將來打算的意識，以至于老了不得不依靠子女維持生活。然而，農(nóng)村經(jīng)濟來源單一，農(nóng)民收入不多，使得單一家庭養(yǎng)老矛盾突出，引發(fā)不少的家庭矛盾和沖突。另一方面，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷增加，大量農(nóng)村青年涌入城市從事非農(nóng)業(yè)活動，成為以工薪收入為主要生活來源的新型農(nóng)民，使得社會競爭壓力越來越大，很多年輕人沒有足夠的時間來

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照顧老人，甚至與老人分開居住。“出門一把鎖，進(jìn)門一盞燈”成為越來越多的“空巢老人”的真實寫照；老人們無論在物質(zhì)上還是精神上都不能得到滿足，生活的難處可想而知。

二．我國農(nóng)村養(yǎng)老遇到的問題

（一）家庭養(yǎng)老模式逐漸崩潰

隨著計劃生育政策的實施，農(nóng)村家庭擁有子女人數(shù)減少，青壯年勞動力大量外流，“空巢家庭”越來越多，留守在農(nóng)村的老年人不得不承擔(dān)起勞務(wù)和家務(wù)勞動，缺少子女的生活照料和精神慰藉。當(dāng)前，年輕一代敬老愛老的意識匱乏，老年人日趨邊緣化，致使家庭養(yǎng)老的主體責(zé)任正在淡化、丟失。老年人平均壽命延長、患病率、自理能力不斷下降。需要更多的照料而加大家庭負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致年輕人消極拒養(yǎng)老人情緒增加。農(nóng)村老人將年輕時較少的收入及儲蓄用于子女婚嫁買房，不靠儲蓄養(yǎng)老，并且老年人投保意識薄弱，為自己買養(yǎng)老保險的人很少，到了老年只能依賴子女。而由于獨生子女的增加，往往出現(xiàn)一對夫婦供養(yǎng)兩對老人的情況，使得年輕人壓力太大，無法妥善贍養(yǎng)老人，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式也遭到破壞。

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（二）生活照料不夠，精神生活缺乏慰藉

由于社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，市場經(jīng)濟和各類文化，教育事業(yè)的發(fā)展，生活節(jié)奏的加快，老年人與子女之間在價值觀念、興趣愛好、生活習(xí)慣上的差距越來越大，“代溝”加深。

健康快樂的老年生活，不僅需要物質(zhì)保障，更需要精神慰藉。目前，鄉(xiāng)村老年服務(wù)體系仍屬空白，農(nóng)村經(jīng)濟較為落后，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟根深蒂固，有些村子的集體資產(chǎn)比較薄弱，公共養(yǎng)老體系難以建立。農(nóng)村老年人的日常娛樂活動主要以自發(fā)為主，閑暇時間多數(shù)只能通過聊天、看電視等方式打發(fā)，精神生活十分單調(diào)匱乏。部分老年人心情不愉快時無人注意，無人安慰，更經(jīng)常受到責(zé)罵、埋怨。同時老年人空巢家庭增多，獨居現(xiàn)象普遍，使得老人的孤獨感增強，導(dǎo)致老年人心理負(fù)擔(dān)重，對生活的滿意度降低。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不足

中國社會養(yǎng)老保險制度，大約出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代。然而，直至現(xiàn)在，這種制度主要局限于城鎮(zhèn)，在農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)較低。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒有被納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，更沒有被納入城市養(yǎng)老保險體系中，未來的生活狀況實在堪憂。而且農(nóng)村的保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低，部分地區(qū)的農(nóng)村老人在領(lǐng)過費用后，仍然不能維持基本的生活水平的需要。

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商業(yè)養(yǎng)老保險和儲蓄養(yǎng)老保險具有待遇優(yōu)厚、服務(wù)質(zhì)量高等優(yōu)點。但是，商業(yè)養(yǎng)老保險和儲蓄養(yǎng)老保險都需支付很高的費用，對于缺乏資金的農(nóng)村老人而言，無異于天方夜譚，這些所謂的優(yōu)點也就無法在農(nóng)村養(yǎng)老中體現(xiàn)出來了。

三．我國農(nóng)村未來養(yǎng)老的分析及對策

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民收入

目前農(nóng)村老年人所遇到的養(yǎng)老、醫(yī)療等各種問題，歸根結(jié)底還是經(jīng)濟的問題。農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，積極的探索農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)品化經(jīng)營，提高科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)收益中的貢獻(xiàn)率，努力拓寬農(nóng)產(chǎn)品的銷售，能有效的提高農(nóng)民的收入。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，在提高集體財產(chǎn)的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)民的基本收益，對確保老年人的養(yǎng)老問題，具有積極的意義。

（二）完善社會保障制度

整合社會資源，鼓勵社會力量投入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。強化宣傳教育，形成濃厚的尊老敬老社會氛圍。尊老敬老養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)美德，要充分利用各種宣傳工具，采取群眾喜聞樂見的形式，做好尊老敬老的宣傳教育工作。強化社會輿論約束功能，使尊老敬老成為農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，從道義上和制度上規(guī)范人民尊老敬老行為。

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完善社會保障體系，建立老年人社會救助保障機制。政府和社會應(yīng)努力做到以下三點：第一，提升經(jīng)濟保障，使老年人的供養(yǎng)水平達(dá)到最低水準(zhǔn)。要擴大養(yǎng)老保障覆蓋面積，重視社會養(yǎng)老保障體系的建立。加大貧困老人的救助力度，扎實推進(jìn)農(nóng)村“五保”和城鎮(zhèn)“三無”老人的集中供養(yǎng)工作。第二，提升醫(yī)療保障，使老年人的醫(yī)療體系日臻完善，以滿足老年人的就醫(yī)需求。第三，提升老年人合法權(quán)益保障，老年人的人格尊嚴(yán)應(yīng)該受到家庭、社會和國家的充分尊重。此外，還要動員全社會各方力量，向貧困老人開展結(jié)對幫扶和慈善救助工作。

（三）建立農(nóng)村老年活動中心

建立農(nóng)村老年活動中心，為老年人提供各種活動設(shè)施和場所，增加情感交往，豐富老年人晚年的生活，讓老年人老有所為；鼓勵老年人成立各種興趣愛好協(xié)會，例如書法協(xié)會、象棋協(xié)會等，使老年人充分享受生活，能夠?qū)崿F(xiàn)老年人自娛自樂。

四．結(jié)論

關(guān)心老年人口，重視老齡事業(yè)，是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。百善“孝”為先。老齡化社會需要全社會樹立尊老敬老觀念。只有在全社會形成良好的尊老氛圍，共唱和諧社會主旋律，老人們才能生活的更加幸福、更有尊嚴(yán)。

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致謝

在論文完成之際，我首先向關(guān)心幫助和指導(dǎo)我的兩位指導(dǎo)老師裴文京老師、李潛老師表示衷心的感謝并致以崇高的敬意！

在我即將完成學(xué)業(yè)之際，我深深地感謝我的家人給予我的全力支持！

最后，感謝論文評審委員會的老師們百忙之中對我的論文悉心指正。由于筆者的水平有限，論文中難免存在錯誤，敬請各位老師和同學(xué)批評指正。衷心地感謝在百忙之中評閱論文和參加答辯的各位專家、教授!

參考文獻(xiàn)

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