第一篇：法治中國的財稅路徑

法治中國的財稅路徑

萬眾矚目的中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會勝利閉幕了。全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，展現(xiàn)了中共中央全面深化改革的智慧和勇氣，是2020年前中國深化改革的時間表和總路線。《決定》強(qiáng)調(diào)了國家治理相對于國家管理而言的重要性，表明在改革開放35年來所出現(xiàn)和積累的諸多問題已經(jīng)很難通過片面的行政手段加以解決。在法治中國，必須實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財稅是國家治理的基礎(chǔ)，也是強(qiáng)國的物質(zhì)保障?？倳浿赋?，全面深化改革，財稅體制改革是重點(diǎn)之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。財稅體制改革，將沿著“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三條路徑漸次推進(jìn)。本輪財稅改革，將是1994分稅制改革以來的又一歷史性里程碑。

在談財稅改革之前，我們有必要理清《決定》的主線，大致有以下幾個方面的內(nèi)容：

1.從國家管理到國家治理

管住政府閑不住的手是改革的基礎(chǔ)，改進(jìn)預(yù)算管理制度是財稅體制改革的重中之重，是提高國家治理能力的重要工作。國家治理的基礎(chǔ)是財政，國家治理體系的紐帶是央地財政關(guān)系，國家治理能力的核心是理財治國。

2.從“補(bǔ)課”到“上課”

補(bǔ)課：當(dāng)前迫切需要補(bǔ)我們在過去改革中的缺失，要補(bǔ)財稅法制建設(shè)落后的問題 上課：我們要讓整個社會意識到財稅制度的重要性

3.從行政主導(dǎo)到立法主導(dǎo)

4.從“三分財，七分政”到“七分財，三分政”

為何當(dāng)前財稅制度亟待改革

1994年，我國稅收收入為5000億元左右，而今年預(yù)計將達(dá)120000億。不到二十年間，稅收有這樣的飛躍，1994年的分稅制改革功不可沒。但它是行政主導(dǎo)的，就像將衛(wèi)星送上太空的第一級火箭，它的歷史使命即將完成，我們最終還是要步入一個法治主導(dǎo)下的財稅體制改革。我們要用歷史的眼光和發(fā)展的眼光看待它，雖然其有不可磨滅的歷史功績，但也留下諸多弊端亟待改善。如果當(dāng)年分稅制改革時多制訂幾部法律，今天的改革難度絕對不會這么大，因?yàn)楝F(xiàn)在已經(jīng)形成了一個利益集團(tuán)。如房產(chǎn)稅的改革問題，沒有房子的人希望所有的房子都征稅，有一套房子的人希望第二套房征稅，有第二套房的人希望第三套房征稅，每個人都在考慮自己的利益最大化問題，所以在這個過程中要制訂房產(chǎn)稅法或者修改房產(chǎn)稅條例難度很大。時至今日，財權(quán)上移，事權(quán)下移，調(diào)整起來難度十分大。過去片面認(rèn)為行政主導(dǎo)效率很高，其實(shí)后患很大，況且它的效率只有一次。而法治主導(dǎo)雖然剛開始成本很高，但它促進(jìn)了社會的公平正義，有利于社會健康發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。而財稅制度的不合理，不公平，不正當(dāng)則很可能動搖一個國家的政權(quán)，歷史上的農(nóng)民起義，朝代更迭，英國光榮革命，法國大革命，美國獨(dú)立戰(zhàn)爭無一不起于此。財政不牢，地動山搖。稅能載舟。，亦能覆舟。

當(dāng)前，財稅體制改革已經(jīng)刻不容緩。我們知道，現(xiàn)在大多是中央請客，地方買單。中央只負(fù)責(zé)下達(dá)政策，卻要由地方政府自掏腰包，于是地方政府債臺高筑，并不停通過賣地

來籌集資金，從而推高了房價。一旦這種“土地財政”難以為繼時，必將帶來地方財政的巨大危機(jī)。在國有資產(chǎn)管理體制方面，我們知道，國有企業(yè)的本質(zhì)屬性，是“全民所有”，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系下，國有資本是屬于全體人民共同占有的資本，其所得利潤也應(yīng)該是全民的，但是我們是否從中直接受過益呢？國企壟斷了諸多資源的同時，也造成了社會分配的不公。

在控制政府預(yù)決算方面，人大對行使權(quán)力重視不夠，預(yù)算權(quán)配置失衡，政府基金收入、社會保險收入、國有資本上繳利潤大體是備案制管理，人民代表大會只審不批。在管理層面上，則分屬各個政府部門，不能做到統(tǒng)籌安排。此外，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然較為粗放，城鄉(xiāng)貧富差距較大，社會基本公共服務(wù)分配不均衡，公民的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)不足等諸多問題，都有待于通過深化財稅體制改革加以解決。

財稅改革的重要性

認(rèn)真觀察可以發(fā)現(xiàn)，十八大報告從頭到尾都是涉及到財稅改革問題，我們現(xiàn)在有六大改革，政治改革，經(jīng)濟(jì)改革，社會改革，文化改革，生態(tài)文明改革，還有黨的建設(shè)改革，這六大改革都是以財稅改革作為依托的。不管哪種改革都少不了財政的收支問題，而財政收支背后是各種權(quán)利義務(wù)責(zé)任的一個配置問題，它是公平正義的一個衍生問題?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人意識到財稅的重要性，當(dāng)機(jī)立斷決定改革，可謂眼光獨(dú)到，高屋建瓴。

財稅改革事關(guān)諸多方面，如國有資產(chǎn)管理體制，生態(tài)文明制度建設(shè)，司法改革，收入分配，社會保障等等。在《決定》第十二章中提到，要推進(jìn)社會體制改革創(chuàng)新，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平的社會保障制度。社會保障制度追根溯源是跟財稅制度有關(guān)，因?yàn)樯鐣Ｕ鲜莻€人拿一點(diǎn)，企業(yè)拿一點(diǎn)，最終是國家財政要兜底。還有資源費(fèi)改資源稅，以及關(guān)于國防，軍隊(duì)的經(jīng)費(fèi)管理問題等等，大體上有一半篇幅都在談財稅改革。中紀(jì)委通過財稅手段來反腐倡廉，而不是通過強(qiáng)制官員財產(chǎn)公開等強(qiáng)硬手段，所受阻力明顯較小，實(shí)施起來也較為容易。

可以說，財稅改革是經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵，社會改革的保障，政治改革的前提。

如何推進(jìn)財稅體制改革

1.政府收入要合理合法合憲，支出要公開透明公正，財政管理要有規(guī)有序有責(zé)。要站在歷史的高度，防止歷史的重演。

2.財稅體制改革不能閉門試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄖ鲗?dǎo)，通過財稅立法的保障，以形成全體人民的共識，這同時也是法治中國的必由之路。政府預(yù)算的公開透明也必須要有法律的保障。

3.改革就是利益的調(diào)整，財稅體制改革調(diào)整的重點(diǎn)之一就是中央和地方的利益關(guān)系，要理清權(quán)責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

4.仍然保留國稅和地稅的分離，調(diào)整國稅、地稅征收管理范圍，將中央稅、中央地方共享稅的征收管理權(quán)劃歸國稅；將地方稅征收管理權(quán)劃歸地稅，社會保險繳費(fèi)征收管理權(quán)限與個人所得稅保持一致。5.在國有資本逐步實(shí)現(xiàn)盈利的基礎(chǔ)上，依照市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，國有資本盈利的一部分應(yīng)當(dāng)依法平等分配給各位資本占有人（即全體公民），這種分配方式一方面符合“按照生產(chǎn)要素分配”的社會主義市場經(jīng)濟(jì)分配原則，另一方面將大大促進(jìn)社會主義共同富裕的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，同時以往國企的腐敗和低效問題也將不復(fù)存在。

6.賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，發(fā)揮財政部門在地方政府債務(wù)管理中的主導(dǎo)作用。

7．落實(shí)各級人大的預(yù)決算審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)費(fèi)由人大批撥，把政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子.要逐步推進(jìn)透明的財政預(yù)算和高效的績效管理，讓預(yù)算每一分錢花得更科學(xué)，減少浪費(fèi)，提高資金的使用效率。

財稅的法制目標(biāo)

1.尊重和保護(hù)納稅人權(quán)利，增強(qiáng)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的便民服務(wù)意識。

2.落實(shí)各級人大的預(yù)決算審批權(quán)，政府經(jīng)費(fèi)由人大批撥。

3.保證地方合理使用財政資金為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品，調(diào)動中央地方兩個積極性，也將帶來公共利益的最大化。

財稅法學(xué)的兩個重要基礎(chǔ)理論

1.理財治國觀：調(diào)整四大關(guān)系

2.公共財產(chǎn)論：調(diào)動相關(guān)領(lǐng)域

反腐倡廉：財稅制度是反腐的重要武器

收入分配：設(shè)立遺產(chǎn)稅

三公經(jīng)費(fèi)：適當(dāng)縮減，做到透明化

政府經(jīng)費(fèi)：由人大統(tǒng)一批撥，公共財產(chǎn)公開，預(yù)算公開

房地產(chǎn)宏觀調(diào)控：設(shè)立房產(chǎn)稅，公房先預(yù)算后支出

財稅法制是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路

改革理念：

1.財稅法治與中國夢的實(shí)現(xiàn)：財稅法治化，促進(jìn)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興

2.財稅法治的應(yīng)有使命和本來面目：財稅法的本質(zhì)是公共財產(chǎn)法，是控制政府權(quán)力之法，收入公平分配之法，納稅人權(quán)利保護(hù)之法

3.稅收法定原則：由立法者決定全部稅收問題，落實(shí)人大的權(quán)利.在改革的春風(fēng)下，中國經(jīng)濟(jì)迎來了前所未有的發(fā)展契機(jī)。隨著十八屆三中全會這一里程碑式會議的召開，財稅體制改革已經(jīng)刻不容緩，我相信在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，只要我們堅定信念，銳意進(jìn)取，就一定能在新一輪財稅體制改革中去得圓滿成功，為中華民族的偉大復(fù)興，中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展鋪平道路。

本文作者：李源

（作者系北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理試驗(yàn)班2013級本科生）

第二篇：第一屆“中國財稅法治30人論壇”成功舉辦

第一屆“中國財稅法治30人論壇”暨“全面深化 改革背景下地方財稅法治建設(shè)”研討會綜述

2015年12月26日，在中國法學(xué)會指導(dǎo)下，我國法學(xué)界第一個“法治30人論壇”，即“中國財稅法治30人論壇”在上海成立，并舉辦了以“全面深化改革背景下地方財稅法治建設(shè)”為主題的學(xué)術(shù)研討會。研討會由中國財稅法學(xué)研究會主辦，華東政法大學(xué)財稅法研究中心承辦。中國法學(xué)會研究部副主任李存捧先生，中國商法學(xué)研究會副會長、華東政法大學(xué)副校長顧功耘教授，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長陳岱松教授，中國財稅法學(xué)會會長，北京大學(xué)劉劍文教授出席了開幕式，并先后致詞。來自北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)、中國社會科學(xué)院法學(xué)所、上海交通大學(xué)、武漢大學(xué)、重慶大學(xué)、中山大學(xué)、暨南大學(xué)、湖南大學(xué)、鄭州大學(xué)、遼寧大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)、西北政法大學(xué)、天津財經(jīng)大學(xué)、江西財經(jīng)大學(xué)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、中南民族大學(xué)、吉林財經(jīng)大學(xué)等高校和國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所、《稅務(wù)研究》雜志社、《中國稅務(wù)報》社等部門的專家學(xué)者40余人與會，就論壇主題進(jìn)行了廣泛而深入的探討。

中國法學(xué)會研究部副主任李存捧同志出席論壇

華東政法大學(xué)副校長顧功耘教授出席論壇

華東政法大學(xué)陳少英教授主持開幕式

研討會第一階段的議題為“稅收法定與地方財稅體制改革”。這一階段由北京大學(xué)劉劍文教授和天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授主持。研究會副會長、中國稅務(wù)報社總編輯劉佐先生主要針對《立法法》修訂后，如何進(jìn)一步落實(shí)稅收法定提出了自己的觀點(diǎn)，并就如何建立完善財稅法律體系等六個層面的問題展開闡述。研究會常務(wù)理事涂龍力教授對十八屆五中全會上提出的“稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效”這20個字進(jìn)行了解讀，并從理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新這三個層面出發(fā)對如何實(shí)現(xiàn)這20字目標(biāo)進(jìn)行解釋。吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長張松教授重點(diǎn)分析了稅收法定的本質(zhì)、稅收委托立法權(quán)的存廢等在落實(shí)稅收法定過程中會遇到的的十個具體問題。中國憲法學(xué)研究會副會長、鄭州大學(xué)法學(xué)院院長苗連營教授從憲法的角度，就立法權(quán)的配置談了“議會”與“政府”的關(guān)系以及“中央”和“地方”的關(guān)系兩個方面的問題，并從憲法層面和規(guī)范層面來看，地方立法權(quán)并不存在規(guī)范障礙，技術(shù)層面上，如何對稅收立法權(quán)進(jìn)行類型化處理就成為必須關(guān)注的問題。中南大學(xué)法學(xué)院周剛志教授針對上述發(fā)言進(jìn)行了與談。

第二階段討論的議題為“地方稅理論與地方稅制創(chuàng)新”。這一階段由中國銀行法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)徐孟洲教授主持。上海財經(jīng)大學(xué)朱為群教授從“以支定收”的邏輯來研究地方稅的四個定位。朱教授提出從“推進(jìn)地方財政收入體系綜合改革”、“完善政府轉(zhuǎn)移支付制度”及“嘗試地方稅的自主立法改革”三個方面推進(jìn)當(dāng)前我國地方稅體系建設(shè)。研究會理事、西安市稅務(wù)學(xué)會副秘書長姚軒鴿先生從倫理學(xué)原理出發(fā)，提出了中國地方稅制改革的近期、中期與遠(yuǎn)期目標(biāo)。中南民族大學(xué)法學(xué)院段曉紅教授提出，地方稅建設(shè)是化解地方財政困境的最佳路徑，但當(dāng)前關(guān)于地方稅的討論限于1994年分稅制，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)階段理順央地財政關(guān)系的需要，應(yīng)予以重構(gòu)，并對重構(gòu)方案進(jìn)行了規(guī)劃。暨南大學(xué)法學(xué)院方賽迎副教授提出，對于作為地方主體稅種的房地產(chǎn)稅適時立法，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)然要求，但在計稅依據(jù)的具體問題上還需進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計?！抖悇?wù)研究》雜志社向東編輯和中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所丁一副教授進(jìn)行了與談。

第三階段討論的議題“地方預(yù)算法治化及現(xiàn)代化建設(shè)”。這一階段由研究會副會長、中國人民大學(xué)朱大旗教授，研究會秘書長、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)周序中教授主持。中南財經(jīng)政法大學(xué)王金秀教授認(rèn)為，預(yù)算法定困境的破解在于互補(bǔ)性的預(yù)算法規(guī)體系的逐步健全和預(yù)算法律空間和彈性的預(yù)留，同時要將預(yù)算和預(yù)算法律相結(jié)合，科學(xué)、明晰地配置預(yù)算權(quán)責(zé)關(guān)系。常州大學(xué)史良法學(xué)院黃建文教授從《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》的視角，提出了四個地方預(yù)算中的涉稅信息公開問題，并提出預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)公開到目級，稅收優(yōu)惠的情況也應(yīng)當(dāng)在預(yù)算支出中予以公開。江西財經(jīng)大學(xué)朱丘祥副教授對改進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分方式的基本進(jìn)路方面進(jìn)行了具體論述，提出了若干政策建議，并主張選擇“先上后下再中間”的方式來劃分中央與地方政府間的事權(quán)范圍與支出責(zé)任。天津財經(jīng)大學(xué)任曉蘭副教授指出新《預(yù)算法》不足的情況下，建議設(shè)置獨(dú)立于財政部的預(yù)算編制主體，落實(shí)人大預(yù)算修正權(quán)，并建立和完善有關(guān)財政法律，以彌補(bǔ)預(yù)算責(zé)任法律上的不足，同時要將一般公眾納入預(yù)算編制的參與主體。華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院任超副教授和北京大成(上海)律師事務(wù)所高級合伙人史俊明進(jìn)行了與談。

第四階段討論的議題為“地方財政能力建設(shè)與征管體制現(xiàn)代化”。這一階段由研究會副會長、中國政法大學(xué)施正文教授主持。研究會副會長、武漢大學(xué)熊偉教授以《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》的立法授權(quán)為視角，審視稅收法定原則，從而關(guān)注地方稅的立法與財政自主。他同時建議在具體稅種立法中采用《車船稅法》中“法定+授權(quán)”的模式和過去屠宰稅、筵席稅適用的地方選擇權(quán)模式，從而實(shí)現(xiàn)稅收法定在宏觀和微觀兩個層面的兼容。遼寧大學(xué)任際教授結(jié)合我國財稅體制改革的發(fā)展進(jìn)程，指出地方財政的適度獨(dú)立可以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，有利于中央與地方事權(quán)和財力的相匹配。她強(qiáng)調(diào)了中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系要清晰，在事權(quán)清晰后才能對財權(quán)進(jìn)行分配，當(dāng)然，地方政府的適度獨(dú)立必須依靠法律保障才能真正得以實(shí)現(xiàn)。西北政法大學(xué)席曉娟副教授以陜西省為例，分析地方政府財政能力橫向均等化的現(xiàn)狀與問題。通過數(shù)據(jù)的梳理和分析，她建議從加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模等三個層面突破現(xiàn)有政府財政能力的困境。中國政法大學(xué)梁文永研究員結(jié)合毛澤東的十大關(guān)系，提出中央和地方的關(guān)系問題。他強(qiáng)調(diào)了中央和地方協(xié)商的重要性，需要將其法治化，中央需要維護(hù)地方的利益，保障地方的均衡發(fā)展，同時他也提出了幾點(diǎn)需要思考的問題，如財稅法和稅法結(jié)合研究的必要性等。北京大學(xué)葉姍副教授和《國際稅收》編輯部高陽編輯進(jìn)行了與談。

第五階段討論的議題為“自貿(mào)區(qū)建設(shè)與地方融資法制創(chuàng)新”。這一階段由華東政法大學(xué)楊忠孝教授和上海交通大學(xué)許多奇教授主持。中山大學(xué)楊衛(wèi)華教授認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的建立即是為了應(yīng)對國際上的競爭壓力，也是發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)需求的回應(yīng)。在“稅收洼地”問題上，不可片面看待，應(yīng)給予園區(qū)內(nèi)的稅收（尤其是關(guān)稅）在程序上以特別的政策對待。西南財經(jīng)大學(xué)尹音頻教授認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的大背景是基于目前國際貿(mào)易之間的激烈競爭，而自貿(mào)區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)則是如何對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)生正向的作用。因此，應(yīng)通過加強(qiáng)立法完善制度等方式，以規(guī)范的稅收政策促進(jìn)自貿(mào)區(qū)對外貿(mào)易與離岸金融市場的健康發(fā)展。重慶大學(xué)陳晴副教授認(rèn)為，當(dāng)前政府和市場的邊界沒有劃清是制約PPP發(fā)展的主要原因。應(yīng)明確政府行為的邊界，從合法性標(biāo)準(zhǔn)、透明性標(biāo)準(zhǔn)、確定性標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任性標(biāo)準(zhǔn)四方面予以對政府的角色定位予以厘定。基于此定位，可通過健全PPP模式的法律法規(guī)體系等三種路徑予以實(shí)現(xiàn)。北京農(nóng)學(xué)院李蕊副教授認(rèn)為，當(dāng)下阻滯中國深化改革的內(nèi)源性障礙在于經(jīng)濟(jì)增長與民生改善的體制激勵不相容，從公共產(chǎn)品供給體制的角度出發(fā)，域外的為效果付費(fèi)債券制度通過結(jié)構(gòu)化合同將社會資本和市場激勵機(jī)制、問責(zé)機(jī)制嵌套導(dǎo)入，重構(gòu)了公共部門、私人部門和第三部門之間三位一體協(xié)同合作的新型公私伙伴關(guān)系，值得我國借鑒。湖南大學(xué)宋槿籬副教授和華東政法大學(xué)博士后李慈強(qiáng)老師進(jìn)行了與談。

會場

會議最后，陳少英教授代表承辦單位進(jìn)行了熱情洋溢的致辭，總結(jié)了全天討論的中心思想。與會專家一致認(rèn)為，此次會議無論是主體選定還是會議安排等工作都非常成功，來自全國各地的學(xué)者在會場上迸發(fā)出了思想的火花，這將對我國下一階段財稅體制改革和財稅法治的進(jìn)一步深化奠定理論基礎(chǔ)。

研討會合影

（華東政法大學(xué)財稅法研究中 供稿）

第三篇：中國法治政府建設(shè)實(shí)踐及完善路徑

中國法治政府建設(shè)實(shí)踐及完善路徑

——以行政審批制度改革為視角

李林

? 2013-03-26 17:15:55

來源：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第12月（上）

【摘要】在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，改革和完善行政審批制度，是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要舉措，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。目前，我國行政審批制度改革還沒有完全到位，存在政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。解決這些問題，需要從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)以及電子政務(wù)建設(shè)。同時，更要強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；行政審批制度改革；電子政務(wù)；監(jiān)督制約

在中國特色社會主義法律體系如期形成、全面實(shí)施憲法和法律成為依法治國關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法治背景下，在我國現(xiàn)行管理體制下，深入實(shí)施行政許可法，不斷改革和完善行政審批制度，既是推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要抓手，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的重要內(nèi)容。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對國務(wù)院審批的項(xiàng)目先后組織了五次大規(guī)模的清理，在清理審核的基礎(chǔ)上共取消2167項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的60.6%;地方各級政府也在中央的統(tǒng)一部署下，依法取消和調(diào)整了77629項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的一半以上。[1]

十多年來，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)為目標(biāo)，以清理、減少和調(diào)整行政審批項(xiàng)目為重點(diǎn)，以堅持集中、便民、高效和廉潔審批為原則，以創(chuàng)新行政審批體制、建立政務(wù)服務(wù)中心為平臺，以實(shí)體集中審批與虛擬網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合為手段，全國行政審批制度改革取得了明顯成效，受到群眾和社會的廣泛好評，得到專家學(xué)者的充分肯定。

在地方行政審批制度改革中，海南大膽探索，勇于實(shí)踐，創(chuàng)新觀念，積極推進(jìn)行政審批體制機(jī)制改革，取得顯著成效，走在了全國的前列。海南以省人民政府政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“海南省政務(wù)中心”)為平臺，相對集中行政審批權(quán)，大力改革行政審批的體制機(jī)制，著力推行行政審批的陽光政務(wù)，全面提升行政審批的效率和群眾滿意度，初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”。

當(dāng)然，任何制度改革都不可能是十全十美和一蹴而就的，行政審批制度改革也不例外。據(jù)統(tǒng)計，我國有大量法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章對行政審批做出了規(guī)定，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、國防、外交、公安、環(huán)境、資源、衛(wèi)生、教育以及物價、收費(fèi)、市政、城管等數(shù)十個領(lǐng)域和行業(yè)。從社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展對轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求來看，從廣大人民群眾當(dāng)家作主對執(zhí)政黨和人民政府全心全意為人民服務(wù)的新期待新要求來看，從加強(qiáng)法治政府建設(shè)、創(chuàng)新社會管理對推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求來看，從監(jiān)督制約權(quán)力、建設(shè)廉潔政府對行政體制機(jī)制改革的深層次要求來看，目前我國法律體系框架下的行政審批制度還存在諸多弊端，我國的行政審批制度改革還沒有到位，存在以下突出問題：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，不該管的事沒有完全放開，該管的事沒有認(rèn)真管好，特別是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。政府還集中了過多的公共資源和社會資源，權(quán)力部門化、利益化的問題依然存在，造成行政審批事項(xiàng)仍然較多，清理不徹底，一些應(yīng)該取消的審批事項(xiàng)被合并或調(diào)整為審核、事前備案等，一些審批事項(xiàng)程序繁瑣、時限長、辦事效率低下。二是對行政審批設(shè)定管理不嚴(yán)，特別是對非行政許可審批項(xiàng)目，管理不規(guī)范、隨意性大。一些部門和地區(qū)利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)。三是對行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制還不健全，一些部門權(quán)力過于集中，同時承擔(dān)審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。[2]四是未從法律上明確實(shí)施行政審批制度改革的牽頭部門和責(zé)任主體，致使該項(xiàng)改革因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“主心骨”而難以深入。

從海南省的情況來看，隨著行政審批制度改革的深入，也面臨一些問題與困難。其中有些問題是需要海南省自身研究解決的，如行政審批制度改革主要在省一級層面，市縣區(qū)的改革進(jìn)展參差不齊，有的是“形象工程”，有的是收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，形成了省級審批辦事方便、市縣行政審批辦事難的現(xiàn)象;[3]更多的問題則帶有全局性、普遍性特點(diǎn)，如政務(wù)中心的法律地位不確定、法定職責(zé)不清晰、審批項(xiàng)目界定和劃分困難、夾帶審批難清理等問題，需要在深化全國行政審批制度改革中盡快解決。

繼續(xù)清減行政審批事項(xiàng)，從源頭上規(guī)范行政審批權(quán)

行政審批是現(xiàn)代政府履行公共管理和服務(wù)職能、行使行政權(quán)力的重要方式和基本內(nèi)容。行政審批的權(quán)限設(shè)置、種類劃分、數(shù)量多少、力度大小、程序安排等，都與政府的角色和功能定位直接相關(guān)。在“小政府、大社會”以及“弱政府、強(qiáng)社會”的自由市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最低、審批事項(xiàng)最少，所謂“政府最好，管得最少”;在“大政府、小社會”以及“強(qiáng)政府、弱社會”的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的審批職能最強(qiáng)、審批事項(xiàng)最多，從火柴到鋼材、從搖籃到墳?zāi)篃o所不及。我國今天實(shí)行或試圖實(shí)行的是“大政府、大社會”以及“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”的“第三種”管理模式，政府管理要有所為、有所不為。

據(jù)統(tǒng)計，我國近年來根據(jù)中央政府規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省級規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批約500～1500項(xiàng)，最多的省份已超過2300項(xiàng)。在我國深化行政體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府管理總的方向是減少審批事項(xiàng)，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，營造更加公平的市場和社會環(huán)境。政府管理應(yīng)遵循的總原則是：堅持市場優(yōu)先和社會自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批;凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。[4]然而，由于“大政府”和“強(qiáng)政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性，加之政府職能轉(zhuǎn)變的不到位和行政法治的不完善，對政府部門有權(quán)有利的行政審批事項(xiàng)，往往被納入政府部門“有所為”的范疇而成為清理、減少和調(diào)整的難點(diǎn)、“硬骨頭”和“釘子戶”，而對政府部門不利或小利的行政審批事項(xiàng)，則比較容易清理、減少和調(diào)整。換言之，就是行政審批項(xiàng)目清理還不夠，清理掉的有許多是涉及面窄，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)度較低的項(xiàng)目，而涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活、企業(yè)經(jīng)營活動密切相關(guān)而且不符合生產(chǎn)規(guī)律要求的一些審批項(xiàng)目依然未得到清理。因此，前幾輪全國行政審批事項(xiàng)的清、減、調(diào)，盡管產(chǎn)生了可觀的數(shù)字和比例，某些“難點(diǎn)”項(xiàng)目也被清理掉了，但清、減、調(diào)的改革遠(yuǎn)沒有觸底，尤其是一些壟斷領(lǐng)域、利潤高的事項(xiàng)和權(quán)力尋租行為，不僅成為改革的盲區(qū)或禁區(qū)，在有的地方和部門甚至還被鞏固和強(qiáng)化。更有甚者，部分審批事項(xiàng)在清理后搖身變?yōu)椤靶问綄彶椤被颉皞浒浮?，?shí)質(zhì)上是換個旗號變相審批，與國務(wù)院精簡審批事項(xiàng)的要求背道而馳。

面對行政審批事項(xiàng)“清理難、減少難和調(diào)整難”的“三難”問題，應(yīng)主要從以下方面著手解決。

第一，明確行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)。按照溫總理的要求，下一步行政審批事項(xiàng)清理的重點(diǎn)是投資、社會事業(yè)和非行政許可審批等三個領(lǐng)域。對于投資領(lǐng)域，國家應(yīng)當(dāng)只批準(zhǔn)或核準(zhǔn)政府投資項(xiàng)目和關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的項(xiàng)目;對于社會事業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)放寬社會和私人資本進(jìn)入的限制，打破壟斷，擴(kuò)大開放，公平準(zhǔn)入，鼓勵競爭;對于非行政許可審批領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)清理一些部門和地方利用“紅頭文件”、規(guī)章等對公民、企業(yè)和其他社會組織提出的限制性規(guī)定，對那些沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等管理措施，都必須予以取消。應(yīng)當(dāng)明確界定非許可審批項(xiàng)目的概念和范疇，研究建立并嚴(yán)格執(zhí)行非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)立制度，禁止以非許可審批變相審批的項(xiàng)目。

第二，依法設(shè)定和實(shí)施審批事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)設(shè)定任何審批事項(xiàng)都要于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，應(yīng)當(dāng)通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)的，任何行政機(jī)關(guān)都不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加公民、企業(yè)和其他社會組織的責(zé)任和義務(wù)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。職能重復(fù)或相近的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)整合歸并;確實(shí)需要多個部門管理的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止多重審批和推諉扯皮。應(yīng)當(dāng)合理劃分中央和地方政府的事權(quán)，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)宏觀管理，把更多精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上;市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理等直接面向公民、法人和其他社會組織的具體管理服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)更多地交給地方政府。

第三，實(shí)施目錄管理，制定和公布全國的行政審批事項(xiàng)目錄。依法規(guī)范行政審批事項(xiàng)，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及其他依法不予公開的審批事項(xiàng)外，應(yīng)根據(jù)一定原則和權(quán)限，分別制定行政審批事項(xiàng)的國家部委目錄、各省目錄和全國總目錄。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是全國行政審批事項(xiàng)的底數(shù)，可為審批事項(xiàng)的動態(tài)管理打下基礎(chǔ)及提供依據(jù)。國家層面實(shí)施行政審批事項(xiàng)的目錄管理后，取消、調(diào)整、下放行政許可審批事項(xiàng)的針對性會更強(qiáng)，對公開、清理、調(diào)整、統(tǒng)一、規(guī)范都有重要意義。國家各部委實(shí)施目錄管理，應(yīng)當(dāng)按照“先條后塊、條塊結(jié)合”的順序?qū)?xiàng)目進(jìn)行清理，摸清“家底”。此外，應(yīng)當(dāng)將全國、國家部委和各省的目錄向社會公開，使各種行政審批事項(xiàng)和所有審批權(quán)力一目了然。

實(shí)行目錄管理是有效應(yīng)對行政審批事項(xiàng)清理的關(guān)鍵技術(shù)。海南省政務(wù)中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，編制并公布了《海南省行政許可審批事項(xiàng)目錄》，其根本目的是對全省現(xiàn)有的審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查摸底并有效分類清理，不合法的項(xiàng)目不能進(jìn)目錄，不進(jìn)目錄的不能再審批。根據(jù)《海南省行政許可審批目錄管理辦法》，海南省政務(wù)中心制定必須集中辦理的審批項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)入目錄的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，繼續(xù)推進(jìn)審批項(xiàng)目的集中辦理，進(jìn)一步深化行政審批制度集中改革。按照《海南省行政許可審批目錄管理辦法》要求，各審批機(jī)關(guān)對目錄中的每個項(xiàng)目編制《行政許可審批指導(dǎo)書》，對審批流程中的每個環(huán)節(jié)的條件、材料、操作方法、結(jié)果、例外處理、后續(xù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時，把《行政許可審批指導(dǎo)書》相關(guān)內(nèi)容公布在群眾辦事的相關(guān)網(wǎng)站和辦事指南中，增加辦事透明度;集成到網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)中，作為審批人員的操作標(biāo)準(zhǔn)和電子監(jiān)察的依據(jù)，減少了自由裁量，加強(qiáng)了監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)了審批的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

第四，進(jìn)一步下放行政審批事項(xiàng)并做好督導(dǎo)工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的需求，堅持能下放就盡量下放的原則，進(jìn)一步推動行政審批事權(quán)向具備相應(yīng)公共管理能力的基層政府轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)行政審批管理體制向扁平化方向發(fā)展，減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項(xiàng)行政審批權(quán)限下放，交由市縣政府及有關(guān)部門行使，同時成立了下放工作督察調(diào)研組，加強(qiáng)配套制度建設(shè)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保證了下放行政審批事項(xiàng)的順利交接。

第五，加強(qiáng)對設(shè)立行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管。加強(qiáng)對設(shè)立行政審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督和備案管理，及時糾正違反行政審批權(quán)限和程序、亂設(shè)立或者變相設(shè)立行政審批項(xiàng)目的行為。同時，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政審批項(xiàng)目的透明度和公開性，通過報紙網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公布保留的項(xiàng)目，接受社會監(jiān)督。

加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，為行政審批制度改革提供新平臺

20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務(wù)服務(wù)中心(以下簡稱“政務(wù)中心”)模式，實(shí)行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權(quán)、實(shí)行統(tǒng)一受理辦理行政審批事項(xiàng)的做法，得到了行政許可法的確認(rèn)。近年來，不少地方在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的改革過程中，積極探索政務(wù)中心新體制，創(chuàng)新行政審批管理模式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號)指出，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺，凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，充分發(fā)揮服務(wù)中心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。

溫家寶總理在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上進(jìn)一步明確指出，要創(chuàng)新行政審批服務(wù)方式，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，原則上實(shí)行一個部門、一級地方政府一個窗口對外。

搭建集中審批平臺，成立政務(wù)中心，是各地的普遍做法。尤其是行政許可法頒布后，政務(wù)中心在服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)效能等方面，取得了突破性進(jìn)展，成為地方政府的一個明星工程，成為方便群眾和企業(yè)、服務(wù)社會、建設(shè)服務(wù)型政府的一個重要窗口和平臺，對于推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要作用，深受群眾的歡迎和好評。

據(jù)統(tǒng)計，截至2011年，全國共建立政務(wù)服務(wù)中心2800多個。具體來看，各地政務(wù)中心大約有五種管理類型：第一種是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，如海南省政務(wù)中心;第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);第三種是作為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，如與政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子;第四種是作為政府直屬事業(yè)單位和掛靠政府有關(guān)部門(如發(fā)展改革委、監(jiān)察局、招商局等)的事業(yè)單位;第五種是作為政府的工作部門，如長春市路園區(qū)民生工作局、成都市武侯區(qū)行政審批局把所有審批集中在一個部門。

從全國政務(wù)中心的實(shí)踐運(yùn)行狀況來看，各地差異較大，大致有三種模式：

第一種是有的地方納入政務(wù)中心的審批事項(xiàng)較少，大部分審批事項(xiàng)仍在政府各個部門辦理。例如，有些行政職能部門以各種理由拖延或者拒絕進(jìn)入政務(wù)中心，導(dǎo)致部分含金量高甚至收費(fèi)較高的審批項(xiàng)目仍然在政務(wù)中心外審批，政務(wù)中心基本上流于形式，行政審批制度改革往往成為“形象工程”。

第二種是有的政務(wù)中心只管受理申請和發(fā)放證照，政府各部門審批職能沒有調(diào)整歸并。例如，盡管有些行政職能部門在政務(wù)中心設(shè)了窗口，但是進(jìn)入窗口的授權(quán)不到位，或者實(shí)質(zhì)性授權(quán)不多，窗口只收申報材料，申報材料仍然要回部門審批，政務(wù)中心成為行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。

第三種是有的政務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了多數(shù)審批部門、審批事項(xiàng)進(jìn)駐，絕大部分進(jìn)駐事項(xiàng)均能辦理，形成了以政務(wù)中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機(jī)制，政務(wù)中心成為同級政府的行政審批管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務(wù)中心作為第三種模式的代表，是行政審批制度改革的“樣板工程”。

實(shí)踐證明，建立政務(wù)中心相對集中進(jìn)行行政審批，有利于規(guī)范行政審批權(quán)，提高行政審批的效率，增加行政審批的透明度，方便群眾辦事和監(jiān)督。下一步深化行政審批制度改革，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

第一，強(qiáng)化政務(wù)中心的集中審批。這里的關(guān)鍵詞是“集中”。一般來講，在行政審批制度改革中，有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”，是指審批人員和審批項(xiàng)目的相對集中。目前大多數(shù)地方實(shí)行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”，是指審批事項(xiàng)集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。審批事項(xiàng)集中是在不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能;審批權(quán)力集中是由行政首長授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對集中;審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?！叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權(quán)和直接審批權(quán)，啟用“行政許可專用章”，在政務(wù)中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行行政審批。從根本上防止和解決了政務(wù)中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產(chǎn)生的一系列問題。

海南省政務(wù)中心率先提出并實(shí)行“三集中”的模式。通過“三集中”，海南省實(shí)現(xiàn)了對行政審批事項(xiàng)和審批權(quán)的有序管理和科學(xué)整合，提高了依法行政水平，提升了行政審批效率。集中審批權(quán)，主要是審批權(quán)在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部以及從各審批機(jī)關(guān)向政務(wù)中心的集中。集中審批職能，主要是各部門將本部門所承擔(dān)的行政審批職能和相關(guān)項(xiàng)目收費(fèi)職能全部移交審批辦;擇優(yōu)選配審批辦工作人員，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)熟、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的工作人員，集中到省政務(wù)大廳審批辦窗口辦公。另外，各審批機(jī)關(guān)行政首長要對作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權(quán)，統(tǒng)一啟用行政審批專用章。例如，海南省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳共有49項(xiàng)審批事項(xiàng)，以前分散在7個內(nèi)設(shè)處室，由3位領(lǐng)導(dǎo)分管，涉及53位審批工作人員，使用7枚專用章進(jìn)行審批。進(jìn)入省政務(wù)中心大廳后，49項(xiàng)審批事項(xiàng)由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳審批辦11個工作人員辦理一個窗口對外，“首席代表”全權(quán)審批，使用1枚審批專用章對外行使審批職能。從海南的經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)行“三集中”之前，審批權(quán)過分集中于各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，容易造成辦事拖拉或個別人對審批工作的干預(yù)，產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用;實(shí)行“三集中”之后，大多數(shù)審批權(quán)從各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中移交給了審批辦主任(首席代表)，把審批權(quán)推向窗口統(tǒng)一行使，接受多層監(jiān)督實(shí)行“誰審批，誰負(fù)責(zé)”，各委廳局一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)對被授權(quán)的審批辦主任實(shí)行監(jiān)督?！叭小敝?，幾乎所有審批項(xiàng)目都會超出法定審批時限，“三集中”之后，在進(jìn)入政務(wù)中心大廳辦理的審批項(xiàng)目中，有60.9%規(guī)定了短于法定時限的承諾時限，而且絕大多數(shù)審批項(xiàng)目都能在比承諾時限更短的時間內(nèi)完成，除改為即時辦理的項(xiàng)目以外，承諾時限比法定時限提速最高達(dá)95.6%。以海南省商務(wù)廳為例，經(jīng)過“三集中”改革，審批辦件的按時辦結(jié)率達(dá)100%，承諾辦件的提前辦結(jié)率達(dá)99.7%，并有83.8%的承諾辦件轉(zhuǎn)化為即時辦件，大大提高了審批效率。

第二，創(chuàng)新政務(wù)中心的審批機(jī)制。審批機(jī)制是行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的程序、時限和規(guī)則，是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務(wù)中心設(shè)計和實(shí)施的審批流程不盡相同，卻大同小異，主要有四種辦理審批機(jī)制。一是即時辦理審批機(jī)制。即申請人遞交申請后，材料齊全的項(xiàng)目，審批辦當(dāng)場或當(dāng)天予以辦結(jié)。目前，海南省政務(wù)中心大廳有29個單位采用這種審批機(jī)制，共有60項(xiàng)可以即時辦理的審批項(xiàng)目，即時辦件數(shù)占全部辦件總量的84%。二是承諾辦理審批機(jī)制。即對程序、條件相對復(fù)雜，或需組織現(xiàn)場勘察、專家評審、聽證等不能即時辦理的審批項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目審批條件和法律規(guī)定時限承諾辦結(jié)。承諾審批分為政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。三是重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會議機(jī)制。即對需要多個行政職能部門做出審批意見的項(xiàng)目，設(shè)立重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合審批會議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為申請人提供并聯(lián)咨詢，協(xié)調(diào)解決審批中的難點(diǎn)、部門間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問題。四是上報審批機(jī)制。此類機(jī)制適用于在政務(wù)大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見后需要報上級審批的項(xiàng)目。目前海南省共有217項(xiàng)需要上報的項(xiàng)目，其中需上報國家部委審批的192項(xiàng)，需上報省政府審批的25項(xiàng)，占總項(xiàng)目的17%。

在實(shí)行以上四種審批機(jī)制的基礎(chǔ)上，海南省還在完善審批配套機(jī)制上有所創(chuàng)新：為解決審批“三集中”改革后審批與批后管理可能出現(xiàn)的“脫節(jié)”問題，審批辦與各部門相關(guān)業(yè)務(wù)處室建立了協(xié)同工作及信息交流機(jī)制。審批中涉及監(jiān)督、年檢、事權(quán)下放的環(huán)節(jié)，審批辦與業(yè)務(wù)處室協(xié)同辦理，并按時、按標(biāo)準(zhǔn)交互審批結(jié)果等相關(guān)信息，確保審批與批后管理兩項(xiàng)工作有效銜接。

第三，強(qiáng)化政務(wù)中心的服務(wù)功能。提供高效便利廉潔的審批服務(wù)是設(shè)立政務(wù)中心和改革行政審批制度的初衷。為此，各地根據(jù)國務(wù)院的原則要求，從本地的實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化服務(wù)功能，建設(shè)服務(wù)型政府。以海南省政務(wù)中心為例，它們推行政務(wù)大廳的“一站式服務(wù)”，創(chuàng)建了對外“四個一”(一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個窗口收費(fèi))和對內(nèi)“五到位”(授權(quán)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位)的行政審批辦理模式，[5]全面增強(qiáng)了政務(wù)中心的服務(wù)功能。在強(qiáng)化審批服務(wù)功能的過程中，區(qū)分審批事項(xiàng)的不同類型做出處理。首先，對于簡單審批事項(xiàng)，實(shí)行窗口人員直接受理并辦理。對于復(fù)雜審批事項(xiàng)，實(shí)行“一審一核”或“二審一核”辦結(jié)制，做到辦件不出政務(wù)中心大廳。其次，對于受場地、設(shè)施和設(shè)備限制，需要在大廳之外開展檢驗(yàn)、勘察、聽證、論證等環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，各首席代表行使分辦權(quán)和督辦權(quán)，依靠會審會簽、會議研究、委托評審、專家論證、檢測檢驗(yàn)等制度，保證項(xiàng)目按時公開辦理，按法定審批時限承諾辦結(jié)。再次，對于涉及兩個或兩個以上部門辦理的審批事項(xiàng)，實(shí)行“首辦責(zé)任制”，由首辦窗口或政務(wù)中心協(xié)調(diào)相關(guān)部門按時辦結(jié)。同時科學(xué)優(yōu)化審批流程，推行并聯(lián)審批。例如，對電子口岸入網(wǎng)許可事項(xiàng)，由?？诤ｊP(guān)審批辦牽頭省商務(wù)廳等六個相關(guān)部門進(jìn)行并聯(lián)審批。海口海關(guān)通過網(wǎng)上審批系統(tǒng)將申請材料發(fā)送給各部門同時進(jìn)行審批，節(jié)約了大量審批時間。無論哪類審批事項(xiàng)，均須由行政審批辦公室受理和辦理，且受理、初審、告知、發(fā)證等行為均須在窗口完成。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前海南省政務(wù)中心內(nèi)部循環(huán)即可辦結(jié)的審批事項(xiàng)辦件量占所有審批事項(xiàng)辦件總量的88.7%。

第四，加強(qiáng)政務(wù)中心建設(shè)亟待解決的兩個問題。一是著力改善政務(wù)中心的法律環(huán)境。在現(xiàn)行法律體系和行政運(yùn)行管理模式不變的情況下，對于政務(wù)中心的法律地位、行政主體和執(zhí)法主體資格，政務(wù)中心與各行政職能部門的法律關(guān)系，政務(wù)中心與政務(wù)大廳的關(guān)系，政務(wù)中心的法律責(zé)任等問題，需要從法理、法律與實(shí)踐的結(jié)合上研究解決。二是加強(qiáng)中央對行政審批制度改革和政務(wù)中心建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。國家把行政審批制度改革頂層設(shè)計和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的職能交給監(jiān)察部，而不是國務(wù)院，沒有國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒有設(shè)立國務(wù)院的政務(wù)中心，使這項(xiàng)改革在中央和地方層面都缺乏應(yīng)有的力度，地方政務(wù)中心履行職能面臨“小馬拉大車”的困局，對于這些體制性問題，國家應(yīng)當(dāng)盡快研究解決。

加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，全面推行網(wǎng)上行政審批

網(wǎng)上審批是對政務(wù)中心大廳審批的延伸和拓展，是政務(wù)中心加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。國務(wù)院要求，應(yīng)當(dāng)大力推行和規(guī)范網(wǎng)上審批，推進(jìn)行政審批公開，把審批事項(xiàng)、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結(jié)時限、服務(wù)承諾等在網(wǎng)上公布，實(shí)行網(wǎng)上公開申報、受理、咨詢和辦復(fù)。

推行網(wǎng)上審批的必要性。在政務(wù)中心實(shí)體大廳審批的基礎(chǔ)上推行網(wǎng)上審批，具有重要意義：一是有利于擴(kuò)展政務(wù)中心辦事大廳的實(shí)體空間(場地)，以便使更多的行政職能部門和行政審批事項(xiàng)“應(yīng)進(jìn)全進(jìn)”到政務(wù)中心;二是有利于提高政務(wù)中心大廳行政審批的效能，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，明顯提高政務(wù)中心大廳行政審批的效率;三是有利于群眾咨詢、申報和辦理審批事項(xiàng)，監(jiān)督審批過程，更好實(shí)現(xiàn)便民審批和為民審批;四是有利于深化政務(wù)中心的機(jī)制改革，強(qiáng)化對行政審批的內(nèi)部監(jiān)督、過程監(jiān)督和外部監(jiān)督，有效防止審批腐敗，實(shí)現(xiàn)廉潔審批。

在推行網(wǎng)上審批的過程中，有人認(rèn)為只需要建實(shí)體大廳審批就能解決問題，不用搞網(wǎng)上審批;有人認(rèn)為只需要實(shí)行網(wǎng)上審批就夠了，不用建政務(wù)中心的實(shí)體大廳;還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先建政務(wù)中心的實(shí)體大廳，再建網(wǎng)上審批的虛擬大廳，從而實(shí)現(xiàn)有形大廳與無形大廳相結(jié)合。事實(shí)表明，只建虛擬大廳而無實(shí)體大廳，不僅使網(wǎng)上審批缺乏基本的運(yùn)行載體，而且無法有效解決辦事群眾“跑多門”的問題，無法達(dá)成審批事項(xiàng)集中辦理的規(guī)模效應(yīng);只建實(shí)體大廳而無虛擬大廳，審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸，無法實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的全天候覆蓋?！皟蓚€大廳”缺少任何一個，都不利于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。海南省政務(wù)中心的實(shí)踐證明，把政務(wù)中心的實(shí)體大廳與網(wǎng)上審批的虛擬大廳結(jié)合起來，無縫對接，相互補(bǔ)充，彼此配合，相得益彰，可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求，能夠更好地發(fā)揮“一班審批人馬”、“兩個政務(wù)中心”的作用，從而推動行政審批制度改革的不斷深化。

建立網(wǎng)上審批的電子政務(wù)平臺。以電子政務(wù)平臺為依托的網(wǎng)上審批虛擬大廳，保證了群眾在網(wǎng)上辦事如同在實(shí)體大廳辦事一樣，享受同樣便捷、高效和人性化的服務(wù)，同時又突破時間、空間和人情因素的制約，成為“全天候”的服務(wù)型政府。上海市推行網(wǎng)上審批，建立面向企業(yè)與市民的網(wǎng)上公開、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上預(yù)審的網(wǎng)上辦事大廳;實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過網(wǎng)上信息交換，建立誠信體系。

根據(jù)海南省政務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)行政審批制度改革中的電子政務(wù)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)“五位一體”的電子政務(wù)平臺：一是建設(shè)項(xiàng)目管理平臺，將審批事項(xiàng)的集中管理、清理下放、集中審批等規(guī)范化、常態(tài)化;二是建設(shè)網(wǎng)上審批平臺，將行政審批流程各環(huán)節(jié)的具體要求整合到審批平臺中，實(shí)現(xiàn)按照審批實(shí)際情況定制審批流程;三是建設(shè)網(wǎng)上電子監(jiān)察平臺，實(shí)現(xiàn)對審批過程網(wǎng)上全程監(jiān)督;四是建設(shè)網(wǎng)上辦事平臺，方便群眾辦事，使群眾足不出戶即可申請行政審批，咨詢審批業(yè)務(wù)，查詢辦理結(jié)果或進(jìn)展情況、存在問題及解決辦法;五是建設(shè)政務(wù)公開平臺，將群眾關(guān)心的通知公告、政策法規(guī)、審批條件、程序時限等全部予以公開。海南省政務(wù)中心推行的是“五位一體”的電子政務(wù)平臺，自2011年1月開展網(wǎng)上審批試點(diǎn)以來，迄今已辦理網(wǎng)上審批辦件74600件，占全部審批辦件量的48%，[6]明顯提升了行政服務(wù)的效率和水平。

完善網(wǎng)上審批需要解決的問題。第一，隨著下放審批事項(xiàng)的增加，國家應(yīng)當(dāng)建立部、省、市、縣的四級行政審批聯(lián)網(wǎng)，通過審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申報和信息共享，開展網(wǎng)絡(luò)審批，層層把關(guān)，全程監(jiān)督，以減少各個層級部門的自由裁量權(quán)，減少審批備案環(huán)節(jié)，提高審批效率。第二，不斷提高網(wǎng)上審批的電子化、技術(shù)化、數(shù)字化水平，減少人情和權(quán)錢干擾影響因素，制定統(tǒng)一的審批項(xiàng)目、審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，開發(fā)統(tǒng)一的審批平臺軟件，并配備相應(yīng)硬件設(shè)施，促進(jìn)行政審批系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便捷化，形成統(tǒng)一高效的多級網(wǎng)上聯(lián)動審批系統(tǒng)。第三，對行政審批工作人員和申請審批的群眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們對網(wǎng)上審批的認(rèn)識，適應(yīng)網(wǎng)上審批的要求，掌握網(wǎng)上審批的操作技能，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對行政審批的管理、服務(wù)、申報和監(jiān)督。第四，研究制定網(wǎng)上審批的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)上審批納入行政許可法律框架，從法律上對網(wǎng)上審批效力予以確認(rèn)，明確網(wǎng)上審批過程中申請人及審批人員的權(quán)力和責(zé)任，完善電子簽名、電子檔案法規(guī)等網(wǎng)上審批相關(guān)法律配套。

強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保廉潔高效審批

行政審批是最容易設(shè)租尋租的行為，在分散行使審批權(quán)的管理體制下，行政審批容易成為腐敗高發(fā)易發(fā)的主要環(huán)節(jié)。個別部門、少數(shù)公職人員利用手中的審批權(quán)，以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、權(quán)錢交換、吃拿卡要，違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨，損害了國家和公眾的利益，損害了行政管理機(jī)關(guān)的形象。在政務(wù)中心集中行使審批權(quán)的新平臺上，減少審批項(xiàng)目，規(guī)范審批行為，建立一整套行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對審批行為的監(jiān)督，有利于從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能性，有利于保證行政審批權(quán)的廉潔行使。

集中審批權(quán)需要加強(qiáng)監(jiān)督制約。從理論上講，權(quán)力集中容易產(chǎn)生腐敗，絕對集中的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。但是，我國以政務(wù)中心建設(shè)為平臺的行政審批制度改革，是權(quán)力集中與分權(quán)制衡、監(jiān)督制約相結(jié)合的改革，是行政審批的“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”相分離意義上權(quán)力集中的改革，是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權(quán)”統(tǒng)籌安排的改革機(jī)理主要體現(xiàn)為以下三個方面：

一是在各審批職能部門內(nèi)部，將審批權(quán)中的“所有權(quán)”保留于原權(quán)力主體(行政職能部門)，行政審批所有權(quán)的性質(zhì)和歸屬不變，只是將審批權(quán)中的“經(jīng)營權(quán)”從行政職能部門及其負(fù)責(zé)人手中分離出來，相對集中于政務(wù)中心大廳運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)審批經(jīng)營權(quán)的集中行使和科學(xué)配置。這一改革，形式上是相對集中審批權(quán)，實(shí)質(zhì)上是改變了過去審批權(quán)集中于個別領(lǐng)導(dǎo)的局面，通過審批權(quán)的科學(xué)配置，形成對審批權(quán)行使過程的有效監(jiān)督機(jī)制。由于審批權(quán)被從原來各行政職能部門的處室剝離出來向?qū)徟k集中，進(jìn)而向政務(wù)中心大廳集中，原處室的職能由過去側(cè)重行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕贫ㄒ?guī)劃、調(diào)查研究、擬定政策措施、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從而形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離而又相互制約的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

二是在政務(wù)中心大廳內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)對審批權(quán)進(jìn)行適度分權(quán)制衡，強(qiáng)化對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，消除因?qū)徟鷻?quán)集中運(yùn)行而可能滋生腐敗的體制機(jī)制因素。實(shí)行集中審批后，所有審批業(yè)務(wù)由審批辦一個窗口對外，對辦理?xiàng)l件、所需材料等實(shí)行一次性告知，審批辦主任、各行政職能部門及其處室不接觸申請人，對審批業(yè)務(wù)人員與申請人實(shí)行物理和制度雙重隔絕，有效監(jiān)督制約了行政審批權(quán)的行使。同時監(jiān)察部門在政務(wù)中心設(shè)置行政效能監(jiān)察室，對審批程序、辦理時限、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施全程“嵌入式”監(jiān)控。

三是將集中于政務(wù)中心的審批權(quán)進(jìn)行分解和分工，形成審批過程各個環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，解決審批權(quán)在業(yè)務(wù)處室乃至審批辦內(nèi)部的權(quán)力制衡問題。部分項(xiàng)目由于受場地、設(shè)施、技術(shù)等條件的限制，需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的，審批辦將其授權(quán)給相關(guān)業(yè)務(wù)處室辦理，審批辦則牽頭并利用網(wǎng)絡(luò)對各業(yè)務(wù)處室進(jìn)行督辦。例如，海南省國土環(huán)境資源廳審批辦推行“項(xiàng)目集中、過程委托、網(wǎng)上審批、統(tǒng)一監(jiān)管”的審批模式。審批辦負(fù)責(zé)對每個審批件和每個審批環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，向承辦處室進(jìn)行電話督辦和發(fā)送《審批項(xiàng)目督辦通知書》進(jìn)行書面督辦（圖略）。

權(quán)力越是集中，越是需要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約。在對行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全行政審批的監(jiān)督體系，不僅充分發(fā)揮專有機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，而且積極發(fā)揮公眾和社會輿論的監(jiān)督作用，使各方面的監(jiān)督形成合力;進(jìn)一步完善對行政審批的制衡機(jī)制，通過事前和事中監(jiān)督，建立重大責(zé)任審批、合法審核等會議制度，加強(qiáng)監(jiān)督的針對性，防止決策失誤、權(quán)力失控和行為失范，杜絕行政審批的不作為和亂作為;進(jìn)一步完善行政審批的監(jiān)察制度，建立具有適時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、信息服務(wù)、投訴處理等多種功能的行政審批監(jiān)察系統(tǒng)，增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效;進(jìn)一步加強(qiáng)事后監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政審批責(zé)任制，追究違法審批者的法律責(zé)任。

強(qiáng)化行政審批的政務(wù)公開。公開透明是防止公權(quán)力腐敗的有效手段，是監(jiān)督制約行政審批權(quán)的重要原則。改革行政審批制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“應(yīng)公開全公開”的原則，全面推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開，將審批事項(xiàng)、主體、依據(jù)、條件、時限、程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等全方位向社會公開，陽光操作，增強(qiáng)群眾對審批事項(xiàng)辦理的預(yù)期性，便于社會監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政審批的服務(wù)質(zhì)量承諾書，加強(qiáng)服務(wù)審批標(biāo)準(zhǔn)化，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及時限，優(yōu)化審批流程，向社會公開。

海南省的改革實(shí)踐，為我們提供了行政審批政務(wù)公開、陽光操作的有益經(jīng)驗(yàn)。為了全面實(shí)現(xiàn)行政審批政務(wù)公開，海南省政務(wù)中心建立政務(wù)公開平臺，組織34個審批辦對每個審批項(xiàng)目編制辦事指南，制定示范文本、申請表格，提供數(shù)十臺自助查詢電腦，通過中心和政府各部門網(wǎng)站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式，對行政許可審批項(xiàng)目名稱、法律依據(jù)、申請條件、申報材料、辦理程序、審批進(jìn)度、承諾時限、收費(fèi)依據(jù)等進(jìn)行“八公開”，項(xiàng)目辦理結(jié)果都通過中心網(wǎng)站、手機(jī)短信、現(xiàn)場LED屏幕、觸摸查詢機(jī)等進(jìn)行公布，極大方便了群眾辦事。

強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省(區(qū)、市)都不同程度地開展了電子監(jiān)察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察。海南省政務(wù)中心行政審批系統(tǒng)與34個進(jìn)駐單位實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)駐單位領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)處室可遠(yuǎn)程登錄審批系統(tǒng)查詢審批情況、監(jiān)督審批工作。政務(wù)中心還對27個進(jìn)駐單位進(jìn)行視頻聯(lián)網(wǎng)，公開審批辦工作人員工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、在崗情況和辦事效率，委廳局領(lǐng)導(dǎo)可對進(jìn)駐中心大廳的審批辦工作人員進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督。同時，各界群眾、新聞媒體、各級人大及政協(xié)代表可借助海南省政務(wù)中心網(wǎng)站，對審批工作進(jìn)行在線監(jiān)督投訴，建言建議等，使監(jiān)督主體更加豐富，監(jiān)督方式更加立體。

從地方的實(shí)踐來看，目前一些地方的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)察，主要還是局限于對限時辦結(jié)情況和投訴受理的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對行政審批合法性、規(guī)范性的監(jiān)督。下一步應(yīng)當(dāng)集中人員、資金和技術(shù)等資源，努力攻克技術(shù)難題，打造先進(jìn)完善的網(wǎng)上審批平臺和電子監(jiān)察平臺，將審批項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容、各個環(huán)節(jié)、各種程序固化在網(wǎng)上，推行標(biāo)準(zhǔn)化審批和監(jiān)督，減少審批人員的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)用技術(shù)促服務(wù)、用技術(shù)促監(jiān)督。

李林，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，法學(xué)研究所所長、研究員、博導(dǎo)。研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)、比較立法學(xué)、法治理論、憲政民主理論等。主要著作：《立法機(jī)關(guān)比較研究》、《法制的理念與行為》、《立法理論與制度》、《法治與憲政的變遷》、《走向憲政的立法》等。

【注釋】

[1][2][4]參見溫家寶總理2011年11月14日《在全國深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話》。

[3]李林主編：《中國法治藍(lán)皮書(2012)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第281頁。

[5]參見海南省《關(guān)于34個單位776項(xiàng)行政許可和行政審批事項(xiàng)集中在省人民政府政務(wù)服務(wù)中心辦理的決定》(瓊府〔2007〕69號)。

[6]據(jù)海南省政務(wù)中心審批系統(tǒng)統(tǒng)計。

第四篇：中國財稅教育

勤奮務(wù)實(shí)高效創(chuàng)新和諧

中國財稅教育培訓(xùn)中心201

1年稅務(wù)干部培訓(xùn)合作計劃書

全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，各設(shè)區(qū)市（盟、自治州、地區(qū)），各縣（縣市、自治縣、區(qū)、旗）地稅局、國稅局（分局）：

“中國財稅教育培訓(xùn)中心”(以下簡稱“中心”)是在國家稅務(wù)總局、財政部財科所以及中央財經(jīng)大學(xué)等國家部委及多家高校的領(lǐng)導(dǎo)和專家教授共同努力和支持下創(chuàng)辦的一家集財稅干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)咨詢、會議服務(wù)、商務(wù)考察等于一體的全能化培訓(xùn)社團(tuán)組織，其下設(shè)實(shí)體“北京北方中誠技術(shù)培訓(xùn)中心”主要負(fù)責(zé)中心各類培訓(xùn)業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行工作。中心自2006年成立至今，一直致力于財政、稅務(wù)等各行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員的培訓(xùn)策劃及承辦工作。在過去幾年里，由我中心發(fā)起并舉辦的各類公開課、內(nèi)訓(xùn)班、研討會等培訓(xùn)交流活動近八十期，培訓(xùn)人數(shù)達(dá)四千多人，得到了各級參訓(xùn)單位及合作院校的一致認(rèn)可。迄今為止，中心已在全國擁有培訓(xùn)合作部門及會員單位一千多家。

中心經(jīng)過近五年的不斷探索和積累，現(xiàn)已具備了完善的經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、財政及金融學(xué)、稅收學(xué)、會計學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的教育體系和雄厚的師資團(tuán)隊(duì)，可謂“中國財稅再教育黃浦”。所有這一切都為我們今后的培訓(xùn)工作奠定了堅實(shí)的市場基礎(chǔ)和質(zhì)量保障。

為了更方便各地培訓(xùn)班的順利開展，2008年至今，中心已先后同全國三十多所知名高校建立培訓(xùn)同盟關(guān)系。從2009年起，凡面向全國財政、稅務(wù)部門組織開展的各類培訓(xùn)活動，均由我中心同“中央財經(jīng)大學(xué)”各對口院系（財政學(xué)院、稅務(wù)學(xué)院、培訓(xùn)學(xué)院、財經(jīng)研究院、會計學(xué)院等）共同負(fù)責(zé)培訓(xùn)活動的主辦及承辦。同時，由各舉辦所在地對口兄弟院校負(fù)責(zé)培訓(xùn)活動的協(xié)辦或承辦，從而形成了一個多元網(wǎng)狀的培訓(xùn)結(jié)構(gòu)體系，徹底實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)合作與資源共享的互信共贏局面。

在2011年里，我們本著按需施教，平等合作，互惠互利的原則，希望能與更多財稅部門建立起一個長期的互信合作關(guān)系，為我國各級財稅干部隊(duì)伍建設(shè)做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、培訓(xùn)定位

1、根據(jù)稅務(wù)干部級別和層次的不同，可劃分為處級干部培訓(xùn)，科級（股級）干部培訓(xùn)，縣(區(qū))分局長培訓(xùn)、中層領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)、基層領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)或者局全員培訓(xùn)等。

2、根據(jù)學(xué)員學(xué)習(xí)內(nèi)容方向的不同，可劃分為單一科室、單一選題的專題培訓(xùn)以及綜合業(yè)

踏實(shí)做人，認(rèn)真做事

勤奮務(wù)實(shí)高效創(chuàng)新和諧

務(wù)知識更新、綜合素質(zhì)提升、領(lǐng)導(dǎo)力提升、干部綜合修養(yǎng)等培訓(xùn)。

3、根據(jù)講課的方式以及規(guī)模的不同，可分為培訓(xùn)班、研討會、大型論壇、實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練等。

二、選修課程

中心自成立以來，堅持以“務(wù)實(shí)、高效、創(chuàng)新”的文化理念為本，根據(jù)各級各部門工作的需要和不同職位的要求，有組織、有計劃地進(jìn)行培訓(xùn)，部分培訓(xùn)課程參見下表：

三、專家團(tuán)隊(duì)

我們堅持以國家稅務(wù)總局、財政部、中央財經(jīng)大學(xué)等國家部委及高校的實(shí)戰(zhàn)專家和領(lǐng)導(dǎo)教授為專家背景資源，廣攬各地優(yōu)秀師資并建立專家數(shù)據(jù)庫，根據(jù)授課專家所處單位、地區(qū)以及研究方向、授課特長等的不同，而對授課專家進(jìn)行分組分類，主要可分為以下幾大部分：

專家?guī)煲唬贺斦?、國家稅?wù)總局相關(guān)司、處領(lǐng)導(dǎo)，國家稅務(wù)總局科研所、財政部財科所有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者。

專家?guī)於褐醒胴斀?jīng)大學(xué)、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)、北京國家會計學(xué)院等北京地區(qū)的全國一流高校的學(xué)者教授。

專家?guī)烊簱P(yáng)州稅務(wù)學(xué)院、吉林財經(jīng)大學(xué)、長沙稅務(wù)干部學(xué)院、江西財經(jīng)大學(xué)、上海財經(jīng)大學(xué)、南京財經(jīng)大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)等全國知名財稅類高校有關(guān)學(xué)者教授。

專家?guī)焖模罕本﹪倚姓W(xué)院、北京市委黨校以及全國各省行政學(xué)院（黨校）領(lǐng)導(dǎo)專家，全國各“211工程”和“985工程”重點(diǎn)高校的資深學(xué)者和教授等。

專家?guī)煳澹荷鐣鹘缭诮?jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)力提升、團(tuán)隊(duì)管理等方面享譽(yù)盛名的實(shí)戰(zhàn)專家，另聘高級拓展訓(xùn)練師和沙盤實(shí)戰(zhàn)演習(xí)專家。

四、公開課程

如果貴單位參訓(xùn)人數(shù)低于15人，可以參加由我中心和中央財經(jīng)大學(xué)等高校每月在全國各地定期舉辦的公開課。公開課的培訓(xùn)通知可隨時關(guān)注中國財稅教育培訓(xùn)中心官方網(wǎng)站培訓(xùn)動態(tài)（http:// 網(wǎng)址：http://004km.cn 業(yè)務(wù)咨詢QQ：578757013

注：此培訓(xùn)合作計劃書長期有效。

第五篇：中國財稅體制改革

中國財稅體制改革(2009-10-22 02:09:26)

標(biāo)簽：雜談財政就是一種以政控財以財行政的分配體系，我國這樣一個財政分配體系大致的演變軌跡是在建國之前，革命根據(jù)地就有我們財政，從適應(yīng)戰(zhàn)時要求供給型的財政，在建國之后一五時期轉(zhuǎn)入生產(chǎn)建設(shè)的財政，改革開放以后在八十年代中央書記處提出財政轉(zhuǎn)型的問題，當(dāng)時提到概念轉(zhuǎn)為經(jīng)營管理型財政，意圖非常積極的，希望財政能夠擺脫傳統(tǒng)體制下簡單給計劃部門做出納的角色，而正面的發(fā)揮自己的分配功能，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理。在八十年代這樣具體的要求在工作里面如何處理好并沒有得到比較現(xiàn)實(shí)的解決方案，到了九十年代提出了振興財政，是針對著財政方面積累的大量矛盾和問題，以及財政年年赤字的困難，一直到1998年在整個財政轉(zhuǎn)型的方面，樹立了一個明確的目標(biāo)，要建立公共財政框架，這跟市場經(jīng)濟(jì)新體制是相配套的財政轉(zhuǎn)型基本導(dǎo)向和大思路。

財政在傳統(tǒng)體制下六十年代后穩(wěn)定總額分成一年一定的體制安排。改革開放以后，在推動了農(nóng)村區(qū)域的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和沿海特區(qū)進(jìn)行政策傾斜的實(shí)驗(yàn)同時，自上而下的宏觀層面的改革要提到就是實(shí)行分灶吃飯，當(dāng)時國民經(jīng)濟(jì)不可能進(jìn)行停車檢修大爆炸式的改革辦法，只能從分配角度實(shí)行分權(quán)，中央向地方放權(quán)拉開一個后續(xù)一系列改革可能去探索，通過摸著石頭過河的空間，分灶吃飯在運(yùn)行十幾年以后，個人形式的包干制不能適應(yīng)中國改革開放進(jìn)一步的要求，替代的思路就是在1994年實(shí)行的財稅配套改革，走上了分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。中國稅制從改革開放之后，從改革開放前分化改革，到多層次復(fù)合稅。

中央和省以下分稅制有四級，不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使發(fā)達(dá)地區(qū)也很難形成稅基的制度安排相對清晰的情況。一般演變成一地一率，討價還價，復(fù)雜易變，五花八門的分層制包干制，越到基層越傾向包干制辦法處理體制問題。在1994年以后省以下分稅分級不能到位的情況下，縣鄉(xiāng)兩級財政困難越來越引起各方面關(guān)注，基層財政的困難是中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中間，制度有效供給不足，在理財系統(tǒng)里面特定環(huán)節(jié)上集中反映。分稅制是增強(qiáng)事權(quán)財權(quán)的呼應(yīng)性，處理政府企業(yè)，中央和地方兩大基本關(guān)系，但是省一下沒有取得分稅制的進(jìn)展，造成基層任何一件事情做不到位都可能一票否決，而財權(quán)重心是上移的，中央要提高比重是有它的道理，省和市在地方地方高端也是提高手中財權(quán)，自然而然，縣鄉(xiāng)兩級所掌握的財力在整個財力的份額越來越降低的，這樣出現(xiàn)了事權(quán)和財權(quán)不相適應(yīng)的困難，但是就事論事的說環(huán)節(jié)財政困難，現(xiàn)在看來沒有出路，不可能簡單的在轉(zhuǎn)移支付方面增加一些力度，在管理方面提高水平，就可以使縣鄉(xiāng)財政辦法解決，治標(biāo)的辦法前幾年一直在采用，但是更重要尋求一個治本之路，研究上提出一個基本的想法就是要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的完善，在中國把財政層級扁平化，省以下四個層級能不能通過鄉(xiāng)財縣管，和省管縣的改革試驗(yàn)，實(shí)行扁平化與實(shí)制性分稅的前景。從原來沒有出路可能轉(zhuǎn)為柳暗花明、豁然開朗，這樣扁平化實(shí)驗(yàn)地方上有很多令人鼓舞的進(jìn)展，比如鄉(xiāng)財縣管，這在安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革最早起動的省份，以后根據(jù)實(shí)際情況，在全省推行鄉(xiāng)財縣管，這實(shí)際的邏輯就不再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財政的實(shí)體層級建設(shè)，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政看成縣管的下級單位。另外省管縣，浙江有很多省管縣的經(jīng)驗(yàn)。我們得到的信息，比如湖北于振生同志在那有高度的改革思路，被稱為湖北新政，他是在鄉(xiāng)財縣管，省管縣兩個層面同時推行，現(xiàn)在湖北除了武漢郊區(qū)和恩施自治州特殊，其他都按兩個層級來搭建財政體制，探索省以下財政體制的改革。