第一篇：中國適度普惠型兒童福利制度的實(shí)施困境與突破

中國適度普惠型兒童福利制度的實(shí)施困境與突破

摘 要：2013 年 6 月，民政部選取五個(gè)城市為試點(diǎn)地區(qū)，拉開了我國適度普惠型兒童社會福利制度建設(shè)的序幕。當(dāng)前要加快建立適度普惠型兒童福利制度，將服務(wù)對象從孤殘兒童擴(kuò)展到困境兒童，為其提供所需要的基本福利?！笆濉睍r(shí)期，我國兒童福利制度設(shè)計(jì)應(yīng)針對不同家庭分別采用替代性、補(bǔ)充性和支持性福利，構(gòu)建有中國特色社會主義的兒童福利法規(guī)體系，成立綜合性兒童福利行政機(jī)構(gòu)，推動(dòng)兒童福利制度從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：適度普惠；兒童福利；困境突破

【中圖分類號】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 【文章編號】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一詞是與“補(bǔ)缺”相對的，即全面地?zé)o差別地實(shí)行福利政策?！斑m度”是指我國社會福利的建設(shè)具有階段性。我國適度普惠型社會福利制度是指從步入小康社會到 21 世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平這一階段所要實(shí)現(xiàn)的一種福利化進(jìn)程。根據(jù)我國人口結(jié)構(gòu)和總量變動(dòng)情況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)過三個(gè)階段的發(fā)展，最終將建設(shè)成為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民觀念、社會民主、物質(zhì)技術(shù)條件相一致的社會福利制度。

一、我國兒童福利制度發(fā)展實(shí)踐中的建設(shè)措施與困境

（一）微觀層面

1.孤兒。

孤兒是最典型的兒童福利制度保障對象，養(yǎng)育責(zé)任通常通過福利機(jī)構(gòu)、家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)。從 1999 年到 2012 年，兒童福利院從 110 個(gè)增長到 468 個(gè)，增長率為 325%，床位數(shù)增長率為 233%，可見兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展很快，但是每年年末統(tǒng)計(jì)收養(yǎng)人數(shù)增長了 114%，工作人員卻只增長了 75%。這不但表明中國的孤殘棄嬰問題不斷惡化，而且表明當(dāng)前的人力、物力投入無法實(shí)現(xiàn)適度普惠型目標(biāo)。再加上大多數(shù)家庭難以接受孤兒作為家庭成員，收養(yǎng)寄養(yǎng)服務(wù)舉步維艱。兒童福利機(jī)構(gòu)只能滿足吃飽穿暖的基本需求，至于教育甚至治療則無法承擔(dān)。藍(lán)天計(jì)劃的實(shí)施，基本上解決了困擾兒童福利機(jī)構(gòu)多年的基礎(chǔ)設(shè)施問題。但是目前專業(yè)型人才仍舊非常匱乏，難以滿足更高水平的兒童養(yǎng)護(hù)需求。

2.困境兒童。

困境兒童分為重病兒童、殘疾兒童、流浪兒童三類。2007 年，民政部?c國家發(fā)改委聯(lián)合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃》和《關(guān)于流浪未成年人救助保護(hù)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。這兩個(gè)文件對我國未來流浪兒童的救助工作提出了總體性的規(guī)劃。除了流浪兒童的政府機(jī)構(gòu)救助以外，在鄭州、云南等地，還采用“類家庭”的方式救助流浪兒童。此外，一些地方還建立了“全天候街頭救助點(diǎn)”，為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫(yī)療、咨詢等服務(wù)，還配有電視、電腦、兒童讀物等。

“明天計(jì)劃”是指“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”，為城鄉(xiāng)各類社會福利機(jī)構(gòu)中 0～18歲具有手術(shù)適應(yīng)癥的殘疾孤兒進(jìn)行手術(shù)矯治和康復(fù)的計(jì)劃。這一計(jì)劃解決了許多身患?xì)埣?、重病又家庭困難兒童的治療問題。但由于是省部級共同出資，在治療后續(xù)中出現(xiàn)了許多無人接手，費(fèi)用無人負(fù)責(zé)的情況。

3.困境家庭兒童。

目前，城鄉(xiāng)貧困兒童的生活救助主要是通過最低生活保障制度和臨時(shí)救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù) 2005 年《我國孤兒的現(xiàn)狀與面臨的困境》，全國 18 周歲以下父母雙亡及事實(shí)上無人撫養(yǎng)的困境兒童共計(jì) 57.3 萬人，其中接近總數(shù)的1/3 沒有得到經(jīng)常性的制度救助。占總數(shù)絕大多數(shù)農(nóng)村困境兒童（49.5 萬人，占總數(shù)的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到補(bǔ)助的困境兒童比例低，情況界定和人數(shù)統(tǒng)計(jì)都是難題，另一方面補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生存所需，難以起到保障效果。以及提到的營養(yǎng)餐項(xiàng)目，出現(xiàn)采購價(jià)格、數(shù)量不透明等問題，落后地區(qū)兒童的營養(yǎng)狀況依然無法得到保障。

4.普通兒童。

普通兒童這里將其定義為身體健康家庭完整的兒童群體，是適度普惠型兒童福利實(shí)現(xiàn)的廣義范圍。他們不需要承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用，也不是無人照管，而是對福利水平提出更高的要求，保障范圍也因此擴(kuò)大，需要更好的醫(yī)療、教育、營養(yǎng)搭配，以及心理健康輔導(dǎo)。這也對兒童福利在覆蓋范圍、實(shí)現(xiàn)水平、財(cái)政支出、社會認(rèn)知方面提出了更高要求，限于我國現(xiàn)階段兒童福利制度發(fā)展水平，暫時(shí)無法惠及這一部分兒童，這也使得實(shí)現(xiàn)普惠型兒童福利制度更加長路漫漫。

（二）宏觀層面

1.行政資金層面。

首先，目前我國的行政體系內(nèi)沒有專門管理兒童福利的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)職責(zé)由民政系統(tǒng)完成，少部分由社會公益機(jī)構(gòu)完成，各部門間權(quán)責(zé)劃分不清，互相推諉，由此而來，資金問題也是難以系統(tǒng)化管理，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。整體上，兒童福利機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制存在一定的盲區(qū)和漏洞，導(dǎo)致資金運(yùn)用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理觀念層面。

社會大眾對于適度普惠兒童福利的認(rèn)知比較淡薄，對社會公益和志愿服務(wù)的參與度不高。另一方面，大眾通常將需要兒童福利的人群定位為孤殘兒童，對于普惠型兒童福利制度的覆蓋范圍理解淺薄，更不能接受將健全兒童劃入福利范圍。對于收養(yǎng)寄養(yǎng)形式在傳統(tǒng)觀念中也無法形成共識。因此傳統(tǒng)觀念與社會心理層面的障礙也使得適度普惠型兒童福利制度遭遇困境。由此可見，我國適度普惠型兒童福利政策的建構(gòu)和探索任重而道遠(yuǎn)，需要一個(gè)長期摸索與實(shí)踐的過程。

二、適度普惠型兒童福利制度困境的突破

（一）宏觀層面

對于已經(jīng)無法回到原生家庭的兒童只能選擇替代性兒童福利，即機(jī)構(gòu)供養(yǎng)、寄養(yǎng)或收養(yǎng)。對于生活在“問題家庭”中的兒童，可以探索實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)移，由兒童福利機(jī)構(gòu)行使監(jiān)護(hù)權(quán)，對其進(jìn)行養(yǎng)治教康全面結(jié)合的科學(xué)保障。對于機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的兒童要盡力采取“類似家庭”的養(yǎng)育方式，以減少這些福利機(jī)構(gòu)的兒童心理問題，保證他們的社會化順利進(jìn)行。

對于生活在困境家庭中的兒童，應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)充性兒童福利來補(bǔ)足其家庭功能，盡可能地滿足生活在這些家庭中的兒童的基本需求，為這些兒童發(fā)放基本生活補(bǔ)貼，減輕困境家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對于殘疾兒童和重病兒童，還要發(fā)放醫(yī)療康復(fù)補(bǔ)貼，在食品、教育、醫(yī)療等方面給予幫助，提供福利服務(wù)支持、現(xiàn)金補(bǔ)助等。更重要的是通過一些公益計(jì)劃，如“明天計(jì)劃”與“藍(lán)天計(jì)劃”，為殘病兒童治愈疾病，實(shí)現(xiàn)其更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

對于生活在正常家庭中的兒童，應(yīng)通過支持性兒童福利來改善其家庭功能。例如，提供兒童免疫和醫(yī)療保險(xiǎn)等，以幫助改善兒童的醫(yī)療衛(wèi)生狀況。提供免費(fèi)的營養(yǎng)午餐，以改善兒童的營養(yǎng)狀況。給兒童提供幼托服務(wù)以減輕家庭負(fù)擔(dān)，提高基礎(chǔ)教育服務(wù)的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。從政府對家庭功能的替代強(qiáng)弱來看，兒童福利從高到低可以分為替代性兒童福利、補(bǔ)充性福利和支持性福利三個(gè)層次，這種思想恰好能夠反映中國兒童福利制度發(fā)展從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，并最終發(fā)展成為普惠型的過程。

（二）微觀層面

1.推?印抖?童福利法》已成當(dāng)務(wù)之急，規(guī)定中央政府與地方政府對兒童福利資金來源和職能劃分問題。在立足于兒童福利發(fā)展的現(xiàn)狀和未來的基礎(chǔ)上，借鑒和參考兒童福利法相對成熟的國家的經(jīng)驗(yàn)，去構(gòu)建有中國特色社會主義的兒童福利法規(guī)體系。

2.從我國的情況來看，目前尚沒有在中央和地方政府層面建立專職負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)兒童工作的傳統(tǒng)兒童福利階段（1949-1990）兒童福利發(fā)展階段（1990 年至今）適度普惠型兒童福利完善階段（當(dāng)前）、失去家庭保護(hù)的兒童（失去家庭保護(hù)的兒童）、替代性兒童福利（替代性兒童福利殘補(bǔ)型兒童福利）、特殊兒童福利（孤殘兒童）的職能部門。盡管目前國務(wù)院有一定的兒童工作行政權(quán)力和人力資源配置，但所發(fā)揮的作用十分有限。由于社會發(fā)展迅速，兒童問題也日益多元化和復(fù)雜化，出現(xiàn)的一些新問題也需要綜合性的兒童工作部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。因此，有必要在中央和地方層面推動(dòng)成立綜合性兒童福利行政機(jī)構(gòu)，以更好地協(xié)調(diào)關(guān)系、整合資源，推動(dòng)兒童福利工作的發(fā)展。

3.加強(qiáng)社會認(rèn)知，增強(qiáng)社會公益和志愿服務(wù)意識。應(yīng)逐漸形成以政府為主導(dǎo)，社會團(tuán)體和個(gè)人為輔助的兒童福利體系，政府直接提供或購買服務(wù)，如社會福利院等，慈善組織組織捐助善款財(cái)物支撐公益性福利機(jī)構(gòu)運(yùn)行，組織和鼓勵(lì)更多人參與志愿服務(wù)和社會公益。在社會觀念方面，逐步改變大眾以兒童為私有財(cái)產(chǎn)的觀念，不以傳宗接代為養(yǎng)育目的，形成以全社會共同保護(hù)養(yǎng)育兒童為責(zé)任的觀念。

三、結(jié)束語

廣義社會福利是指政府和社會團(tuán)體為提高社會成員的物質(zhì)和精神生活水平而采取的種種措施。兒童福利不但要改變他們的生存困境，更要為他們提供醫(yī)療教育等服務(wù)，努力使他們享受與正常兒童同樣的生命。

2017年獲得國家級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目獎(jiǎng)項(xiàng)“內(nèi)蒙古家庭醫(yī)生簽約服務(wù)滿意度的影響因素分析”；獲得“挑戰(zhàn)杯”校級二等獎(jiǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳魯南.開展試點(diǎn)工作推進(jìn)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)普惠之路――探索適度普惠型兒童福利制度之路[J].社會福利，2012，（13）.[2]戴建兵，曹艷春.論我國適度普惠型社會福利制度的構(gòu)建與發(fā)展[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（1）.[3]盧廷明.實(shí)現(xiàn)適度普惠型兒童福利的設(shè)想[J].社會福利，2009，（8）.[4]姚建平.從孤殘兒童到困境兒童：適度普惠型兒童福利制度概念與實(shí)踐[J].中國民政，2016，（16）.

第二篇：以幸福湖北為導(dǎo)向積極探索建立適度普惠型社會福利制度

以幸福湖北為導(dǎo)向 積極探索建立適度普惠型社會福利制度

謝松保

2012年第8期 ——社會建設(shè)

省第十次黨代會報(bào)告提出要“始終堅(jiān)持以人為本，努力建設(shè)幸福湖北”，并強(qiáng)調(diào)要“建立健全城鄉(xiāng)一體化社會救助體系和救災(zāi)應(yīng)急體系，統(tǒng)籌做好社會保障、社會救助、社會福利、社會慈善等工作”。結(jié)合民政部門實(shí)際，我們認(rèn)為建設(shè)幸福湖北當(dāng)務(wù)之急就是要加快建立與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)、與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的適度普惠型社會福利制度，讓人人成為共建共享幸福湖北的主體。改革開放以來，我省一直實(shí)行以城鎮(zhèn)“三無”人員為重點(diǎn)保障對象的補(bǔ)缺型社會福利制度。隨著改革開放的不斷深入以及社會的加速轉(zhuǎn)型，這種福利制度面臨諸多問題，難以滿足人民群眾日益增長的社會福利需要。以幸福湖北為導(dǎo)向，加快建立適度普惠型社會福利制度，已成為當(dāng)前民政工作的迫切要求。

一、補(bǔ)缺型社會福利制度存在的主要問題

長期以來，社會福利為保障城鎮(zhèn)“三無”對象中的老年人、殘疾人和孤殘兒童等特殊群體的基本生活權(quán)益，相應(yīng)提供了供養(yǎng)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等方面的一些服務(wù)。在今天看來，這種城鄉(xiāng)二元補(bǔ)缺型社會福利制度至少存在以下問題。

（一）覆蓋范圍較窄。社會福利覆蓋的重點(diǎn)人群是城鎮(zhèn)“三無”對象、城鄉(xiāng)孤兒和一部分殘疾人。這種制度安排最大的問題是覆蓋范圍明顯偏窄。很多對象本該納入社會福利保障范圍，但只納入了社會救助范圍。城鎮(zhèn)“三無”對象在普遍納入社會救助范圍的基礎(chǔ)上，僅將集中供養(yǎng)對象納入社會福利范疇，孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)制度從2010年才開始建立，上述兩種對象全省加起來不足5萬人。主要由殘聯(lián)牽頭的殘疾人社會保障和社會服務(wù)體系建設(shè)也才剛剛啟動(dòng)。多數(shù)失能半失能、高齡、空巢老人屬于政府基本公共服務(wù)范圍，但尚未能享受政府提供的社會福利服務(wù)。

（二）保障水平偏低。由于預(yù)算安排、資金投入不足等原因，社會福利保障水平還不高。2011年《湖北省統(tǒng)計(jì)白皮書》顯示，2010年我省城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出已達(dá)11451元。全省“三無”對象中的老年人、殘疾人的福利保障標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)刈畹捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.5倍，當(dāng)年為4680元，約為城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的41%。有些社會福利對象還要依托社會救助制度，如城鎮(zhèn)“三無”對象中的老年人和殘疾人，分散居住的依靠社會救助制度保障其基本生活，集中供養(yǎng)在社會福利機(jī)構(gòu)的在疾病治療等方面也離不開社會救助。

（三）市場和社會組織的作用沒有得到有效發(fā)揮。我省現(xiàn)行的社會福利制度一定程度上屬于政府主導(dǎo)型福利制度。在政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任但投入不足的情況下，市場主體、非營利性組織、社區(qū)組織在社會福利的補(bǔ)充提供和微觀運(yùn)營方面還沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。2010年我省社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位比例為1∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于全國2.3∶1的平均水平。市場在提供社會養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)等方面的作用遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。社區(qū)作為社會養(yǎng)老服務(wù)體系和殘疾人服務(wù)體系中的重要依托，目前其服務(wù)還只處在試點(diǎn)推進(jìn)階段。

二、適度普惠型社會福利制度的基本內(nèi)涵

目前，理論界和實(shí)踐界對適度普惠型社會福利制度的界定尚未達(dá)成共識。黨的十六屆六中全會提出了“發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會福利事業(yè)”，國家民政部對構(gòu)建適度普惠型社會福利制度有了宏觀設(shè)想，結(jié)合學(xué)界的研究，立足當(dāng)前著眼長遠(yuǎn)，我們認(rèn)為將“適度普惠型社會福利制度”界定為：面向全體老年人、殘疾人和孤兒棄嬰，以扶老、助

殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，資金保障與服務(wù)保障相并重，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、資金保障、人才技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度，不斷滿足服務(wù)對象多層次多樣化的物質(zhì)和精神需求。在保障范圍上，從城鄉(xiāng)“三無”老人向全體老年人延伸，從機(jī)構(gòu)供養(yǎng)孤兒棄嬰向全體孤兒棄嬰拓展，從生活困難殘疾人向所有殘疾人邁進(jìn)。在保障方式上，從資金單方面保障向資金和服務(wù)保障相結(jié)合轉(zhuǎn)變。在保障程度上，從城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)型，從保障基本生活向盡量滿足不同層次多樣化需求轉(zhuǎn)變。在保障機(jī)制上，從政府舉辦向政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在多元合作架構(gòu)中推進(jìn)社會福利向前發(fā)展。

三、我省已初步具備建立適度普惠型社會福利制度的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)

現(xiàn)代社會福利演變軌跡表明，在相當(dāng)程度上社會福利制度的發(fā)展是對社會形態(tài)變遷和社會結(jié)構(gòu)改變積極回應(yīng)的結(jié)果。改革開放三十多年來，我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和老齡化快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全面發(fā)展，建立更高水平社會福利制度已具備一定的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。

（一）國民經(jīng)濟(jì)有了顯著積累，為建立適度普惠型社會福利奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我省經(jīng)濟(jì)總量快速增長，2011年已達(dá)1.9萬億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到1400億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入連續(xù)7年保持兩位數(shù)增長，國民經(jīng)濟(jì)有了顯著積累?，F(xiàn)階段，我省初步具備了經(jīng)濟(jì)起飛所必需的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、市場容量及體制環(huán)境，邁入了美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托所說的經(jīng)濟(jì)起飛階段，總體上正處于向轉(zhuǎn)變增長方式尋求發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會福利將產(chǎn)生較高的依賴。建立適度普惠型社會福利制度，不僅具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且也是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

（二）社會福利作為社會建設(shè)重要組成部分被提上戰(zhàn)略高度，為建立適度普惠型社會福利制度奠定了政治基礎(chǔ)。黨的十七大報(bào)告提出，要以社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，加快完善社會保障體系，保障人民基本生活。社會福利被確定為社會保障的三大基礎(chǔ)之一，成為社會建設(shè)的重要內(nèi)容。民政部站在戰(zhàn)略發(fā)展的高度，創(chuàng)新提出了“建立適度普惠型社會福利制度”的新思維。國家發(fā)改委和民政部聯(lián)合發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出了“社會福利惠及范圍顯著擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，越來越多的社會公眾享受到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會福利服務(wù)”的中期目標(biāo)，為建立適度普惠型社會福利制度指明了方向?！吨泄埠笔∥?、湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期民政工作的意見》明確提出，“建立健全城鄉(xiāng)特殊群體社會福利服務(wù)體系，努力推進(jìn)民政工作走在中西部前列”奮斗目標(biāo)。這些將為我省建立適度普惠型社會福利制度提供有力的政策支撐。

（三）社會福利體系框架初步構(gòu)建，為建立適度普惠型社會福利制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。一是社會福利法律體系加快建立。國家相繼頒布了《老年人權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》和《殘疾人保障法》，省人民政府出臺了《湖北省關(guān)于老年人享受優(yōu)待服務(wù)的規(guī)定》、《湖北省殘疾人優(yōu)惠待遇規(guī)定》等規(guī)章，對加快老年人、兒童、殘疾人福利事業(yè)發(fā)展、維護(hù)其合法權(quán)益提供了法律保障。二是社會福利設(shè)施體系加快構(gòu)筑。截至2011年底，全省城鄉(xiāng)福利機(jī)構(gòu)2496個(gè)、床位22.4萬張。全省縣級以上城市都擁有1所集養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、娛樂等功能于一體的公辦城市社會福利機(jī)構(gòu)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都至少有一所農(nóng)村福利院，社會辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)235家，較好地解決了城鄉(xiāng)“三無”對象集中供養(yǎng)問題，并在一定程度上緩解了社會養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾。三是社會福利政策體系加快制定。我省先后出臺了《省人民政府關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的決定》、《省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的實(shí)施意見》等系列文件，對社會福利對象在基本生活、醫(yī)療、教育、住房等方面作了全面的制度安排。

四、建立我省適度普惠型社會福利制度的目標(biāo)和任務(wù)

省第十次黨代會關(guān)于建設(shè)幸福湖北的部署，為“十二五”我省民政事業(yè)全面發(fā)展特別是建立適度普惠型社會福利制度提供了難得的歷史機(jī)遇。著力保障和改善民生，使發(fā)展成果惠

及全體人民，建立廣覆蓋、?；尽⒍嘀е?、可持續(xù)的適度普惠型社會福利制度必將助推幸福湖北建設(shè)。

（一）廣覆蓋。其一，老年人福利。以“三無”老人、低收入家庭失能半失能老人、空巢高齡老人等老年群體為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧其他社會老人，盡可能將他們都納入社會養(yǎng)老服務(wù)保障范圍。其二，兒童福利。以城鄉(xiāng)孤兒、棄嬰為重點(diǎn)，逐步將事實(shí)上無人撫養(yǎng)的孤兒等特殊困境兒童納入保障范圍，同時(shí)盡可能兼顧困難家庭兒童。其三，殘疾人福利。重點(diǎn)保障符合最低生活保障條件的困難殘疾人、重度殘疾人和就業(yè)再就業(yè)殘疾人。

（二）?；?。包括基本生活標(biāo)準(zhǔn)和基本服務(wù)內(nèi)容兩大部分。其一，基本生活標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)適當(dāng)高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。對于“三無”老人，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和他們尚有一定的生存能力，其基本生活標(biāo)準(zhǔn)參照我省孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)減去教育費(fèi)用來制定為宜。目前我省孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)為集中供養(yǎng)1000元/月、分散供養(yǎng)600元/月，按照年均10%的速度增長，到2015年，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)孤兒分別達(dá)到1610元/月和966元/月，集中和分散供養(yǎng)“三無”老人的基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分別達(dá)到1437元/月和792元/月。對于符合最低生活保障條件的殘疾人，按照分類施保原則，保持“十二五”期間年均10%的速度增長，到2015年全省平均保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到425元/月。其二，基本服務(wù)內(nèi)容。老年人福利，以生活照料、醫(yī)療保健、文化娛樂、精神慰藉為重點(diǎn)，引導(dǎo)發(fā)展旅游、養(yǎng)生、教育等高端服務(wù)。兒童福利，以養(yǎng)育、康復(fù)、醫(yī)療、訓(xùn)練為重點(diǎn)，同時(shí)向教育、就業(yè)、住房、社區(qū)矯正等方面延伸。殘疾人福利，重點(diǎn)涵蓋康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)等基本服務(wù)。

（三）多支柱。明確政府、市場、家庭、社區(qū)各自應(yīng)承擔(dān)的社會福利責(zé)任，構(gòu)建主次有別、相互銜接、互為補(bǔ)充，既滿足社會成員福利需要，又能體現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化價(jià)值與現(xiàn)代福利觀念的社會福利發(fā)展新格局。政府不再包辦包攬社會福利，其責(zé)任限定于規(guī)則制定、行政主導(dǎo)、財(cái)政供款、市場監(jiān)管等宏觀領(lǐng)域；政府之外的市場組織、非營利組織、社區(qū)組織承擔(dān)微觀運(yùn)營和組織生產(chǎn)的責(zé)任；家庭承擔(dān)法律法規(guī)規(guī)定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)（扶養(yǎng)）責(zé)任和社會道義。

（四）可持續(xù)。要確保社會福利制度的持續(xù)發(fā)展和社會福利服務(wù)的持續(xù)提供，必須建立政府財(cái)力投入的長效機(jī)制、公平優(yōu)惠的政策環(huán)境和合理的市場運(yùn)營機(jī)制。一是政府財(cái)力投入長效機(jī)制。按照“四位一體”建設(shè)發(fā)展要求，將構(gòu)建適度普惠型社會福利制度上升到戰(zhàn)略高度，列入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立健全新增財(cái)政投入優(yōu)先用于社會福利、社會福利按國民經(jīng)濟(jì)適當(dāng)比例合理投入的機(jī)制。二是公平優(yōu)惠的政策環(huán)境。進(jìn)一步完善社會福利法規(guī)政策，為各類社會福利機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競爭、資源合理利用的準(zhǔn)入環(huán)境。同時(shí)，完善落實(shí)社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策，建立政府財(cái)力補(bǔ)貼機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會力量投資社會福利事業(yè)的積極性。三是合理的市場運(yùn)營機(jī)制。一方面，政府要建好管好公辦老年人、兒童、殘疾人福利機(jī)構(gòu)，發(fā)揮好兜底供養(yǎng)和示范引導(dǎo)作用；另一方面，老年公寓、失能老人養(yǎng)護(hù)中心、聾兒語訓(xùn)中心等非基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，應(yīng)大力推行公建民營、公辦民營，優(yōu)化社會資源配置，實(shí)現(xiàn)政府與民營機(jī)構(gòu)的雙贏。在服務(wù)提供上，需要大力發(fā)展福利服務(wù)社會組織和市場主體，探索建立政府購買服務(wù)的招標(biāo)制度，將服務(wù)項(xiàng)目擇優(yōu)交給有資質(zhì)的社會組織和市場主體來運(yùn)營，政府當(dāng)好養(yǎng)老服務(wù)市場的“守夜人”。

（作者系湖北省民政廳廳長）

第三篇：論我國普惠型社會福利制度中的社會工作介入

論我國普惠型社會福利制度中的社會工作介

入

譚曉輝

? 2012-09-21 15:05:08

來源：《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版》2011年6期

【內(nèi)容提要】 我國社會福利的轉(zhuǎn)型為社會工作介入社會福利新體系提供了契機(jī)。社會福利新體系除了提供物質(zhì)幫助外，還包括向社會成員提供所需的社會服務(wù)、精神慰藉和支持等。社會工作將社會福利政策、項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的具體的服務(wù)過程，是實(shí)現(xiàn)社會福利的重要手段與途徑。社會工作可以運(yùn)用獨(dú)特的價(jià)值理念、工作視角和工作方法，促進(jìn)普遍社會福利狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān) 鍵 詞】社會福利 社會工作 普惠型 福利制度

一、我國社會福利發(fā)展的目標(biāo)是建立普惠型福利制度

當(dāng)前我國社會福利正在轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向政府部門、各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、家庭和社區(qū)來共同負(fù)擔(dān)社會福利。政府將由傳統(tǒng)的集社會福利制度的制定者、福利組織和提供者、福利服務(wù)履行者為一身的角色，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、購買者與仲裁者。同時(shí)，以社會成員與社會機(jī)構(gòu)的積極參與，來填補(bǔ)政府部門從福利領(lǐng)域撤出后所遺留下的空間，并通過社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來整合福利服務(wù)資源，促進(jìn)社會福利的供給效率，滿足社會福利需求的變化。

在我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益格局的變化，出現(xiàn)了新的社會矛盾和社會問題。這些困惑和矛盾，除了需要個(gè)人努力之外，還需要有社會的幫助。隨著社會需求內(nèi)涵和特點(diǎn)的變化，社會福利需求的內(nèi)容也出現(xiàn)了許多新的變化，即要求社會福利不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)層面，還要體現(xiàn)在精神和社會關(guān)系層面。因此，社會需要有一種高層次專業(yè)化的福利服務(wù)，來緩解壓力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、化解社會和家庭矛盾。

我國社會福利的發(fā)展方向是建立普惠型福利模式。普惠型福利模式的實(shí)現(xiàn)是以不斷改善社會成員生活質(zhì)量、彌合社會斷裂、促進(jìn)社會和諧為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)由政府主導(dǎo)、多元合作，層次化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化的福利發(fā)展道路。表現(xiàn)在福利范圍上，就是以全體公民為基本，重點(diǎn)覆蓋困難群體、特殊問題群體、社會邊緣群體；在福利程度上和保障基本生活基礎(chǔ)上，滿足住房、健康、精神等多樣化多層次需求的同時(shí)，朝著矯正社會問題方面延伸；在發(fā)展機(jī)制上，是以政府為主導(dǎo)、社會各方參與，在社會合作基礎(chǔ)上推進(jìn)社會福利普及化和多元化；在社會福利政策上，構(gòu)建一個(gè)包括既有政府責(zé)任政策，又有專業(yè)化、職業(yè)化的社會福利服務(wù)的支撐體系。

第一，擴(kuò)大社會福利的覆蓋范圍，將福利對象由傳統(tǒng)救助對象擴(kuò)展至所有社會成員。隨著社會結(jié)構(gòu)多元化的發(fā)展，人口老齡化的加快，以及人們權(quán)益要求的提高和就業(yè)難度的加大，我國傳統(tǒng)福利制度已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要了。近年來，我國政府一直強(qiáng)調(diào)，社會發(fā)展是為了人民，發(fā)展成果要讓全體人民共享。要實(shí)現(xiàn)讓全體人民共享國家發(fā)展成果的目標(biāo)，必須重點(diǎn)借助覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會福利制度。當(dāng)前，社會福利的首要任務(wù)就是要拓展社會福利覆蓋范圍，在傳統(tǒng)的“三無”老人福利、孤殘兒童福利和殘疾人福利的基礎(chǔ)上，將社會福利服務(wù)的對象延伸到所有社會成員，優(yōu)先考慮老年人、兒童、殘疾人及問題家庭等社會困難群體和邊緣群體，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度統(tǒng)一，擴(kuò)大社會福利普惠面。

第二，提升社會福利質(zhì)量，注重救助、服務(wù)、扶持，通過向社會傳遞公正價(jià)值、解決社會風(fēng)險(xiǎn)來促進(jìn)社會進(jìn)步。在我國生活風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的情況下，對生活的安全感和對未來的安全預(yù)期構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民的最基本的需求。現(xiàn)實(shí)中存在的貧富差距持續(xù)擴(kuò)大、勞資糾紛急劇上升、不同社會群體利益分配失衡乃至局部范圍的社會對抗等現(xiàn)象，均與缺乏社會福利制度的調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)力度不夠直接相關(guān)。因此，需要加強(qiáng)社會福利體系的建設(shè)，提高福利保障水平和質(zhì)量來逐漸縮小差距、緩解矛盾與沖突，促進(jìn)整個(gè)社會和諧發(fā)展。而普惠型社會福利具有促進(jìn)社會公平和維護(hù)社會穩(wěn)定，滿足社會成員基本生活需要的功能，又能滿足社會成員較高層次的發(fā)展性需求。就我國社會目前階段而言，社會福利應(yīng)該由單純收入轉(zhuǎn)移模式向提供多樣化的福利服務(wù)轉(zhuǎn)變，建立隨居民生活水平的提高而同步提高的、完善的福利制度，不斷改善和提高社會成員的生活質(zhì)量。

第三，明確國家、市場、社區(qū)、家庭在社會福利發(fā)展中的地位。普惠型社會福利制度是在多元架構(gòu)中推進(jìn)社會福利發(fā)展，即將政府、市場、家庭、社區(qū)聯(lián)結(jié)成為功能互補(bǔ)、相互支持、互為補(bǔ)充的，既滿足社會成員的福利需求，又能體現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化價(jià)值與現(xiàn)代福利觀念的福利格局。通過改變傳統(tǒng)的政府包辦社會福利的做法，將政府的責(zé)任限定于行政主導(dǎo)、財(cái)政供款、規(guī)則制定、市場監(jiān)管等宏觀領(lǐng)域，政府之外的市場組織、非營利組織、社區(qū)組織來承擔(dān)微觀運(yùn)營和組織生產(chǎn)的責(zé)任，形成以政府為主導(dǎo)的、各種社會資源和社會力量充分動(dòng)員的多元發(fā)展的福利體系。

第四，強(qiáng)化社會機(jī)構(gòu)服務(wù)社會福利的作用，提高社會福利服務(wù)水平。福利機(jī)構(gòu)和福利設(shè)施的建設(shè)既是社會福利事業(yè)的重要載體，又是社會福利水平的重要標(biāo)志。通過確保福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施納入政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，重點(diǎn)建設(shè)各類老年和兒童福利機(jī)構(gòu)，滿足老年人養(yǎng)老需求與提高兒童福利服務(wù)水平，使各類特殊福利機(jī)構(gòu)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和福利服務(wù)需求的提高相適應(yīng)，各類福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施普遍呈現(xiàn)合理增長態(tài)勢。堅(jiān)持以社會福利社會化為基本途徑，探索政府財(cái)政補(bǔ)貼、資助以及優(yōu)惠政策等有效方式，引導(dǎo)社會力量投資興辦福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多元化投資機(jī)制的形成，最終提升社會福利服務(wù)水平。

二、普惠型社會福利制度中的社會工作及其介入方式

(一)社會工作促進(jìn)社會福利發(fā)展

普惠型社會福利制度的服務(wù)對象是全體公民，包括社會保障、教育、醫(yī)療、住房、社會工作服務(wù)等項(xiàng)目。而社會工作是以利他主義為指導(dǎo)的，以受助者為本，講求服務(wù)精神，不以營利為目的。作為一門助人的專業(yè)，社會工作具有其獨(dú)特的價(jià)值理念、工作視角和工作方法。它追求“助人自助”，給予受助者希望和信心，充分調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，達(dá)到受助者自助并在自助中得以發(fā)展的境界。

社會工作的優(yōu)勢視角與賦權(quán)取向?qū)⑹苤咭暈榉e極的能動(dòng)個(gè)體，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)受助者能力，挖掘或激發(fā)他們的潛能，有助于個(gè)人、團(tuán)體、家庭，以及社區(qū)的能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)積極的社會福利。社會工作者通過獨(dú)特的工作方法來提升受助者自身能力，喚醒受助者權(quán)利與社會參與意識：一是社會工作者直接為受助者提供服務(wù)的方式，通常分為社會個(gè)案工作、社會團(tuán)體工作、社區(qū)工作等；二是間接服務(wù)的方法，即通過以社會工作服務(wù)的實(shí)施來影響對受助者提供的服務(wù)，包括為直接服務(wù)提供所需要的各種協(xié)助與支持過程?？梢哉f間接服務(wù)是社會工作者對受助者進(jìn)行服務(wù)的服務(wù)，通常分為社會工作行政、社會工作督導(dǎo)、社會工作咨詢、社會工作研究等方法。這些獨(dú)特的工作方法既可針對單獨(dú)的個(gè)體，又可面向廣泛的社區(qū)，由于社會工作善于調(diào)動(dòng)協(xié)調(diào)各相關(guān)力量，達(dá)到完整性和系統(tǒng)性。因此，這些專業(yè)特征使得社會工作在社會福利領(lǐng)域發(fā)揮著其他社會機(jī)構(gòu)不能比擬的優(yōu)勢作用。

社會福利是從政策層面上規(guī)定了服務(wù)對象、標(biāo)準(zhǔn)以及所要達(dá)到的目的，但如何實(shí)施這一制度和確定具體的服務(wù)對象，如何從精神上幫助他們克服生活困難或生理、心理障礙，如何提供福利設(shè)施并且?guī)椭藗兲貏e是有困難者享用這些設(shè)施，需要社會工作的深入開展。社會工作是將社會福利政策、項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的具體的服務(wù)的過程，是實(shí)現(xiàn)社會福利的重要手段與途徑，其工作的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)受助者社會福利的提升。從社會福利的發(fā)展歷程來看，社會工作的方法可以說是從社會福利提供過程中逐漸發(fā)展出來的，并始終存在于特定的社會福利系統(tǒng)內(nèi)。事實(shí)上社會工作就是在19世紀(jì)末，西方國家為應(yīng)對工業(yè)革命以來出現(xiàn)的大量社會問題而產(chǎn)生的。在19世紀(jì)末初隨著西方國家工業(yè)化和城市化的發(fā)展，一些在農(nóng)業(yè)社會不曾有過的社會問題不斷出現(xiàn)。面對農(nóng)民大量涌向城市，以及貧窮、犯罪等日趨嚴(yán)重的社會問題等，僅靠以前民間和宗教慈善組織來解決已無濟(jì)于事，要求政府出面承擔(dān)社會救助的責(zé)任。從1601年英國伊麗莎白女王《濟(jì)貧法》的頒布和實(shí)施，到1788年德國漢堡的救助制度，從1869年英國慈善組織會社開展的民間志愿救助活動(dòng)，到1884年睦鄰組織運(yùn)動(dòng)在社區(qū)中發(fā)揮助貧救困的作用。經(jīng)過近百年的發(fā)展，社會工作和社會福利制度一起成為了西方社會緩和社會矛盾、解決社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定、恢復(fù)受助對象正常功能的重要調(diào)節(jié)機(jī)制。二戰(zhàn)前后，由于福利國家制度的建立，西方國家相繼通過了社會政策或立法，確立了專業(yè)化與職業(yè)化的社會工作制度，并將其作為政府實(shí)施社會管理和提供社會服務(wù)的重要手段。作為實(shí)現(xiàn)社會福利服務(wù)的手段的社會工作，由此成為現(xiàn)代社會福利制度中重要的制度設(shè)計(jì)。

在現(xiàn)代社會，從事社會工作職業(yè)活動(dòng)的社會工作者又稱“助人者”或“社會福利專家”，“社會工作專業(yè)的工作處境是社會福利機(jī)構(gòu)”，社會工作者是社會福利服務(wù)的傳遞者。從西方福利發(fā)達(dá)國家的歷史來看，社會福利部門擁有大量的社會工作專門知識和技能的人員，正是由于有在各種類型的社會福利場所和機(jī)構(gòu)的社會工作者參與，使得社會福利機(jī)構(gòu)所做的事被視為專業(yè)性工作。他們通常接受處理比較困難的工作，而且許多人被委以管理和督導(dǎo)的職位，幫助指導(dǎo)那些只受過少量培訓(xùn)的社會福利助理人員和輔助工作人員。社會福利制度及服務(wù)是社會性問題，需要運(yùn)用社會化手段來滿足，因此，社會工作切實(shí)促進(jìn)了社會福利及其服務(wù)的發(fā)展。

(二)社會工作介入的方式

隨著一個(gè)國家或地區(qū)社會福利制度的完善，其社會工作專業(yè)的發(fā)展水平也相應(yīng)得到提高。社會福利作為一種社會制度，同政府、個(gè)人和家庭、社區(qū)、非營利組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，而社會工作則成為社會福利制度中一個(gè)必不可少的傳遞體系，既是一項(xiàng)社會福利服務(wù)事業(yè)，又是一個(gè)社會職能合理分解、資源優(yōu)化配置的社會運(yùn)行系統(tǒng)。社會工作是社會福利體系的重要組成部分，是推行社會福利的主要載體。

1.非正式的社會福利服務(wù)。非正式的社會福利服務(wù)是指社會工作者參與到社區(qū)內(nèi)非正式的福利服務(wù)的方式，包括為個(gè)人、家庭和社區(qū)增進(jìn)社會福利。如個(gè)人幫助和照料家庭成員的活動(dòng)、幫助其他社會成員的活動(dòng)，參與社區(qū)活動(dòng)等。它是由家人、親戚、朋友、鄰居、社區(qū)內(nèi)志愿者等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)提供非正式的自我服務(wù)，是對社區(qū)內(nèi)有需要的人提供福利服務(wù)。社會工作者在這種非正式的福利服務(wù)中主要是起到輔助和補(bǔ)充作用，即向參與自我服務(wù)的人員提供專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，或提供部分資金或物質(zhì)幫助，鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)的居民參與福利服務(wù)。

2.正式的社會福利服務(wù)。社會工作者介入正式的社會福利服務(wù)是通過“社區(qū)內(nèi)照顧”的方式進(jìn)行的?！吧鐓^(qū)內(nèi)照顧”就是指為了避免大型照顧機(jī)構(gòu)冷漠、沒有人情味和與世隔絕的、程式化的、機(jī)構(gòu)化的專業(yè)照顧帶來的負(fù)面效應(yīng)，由政府及非政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)里建立小型的、專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)設(shè)施、技術(shù)和計(jì)劃，使所提供的福利服務(wù)更貼近人們的正常生活和真實(shí)需求。如通過社區(qū)工作坊、社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)老人服務(wù)中心、青少年服務(wù)組織、日間照顧中心等，為老人、慢性病患者、殘疾人與精神病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務(wù)。

3.參與國家社會福利服務(wù)。參與國家社會福利服務(wù)是指社會工作機(jī)構(gòu)參與由政府主導(dǎo)的社會福利，通過與政府機(jī)構(gòu)的合作來共同為社會提供福利服務(wù)。一般來講，一個(gè)國家的社會福利服務(wù)制度主要包括：一是社會保障或收入保障方面的服務(wù)，主要是指社會保險(xiǎn)和社會救助服務(wù)；醫(yī)療福利服務(wù)；二是教育福利服務(wù)；三是住房福利服務(wù)；四是就業(yè)服務(wù)；五是社會工作服務(wù)。此外，還有政府通過稅收制度影響和調(diào)節(jié)社會福利的狀態(tài)，以提供稅收減免等方式來促進(jìn)有關(guān)群體的福利。而社會工作介入國家社會福利服務(wù)，主要是通過承擔(dān)與履行政府提供的福利服務(wù)合同，或者向有需要成員有償服務(wù)來取代政府提供社會福利服務(wù)。在社會福利服務(wù)領(lǐng)域，較之政府部門而言，社會工作機(jī)構(gòu)擁有直接面對服務(wù)對象，對服務(wù)需求反應(yīng)靈敏，服務(wù)質(zhì)量和水平更加專業(yè)化和人性化等優(yōu)勢。

三、社會工作介入社會福利的外部條件

(一)政府財(cái)政與立法支持

在開展專業(yè)化的社會工作服務(wù)的過程中，需要有大量的服務(wù)設(shè)施和財(cái)政支出，政府是發(fā)展社會工作、建立服務(wù)設(shè)施和提供財(cái)政支持的基礎(chǔ)。我國目前社會工作投資主體雖然沒有明文規(guī)定，但是在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府是社會工作的投資主體，其財(cái)政壓力不小。因此，在推進(jìn)政府行政體制改革的過程中，社會工作服務(wù)問題要納入中央政府和地方政府行政改革議程，明確中央政府和地方政府各自在社會工作建設(shè)中的角色和作用。根據(jù)我國的實(shí)際，中央政府要在大的政策框架上對社會工作給予規(guī)定，并針對帶有普遍性的問題，設(shè)立專門的項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，來支持社會工作。同時(shí)，中央政府還要針對我國社會工作發(fā)展的特點(diǎn)，對社會工作機(jī)構(gòu)建設(shè)以及社會工作機(jī)構(gòu)與政府組織的關(guān)系給予明確的規(guī)定。還可以根據(jù)我國地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等特點(diǎn)，給予西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的社會工作服務(wù)體系建設(shè)政策和財(cái)政等方面優(yōu)惠和傾斜。此外，政府除了對社會工作加強(qiáng)宏觀規(guī)劃、制定政策和監(jiān)督評估措施的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)有關(guān)社會工作的立法工作。通過深入細(xì)致的調(diào)研和充分的論證，適時(shí)制定有關(guān)社會工作與組織管理方面的法律法規(guī)，為順利開展社會工作服務(wù)與管理提供有力的法律保證。

(二)多元化的社會工作服務(wù)

開展福利服務(wù)的社會工作服務(wù)可分為兩大類，一類是隸屬于政府社會福利部門的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，一類是非政府的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。

首先，政府社會福利部門的專業(yè)服務(wù)。這類服務(wù)的提供主體是政府機(jī)構(gòu)，政府是服務(wù)的完全出資人，其目的是為了滿足社會成員的基本生活需求。為了確保服務(wù)的專業(yè)化水平，提高服務(wù)質(zhì)量，這類服務(wù)可以不由政府機(jī)構(gòu)直接提供，而是由政府出資委托或承包給專業(yè)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成。開展綜合性的便民利民服務(wù)，著眼于人們多層次、多樣化的物質(zhì)文化需求，不斷提升社會工作服務(wù)的功能和水平。

其次，非政府的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。服務(wù)的提供者主要是由社會中介組織或非營利機(jī)構(gòu)提供，也有由私人機(jī)構(gòu)提供的。服務(wù)資金絕大部分來自政府撥款，部分來自服務(wù)收費(fèi)。非政府的社會工作服務(wù)是在政府提供的服務(wù)滿足人們基本需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步滿足社會成員的多層次需求。政府對非政府社會工作服務(wù)的支持也主要是以資金的形式，即政府購買服務(wù)。在具體的操作方法上，則主要由非營利組織向政府設(shè)定的社會工作服務(wù)項(xiàng)目中申請部分資金，并通過進(jìn)一步向社會籌集資金和人力上的幫助，雇用專業(yè)的社會工作者來提供福利服務(wù)。

(三)志愿者隊(duì)伍建設(shè)

志愿者隊(duì)伍在社會工作服務(wù)中能發(fā)揮重要作用。從事社會福利服務(wù)的義務(wù)社會工作者被稱為“義工”。志愿者可為社區(qū)、家庭及個(gè)人提供各種社會服務(wù)；社會工作機(jī)構(gòu)可以有效地將民眾團(tuán)結(jié)起來，致力于加強(qiáng)公民道德修養(yǎng)和提升人的精神境界，通過鄰里之間來提供充滿愛心和樂趣的人性化服務(wù)項(xiàng)目，為社會成員參與社會、體驗(yàn)助人樂趣、滿足精神領(lǐng)域的深層次需求創(chuàng)造了機(jī)會。

志愿者不能簡單地歸因于善心、愛心、熱情和同情心，而是應(yīng)當(dāng)有深厚的文化和龐大的社會體系來支持，因此社會各界都有責(zé)任與義務(wù)參與。通過專門建立“義工”登記制度，使愿意從事義務(wù)社會服務(wù)工作公民的都可以到社會工作機(jī)構(gòu)登記成為“義務(wù)工作者”，由社會工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)安排他們從事各類社會服務(wù)，如社區(qū)老人和殘疾人照顧、青少年學(xué)習(xí)和心理輔導(dǎo)、各類活動(dòng)中心的服務(wù)工作、大型福利活動(dòng)的現(xiàn)場服務(wù)和后勤工作、從事社會福利募捐和開展福利事業(yè)宣傳等。作為企業(yè)來講，為了培養(yǎng)員工的團(tuán)隊(duì)和奉獻(xiàn)精神，也可以專門撥出一定的工作時(shí)間，讓員工去從事義務(wù)社會服務(wù)。同時(shí)，我國的大中小學(xué)的學(xué)生也可以抽出一定時(shí)間來做“義工”，其“義工”服務(wù)記錄可以作為學(xué)生的品德評定和升學(xué)的依據(jù)之一。通過“義工”服務(wù)與政府、專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)工作相結(jié)合，使社會福利服務(wù)有更廣泛的社會和群眾基礎(chǔ)，不但可以有效地?cái)U(kuò)大社會服務(wù)的覆蓋面，提高社會服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)，還有利于培養(yǎng)民眾特別是青少年的公德意識、奉獻(xiàn)精神和社會責(zé)任感，有利于社會的進(jìn)步和凈化社會風(fēng)氣。

(四)拓展社會工作經(jīng)費(fèi)來源渠道

根據(jù)目前我國的具體情況，政府的投入相對有限。從構(gòu)建和諧社會目標(biāo)看，社會工作發(fā)展需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件支撐。在各級政府將社會工作經(jīng)費(fèi)作為必要開支納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜地為社會工作提供社會公共產(chǎn)品，通過硬件設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)方面加大投入以外，還應(yīng)當(dāng)積極探索合法有效的社會工作服務(wù)資金募集方式，采取貼息補(bǔ)助、配套投入、慈善捐贈(zèng)等手段，拓寬社會工作服務(wù)的資金渠道。形成以政府投入為主、社會工作服務(wù)收入為輔、企事業(yè)單位和社會成員資助為補(bǔ)充的社會工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源，真正實(shí)現(xiàn)多元化社會工作服務(wù)資金籌措機(jī)制與格局。

【參考文獻(xiàn)】

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第四篇：中國的法治困境與突破

江平：中國的法治困境與突破

主持人張千帆：我在其它高?？吹竭^今晚這種場面，但在北大還是第一次看到，足見今天這幾位學(xué)者的魅力。歡迎大家來到“憲政講壇”第二期，第一期是在今年3月進(jìn)行的，但是學(xué)校不批準(zhǔn)教室場地，我們的通知也做得不很到位，效果不甚好。中間4月就停了一次，因?yàn)橐确▽W(xué)院這個(gè)場地，今天終于等到了。我不肯定這是不是凱原法學(xué)樓開張之后的第一次大型學(xué)術(shù)活動(dòng)，我們要感謝北大法學(xué)院為我們提供了這么好的場地。

為了補(bǔ)償中間停辦一次，我們這次請出了“超強(qiáng)陣容”。我們的主講人是一位德高望重、眾所周知、所以也不需要我介紹的長者，他現(xiàn)在年逾八旬，但是振臂一呼，振聾發(fā)聵，每個(gè)人都能聽得見他洪亮而悅耳的聲音。網(wǎng)上是這么概括他的經(jīng)歷：他是一個(gè)曾經(jīng)為救國理想和言論自由而犧牲了一條腿的青年，一個(gè)曾經(jīng)在陋室中為孩子編制毛線衣的父親，一個(gè)循循善誘、誨人不倦的導(dǎo)師，一個(gè)為法治中國建設(shè)奔走呼號的社會實(shí)踐者。

對于和中國社會一起經(jīng)歷了82年滄桑的他，命運(yùn)似乎確實(shí)有點(diǎn)捉弄人，所有的幸運(yùn)和厄運(yùn)都集中在他身上。50年代初他被政府選派為留蘇學(xué)生，這在當(dāng)時(shí)看來應(yīng)該是幸運(yùn)的。聽說他還和當(dāng)時(shí)擔(dān)任莫斯科大學(xué)團(tuán)委書記的戈?duì)柊蛦谭蛲竟餐ぷ鬟^，大家可以向他求證一下。1959年以全優(yōu)成績畢業(yè)以后回國報(bào)效，一年之后就在轟轟烈烈的反右斗爭中被打成首批右派，這顯然是不幸的，此后歷經(jīng)了22年的磨難。78年，他重新回到政法大學(xué)講壇；88年起擔(dān)任法大校長，但是沒過兩年時(shí)間就出于眾所周知的原因“被辭職”了。不過許多人認(rèn)為他“是永遠(yuǎn)的校長，是法大的精神符號”。

我想他不僅是中國政法大學(xué)的精神符號，也是整個(gè)中國法學(xué)界的精神符號。他，就是今天坐在大家面前的江平先生。今天兩位評議人也是大名鼎鼎的中青年學(xué)者，一位是《洪范評論》執(zhí)行主編梁治平教授，一位是我們北大自己的、只屬于北大的賀衛(wèi)方教授。

中國法治走過30年，經(jīng)歷了很多坎坷。30年過后，我們走到了十字路口，似乎有點(diǎn)迷失方向。中國法治遇到什么障礙？如何突破這些障礙？下面有請江平先生給我們講解。

主講人江平：應(yīng)該說到北大是很惶恐的，因?yàn)榍皟商煸陂_會的時(shí)候千帆教授說希望我到北大來做個(gè)報(bào)告。我說實(shí)在現(xiàn)在精力不夠了，身體也不太好了?？峙伦鲞@個(gè)講座撐不下來了。我說能不能夠搞一個(gè)座談，兩三個(gè)人對話很好。他說可以啊。今天我一看又不一樣，我是主講人，兩個(gè)是評論人。有點(diǎn)“上當(dāng)”的感覺。

對于北大還是很仰慕，不僅仰慕，應(yīng)該說我也算是北大的前身燕京大學(xué)的，每次走到這看到伯牙塔有點(diǎn)感慨萬分，有點(diǎn)感覺我的家園失去了。因?yàn)檠嗑┑娜艘恢焙粲趸謴?fù)燕園，但是現(xiàn)在看來不太可能。燕園要恢復(fù)了北大怎么辦，再回到紅樓去是不可能了。

所以這些歷史的現(xiàn)實(shí)我記得司徒雷登在故去的時(shí)候有一個(gè)愿望，希望能把他的骨灰埋在燕園，我也為此呼吁過。但是最后得到的答復(fù)就是毛澤東不是說了嘛：“再見了，司徒雷登！”現(xiàn)在你怎么又回來呢？所以放在燕園也不太可能。最后只能夠放在杭州他的出生點(diǎn)。這點(diǎn)也是一個(gè)遺憾。其實(shí)我覺得司徒雷登終身為中國的教育努力奮斗，他所一生創(chuàng)造的燕京大學(xué)終究為中國培養(yǎng)了許多人才，我們還是應(yīng)當(dāng)感謝他，應(yīng)當(dāng)紀(jì)念他。

今天讓我講憲法的問題，我坦率說來是外行，因?yàn)榇蠹抑牢沂歉忝穹ǖ?，我是搞私法的。由一個(gè)說私法的人來講憲法顯然是有點(diǎn)不太合適。但是我這個(gè)人在研究私法的過程中我深深感覺到私法是一個(gè)國家法律的基礎(chǔ)，沒有對于私權(quán)神圣的保障，一個(gè)文明的社會就不可能存在。但是話說回來了私法之所以能夠得到存在，也必須由一個(gè)憲法更大范圍內(nèi)的保護(hù)，或者說在中國這么長的時(shí)間內(nèi)幾千年，中國的私權(quán)主要是受到公權(quán)力的侵犯。因此沒有憲法的完善，沒有憲政的實(shí)現(xiàn)，恐怕中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化也是不可能的。

我記得在20多年前，當(dāng)初在七屆人大的時(shí)候，當(dāng)時(shí)就是討論兩個(gè)法，一個(gè)是叫做人民代表法，一個(gè)是人民監(jiān)督法。這兩個(gè)法起草了經(jīng)過20年之后《代表法》很快通過了，但是《監(jiān)督法》卻是困難重重。后來也通過了，但是我發(fā)現(xiàn)這個(gè)《監(jiān)督法》跟原來我們所設(shè)想的一些內(nèi)容好像退步了不少。我記得當(dāng)時(shí)《監(jiān)督法》考慮一個(gè)問題就是憲法監(jiān)督的問題，誰來實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督。

當(dāng)時(shí)有兩個(gè)方案，一個(gè)是在中國設(shè)立憲法委員會，一個(gè)是在中國設(shè)立憲法法院。那么這兩個(gè)意見考慮的結(jié)果比較多的人趨向認(rèn)為在中國設(shè)立憲法法院還是太早，或者憲法法院還是不太可能在中國實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槟阋氵@個(gè)憲法法院那誰來憲法法院的院長呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)跟憲法法院又怎么來平衡它們之間的關(guān)系。這個(gè)問題是不太好解決。

而當(dāng)時(shí)覺得搞一個(gè)憲法委員會還是有可能的。因?yàn)槟阆胛覀內(nèi)绻谌珖舜笙旅嬖O(shè)立一個(gè)憲法委員會，涉及到違憲的問題由他來監(jiān)督審查，那應(yīng)該說在現(xiàn)有體制下并不是太費(fèi)力的。但是我們看到后來的監(jiān)督法這兩個(gè)方案都沒有了，我們的憲法監(jiān)督還是通過我們原來所說的人大常委會來實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督。這樣的話，憲法監(jiān)督實(shí)際上就在全國人大常委會下面一個(gè)局級的機(jī)構(gòu)先來審核涉及到違憲的問題，至于程序那還是投入人大常委會的程序來完成。所以應(yīng)該說從這個(gè)角度來看我是很失望的，也就是說我們的監(jiān)督?jīng)]有向前進(jìn)一步，還在原地踏步。

前一段我們也看到中國對于憲法訴訟也出現(xiàn)了一些新的情況。從山東的學(xué)生提起訴訟，現(xiàn)在法院把它定為是憲法訴訟，所以人們對于憲法訴訟談得越來越多。其實(shí)憲法訴訟和憲法監(jiān)督是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，既然有了憲法監(jiān)督，就有了憲法的訴訟問題。后來我們也聽說中央有一個(gè)同志不提憲法訴訟，而且明確提出來以后涉及到憲法訴訟的問題都不要有書或者有研究的成果。這樣的話人們又存在一個(gè)糊涂了，我們研究憲法，我們研究憲法的訴訟，但是我們現(xiàn)在不許提憲法訴訟。

為什么我對這個(gè)事情特別敏感呢？因?yàn)槲艺J(rèn)識一位蘇州大學(xué)很有名的行政法的教授楊海坤，有一次開會他跟我說我寫了一本憲法訴訟的書，而且我寫完了也印刷了，也印完了，書也出來了。但是得到了一個(gè)通知不許提憲法訴訟，所以你這本書不能夠出版。他說不出版那就算了吧。我是作者能不能給我一份呢。他說現(xiàn)在上面有命令，書都要銷毀，因此不能夠給你一本。他也感到很尷尬。既然憲法能夠提，憲政也可以來討論，憲法的訴訟卻不能夠來提。

這樣的話我們就面臨一個(gè)問題，這個(gè)憲法的權(quán)利怎么保障呢？憲法的權(quán)利很重要的一個(gè)保障方式它要通過訴訟的形式來權(quán)利。如果我們連訴訟都沒有，我們怎么能夠?qū)で蟊Ｕ系牡缆纺?，我們只通過一個(gè)比較空的憲政的機(jī)構(gòu)去提出，真正能夠?qū)彶槟氵@個(gè)違憲的案件幾乎是沒有多少，可能是在全國人大那得到支持，得到批準(zhǔn)的。所以我們可以看到涉及到憲法權(quán)利的救濟(jì)的手段，最現(xiàn)實(shí)的是憲法訴訟。

我在那次紀(jì)念蔡駿建的會議上我也談到這個(gè)問題，我說當(dāng)初在1987年的時(shí)候，討論到民法通則頒布了一周年在一個(gè)紀(jì)念會上，當(dāng)時(shí)陶西進(jìn)同志提出一個(gè)問題，他說中國現(xiàn)在有了民法，有了民事 訴訟法，有了刑法，有了刑事訴訟法，但是我們現(xiàn)在就缺的是行政法和行政訴訟法，而行政法和行政訴訟法在我們國家是非常薄弱的，所以他建議我們下一步的立法應(yīng)該抓住行政法和行政訴訟法。所以王漢賓就提出來他說陶老提出這個(gè)問題很重要，我們要研究行政法和行政訴訟法，但是我們沒有經(jīng)驗(yàn)可尋，我們自己這在方面的研究也很差，所以他建議先成立一個(gè)行政立法研究小組。當(dāng)時(shí)因?yàn)槲沂侵袊ù髮W(xué)的副校長，而且當(dāng)時(shí)我們學(xué)校的行政法的力量比較強(qiáng)，所以這樣的話就搞了一個(gè)行政立法研究組。在行政立法研究組開始的時(shí)候，陶西進(jìn)同志是堅(jiān)持主張搞一個(gè)行政法大綱。而我們研究了一段之后覺得行政法大綱是很難搞得，你想把我們現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域里面的行政權(quán)力用一個(gè)行政實(shí)體法把它概括起來那是很難的。所以我們當(dāng)時(shí)研究能不能按照民法的辦法用訴訟法來促進(jìn)實(shí)體法。大家覺得這個(gè)辦法不錯(cuò)啊，我們中國有的時(shí)候就需要通過訴訟法來促進(jìn)實(shí)體法。

你比如說計(jì)劃生育我們沒有什么法，但是如果我們有了一個(gè)訴訟程序可以來告計(jì)劃生育的機(jī)構(gòu)，那就會促進(jìn)這個(gè)計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)來完善它的實(shí)體法。我們把這個(gè)想法和陶老和法工委匯報(bào)他們都很贊成，所以行政訴訟法就有了。最后我們通過行政訴訟法促進(jìn)了行政實(shí)體法的完善。所以后來我們搞了十年的行政立法綱要等等，應(yīng)該說這是一個(gè)很好的思路。今天對我們來說我們?nèi)匀幌Ｍㄟ^行政訴訟進(jìn)一步發(fā)展到憲法的訴訟，通過憲法訴訟能促進(jìn)憲政的落實(shí)。也就是說沒有權(quán)利的救濟(jì)就沒有權(quán)利的本身，這一條我們看得很清楚。行政法告訴一個(gè)很重要的理念，就是沒有權(quán)利的救濟(jì)，就沒有權(quán)利的本身。如果我們連權(quán)利救濟(jì)手段都沒有，我們怎么能夠保障我們的憲法的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)呢。我們憲法許多權(quán)利還是落空的。比如說我們的言論自由，我們的新聞自由，我們的出版自由、結(jié)社自由，甚至到了已經(jīng)通過的游行示威法沒有任何救濟(jì)手段，現(xiàn)在沒有公安部門批準(zhǔn)你照樣游行。公安部門想管也管不住。

可是呢，你救濟(jì)手段呢？我能不能夠通過憲法來保護(hù)我的權(quán)利呢？沒有。所以這一條我們應(yīng)該非常明確在我們的心目中。最近，我看到深圳市一個(gè)報(bào)道，深圳市公安部門為了很快要召開的大運(yùn)會的安全，公布了一個(gè)辦法。這個(gè)辦法就是在深圳市對于社會治安有高度危險(xiǎn)的人進(jìn)行嚴(yán)格的控制。把他區(qū)分為17種人。這17種人總共有八萬人，這八萬人要勒令離開深圳市。這個(gè)消息一出來很多法學(xué)界的人也好，律師也好，其他的人在報(bào)紙上發(fā)表不同的意見。我也覺得這個(gè)做法是很欠妥的。

我最早教的是羅馬法，羅馬法里面有一個(gè)“人格減等”的制度，所謂人格減等跟民事權(quán)利的剝奪還不是一回事，我們知道在法國民法里原來有民事權(quán)利的死亡，把民事權(quán)利全部剝奪了，那不就跟死了差不多嗎。因?yàn)槊袷聶?quán)利都沒有了，他還有什么生存的空間呢。在羅馬法里面奴隸可能他沒有民事權(quán)利，但是自由人他完全可以人格減等，如果你有不名譽(yù)行為，如果你有按照現(xiàn)在說法對社會造成嚴(yán)重危險(xiǎn)的人，可以人格減等。人格減等以后許多職業(yè)他不能從事。你像政府官員，或者其他的一些都不能夠擔(dān)任。這不是一個(gè)人格減等的制度嗎。現(xiàn)在也有人說這不就是公民的三六九等，憲法上寫的很清楚公民是平等的，但是到了這個(gè)城市里面由于你對社會的危害程度不一樣，給你區(qū)分為不同的人等。

又回到印度的賤民制度，公民也可以分為若干等。這種制度一實(shí)行之后，我看到下面緊接著在惠州市和東莞市發(fā)生恐慌了，因?yàn)檫@八萬人不能在深圳生存了，他就要離開深圳了，離開深圳到哪去呢。他可能還不太愿意回鄉(xiāng)，他當(dāng)然往周圍的城市去了。那往周圍的城市就跑惠州去了，跑東莞去了。這樣的話，我們國家如果每個(gè)城市都有自己的這一套這樣的制度，我可以把危險(xiǎn)推到周邊的城市，周圍的城市安全誰來管？顯然這個(gè)制度一出現(xiàn)之后，周邊的城市也會相應(yīng)來制訂一些政策。他也會制訂一些對社會有比較大的危險(xiǎn)的人采取法律上的抵制行為。這樣下去的話中國就太危險(xiǎn)了。

可是我們報(bào)紙上說了這么多反對的意見，今天我看到一個(gè)消息，深圳市的副市長兼公安局長還是表示這個(gè)制度還要堅(jiān)持實(shí)行。那么我們有什么辦法能夠來制止他們呢？我們有什么辦法能夠在中國說來最先改革的地方卻實(shí)行了最落后的辦法，我們?nèi)ビ脩椃ǖ氖侄稳サ种扑?。我們沒有憲政和憲法的訴訟，我們沒法提起訴訟。我們頂多又是像原來的三個(gè)博士對于孫志剛案件那些上書常委會。常委會如果明智一點(diǎn)可能自己就把收容審查條例給撤銷了，給廢除了，但是如果他不明智呢，我們還是沒有手段。所以從這個(gè)角度來說我們手中確實(shí)需要解決這個(gè)問題。

我去年曾經(jīng)在報(bào)上說過中國法治“大倒退”，我說完網(wǎng)上出現(xiàn)之后，很多人跟我說表示支持。我想北大的學(xué)生肯定也會支持。中國法治確實(shí)面臨一個(gè)倒退的局面，我常常說中國的法治是有進(jìn)步有退步，但是總的來說是近兩步退一步還是在前進(jìn)，但是我可以說最近我們是退兩步進(jìn)一步了，我們是退為主了。這個(gè)就是一個(gè)很可怕的現(xiàn)象。如果這個(gè)時(shí)間長期存下去，那我們法治就很危險(xiǎn)。

我想大家可能也很關(guān)心李莊的案件，他下個(gè)月就要出來了。在聚會上我就常常關(guān)心這個(gè)問題，我說到底李莊出來之后會說什么話呢。他在二審的時(shí)候說過我服罪，我認(rèn)罪，然后在出廳的時(shí)候他又大喊我有話要說，又沒讓他說，那么他這些話會不會在以后某種場合中來說明這個(gè)問題呢。如果真的在二審的時(shí)候，他當(dāng)初不得已而服罪，或者是由于某種原因他自己感覺到受了欺騙，他在臨走的時(shí)候又大喊他有話要說，那這個(gè)法庭應(yīng)該繼續(xù)開庭，讓他再繼續(xù)說。你又不讓他說，你又給他判了刑，那他現(xiàn)在要說應(yīng)該是合情合理的。那么一審判了刑以后，后來又搞了一個(gè)漏罪，又要漏罪判刑。這就是很難使人理解了。

我想我們對于李莊并不是為了他個(gè)人，我跟李莊并不認(rèn)識，對他沒有多大的本人好感，但是我為了律師這個(gè)職業(yè)覺得有必要說話。如果我們一個(gè)律師都處在這種狀態(tài)下，這個(gè)國家還有什么民主可言呢？律師都是時(shí)刻感覺到我是在刑事責(zé)任的危險(xiǎn)下來進(jìn)行一些辯護(hù)的話，那怎么行呢？

最先有一個(gè)記者來采訪我，對于李莊案件的看法。我說對于李莊的問題我不太了解，他給我看了一個(gè)材料。當(dāng)初對李莊是兩個(gè)罪名來起訴的。一個(gè)是合同詐騙，欺詐。再有一個(gè)就是偽證罪。后來我們看到頭一個(gè)罪名，也就是說新的罪名比原來更重的罪名取消了，沒有再提出。從這點(diǎn)來說檢察機(jī)關(guān)也算實(shí)事求是。那么現(xiàn)在只剩下一個(gè)偽證罪了。偽證罪嚴(yán)格說來，我覺得這個(gè)偽證罪應(yīng)該是更多強(qiáng)調(diào)疏證罪，確實(shí)他確確實(shí)實(shí)偽造了一個(gè)文件那你還好說，現(xiàn)在偽證的是什么呢？是口頭的證據(jù)。而口頭證據(jù)又沒有讓證人來出庭。第一次的偽證罪涉及到的那個(gè)姓宮，以眼色來指示人家翻供，這就是個(gè)很玄妙的問題。當(dāng)時(shí)的被告全部都是在公安人員在場的情況下見的面，怎么可能做偽證呢。而現(xiàn)在這一次所說的偽證居然還是吸毒犯，而我們這個(gè)吸毒犯本身他的心理狀態(tài)就是很不穩(wěn)定的。而且吸毒犯他所指證的究竟是一個(gè)借款的偽證，還是一個(gè)投資款的偽證呢，里面也有說不太清楚的地方。那像這種情況下為什么不能夠換證人出庭呢。像西方國家辯護(hù)人和控告人對證人做交叉詢問，這樣的話以表示它的公證啊。所以我們可以看出在這個(gè)問題上，最后檢察院撤訴了。這是很英明的吧，至少說明它是在尊重法治的表現(xiàn)。

有人幾次問這個(gè)案子究竟是法律的原因撤訴呢，還是政治的原因撤訴。我說我不太了解，我這個(gè)人也沒有通天的關(guān)系。但是從我本人來看，我覺得這個(gè)案子應(yīng)該說既有法律上的勝利，又有群眾輿論上支持的勝利。因?yàn)槲覀儚姆缮蟻砜矗傻穆┒刺?，如果檢察院再繼續(xù)這樣一種辦法，它在法律面前是站不住腳的。政治方面原因有沒有？我覺得也有。這就是我們現(xiàn)在所處的時(shí)機(jī)，這一次對于李莊漏罪再次提起訴訟，絕對在許多人的心目中覺得欲加之罪何患無窮，因?yàn)橐粋€(gè)人已經(jīng)判刑了，你又要他的身上加一點(diǎn)罪那還不容易啊，他也可以說他對我的案例里邊也做了偽證，從動(dòng)機(jī)上來說也可以減輕自己的罪過，所以這次的漏罪的提起訴訟，應(yīng)該說失去了民心，失去了律師界的民心，失去了法律界得民心，也失去了中國許多普普通通老百姓的心。

也可以說我們的領(lǐng)導(dǎo)人也要思考思考，在現(xiàn)在中東危機(jī)還在繼續(xù)存在，還在擴(kuò)大，從利比亞鬧到敘利亞，鬧到中東許多地方不得安寧，這個(gè)**會不會繼續(xù)蔓延，這個(gè)問題要思考。如果確實(shí)老百姓意見比較大，有些聚會再有一些動(dòng)作知道不知道，為什么在一個(gè)普普通通的律師身上給他窮追不舍，抓了不放，非要置之死地，這就不合適。我覺得作為政治家他要思考這個(gè)問題。

我們還有一個(gè)問題就是出路，我覺得在中國現(xiàn)在情況下，影響到我們法治建設(shè)有兩個(gè)最根本的矛盾。這兩個(gè)矛盾一個(gè)就是穩(wěn)定壓倒一切論，第二個(gè)就是中國情況特殊論。蔡駿建同志在他的文章里面明確提出兩個(gè)凡是，新時(shí)代的兩個(gè)凡是。就是指這兩個(gè)凡是。一個(gè)是穩(wěn)定壓到一切，凡是影響穩(wěn)定的都要不行，第二個(gè)就是中國情況特殊。我也在不同的情況講到過這兩個(gè)凡是。你想想看，中國開始改革開放的時(shí)候，我們改革開放是首先的，發(fā)展是硬道理。但是現(xiàn)在我們提了穩(wěn)定是壓倒一切的，這個(gè)口號的改變我不知道由來有些什么，但是至少有一條說來很明顯的講話的重點(diǎn)發(fā)生了變化。當(dāng)然發(fā)展是硬道理，嚴(yán)格說來也有不準(zhǔn)確的地方。所以后來我們改成了科學(xué)發(fā)展。這也對。你不能盲目的來發(fā)展，你不能破壞資源的來發(fā)展。

但是你不要忘了如果現(xiàn)在我們提的是穩(wěn)定壓倒一切，那這里面就有了人治的嫌疑，因?yàn)槭裁词欠€(wěn)定？我們沒有“穩(wěn)定法”，沒有給穩(wěn)定作出一個(gè)界限，到什么情況是破壞穩(wěn)定，我們的穩(wěn)定都是由當(dāng)?shù)氐狞h政機(jī)關(guān)一把手負(fù)責(zé)人來決定是不是影響了穩(wěn)定。就像現(xiàn)在的深圳一樣，現(xiàn)在深圳說八萬人住在這影響穩(wěn)定，那就是穩(wěn)定壓倒一切，這八萬人就要離開深圳，不能在這居住?？墒沁@個(gè)穩(wěn)定是人治因素主要作用。如果我們?nèi)酥未_定什么是穩(wěn)定，什么是不穩(wěn)定，甚至一個(gè)政法委員，甚至一個(gè)公安局他就能確定是穩(wěn)定還是不穩(wěn)定，那中國又是走向了人治的道路，又退向了人治。這是一個(gè)很大的可怕的現(xiàn)象。

我記得有一個(gè)報(bào)上發(fā)表了一個(gè)文章，講到有一個(gè)法院做出一個(gè)判決，判決已經(jīng)生效了，現(xiàn)在要執(zhí)行了。但是當(dāng)?shù)氐恼ú块T說穩(wěn)定壓倒一切，你現(xiàn)在這么個(gè)做法老百姓有意見，不穩(wěn)定啊。不一定就推遲執(zhí)行，所以一個(gè)法院的判決都可以因?yàn)榉€(wěn)定壓倒一切而推遲執(zhí)行，一個(gè)法律也可以因?yàn)榉€(wěn)定壓倒一切而不生效，那這樣的話穩(wěn)定就在法治之上了。所以我說再多強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定也不能夠壓倒法治，壓倒憲政，法治和憲政是至高無上的，不能以任何理由來破壞它。

我想我們在講到中國情況特殊論的時(shí)候也應(yīng)該認(rèn)識這個(gè)問題。嚴(yán)格說來哪個(gè)國家都有它自己的特殊情況，連一個(gè)澳門都有它特殊的情況。你能說澳門的法律與法治沒有它的特殊點(diǎn)呢。它的法律當(dāng)然跟葡萄牙本土的法律不一樣。香港的普通法跟英國的普通法大大不一樣了。那是因?yàn)榭紤]到香港自己的本土國情。但是我們不要忘掉，我們所講的法治應(yīng)該有三個(gè)角度，也就是我們所講的法律既是一個(gè)制度，又是一個(gè)方法，而且它也是一個(gè)理念。說它是制度，當(dāng)然很明顯我們一個(gè)法律就是一個(gè)制度，我們的法律制度從某種角度上來說，我們的法律制度跟西方國家那是很大的不同，我們的土地制度，我們的其他情況都不太一樣。外國有承包責(zé)任制嗎，外國有集體所有嗎？沒有。所以從具體制度來說絕對是有每個(gè)國家的不同點(diǎn)。但是我從方法角度來說就不一樣了。美國人愛講方法，到美國學(xué)習(xí)法律，你一個(gè)課堂討論，討論完了之后你要問老師你的看法是什么，老師說我沒看法。我教你的只是方法。因?yàn)榉椒ㄊ怯肋h(yuǎn)不變的。而法律的制度隨著時(shí)代的變化，它會隨時(shí)發(fā)生變化。在這一點(diǎn)來說，學(xué)習(xí)方法某種意義來說比學(xué)習(xí)制度更重要。

但是我們不要忘了法律還有一個(gè)理念，這個(gè)法律作為理念來說就應(yīng)該包含一個(gè)共同的準(zhǔn)則。我想我們講了法律它的自由也好，民主也好，我們講的人權(quán)也好，我們講的公平正義也好，這都是人類共同追求的目標(biāo)。一個(gè)法律如果沒有公平正義還叫什么法律啊，如果我們法律本身的民族自由人權(quán)都不講的話，我們還叫什么法律啊。所以在這一點(diǎn)上來說我們一定要看到法律作為它的理念來說它有很多的共性，而這些共性是不能夠被人類所抹殺，而且也不能以強(qiáng)調(diào)一個(gè)國家自己所特有的民族特點(diǎn)來把共性抹殺，這是不行的。

我們現(xiàn)在跟過去不一樣了，現(xiàn)在我們已經(jīng)是生活在一個(gè)世界范圍內(nèi)，中國跟各個(gè)國家來往更多了，我們把原來的階級斗爭也以我們現(xiàn)在的理解，法律來加以糾正和改變，所以這個(gè)共同的理念是不能夠改變的。我想，我們要完善我們的法治和憲政，我們有很多其他的可以做的。

你比如說怎么能夠使我們國家的黨政權(quán)力更好的完善，這個(gè)題目完全可以來做啊。我們現(xiàn)在不僅是黨政不分，而且很多是以黨的機(jī)構(gòu)來行使政府的權(quán)力，這是很可怕的。我們說現(xiàn)在實(shí)行了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，或者在我們的各個(gè)機(jī)構(gòu)里面都實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)制，這些是不是就是社會主義的特征呢。我常說我在莫斯科大學(xué)學(xué)習(xí)的時(shí)候，莫斯科大學(xué)就是一個(gè)校長，它的黨委只是機(jī)關(guān)黨委性質(zhì)，只負(fù)責(zé)發(fā)展黨員和教育黨員。它沒有領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)學(xué)校的職能。那你說它不是一個(gè)社會主義國家嗎？你能說在當(dāng)時(shí)很多的社會主義國家實(shí)行了這樣的一種機(jī)制，它就不是社會主義國家嗎？

第五篇：普惠性幼兒園建設(shè)的桎梏與突破

摘要：反思過去我國普惠性幼兒園建設(shè)存在的桎梏，主要體現(xiàn)為觀念和實(shí)踐層面的缺失。當(dāng)前各省市在建設(shè)普惠性幼兒園的過程中，一方面關(guān)注觀念層面的突破，如加大宣傳，更新普惠觀念；科學(xué)聯(lián)動(dòng)，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)。另一方面，重視對宏觀政策上的導(dǎo)向，包括成立政府管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌學(xué)前教育發(fā)展；加大財(cái)政投入，大力發(fā)展公辦幼兒園；扶持普惠性民辦幼兒園，創(chuàng)新辦園體制；提高幼兒教師待遇，加強(qiáng)幼兒師資建設(shè)；加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督體系，規(guī)范收費(fèi)和教育質(zhì)量等。

關(guān)鍵詞：普惠性幼兒園；桎梏；《三年行動(dòng)計(jì)劃》；聯(lián)動(dòng)

伴隨著社會對入園難、入園貴問題的熱議，普惠性幼兒園概念進(jìn)入了人們的視野。作為國民教育的基礎(chǔ)階段，幼兒園入園難、入園貴問題嚴(yán)重阻礙了我國學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。為此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱國十條）將普惠性以法規(guī)的形式呈現(xiàn)，切實(shí)為普惠性幼兒園的建設(shè)提供了制度保障。反思以往普惠性幼兒園建設(shè)存在的桎梏，我國大部分省市加大了宏觀政策上的導(dǎo)向，但在建設(shè)的過程中，還必須兼顧微觀層面的把控，以求取得更大的突破。

一、審視桎梏：觀念與實(shí)踐層面的缺失

普惠性幼兒園建設(shè)的直接原因是幼兒入園難、入園貴問題嚴(yán)重制約了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。國十條明確了地方政府是發(fā)展學(xué)前教育、解決入園難問題的責(zé)任主體，因此地方政府有必要認(rèn)真反思以往在學(xué)前教育發(fā)展上存在的缺失。

（一）觀念層面：對學(xué)前教育的性質(zhì)定位認(rèn)識模糊

學(xué)前教育是一項(xiàng)社會公共事業(yè)，具有福利性和公益性，這在我國有關(guān)學(xué)前教育的政策中早已明確。但據(jù)2008年中央教育科學(xué)研究所的一項(xiàng)調(diào)查表明，在回答學(xué)前教育的性質(zhì)是什么時(shí)，只有15%管理者提到學(xué)前教育具有福利性和公益性。其中，教育部門的財(cái)政負(fù)責(zé)人中有23%的人提到，而縣鎮(zhèn)政府和街道辦事處、職成教和社會力量辦學(xué)部門、民政和工商部門、企事業(yè)單位和部隊(duì)等幼兒園舉辦單位等負(fù)責(zé)幼兒園審批注冊的部門相關(guān)管理者中只有9%的人提到。&由此可見，在我國學(xué)前教育管理體制中，對學(xué)前教育性質(zhì)的定位不清是一種普遍現(xiàn)象。

另外，自20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但我國的學(xué)前教育體制在市場經(jīng)濟(jì)條件下并未得到明確的定位，這使得學(xué)前教育體制改革處于搖擺和混亂之中，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了學(xué)前教育過度市場化的趨勢。可以說，市場經(jīng)濟(jì)給我國學(xué)前教育公益性帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，有些單位部門和集體辦園迅速被關(guān)、轉(zhuǎn)、改。以北京市為例，2000年北京市共有2047所幼兒園，隨著國有企業(yè)體制的改革，大量單位部門幼兒園和集體辦幼兒園被關(guān)閉，到2009年，注冊登記的幼兒園僅剩1266所。這正是政府在市場經(jīng)濟(jì)背景下忽視學(xué)前教育公益性造成的惡果。

（二）實(shí)踐層面：政府管理職能不到位

政府發(fā)展學(xué)前教育在觀念上的偏頗直接導(dǎo)致了在實(shí)踐中管理職能的不到位，具體體現(xiàn)在行政管理、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍、質(zhì)量監(jiān)督四個(gè)方面。

行政管理層面：學(xué)前教育專業(yè)管理力量短缺

我國學(xué)前教育的管理力量非常薄弱，據(jù)調(diào)查，國家層面負(fù)責(zé)管理學(xué)前教育的教育部幼兒教育處的編制只有2人，而實(shí)際在編專職人員僅有1人。除北京和天津還保留學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)外，全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）有29個(gè)省的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革中陸續(xù)撤并，由基礎(chǔ)教育處兼管，在不少省市沒有幼教專職干部，或?qū)Ｂ毟刹坎粚８桑砑鏀?shù)職。如此薄弱的管理力量，要完成《教育規(guī)劃綱要》提出的普及學(xué)前教育的目標(biāo)是相當(dāng)困難的。

另有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有半數(shù)以上的教育部門沒有設(shè)立專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，有1/4的教育部門甚至沒有專職的學(xué)前教育管理人員。又由于學(xué)前教育的權(quán)限過于下放、管理的權(quán)力過于分散、沒有相關(guān)立法保證，使得學(xué)前教育處于管理不到位、無人管，甚至管理混亂的狀態(tài)。學(xué)前教育行政管理力量嚴(yán)重不足，特別是當(dāng)前民辦同占據(jù)學(xué)前教育發(fā)展半壁江山的現(xiàn)實(shí)情況下，給普惠性幼兒園的建設(shè)帶來了極大的挑戰(zhàn)。

財(cái)政投入層面：教育財(cái)政投入體制落后

學(xué)前教育的公益性是通過國家和地方政府對學(xué)前教育的財(cái)政投入體現(xiàn)出來的。而目前在我國，從中央到地方，幾乎沒有設(shè)立學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。幼兒園作為基礎(chǔ)教育的一部分，其經(jīng)費(fèi)與中小學(xué)一起統(tǒng)籌安排。而由于學(xué)前教育在我國屬于非義務(wù)教育，很多地方政府常以此為借口，認(rèn)為學(xué)前教育不應(yīng)該由政府來負(fù)擔(dān)。

從我國學(xué)前教育投資的外部比例來說，近十年我國財(cái)政性幼兒教育經(jīng)費(fèi)占gdp的比例在0.03%-0.06%之間；從學(xué)前教育投資的內(nèi)部比例來看，2000年到2008年期間，我國財(cái)政性幼兒教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中所占的份額一直維持在1.3%左右。在我國，學(xué)前教育不僅存在投入不足的問題，還存在經(jīng)費(fèi)分配不均的現(xiàn)象。2009年，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額為195.16億元，東部占65.6%，中西部占34.4%，而且其中92.8%被用于支持城市學(xué)前教育發(fā)展。在有限的1.3%教育經(jīng)費(fèi)中有70%被用于極少數(shù)示范幼兒園，城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通公辦幼兒園所獲得的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)不足30%，占絕對主體地位的民辦幼兒園則長期享受不到政府的經(jīng)費(fèi)資助。

教師隊(duì)伍層面：幼師隊(duì)伍整體狀況不佳

教師隊(duì)伍是教育質(zhì)量的決定因素，而當(dāng)前幼兒教師隊(duì)伍面臨著數(shù)量不足、質(zhì)量偏低、待遇低、社會保障不落實(shí)等問題，這已成為目前制約我國學(xué)前教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

據(jù)2008年《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，東部地區(qū)幼兒教師數(shù)量占整個(gè)幼兒教師隊(duì)伍的58.19%，而西部十省市僅占16.25%；東部地區(qū)研究生、本科、專科幼兒教師占教師總數(shù)一半以上，西部地區(qū)研究生、本科學(xué)歷教師相對匱乏，總量僅為東部地區(qū)的1/4。據(jù)中國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組調(diào)查結(jié)果顯示，未評職稱的學(xué)前教師由2001年的50%上升到2007年的57.2%，東部地區(qū)學(xué)前教師的平均收入是中部和西部的1.8倍，不同類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教師的工資待遇相差大；東、中、西部學(xué)前教育持有教師證書和教師資格證書的教師比例較低，即使在東部地區(qū)，學(xué)前師資獲得兩證的比例均為一半，兩證皆無的比例達(dá)14.6%，中西部的狀況更不容樂觀；東、中、西部臨時(shí)編制的教師比例分別為23.5%、30.3%、38.4%。

質(zhì)量監(jiān)督層面：學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)測體系不完善

我國目前的學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)控體制與機(jī)制尚不健全。政府將主要精力放在對公辦幼兒園的分級分類評定、驗(yàn)收和督導(dǎo)上，缺乏對民辦園學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)控，致使民辦園在發(fā)展中出現(xiàn)了各種各樣的問題，突出表現(xiàn)在收費(fèi)和教育質(zhì)量兩個(gè)方面。

在我國，民辦園一般是根據(jù)自身的辦學(xué)成本確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，然后報(bào)主管部門備案。有的以營利為目的的民辦園，經(jīng)常向家長收取各種各樣的費(fèi)用；還有的民辦園為了追求高效益，忽視了幼兒園的教育質(zhì)量。甚至有些民辦園園長和教師不了解幼教法規(guī)和幼教基本規(guī)律，在日常教學(xué)活動(dòng)中缺乏計(jì)劃、隨意安排，或者在教學(xué)內(nèi)容的選擇上市場化、小學(xué)化傾向嚴(yán)重。特別在農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前教育的主要形式仍然以學(xué)前班為主，存在嚴(yán)重的小學(xué)化傾向。另外，有相當(dāng)部分的民辦園未經(jīng)檢查驗(yàn)收，甚至未注冊登記，沒有辦學(xué)許可證。有的即使登記了，登記部門也未實(shí)地考察辦學(xué)條件，平時(shí)也很少督導(dǎo)幼兒園的教學(xué)?？傊?，嚴(yán)重缺乏對學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)督與管理。

二、突破一：出臺政策，各省《三年行動(dòng)計(jì)劃》嶄露頭角

（一）成立政府管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌學(xué)前教育發(fā)展

《教育規(guī)劃綱要》指出應(yīng)加強(qiáng)省級政府教育統(tǒng)籌，支持和督促市（地）、縣級政府履行職責(zé)，發(fā)展管理好當(dāng)?shù)馗黝惤逃?。為了彌補(bǔ)過去學(xué)前教育在發(fā)展中缺乏行政機(jī)構(gòu)管理的局面，個(gè)別省市成立了政府管理機(jī)構(gòu)。如天津、上海、江蘇等省市建立、完善了學(xué)前教育聯(lián)席會議制度；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府成立了學(xué)前教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組；遼寧省教育廳為了加強(qiáng)學(xué)前教育管理力量，成立學(xué)前教育處，承擔(dān)全省學(xué)前教育的宏觀管理工作；陜西省各級政府建立學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，各級教育部門成立推進(jìn)學(xué)前教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組?；趯W(xué)前教育管理混亂的現(xiàn)狀，成立政府管理機(jī)構(gòu)，有助于加強(qiáng)學(xué)前教育管理力量，健全管理機(jī)構(gòu)，完善管理體制，為建設(shè)普惠性幼兒園提供有力保障。

（二）加大財(cái)政投入，大力發(fā)展公辦幼兒園

財(cái)政投入嚴(yán)重不足是制約學(xué)前教育發(fā)展的根本原因，加大對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入已成為各省市《三年行動(dòng)計(jì)劃》的重要議題。北京市計(jì)劃未來五年投入50億元，新建、改擴(kuò)建600所幼兒園，使全市公辦幼兒園比例達(dá)到70%以上；遼寧省計(jì)劃投入17.7億元，實(shí)施公辦幼兒園建設(shè)工程，三年新建、改擴(kuò)建公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園600所，城鎮(zhèn)公辦幼兒園277所，接收小區(qū)配套幼兒園207所，所需資金由省、市、縣按1：1：1分擔(dān)；重慶市未來三年預(yù)計(jì)投入43億元（其中市級財(cái)政6.3億元），新建360所鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦中心幼兒園和270所城區(qū)幼兒園，改擴(kuò)建450所公辦幼兒園；四川省將投入24億元（其中省級以上財(cái)政8.4億元），未來三年新建、改擴(kuò)建1200所公辦幼兒園，基本實(shí)現(xiàn)公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園全覆蓋；貴州省省級財(cái)政三年將投入2.5億元專項(xiàng)資金，實(shí)施公辦中心幼兒園建設(shè)工程，支持新建500所鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公辦中心幼兒園，計(jì)劃總投資48億元?？梢?，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，加大政府財(cái)政投入，大力建設(shè)公辦幼兒園已成為各地區(qū)的共識。

（三）扶持普惠性民辦幼兒園，創(chuàng)新辦園體制

《教育規(guī)劃綱要》明確提出要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。國十條也強(qiáng)調(diào)：通過保證合理用地、減免稅費(fèi)等方式，支持社會力量辦園。積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。

福建省政府下發(fā)了《關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見》，2010年在已投入4億元用于新建、改擴(kuò)建一批公辦幼兒園的同時(shí)，還對辦園規(guī)范、質(zhì)量合格、低收費(fèi)的普惠性民辦幼兒園按生均給予補(bǔ)助。上海市通過鼓勵(lì)興辦規(guī)范的、收費(fèi)較低廉的三級民辦園或看護(hù)點(diǎn)等辦法補(bǔ)充公辦學(xué)前教育資源。蘇州市實(shí)行部分優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園公助民辦體制，其收費(fèi)完全公家價(jià)。重慶市江北區(qū)針對民辦園辦學(xué)條件差、資金短缺等難點(diǎn)，通過制定普惠性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)以及普惠性幼兒園申報(bào)程序，確定一批符合普惠標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園為普惠性幼兒園，并給予其辦園條件改善的專項(xiàng)補(bǔ)助，為全區(qū)所有民辦幼兒園發(fā)展提供支持。

（四）提高幼兒教師待遇，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

《中華人民共和國教師法》早已明確指出：中小學(xué)教師（包括幼兒教師）的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度。隨著義務(wù)教育階段教師績效工資制度的實(shí)行，義務(wù)教育階段的中小學(xué)教師的地位和待遇正在得到落實(shí)。但是，大部分幼兒園教師的現(xiàn)實(shí)處境卻令人唏噓。

《教育規(guī)劃綱要》再次提出了依法落實(shí)幼兒教師的地位和待遇，為維護(hù)幼兒教師的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。安徽省對學(xué)前教育人事制度進(jìn)行改革，擬對公辦幼兒園實(shí)行全額核編、全額撥款，由幼兒園按照需要編內(nèi)聘用、自主用人；對機(jī)關(guān)團(tuán)體和企事業(yè)單位辦園實(shí)行全額核編、定編不撥款、定編補(bǔ)貼等辦法；對提供普惠性服務(wù)的民辦園實(shí)行定量給編、按編補(bǔ)貼等辦法。黑龍江省為加強(qiáng)幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)定對公辦園采取全額核編、編內(nèi)聘用、定編定人與定編不定人相結(jié)合的辦法；幼兒園園長、教師、保育員、保健人員應(yīng)取得崗位任職資格，做到持證上崗；民辦園舉辦者要與聘用教師簽訂勞動(dòng)合同，參照公辦園教師工資標(biāo)準(zhǔn)合理確定民辦園教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)。天津市規(guī)定實(shí)施對幼兒園園長、骨干教師和農(nóng)村全員培訓(xùn)工程，分期分批培訓(xùn)300名園長和1500名骨干教師，并對5000名農(nóng)村幼兒教師進(jìn)行全員培訓(xùn)、幼兒教師地位和待遇的提高有助于穩(wěn)定教師隊(duì)伍，對幼兒教師進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)并嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，有助于提高幼兒園的教育質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督體系，規(guī)范收費(fèi)和提高教育質(zhì)量

《教育規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)了政府對學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)管和督導(dǎo)責(zé)任，要求政府把好幼兒園教育質(zhì)量的入口關(guān)和質(zhì)量監(jiān)督關(guān)，還明確提出政府應(yīng)加強(qiáng)學(xué)前教育管理，規(guī)范辦園行為。為此，應(yīng)以教育部門為主，協(xié)同有關(guān)部門建立起常規(guī)性的、全覆蓋的督導(dǎo)評估制度，并將民辦幼兒園納入教育督導(dǎo)評估體系，確保學(xué)前教育的健康發(fā)展。

安徽省蕪湖市對申報(bào)普惠性幼兒園提出了八個(gè)方面相關(guān)要求，其中首要條件是已經(jīng)取得辦園許可證達(dá)一年、年檢合格的民辦幼兒園，并對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)內(nèi)容作了嚴(yán)格的規(guī)定。為加快山東省學(xué)前教育事業(yè)的普及與發(fā)展，山東省政府在將學(xué)前教育納入教育綜合督導(dǎo)及教育示范縣評估范疇的基礎(chǔ)上，又決定于2012年上半年對全省學(xué)前教育工作進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)。督導(dǎo)的內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)投入、辦園條件、隊(duì)伍建設(shè)、教育管理等五個(gè)方面。

三、突破二：著眼微觀，以認(rèn)識為先導(dǎo)，以聯(lián)動(dòng)促發(fā)展

（一）加大宣傳，更新普惠觀念

普惠性幼兒園是一個(gè)新生的概念，政府部門作為政策的制定者和執(zhí)行者對此概念的掌握比較清晰。但是，學(xué)前教育普惠政策還涉及到幼兒園和家長兩大主體的利益。普惠，亦即普遍優(yōu)惠。對于幼兒園，特別是對即將辦成為普惠性民辦園的幼兒園來說，普遍優(yōu)惠就是降低幼兒園收費(fèi)，讓大部分家庭的適齡兒童可以入園。但是面對的現(xiàn)實(shí)問題是，降低了收費(fèi)，無疑是砍斷了幼兒園賴以生存和發(fā)展的來源。而對于部分家長來說，他們理解中的普惠性幼兒園就是一種優(yōu)惠廉價(jià)的幼兒園，生源質(zhì)量不高，他們會從心里排斥這類幼兒園。因此，在普惠性幼兒園還不被人們所熟知的情況下，對普惠這一基本概念的理解往往只停滯在表面上，缺乏深層次的灼見。

普惠性是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)術(shù)語，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度審視普惠性，其具有普遍性、非歧視性和非互惠性三個(gè)基本特點(diǎn)。這三個(gè)基本特性說明普惠性幼兒園是面向大眾的，它既不指向高端階層，也不偏袒弱勢階層。為此，政府部門必須加強(qiáng)對普惠性幼兒園的宣傳力度，使人們在觀念上對普惠性幼兒園有一個(gè)真正的理解。在對幼兒園宣傳方面，政府部門應(yīng)依據(jù)相關(guān)的政策，向各類幼兒園宣傳政府在建設(shè)普惠性幼兒園的主導(dǎo)作用，并對普惠幼兒園給予相應(yīng)的政策支持。但也必須向幼兒園強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)不等于政府主辦的思想，避免幼兒園處于被動(dòng)的狀態(tài)。在對家長進(jìn)行宣傳方面，可以采用借助新聞媒體、聯(lián)系社區(qū)服務(wù)等方式，讓家長們了解普惠性幼兒園是面向大眾的、有質(zhì)量的幼兒園，避免家長陷入盲目擇園的困境。

（二）科學(xué)聯(lián)動(dòng)，部門分工負(fù)責(zé)

自《幼兒園管理?xiàng)l例》頒布以來，我國學(xué)前教育一直行使地方負(fù)責(zé)、分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的學(xué)前教育管理體制。國十條再次明確了這一管理體制，規(guī)定各級政府要加強(qiáng)對學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力。教育行政部門是政府的教育職能部門，具有貫徹和執(zhí)行政府相關(guān)教育政策的作用。作為發(fā)揮主管作用的教育行政部門，首先必須科學(xué)地制定發(fā)展規(guī)劃，貫徹各級政府的方針、政策和指示，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況，進(jìn)而協(xié)同相關(guān)部門有效配合并付諸實(shí)踐。

日前，三部委發(fā)布《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）來規(guī)范幼兒園收費(fèi)行為，申明幼兒園除收取保教費(fèi)、住宿費(fèi)及省級人民政府批準(zhǔn)的服務(wù)性收費(fèi)、代收費(fèi)外，不得再向幼兒家長收取其他費(fèi)用?！稌盒修k法》在政策文本中著重指明了教育行政部門、財(cái)政部門和價(jià)格主管部門等三大部門的職責(zé)，因此規(guī)范幼兒園收費(fèi)行為要依靠三大部門的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

按照國十條的相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)小區(qū)應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模配套建設(shè)幼兒園，而且還著重強(qiáng)調(diào)了要充分考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受學(xué)前教育的需求。國十條的頒布以及各省市《三年行動(dòng)計(jì)劃》的出臺，小區(qū)配套幼兒園和優(yōu)質(zhì)公辦園辦分園也正如火如荼地進(jìn)行著。小區(qū)配套幼兒園建設(shè)、優(yōu)質(zhì)園辦分園就需要教育行政部門和建設(shè)部門的聯(lián)動(dòng)。不管是現(xiàn)行的小區(qū)配套幼兒園建設(shè)，還是優(yōu)質(zhì)園辦分園，大部分還是以公辦幼兒園為主。因此，教育行政部門和建設(shè)部門要形成有效的聯(lián)動(dòng)，不僅要建設(shè)與居住人口相適應(yīng)的普惠性幼兒園，還得兼顧進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的學(xué)前教育需求。站在教育公平的角度上，教育行政部門必須嚴(yán)格幼兒園的準(zhǔn)入制度，充分保障所有適齡兒童的教育機(jī)會公平。

總體而言，普惠性幼兒園的建設(shè)是一項(xiàng)大工程，在我國自上而下的教育管理體制下，各級政府既要重視觀念層面的宣傳，也要兼顧宏觀政策的導(dǎo)向。在踐行普惠政策的過程中，要調(diào)動(dòng)一切參與主體的主動(dòng)性，如相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、幼兒園園長、家長等各利益主體，通過理論和實(shí)踐的不斷循環(huán)統(tǒng)一，早日實(shí)現(xiàn)普及學(xué)前教育的宏圖規(guī)劃。