第一篇：政府和社會資本合作 (PPP)咨詢機構庫管理暫行辦法(財金〔 2017〕 8 號)

政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫管理暫行辦法

財金〔2017〕8號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設兵團財務局，財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處：

為規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務市場規(guī)范有序發(fā)展，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)、《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)，我們研究起草了《政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫管理暫行辦法》，現(xiàn)印發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。

附件：政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫管理暫行辦法

財 政 部

2017年3月22日

政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫管理暫行

辦法

第一條為規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)咨詢機構庫的建立、維護與管理，促進PPP咨詢服務信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務市場規(guī)范有序發(fā)展，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)、《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱PPP咨詢機構庫(以下簡稱“機構庫”)是指，依托全國PPP綜合信息平臺建立的，為PPP項目政府方提供咨詢服務的咨詢機構信息集合，包括但不限于咨詢機構的名稱、簡介、主要人員、資質(zhì)、業(yè)績等。

第三條本辦法所稱咨詢服務是指與PPP項目相關的智力支持服務，包括但不限于PPP項目的實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估和績效評價以及相關法律、投融資、財務、采購代理、資產(chǎn)評估服務等。

第四條在財政部PPP工作領導小組辦公室指導下，財政部政府和社會資本合作中心(以下簡稱PPP中心)負責機構庫的建立、維護和管理，并通過全國PPP綜合信息平臺等指定渠道發(fā)布機構庫信息。

第五條機構庫的建立、維護與管理遵循績效導向、能進能出、動態(tài)調(diào)整、公開透明的原則。

第六條納入機構庫的咨詢機構應同時滿足下列條件：

(一)為依法設立的，能夠獨立享有民事權利和承擔民事義務的法人及其他組織，不包括分公司、辦事處等;

(二)具備如下咨詢服務業(yè)績：作為獨立或主要咨詢方，已與全國PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱項目庫)中至少1個項目的政府方簽訂咨詢服務合同，實質(zhì)性提供PPP咨詢服務，且項目已進入準備、采購、執(zhí)行或移交階段;

(三)咨詢機構有關信息已錄入項目庫;

(四)近兩年內(nèi)未發(fā)生本辦法第十五條規(guī)定的行為。

第七條各級財政部門應會同相關部門及時將本轄區(qū)內(nèi)項目所涉咨詢機構的統(tǒng)一社會信用代碼等合法登記代碼、名稱、咨詢服務內(nèi)容、委托方、合同以及其他有關信息錄入項目庫。

第八條 PPP中心原則上每半年公告一次符合本辦法第六條規(guī)定的咨詢機構名單。公告之日起30日內(nèi)，名單內(nèi)咨詢機構可在完成機構庫在線注冊和信息提交后，自動納入機構庫。30日內(nèi)未完成在線注冊和信息提交的咨詢機構，納入下一次公告。自第二次公告之日起30日內(nèi)仍未完成在線注冊和信息提交的咨詢機構，不再納入公告和機構庫。

第九條納入機構庫的咨詢機構享有以下權利：

(一)應邀參與財政部及所屬單位相關政策研究、宣傳培訓等活動;

(二)獲得PPP中心的指導;

(三)提請項目庫入庫項目所屬同級財政部門，在項目庫內(nèi)對本機構所服務項目的項目信息和機構信息進行更新完善。

第十條納入機構庫的咨詢機構應按本辦法規(guī)定及時錄入和更新機構庫有關信息，同意機構庫公開其中除國家秘密和商業(yè)秘密外的所有信息，并對信息的真實性、準確性、完整性和有效性負責。

咨詢機構原則上應于每季度結束前，對上季度發(fā)生變化的信息進行更新。咨詢機構名稱、主要人員等重大信息發(fā)生變化的，應于發(fā)生變化之日起30日內(nèi)進行更新。

第十一條 PPP中心應逐步提升機構庫信息采集和處理能力，及時公開機構庫信息，完善咨詢機構信息查詢及檢索功能，促進咨詢服務供需雙方有效對接。

第十二條機構庫信息僅供政府方選擇咨詢機構時參考。政府方選擇咨詢機構應當符合政府采購相關規(guī)定，可以選擇未納入機構庫的咨詢機構。

第十三條委托納入機構庫的咨詢機構提供咨詢服務的政府方，在提交咨詢服務合同并完成機構庫實名注冊后，可以對咨詢機構的能力、服務質(zhì)量等進行在線評價。

第十四條PPP中心負責定期檢查機構庫信息，要求已納入機構庫的咨詢機構及時提交機構庫管理和信息公開所需信息，并對信息存在問題的咨詢機構進行質(zhì)詢。

第十五條機構庫實行動態(tài)管理。納入機構庫的咨詢機構可向PPP中心提交書面申請自愿退出機構庫。

納入機構庫的咨詢機構有下列行為之一的，一經(jīng)查實，PPP中心將予以清退出機構庫：

(一)通過捏造事實、隱瞞真相、提供虛假信息等不正當方式，騙取入庫資格的;

(二)未經(jīng)授權，擅自以財政部或者PPP中心名義開展虛假宣傳，招攬、承接業(yè)務的;

(三)泄露國家秘密、商業(yè)秘密，以及未正式發(fā)布的法律法規(guī)規(guī)章草案、政策信息或研究成果的;

(四)連續(xù)12個月未在PPP綜合信息平臺更新PPP咨詢服務業(yè)務開展情況的;

(五)同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務的;

(六)為政府方提供咨詢服務期間與潛在社會資本串通的;

(七)無相應能力承攬業(yè)務或未盡職履行造成重大失誤、項目失敗或擱置的;

(八)項目進入運營期后，由于咨詢服務原因給公共服務供給帶來不利影響的;

(九)拒絕接受PPP中心對機構庫進行監(jiān)督管理、對入庫機構信息進行檢查、質(zhì)詢的;

(十)其他違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家PPP政策，擾亂PPP咨詢服務市場秩序的行為。

第十六條對于自愿退出或經(jīng)查實清退出機構庫的咨詢機構，PPP中心應在收到書面退出申請或確認清退之日起15個工作日內(nèi)予以公告。

退出機構庫的咨詢機構自公告之日起兩年內(nèi)，不得重新進入機構庫。兩年后提請再次入庫的，本辦法第六條所需咨詢服務業(yè)績應自退出公告之日起重新計算。

第十七條已納入機構庫的咨詢機構有本辦法第十五條規(guī)定行為，且情節(jié)嚴重、影響惡劣或被追究法律責任的，PPP中心應將其列入黑名單并予以公告，公告之日起五年內(nèi)不得進入機構庫。

第十八條政府方與咨詢機構可在咨詢服務合同中明確咨詢服務績效考核要求，加強咨詢服務質(zhì)量管理。

鼓勵咨詢機構建立行業(yè)自律機制，明確服務標準，加強人員培訓，開展績效評價，共同維護咨詢服務市場秩序，抵制行業(yè)內(nèi)不正當競爭行為。

第十九條PPP中心、地方各級財政部門及相關工作人員在機構庫管理過程中，存在違法違紀行為的，按照國家有關規(guī)定追究相應責任;涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

第二十條本辦法由財政部負責解釋。

第二十一條本辦法自2017年5月1日起施行。

第二篇：政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

政府和社會資本合作PPP合同管理政策集錦

時間：2015-09-18 10:11 來源：PPP知乎 作者：張華東

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政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎設施投資和運營”，凡屬事務性管理服務，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。國務院加強地方政府性債務管理，將地方政府存量債務納入預算管理，將成為大規(guī)模推廣PPP模式的基礎。

PPP模式最早由英國政府于1992年提出，目前已在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣與運用。在中國，PPP項目的應用早在1995年就已經(jīng)開始了，在二十多年來的PPP項目的實踐與推廣中積累了很多成功和經(jīng)驗和失敗的教訓。大量PPP項目在國內(nèi)的應用，從理論層面和實踐層面為我們提供了將PPP項目模式與我國國情相結合的現(xiàn)實素材，積淀了正反兩方面的經(jīng)驗。

目前，從中央到地方的我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式仍然缺少統(tǒng)一認識，本章意在對PPP項目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對社會金融資本方介入PPP交易架構提出建議，以期對社會各界理解和適用PPP模式給予實操方法上的啟發(fā)，基于PPP合同管理，更好地促進政府和社會資本的廣泛和深度合作。

從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。在我國，關于PPP模式的法規(guī)與政策分類，重要的文件規(guī)定有：

(一)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日)

“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式?！?/p>

具體PPP投融資類型包括：

1、特許經(jīng)營;

2、轉讓—運營—移交(TOT);

3、改建—運營—移交(ROT);

4、建設—運營—移交(BOT);

5、建設—擁有—運營(BOO);

6、其他PPP投融資類型。

(二)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委第25號令，2015年4月25日)

基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

1、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營;(即BTO)。

4、國家規(guī)定的其他方式。

(三)國家發(fā)展改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資【2014】2724號，2014年12月2日)(附：政府和社會資本合作項目通用合同指南)

項目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

操作模式選擇：

1、經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(B00T)等模式推進。、準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式推進。

3、非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

4、積極開展創(chuàng)新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。(四)財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金【2014】113號，2014年11月29日)(附：政府和社會資本合作項目操作流程圖)

適用范圍：本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。本指南有效期3年。

PPP項目運作方式主要包括：

1、委托運營(O & M)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。

2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式，通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式。

3、建設-運營-移交(BOT)

4、建設-擁有-運營(BOO)

5、轉讓-運營-移交(TOT)

6、改建-運營-移交(ROT)

7、其他PPP投融資類型。

綜上可知，我國PPP新政文件中對PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時國家鼓勵社會各界創(chuàng)新，結合項目實際，靈活創(chuàng)設具體的PPP項目投融資模式。2015年4月21日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認為是PPP推進的基本法。國辦發(fā)[2015]42號文中給出了PPP最新定義：“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。”

在新的時代背景下，PPP模式在我國的發(fā)展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會基礎設施的設計、建造和運營中，引進資源、改善服務和創(chuàng)新經(jīng)濟模型，發(fā)揮資源和資金的最大價值，提供完善的服務設施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風險、分擔責任和分享利益。

PPP模式合作的程序是資源控制權的轉移，社會資本建設項目，政府定義項目運營特征，社會資本在一定期限內(nèi)提供公共服務，項目所有權最終歸于政府。根據(jù)財政部2014年11月29日《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財經(jīng)【2014】113號)，政府和社會資本合作項目(PPP)合作模式操作流程，分為項目識別(項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證)，項目準備(管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核)，項目采購(資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署)，項目執(zhí)行(項目公司設立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估)，項目移交(移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價)等多個環(huán)節(jié)。PPP模式的結構形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會資本提供公共產(chǎn)品之間的所有公共服務供給模式。總體而言，PPP合同可以分為：服務合同，管理合同，委托經(jīng)營合同或租賃合同，建設-運營-移交(BOT)及類似安排，特許經(jīng)營權，合資企業(yè)等基本類型。

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式。當聽到一個項目采用PPP模式時，沒人明了該項目的具體架構安排。只有明示該PPP項目的實質(zhì)內(nèi)容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項目的準確內(nèi)核。此外，BOT等會有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結合我國國情與法規(guī)政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經(jīng)營和私有化三大類。

結構的每個選項都有不同特點，本章針對共性問題，分析PPP合同核心條款設計。

(一)背景條款

具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。這是對PPP結構選擇與特點以及項目目的的核心陳述，決定了項目的后續(xù)全過程設計和處理，具有重要意義，為項目合同的必備篇章。

(二)原則條款

在所選在PPP結構下，項目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任;明確關于合同正文、合同附件、補充協(xié)議和變更協(xié)議等效力優(yōu)先次序，以及履約原則和違約處理原則。

(三)主體條款

1、包括政府主體、社會資本主體，重點明確項目合同各主體資格(如簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構;簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。)并概括性地約定各主體的主要權利和義務(如政府方依法監(jiān)管權力和行使項目合同約定的權利，遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協(xié)調(diào)支持、維護市場秩序等義務;社會資本主體按約定獲得政府支持的權利和按約定實施項目、獲得相應回報的權利等，按約定提供項目資金，履行環(huán)境、地質(zhì)、文物保護及安全生產(chǎn)等義務，承擔社會責任等。)

2、主體條款部分還應當明確項目公司的設立及其存續(xù)期間的法人治理結構及經(jīng)營管理機制等事項，如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式等;政府股份享有的分配權益;政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排等。

(四)標的條款

1、在PPP 合同的這個部分，應主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項目合同的必備篇章。、在合作內(nèi)容方面，著重明確合作項目的邊界范圍。如涉及投資的，應明確投資標的物的范圍;涉及工程建設的，應明確項目建設內(nèi)容;涉及提供服務的，應明確服務對象及內(nèi)容等，以及政府為合作項目提供的主要條件或支持措施。

3、明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及合作各階段項目有形及無形資產(chǎn)的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。

4、如有必要，可做出合作期間內(nèi)的排他性約定以及項目合同各方的履約擔保事項。

(五)執(zhí)行條款

該部分內(nèi)容是有效履行PPP項目合同的核心，應當詳盡約定執(zhí)行規(guī)劃、方案以及流程。

1、項目前期工作。

(1)重點約定項目公司設立、管理架構組建，技術、商業(yè)、財務和經(jīng)濟等方面的各項準備，實施方案編制和審核以及合作項目前期工作內(nèi)容、任務分工、經(jīng)費承擔及違約責任等事項。

(2)對于政府開展前期工作的經(jīng)費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產(chǎn)權歸屬。

(3)項目合同應明確各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

2、工程建設。

(1)重點約定合作項目工程建設條件，進度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

(2)如涉及土地整理事項，項目合同應約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問題提出明確要求。

(3)在該部分，項目合同還應約定工程完工之后的保修安排和質(zhì)保金、保修期保函的設置和使用。

(4)若需要，可對項目建設招標采購、工程投資、工程質(zhì)量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項安排特別監(jiān)管措施，應在合同中明確監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方法和程序，以及費用安排。

項目合同應明確各方在工程建設工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

3、績效檢測與支付

項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全稱監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和延續(xù)性，鼓勵推進第三方評估，評價結果向社會公示，作為合同調(diào)整的重要參考依據(jù)，并據(jù)此作為價費標準、財政補貼等的支付依據(jù)。

(六)資金條款

1、根據(jù)投資概算等約定項目投資規(guī)模、投資計劃(分)、投資控制與超支責任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責任等事項。

2、如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件以及設定對投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資違約行為的認定和違約責任。

(七)驗收條款

項目驗收應遵照國家及地方主管部門關于基本建設項目驗收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環(huán)節(jié)做出專項安排。

(八)運營條款：

1、運營包括試運營和正式運營，重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監(jiān)管、運營支出及違約責任等事項，適用于包含項目運營環(huán)節(jié)的合作項目。

2、項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項，詳細內(nèi)容可在合同附件中描述。

3、項目合同應約定在運營過程中產(chǎn)生的主副產(chǎn)品的權屬和處置權限，以及運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協(xié)商機制。

(九)核算條款

在PPP合同中，應對項目的投資規(guī)模、投資計劃與資金到位方案等進行系統(tǒng)、科學的核算和評估，約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調(diào)整方式，財務監(jiān)管及違約責任等事項。

十)移交條款

1、政府移交資產(chǎn)：重點約定政府向社會資本主體移交資產(chǎn)的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。

2、社會資本方移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質(zhì)量保證及違約責任等。

3、項目合同應明確各方在移交工作中違約行為的認定和違約責任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(十一)擔保條款

1、如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。

2、對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。(十二)保險條款

1、項目合同應約定工程建設期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

2、項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

(十三)信息披露與保密條款

1、為維護公共利益、促進依法行政、提高項目透明度，合同各方有義務按照法律法規(guī)和項目合同約定，向?qū)Ψ交蛏鐣断嚓P信息。詳細披露事項可在合同附件中明確。

2、項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業(yè)秘密或合同各方約定的其他信息。

(十四)廉政與反賄賂條款

1、項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防范腐敗的責任。

2、項目合同應約定反不正當競爭和商業(yè)賄賂條款，保證項目過程的法治與公平。

(十五)合同的變更、修訂與轉讓條款

1、項目合同應對合同內(nèi)容變更或修訂的觸發(fā)條件、變更程序、處理方法等進行約定。、項目合同應約定合同權利義務是否允許轉讓;如允許轉讓，應約定需滿足的條件和程序。

(十六)特許經(jīng)營權條款

1、從本質(zhì)上講，特許經(jīng)營模式是將政府的角色從服務提供者變成服務價格和質(zhì)量的規(guī)范者。

2、特許經(jīng)營權是政府允許社會資本運營商在指定區(qū)域內(nèi)負責全面提供公共服務，同時負責所有資本投資，但在項目合同中必須強化監(jiān)管措施，防止壟斷利益損害。

(十七)不可抗力和法律變更

1、項目合同應約定不可抗力事件的類型和范圍，根據(jù)不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。

2、項目合同應約定如在項目合同生效后發(fā)布新的法律、法規(guī)或?qū)Ψ伞⒎ㄒ?guī)進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發(fā)條件、影響評估、處理程序等原則和事項。

(十八)解約條款

1、按照公平合理的原則，重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項。

2、結合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、項目持續(xù)運行、公共利益保護以及其他處置措施等。

(十九)違約條款

1、其他章節(jié)關于違約的未約定事項，在本章中予以約定;或者對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。

2、項目合同應明確各方在各個環(huán)節(jié)中違約行為的認定和違約責任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

(二十)糾紛解決條款

1、重點約定爭議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。

2、項目合同應當約定爭議期間的合同履行，除法律規(guī)定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。

二十一)兜底條款

約定項目合同的其他未盡事項，包括合同適用的法律、語言、貨幣等事項。上述是對PPP合同核心條款設計的二十一項重點提示。在此，提醒讀者注意，除PPP交易架構中最核心的政府與社會資本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架構與關聯(lián)的其他各種各樣的交易安排，也應屬于廣義PPP投融資體系的內(nèi)容，這些內(nèi)容須遵守和圍繞《PPP主合同》發(fā)揮其作用。

PPP模式的合作，是政府于社會資本之間的一種長期合約關系，政府于社會資本通過合同結成穩(wěn)定的契約關系。運用PPP模式需遵循一下主要原則：

1、風險最優(yōu)分配原則。PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現(xiàn)最優(yōu)的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

2、項目產(chǎn)出導向原則。PPP項目的目的是實現(xiàn)在項目建設完成后，項目資產(chǎn)需要達到一定標準或要求的各項物理、技術、經(jīng)濟指標和各項服務的交付范圍、績效水平。

3、合同主體的地位平等原則。在PPP項目下，合同各方應是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障各方的權利義務。

4、切實履約原則。PPP模式的項目目標的實現(xiàn)，建立在各利益相關方對PPP相關協(xié)議的切實履行的基礎上，包括實際履行、全面履行和善意履行。

5、公開透明原則。針對項目采購、建設和運營的關鍵環(huán)節(jié)，明確政府的監(jiān)管職責，發(fā)揮專業(yè)機構作用，提高信息公開程度，確保項目的陽光運行。

6、合理回報原則。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報。

7、強調(diào)質(zhì)量和效率原則。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域和公共服務領域的有效供給和服務質(zhì)量，提高公共資源的配置和運行效率。

8、合法合規(guī)合約原則。PPP項目合同及項目經(jīng)營等文件和程序，要與相關的法律法規(guī)和政策、技術規(guī)范和標準相匹配，確保合規(guī)合法、內(nèi)容全面、結構合理和具有可操作性。、強調(diào)國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐相結合原則。在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經(jīng)驗，及時總結國內(nèi)各類實踐，促進各類項目的健康、有效發(fā)展，促進社會公共服務。

10、鼓勵創(chuàng)新原則。PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質(zhì)內(nèi)容，積極探索、務實創(chuàng)新，適應當前深化投融資體制改革的現(xiàn)實需要。

我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式缺少統(tǒng)一認識。PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。根據(jù)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金【2014】76號，2014年9月23日)、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資【2014】2724號，2014年12月2日)，財政部和國家發(fā)改委均對PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交提出了細化要求。在PPP方案設計和招投標階段，項目公司設立，建設、融資和運營等環(huán)節(jié)均有原則性規(guī)定。但在PPP新政下須考慮績效考核、中期評估、項目透明化等新規(guī)定的影響。

國家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)之附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，2014年12月30日財政部根據(jù)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，為科學規(guī)范推廣運用政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, 以下簡稱PPP)模式，現(xiàn)就規(guī)范PPP合同管理工作，發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)之附件《PPP項目合同指南(試行)》

根據(jù)前述PPP模式的主要原則和國家法律法規(guī)之規(guī)定，按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險，以實現(xiàn)社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的目的。

下文扼要分析一下PPP項目的主要風險以及PPP合同面臨的主要問題：

一)政治風險

基于政治、政府和官員的風險，足以導致項目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點：

1、審批延誤風險

審批延誤風險只要是指由于項目的審批程序過于復雜，導致立項周期過長和項目成本過高，且批準之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目的正常運作帶來威脅，比如某些行業(yè)里一直存在的成本價格倒掛現(xiàn)象。

2、政治決策失誤風險

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP項目運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤的風險。

3、政治反對風險

政治反對風險是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo或受損，從而引起指正甚至公眾反對項目建設所造成的風險。

4、政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險，以及項目相關的基礎設備、配套設備不到位引發(fā)的風險。

5、政府官員腐敗風險

政府官員腐敗風險是指政府或官員或其代表利用其權力影響力要求或索取不合法的財物，直接增加項目公司在關系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風險。

(二)法律風險

基于法律體系不完善或法律法規(guī)變更所帶來的風險，主要包括：

1、法律及監(jiān)管體系不完善

PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，我國PPP項目還在起步階段，現(xiàn)有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭等原因造成的風險。

2、法律變更風險

求、收費、合同的有效性等變化，從而危害到項目的正常建設和運行，甚至導致項目終止或失敗。

3、民事、行政、刑事責任風險

在項目中的一些不法行為所導致的法律風險，比如環(huán)境污染、濫用職權、安全事故等。

(三)市場風險

在市場層面，由于項目的周期性，也會存在一定的風險，導致合同相應問題，主要是：

1、項目唯一性風險

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險，從而引發(fā)市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一些列后續(xù)風險。

2、融資風險

指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導致中標資格被取消等后果。

3、市場收益不足風險

指項目運營后的收益不能收回投資或不能達到預定水平的風險。

4、市場需求變化風險

指由于經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素使市場需求發(fā)生變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風險。

5、收費變更風險

指由于PPP產(chǎn)品或服務的收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險。

(四)不可抗力風險

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等

(五)稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環(huán)保等社會管理風險

市場利率變動的不確定性、外匯匯率變化和兌換風險、物價上升或貨幣購買力下降、政府或社會團體對項目的環(huán)保要求提高等導致的風險。

上述是對PPP項目的主要風險的簡要列舉，這些類型的風險足以帶來一系列的PPP合同問題，且一個PPP項目不止于一份PPP合同，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果。從微觀分析，PPP項目的風險，貫穿于PPP項目的從設計、融資、建造、運營、維護至移交的全生命周期，廣泛存在于項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交的完整周期和過程之中?；谇笆鯬PP項目之風險分析，PPP合同管理對于運用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六大方面：

一、主體穩(wěn)定性問題

PPP項目的合作主體是政府與社會資本，由于項目周期與監(jiān)管問題、市場風險與不可抗力因素等可能導致履約主體的能力變更或者主體退出，勢必影響PPP合同的穩(wěn)定性和執(zhí)行力，國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對此已有規(guī)定：“依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道?！?/p>

在PPP合同內(nèi)容與合同管理方面，必須對主體穩(wěn)定性及相關問題作出明確約定。

二、政府債務問題

PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產(chǎn)生的顯性或隱性擔保責任，盡管政府財政預算機制與政府資產(chǎn)負債管控措施日漸建立并開展，但并未有效建立，且存在政治風險無法避免的情況，PPP項目仍然可能突破財政承受能力而導致政府債務風險。在PPP合同中應當對實際履約能力作出明確的可執(zhí)行的操作模式。

三、項目選擇問題

PPP項目通常由政府發(fā)起，其對于PPP融資功能的依賴容易導致對項目前景過于樂觀的估測，在風險分擔的項目中社會資本頁無足夠動力對項目進行嚴謹?shù)姆治觯瑥亩鴮е马椖窟x擇的錯誤。此外，PPP項目的規(guī)劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

公共資產(chǎn)和公共服務的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)或領域存在壟斷屬性，導致PPP項目的競爭壓力通常來自于社會資本準入階段，但由于PPP類項目的多樣性、復雜性和長期性特點，不同社會資本提供的價值、承擔的風險和要求的回報難以在選擇階段進行有效的直接比較，政府無法通過現(xiàn)有的政府采購程序有效甄選出最具競爭力的社會資本方。

五、履約管理問題

當簽署PPP項目協(xié)議后，政府和社會資本即進入項目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能力和履約情況進行有效監(jiān)管;另一方面，由于缺乏有限的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護自身權益。

六、定紛止爭機制問題

PPP模式不僅是一種項目融資方式，更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價格受監(jiān)管、投資回報期長等特點，其合同內(nèi)容的可執(zhí)行性、項目實施的可控性、財物核算與糾紛解決機制非常重要，決定了項目運作的價值和成敗。

PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會資本應作為平等的合作雙方，共同分配風險、分擔責任和分享利益。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關鍵，PPP項目的核心是合同管理。

成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。PPP項目提供法律服務，主要集中在兩個階段，其一，為PPP項目前期籌備階段。其二，為PPP項目建設階段、運營階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：

首先，制定法律、法規(guī)，保障社會資本的利益。

公共產(chǎn)品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，社會資本在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規(guī)保障社會資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對社會資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入，符合現(xiàn)在國家允

PPP項目公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債、各種非金融性融資產(chǎn)品等原則。

其次，完善風險分擔機制。

政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關，根據(jù)項目具體情況在政府和社會資本之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。

最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。

在PPP項目中，政府主要任務是授權和監(jiān)管，對社會資本的經(jīng)營和利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證社會資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果社會資本從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若社會資本從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。

未來，國家政策層面應細化、完善現(xiàn)有“中期評估、項目變更、項目退出、監(jiān)督審計、公眾利益保護”等機制，為地方政府和社會各界設計、創(chuàng)新PPP投融資模式提供政策依據(jù)并規(guī)范行為邊界。PPP模式項目，必須執(zhí)行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗表明，成功PPP模式合作的先決條件是：(1)堅實的法律框架;(2)明確的政府職能;(3)能干的執(zhí)行團隊;(4)透明的規(guī)定程序;(5)科學的操作方法。隨著政府層面和社會資本層面對PPP的法律健全和認識加深，中國必將迎來PPP項目發(fā)展繁榮的推進政治和經(jīng)濟體制改革的新時代。

PPP項目之參考合同范本

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)項目合同是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方(社會資本或項目公司)依法就PPP項目合作所訂立的合同。在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原料供應商、產(chǎn)品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權利義務關系，共同構成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，政府方與社會資本方的權利義務關系以及PPP項目的風險分配機制等均通過PPP項目合同確定，并以此作為各方主張權利、履行義務的依據(jù)和項目全生命周期順利實施的保障。

PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、《招標投標法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等，并涉及部分《公務員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規(guī)定。

根據(jù)上述法律規(guī)定以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43 號)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45 號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)[2014]60 號)、《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76 號)、《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》(財金[2014]113 號)、《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)有關要求，參考國家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》和財政部2014年12月30日發(fā)布之《PPP項目合同指南(試行)》，結合國內(nèi)外各方PPP項目 實踐，編制本PPP項目合同參考范本，以幫助PPP 項目各參與方全面系統(tǒng)地認識PPP 項目合同，指導合同的訂立和履行。

本章作者在PPP項目合同參考范本的編制過程中堅持了幾點編制原則：

1、合同各方主體地位平等原則

PPP項目合同的各方當事人均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利、義務。

2、合法、合規(guī)原則

PPP框架下，項目合同要與相關法律法規(guī)和技術規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結構合理、具有可操作性，并能夠有效促進PPP項目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。

3、提高公共服務質(zhì)量和效率原則

政府基于PPP架構，通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產(chǎn)品和公共服務的有效供給，提高公共資源配置效率和社會價值。

4、公開透明原則

在PPP模式下，基于法律法規(guī)和政策規(guī)定，針對項目建設和運營的關鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責，發(fā)揮專業(yè)機構作用，提高信息公開程度，確保項目在陽光下運行。

5、社會資本獲得合理回報原則

充分利用社會資本在國家建設和公共服務中的積極價值，鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

6、風險最優(yōu)分配原則

PPP模式致力于在政府和社會資本之間實現(xiàn)最優(yōu)的風險分配，在受制于法律約束和社會公共利益的前提下，根據(jù)公平公正原則，將風險分配給對政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。

7、國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐相結合原則

在PPP項目中，要廣泛借鑒國外先進經(jīng)驗，及時總結國內(nèi)各類實踐，促進各類項目的健康、有效發(fā)展，促進社會公共服務。

8、鼓勵創(chuàng)新原則

PPP并不是一個具體、確定的投融資模式，要把握PPP項目的實質(zhì)內(nèi)容，以PPP項目合同體系的視野，積極探索、務實創(chuàng)新、靈活約定，推進深化投融資體制改革的現(xiàn)實需要。

本章作者對PPP項目合同參考范本的設計內(nèi)容簡介如下：

PPP項目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置21個模塊、115項條款，說明各主要參與方在PPP 項

目中的角色及訂立相關合同的目的，闡述PPP 項目合同的主要內(nèi)容和核心條款，分析合同條款中的風險分配原則、基本內(nèi)容和權利義務安排。適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性，并不能適用所有PPP 項目的特點和個性需求。

原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。同時本參考范本還從付費機制和行業(yè)領域兩個方面，剖析不同類型PPP 項目合同中的核心要素和特定條款。

PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性，項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風險偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。實踐中，PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果，充分借助專業(yè)力量，因地制宜地訂立PPP 項目合同。各行業(yè)可參考本《PPP項目合同參考范本》分別研究制定相應行業(yè)的標準合同范本，并及時總結開展政府和社會資本合作中的經(jīng)驗教訓，不斷細化、完善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機構能力和實踐經(jīng)驗等方面均有待進一步加強和豐富，今后將及時對本參考范本進行修訂和完善，以饗讀者

第三篇：PPP(政府與社會資本合作)模式

PPP（政府與社會資本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。①、PPP的狹義定義

可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。PPP的狹義定義更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值原則。②、PPP的廣義定義

是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。③、PPP通常模式

是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP模式的意義

提高了資源使用效能和建設、運營效率。加快轉變政府職能，完善財政投入 及管理方式，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，培養(yǎng)合格市場投資主體，形成投資、建設、運營的市場化體系和投資、補貼、價格等政策要素的協(xié)同機制。

①、推廣運用PPP模式，是促進經(jīng)濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。政府通過PPP模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結構調(diào)整和轉型升級。

②、推廣運用PPP模式，是加快轉變政府職能,規(guī)范政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質(zhì)量。PPP模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，更好地實現(xiàn)政府職能轉變。

③、推廣運用PPP模式，是深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務，要求從以往單一的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。

三、PPP模式的分類

PPP模式廣義上可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。①、外包類

PPP項目由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。②、特許經(jīng)營類

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務的質(zhì)量。根據(jù)項目的實際收益情況，通過建立有效的監(jiān)管機制，協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。③、私有化類

PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

四、PPP模式的優(yōu)點

在公共服務領域推PPP模式，是激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，采用PPP模式，對統(tǒng)籌 做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。

①、消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價,能夠消除項目完工風險和資金風險。

②、有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

③、促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。④、政府部門和民間部門可以取長補短。發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務。

⑤、有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。PPP模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟增長點，增強經(jīng)濟增長動力。

⑥、風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

⑦、有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

五、PPP模式的必要條件

①、政府支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設施和服務卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。②、政策保障.A、減少審批環(huán)節(jié)，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

B、多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。

C、完善財稅支持政策。通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

D、做好金融服務。金融機構應符合PPP模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應加強監(jiān)督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。③、法律保證

PPP項目依法合規(guī)在競爭性取得私營投資商，在運作需要在法律層面上的保證，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

第四篇：傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目庫管理辦法(試行)

傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目庫管理辦法(試行)

第一章 總 則

第一條 為進一步規(guī)范傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目操作流程，結合投資項目在線審批監(jiān)管平臺(重大建設項目庫)使用要求，制定本辦法。

第二條 各級發(fā)展改革部門建立PPP項目庫，適用本辦法。第三條 本辦法所稱PPP項目是指各行業(yè)部門、事業(yè)單位、各類企業(yè)主體等在投資項目在線審批監(jiān)管平臺中填報并擬采用PPP模式實施的項目。

第四條 項目庫建設和管理遵循“統(tǒng)一建設、分級管理、資源共享、規(guī)范使用”的原則。

第五條 國家發(fā)展改革委負責項目庫的統(tǒng)一建設，各級發(fā)展改革委是本級項目庫的管理部門，負責本級項目庫的使用和管理工作，并會同行業(yè)主管部門做好項目的分類匯總、審核、跟蹤推進等相關工作。

國家信息中心受國家發(fā)展改革委投資司委托，承擔項目庫的日常運營及技術維護工作，負責項目庫指標設定、修改等。

第二章 項目的入庫和填報程序 第六條 各行業(yè)部門、事業(yè)單位、各類企業(yè)主體等是PPP項目的填報單位，填報單位進行項目填報前，需要在重大建設項目庫(http://kpp.ndrc.gov.cn)填寫有關基本信息進行用戶注冊。填報單位必須是法人機構，注冊時需提供組織機構代碼證。其中，填報單位應根據(jù)歸口情況選擇本級發(fā)展改革部門作為審核單位。填報單位在各項信息填寫齊備后完成注冊，并通過注冊郵箱進行身份驗證，完成賬戶激活。未激活賬戶的單位可以開展信息填報工作，但不能上報信息。

第七條 PPP項目庫依托重大建設項目庫“儲備項目”模塊運行，填報單位在“填報區(qū)”通過“新增”錄入“基本信息”、“投資情況”、“前期工作”、“PPP項目”等信息。其中，“PPP項目”板塊是專為填報PPP有關信息而設置。填報單位在項目選擇擬采用PPP模式后，可執(zhí)行錄入PPP有關信息并保存的操作，對于已保存的項目，通過“修改”功能進行補充完善。

入庫項目應當符合使用國家重大建設項目庫加強政府投資項目儲備等相關管理要求。

第八條 PPP項目庫填報信息按照項目實施程序分為基礎信息、實施方案編制、實施方案審查及確定、社會資本方遴選、合同簽訂等五個部分，填報單位在填報時應確保信息準確。填報單位在完成一項或多項工作的信息填報后，可通過“報送”功能提交給注冊時選擇的歸口審核單位進行審核。填報單位可以在“已報區(qū)”查看已報送的項目，未經(jīng)審核單位鎖定的階段信息可再次進行補充或修改。

第九條 填報單位根據(jù)項目實施進度，完成相應階段的信息填寫。在PPP項目進行儲備時，完成PPP項目基礎信息的填寫;在完成實施方案編制后，填寫實施方案編制階段的有關信息;在獲得實施方案批復后，填寫實施方案審查及確定階段的有關信息;在選定社會資本方后，填寫社會資本方遴選階段的有關信息;在簽署正式合同后，填寫合同簽訂階段的有關信息。

第三章 項目庫的使用管理

第十條 各級發(fā)展改革部門作為PPP項目的歸口審核單位，通過預置用戶名和密碼登陸國家電子政務外網(wǎng)(http://kpp.cegn.cn)進行項目庫的使用和管理。在“儲備項目審核”模塊的“審核區(qū)”中，定期對填報單位(或下級用戶)提交的PPP項目信息進行初審。對符合本地區(qū)儲備原則與范圍的項目，使用“入本級庫”的功能完成初審，將其納入本級PPP項目儲備庫;對于不符合要求的項目，使用“退回”功能退回填報單位(或下級用戶)。

各級發(fā)展改革部門在“本級PPP項目庫”中，定期組織對入庫項目審查，在填報單位按項目實施階段完成信息填報后，對入庫項目信息的真實性和完整性進行復核。復核時，各級發(fā)展改革部門可對填報的PPP項目信息進行修改編輯，對通過復核的PPP階段信息欄目進行鎖定。一經(jīng)鎖定，填報單位不能對該階段項目信息進行編輯。如需修改，可向?qū)徍藛挝簧暾垖㈨椖客嘶鼗蚴跈嘈薷摹?/p>

第十一條 各級發(fā)展改革部門根據(jù)自身需求使用項目庫的推介功能，推介項目應當符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，具備PPP談判條件。對應項目庫填報階段，原則上應在實施方案編制完成后。

第十二條 對簽訂合同后正式進入實施階段的項目，由各級發(fā)展改革部門確認其進入實施階段，并按完善相關進展信息。

第十三條 項目庫實行動態(tài)管理，對項目推進過程中確定不再采用PPP模式的項目，由各級發(fā)展改革部門確認其取消實施PPP，已填報的項目信息繼續(xù)在項目庫中保存。

第四章 附 則

第十四條 項目庫建設、管理和使用單位有責任和義務保障項目庫的信息安全。嚴禁私自復制、下載、泄露、轉讓或出售項目庫中的信息和資料。

第十五條 因項目庫建設、管理和使用單位工作人員個人的違法、違規(guī)等行為對有關單位造成損失的，應當由本人承擔相應的責任。

第十六條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

第五篇：《關于規(guī)范政府和社會資本合作PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》的一些解讀

對《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺

項目庫管理的通知》的一些理解

近期主要財政金融政策出臺的文件較多，通讀《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》。現(xiàn)將本人理解的與公司融投資業(yè)務有關的一些具體規(guī)定進行摘錄，并加入個人的理解分析，希望對公司的投融資業(yè)務有所助力。

這個文件讀完之后，個人的感覺主要是政府為規(guī)范PPP項目庫而專門制定的文件。

一、關于包裝規(guī)范。嚴格新項目入庫標準。具體而言就是三項標準：

1、是判別項目類型，對不適宜采用PPP模式實施的項目，不應入庫。不適宜采用PPP模式，即商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等項目；涉及國家安全或者重大公共利益以及僅有工程建設而無實質(zhì)性運營的項目等。這一項規(guī)定本人認為主要是防止地方政府將商業(yè)地產(chǎn)項目變相包裝入庫（如商業(yè)CBD的建設開發(fā)等），另外是僅僅為了建設而建設包裝PPP，無實質(zhì)運營內(nèi)容。

2、前期準備工作是否到位，即通常所講的項目立項手續(xù)和采購程序是否合規(guī)，是否符合政府采購法等相關手續(xù)。雖然目前參與招投標的PPP項目通常情況下都已經(jīng)具備完善的前期合法性手續(xù)，但出于防范風險考慮，在項目跟蹤、投標前期還是需要對項目的合法性程序、手續(xù)資料進行提前摸底，確保項目合法。目前公司現(xiàn)有的要件主要采用中標后找項目實施機構取得的方式獲取，前期由于市場體系無要求，要件取得總體處于滯后狀態(tài)，存在一定的風險，應建立項目前期合法性手續(xù)篩查機制，防范風險。

3、是否建立按效付費機制，此項規(guī)定對地方政府的影響主要是對可行性缺口補助PPP項目的財政承受能力包裝進行了規(guī)范，避免政府付費出現(xiàn)階段性劇烈波動；另一方面對于社會資本方進入運營維護期之后的績效考核權重進行了加重，“項目建設成本必須參與績效考核且實際與績效考核結果掛鉤部分占比必須超過30%”，意味著政府為保障PPP項目運營維護期社會資本方的正確履職，又補充了一道枷鎖，防止社會資本只建設不運營，或者將運營內(nèi)容整體轉包從而規(guī)避運營。

二、關于追溯清理。對于已經(jīng)入庫但不符合上述條件的項目，以及已經(jīng)落地但“不符合規(guī)范運作要求的”項目進行清理，除上述三個方面外，主要有：

1、未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的（如XX發(fā)展投資有限公司）；

2、采購文件中設置歧視性條款（蘿卜招聘）；

3、未按合同約定落實項目債權融資的（結合實踐經(jīng)驗，此項主要問題在于付費主體為區(qū)縣級財政的PPP項目，金融機構出于風險考慮，通常對于一般財政預算收入小于30億元的財政獨立的區(qū)、縣PPP項目惜貸，導致截止目前大量區(qū)縣級PPP項目融資無法落地）；

4、未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的（此項內(nèi)容主要是清理無一定資金實力的社會資本方，對于傳統(tǒng)“先低價中標，再變更談判”）的項目營銷思路，是一個封堵，PPP項目合同通常在實施方案的框架內(nèi)簽訂，且在一定范圍內(nèi)投資額的超支由社會資本方承擔，采用變更索賠等方式進行PPP項目承接的，除了面臨投資額不能輕易突破的困難，而且存在PPP合同對資本金出資的苛刻要求。）

5、政府提供兜底或固定收益承諾等形式的擔保；

6、關于清理時間限制：“各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案”。