第一篇：美國聯(lián)邦保密制度的簡介

一、引言

2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》反響巨大,無論學(xué)界和輿論界都認(rèn)為這是中國行政法治發(fā)展進(jìn)程中的一個里程碑,它對于推進(jìn)我國民主政治、現(xiàn)代法治政府的建設(shè)都有深遠(yuǎn)意義。但是,《條例》第十四條也規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查??行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。”由此可見,處理好保護(hù)國家秘密與公開政府信息之間的關(guān)系,對于政府信息公開制度的有效運(yùn)作起著至關(guān)重要的作用,甚至有可能決定政府信息公開制度的成敗。但毋庸諱言,公眾對我國現(xiàn)行保密制度詬病之處頗多。所以,為有效實(shí)施信息公開制度,對我們現(xiàn)行保密制度在借鑒和檢討的基礎(chǔ)上進(jìn)行配套性改革勢在必行。

國家秘密是國家壟斷占有的信息。信息在現(xiàn)代社會中的資源價值作用日益凸顯,因此,掌握了重要信息的個人和組織,能夠做出其他人在缺乏這些信息時無法做出的有利決策。國家秘密可以認(rèn)為是繼國家壟斷暴力之后又一“合法”壟斷之物。適度的保密行為可以更好地保護(hù)國家安全,但過度保密則勢必會影響整個社會對信息的分享和利用,阻礙社會進(jìn)步。此外,政府尤其是行政機(jī)關(guān)的過度保密行為,會使公民和代議機(jī)關(guān)無法掌握充分的決策信息,這將不可避免地?fù)p害民主制度的有效運(yùn)作。如何合理利用并控制保密制度的運(yùn)作在現(xiàn)代社會中是個非常微妙的問題。

美國是世所公認(rèn)的信息自由程度較高的國家之一,了解和比較它的保密制度,對于改進(jìn)我國保密制度自然多有助益。本文首先介紹了美國聯(lián)邦的保密制度的歷史發(fā)展與現(xiàn)行保密制度的基本情況,以及在9·11以后,美國保密制度的一些變化。然后,本文介紹了《信息自由法》,這一作為美國保密制度基礎(chǔ)性國會立法的相關(guān)規(guī)定以及它的訴訟受理和審判方式;在審理行政機(jī)關(guān)的保密行為時,判例法形成的“國家秘密特權(quán)”理論,以及法院利用它來限制當(dāng)事人利用政府信息的權(quán)利的情況,當(dāng)國會和行政機(jī)關(guān)對利用保密資料發(fā)生爭議時,法院往往采取的消極、自我節(jié)制的態(tài)度。最后本文簡要評論了美國保密制度以及對中國保密制度的反思。

二、美國聯(lián)邦保密制度歷史簡述

與中國不同,在美國聯(lián)邦立法史上從未有過專門針對保密制度立法。相反,聯(lián)邦保密制度,尤其是聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的保密制度主要是通過行政機(jī)關(guān)的各種行政法規(guī),并且主要是總統(tǒng)命令來建立并調(diào)整的。

不過,直到1946年前,在整個聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中幾乎都沒有統(tǒng)一的保密制度,各個行政機(jī)關(guān)往往是根據(jù)自己的裁量加密信息和文件,且無需說明理由。[1]1946年,杜魯門總統(tǒng)發(fā)布了美國歷史上第一個旨在規(guī)范行政機(jī)關(guān)間信息保密和傳遞制度的總統(tǒng)命令:《關(guān)于對政府檔案更有效的利用、傳遞以及處理的規(guī)定》, [2]命令每個行政機(jī)關(guān)“為其檔案的有效管理和處置建立并維護(hù)一個積極而連續(xù)的程序”。

值得注意的是,1946年是美國乃至世界行政法發(fā)展史上重要的一年,因?yàn)樵撃昝绹鴩鴷ㄟ^了《行政程序法》。[3]國會制定《行政程序法》的主要目的是在新政以后,行政機(jī)關(guān)對市場活動、公民生活介入越來越多的背景下,建立一個統(tǒng)一而公正的行政程序,以規(guī)范行政程權(quán)的行使。但在立法過程中,幾乎沒有對公眾知情權(quán)進(jìn)行討論?！缎姓绦蚍ā芬?guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開其內(nèi)部行政組織與程序、作出決定時遵守的規(guī)則以及其它行政法上資料,但是這種規(guī)定的主要目的是為了方便事后的司法審查,而不是保護(hù)公民知情權(quán)。[4]與此同時, 《行政程序法》還規(guī)定,適當(dāng)和直接涉及的當(dāng)事人可以能獲得行政記錄的文件,但是可以基于正當(dāng)原因而保密的信息除外;任何美國政府的職能要求為了公共利益而保密,或者任何完全只涉及一個機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事項(xiàng)規(guī)定的信息并不一定必須公開, [5]這些寬松的規(guī)定在實(shí)踐中實(shí)際上成為了行政機(jī)關(guān)拒絕公開信息的借口。[6] 1951年,杜魯門總統(tǒng)發(fā)布了第二個涉及保密制度的總統(tǒng)命令。[7]如果說他的第一個命令是在行政機(jī)關(guān)間正式建立統(tǒng)一保密制度的話,那么這個命令則是民選總統(tǒng)試圖在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,對公眾知情權(quán)與國家保密需要進(jìn)行不斷平衡的開始。它對申請公開信息的程序、自動降低密級或自動解密以及在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對保密制度不斷進(jìn)行審核作出了許多更具操作性的規(guī)定,進(jìn)一步約束了行政機(jī)關(guān)的保密行為,使行政機(jī)關(guān)對公眾的知情之門暢得更開。

《行政程序法》對公眾知情權(quán)的忽視引起了廣泛不滿,因此,十年之后的1966年,國會一致通過了對《行政程序法》涉及公共信息的部分的修正案, [8]也就是后來的《信息自由法》(freedom of information act, 簡稱 foia)。該修正案賦予公民廣泛的接觸政府信息和文件的權(quán)利,而不是只有涉及到的當(dāng)事人才可以申請公開信息;它規(guī)定了九項(xiàng)要狹義解釋的免于公開的豁免,其中第一項(xiàng)是:“為了國防或外交政策,由總統(tǒng)命令特別規(guī)定保密的?！?[9]這一條款是以后行政機(jī)關(guān)從事保密活動的主要權(quán)力依據(jù)。但是,直到《信息自由法》出臺后六年后,總統(tǒng)才對行政機(jī)關(guān)的保密制度作出調(diào)整,以符合《信息自由法》的規(guī)定,這就是1972年理查德·尼克松總統(tǒng)發(fā)布的總統(tǒng)命令。[10] 在這以后,除了老布什總統(tǒng),其它的幾位總統(tǒng)都發(fā)布過關(guān)于保密制度的總統(tǒng)命令,總的趨勢是行政機(jī)關(guān)不斷放松政府對信息的管制,擴(kuò)大的公民的知情權(quán)。雖然其間發(fā)生了許多重大的影響美國國家安全的事件,但是這一趨勢基本上還是得到了維持,沒有出現(xiàn)明顯的反動。

三、美國聯(lián)邦現(xiàn)行保密制度簡介

美國聯(lián)邦現(xiàn)行保密制度建立在克林頓總統(tǒng)1995年發(fā)布的12958號總統(tǒng)命令:《保密的國家安全信息》基礎(chǔ)上的。[11]2003年5月,布什總統(tǒng)的13292號總統(tǒng)命令對它進(jìn)行了一些修改。(一)定密

在該總統(tǒng)命令中,最先規(guī)定的,也是篇幅最長的是關(guān)于定密的內(nèi)容。1.定密的理由

保密制度首先要解決的問題是可以基于何種理由來加密信息。克林頓的總統(tǒng)命令對這個問題的回答是:如果對該信息進(jìn)行沒有授權(quán)的公開,將可以合理地預(yù)期會對國家安全造成損害,而且進(jìn)行原始定密的機(jī)關(guān)能夠確定或描述這一損害。[12]這一標(biāo)準(zhǔn)提出要對一定的信息進(jìn)行加密,必須是針對那些會對“國家安全”(national security)帶來損害的信息。

在任何國家都會存在一些信息,無限制公開這些信息會損害特定的國家利益,因而需要對它們的公開進(jìn)行限制。在美國保密制度歷史上,在對這種國家利益的表述有一個不斷細(xì)化的過程。1951年以前,行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行保密活動時,可以像進(jìn)行任何行政行為一樣以“公共利益”作為行動的理由。1951年,杜魯門的總統(tǒng)命令明確指出,只有為了保護(hù)美國的“國家安全”才可以進(jìn)行保密處置。[13]但是在很長的時間里,總統(tǒng)命令都沒有明確解釋什么是“國家安全”。如前所述,1966年的《情報自由法》規(guī)定了九種免于公開的情況,其中第一項(xiàng)豁免指出,只有為了國家防御和外交政策的利益,才能夠根據(jù)總統(tǒng)命令來對相關(guān)的信息進(jìn)行保密。[14]在這之后,總統(tǒng)命令的口徑逐漸統(tǒng)一到以“國家防御”和“外交政策”來解讀“國家安全”上來?？肆诸D的總統(tǒng)命令就將國家安全明確地定義為“美國的國家防御和外交關(guān)系”。[15] 2.可以保密的信息

但是行政機(jī)關(guān)也不是可以自由地將任何信息都解釋為同國家安全有關(guān)?？肆诸D的總統(tǒng)命令提出了8類信息,在此范圍外的信息不能進(jìn)行保密,這八 類信息包括軍事計劃、外國政府信息、情報活動、外交活動、與國家安全有關(guān)的科技事項(xiàng)、美國政府保護(hù)核設(shè)施的計劃、與國家安全有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施易受攻擊的信息以及與大規(guī)模殺傷性武器有關(guān)的信息等。[16]但是,行政機(jī)關(guān)也不是對所有這八類信息都可以進(jìn)行保密處理。行政機(jī)關(guān)只能對行政機(jī)關(guān)所擁有、產(chǎn)生以及控制的信息才可以進(jìn)行保密。[17]這就意味著,對于不處于政府控制范圍內(nèi)的信息,即使有可能危害國家安全,政府也不能簡單地利用它的保密權(quán)力來禁止這些信息在公民間的傳播。3.密級

美國的保密制度將信息的密級劃分為三級:“秘密”、“機(jī)密”和“最高機(jī)密”(confidential, secret, top secret),根據(jù)對它的公開會對美國國家安全帶來的危害的大小來進(jìn)行劃分。[18]我們在后面將會看到,密級的劃定不僅會決定保密措施的嚴(yán)格程度,同樣還會決定定密機(jī)關(guān)的權(quán)力。

4.可以行使定密權(quán)的人員

在具有定密權(quán)的人員方面,該總統(tǒng)命令規(guī)定只有美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及受到美國總統(tǒng)指定的機(jī)關(guān)首長和官員,以及受到他們委托的政府官員才可以擁有定密的權(quán)力。其中進(jìn)行“最高機(jī)密”定密的權(quán)力只能由總統(tǒng)、履行行政職務(wù)的副總統(tǒng)以及由總統(tǒng)指定的機(jī)關(guān)首長和官員才能來委托其它官員行使。所有定密權(quán)的委托必須以書面形式做出,而且不能再委托。[19] 5.申請定密

有時,享有定密權(quán)的官員以外的人士會覺得某些未加密的機(jī)關(guān)資料應(yīng)當(dāng)保密。針對這種情況,該總統(tǒng)命令規(guī)定,當(dāng)政府雇員、政府合同的相對人、政府許可的持有人以及受行政機(jī)關(guān)授權(quán)的相對人等,相信他們產(chǎn)生的信息應(yīng)當(dāng)保密時,他們應(yīng)當(dāng)先根據(jù)該命令及相關(guān)指導(dǎo)性文件對這些信息進(jìn)行事實(shí)上的保密,然后立即提交給有保密權(quán)的機(jī)關(guān)保密。如果當(dāng)事人不知道什么機(jī)關(guān)有權(quán)對相關(guān)信息保密,他們應(yīng)當(dāng)把信息提交給信息安全監(jiān)督辦公室(information security oversight office,簡稱isoo,isoo在美國的保密制度的運(yùn)作中是一個非常重要的部門,在下文還要對其進(jìn)行介紹),由它來決定怎么處理。[20] 6.保密期限

如果對信息設(shè)密時,設(shè)置無限期的保密期限,實(shí)際上就對該信息的利用判了死刑。在美國保密制度的歷史上卻的確發(fā)生過這種情況。1982年里根總統(tǒng)的總統(tǒng)命令 [21]就規(guī)定,只要國家安全方面的考慮有需要,就應(yīng)當(dāng)對相關(guān)信息進(jìn)行盡可能長的保密。不過如果可以決定的話,原始定密機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在原始定密時決定解密的時間和事件。但是,該總統(tǒng)命令產(chǎn)生于冷戰(zhàn)愈演愈烈時期,事出有因,情有可原。

里根總統(tǒng)的規(guī)定現(xiàn)在已經(jīng)被克林頓的總統(tǒng)命令中的規(guī)定所取代。它規(guī)定,相關(guān)機(jī)關(guān)在進(jìn)行原始定密時應(yīng)當(dāng)規(guī)定解密的時間和事件,而且它不能超過本命令所規(guī)定的最長的保密期。當(dāng)這一事件發(fā)生或這一時間到來的時候,相關(guān)信息將自動解密。如果相關(guān)機(jī)關(guān)不能決定這一保密期的話,可以注明在10年后自動解密。如果定密機(jī)關(guān)認(rèn)定該信息屬于敏感信息的話,可以注明25年的保密期。[22] 7.選擇性保密

一份保密文件有可能并不是所有的信息都是需要加密的,因此該總統(tǒng)命令規(guī)定,在加密文件上應(yīng)當(dāng)注明那些信息需要保密、哪些信息不需要保密。不過經(jīng)過isoo同意,可以免除這種標(biāo)注的要求。[23]> 8.禁止保密的情況

顯然,在保密制度的運(yùn)作中,行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大。龐大的官僚機(jī)構(gòu)有時會讓總統(tǒng)也覺得無力控制。因而,該總統(tǒng)命令規(guī)定,保密的權(quán)力不能用來掩蓋違法情況、行政活動的低效性以及它們的錯誤,不能用來阻止會使某一個人、組織和機(jī)關(guān)感到窘迫的情況,不能用來限制競爭,不能用來阻止或限制與美國國家安全利益無關(guān)的信息的公布。[24] 9.重新保密

信息公開以后,如果在國家安全方面有新的需要,通過機(jī)關(guān)首長或副首長以書面形式?jīng)Q定,而且該信息可以合理地重新獲得,并且立即向isoo報告的話,可以進(jìn)行重新保密處理。[25]而且此前沒有公開的信息,如果掌握該信息的機(jī)關(guān)收到公民的基于信息自由法以及其它法律的公開請求時,可以當(dāng)時進(jìn)行加密。[26](二)解密

一般來說,一項(xiàng)規(guī)定保密制度的文件,在規(guī)定了與定密有關(guān)事項(xiàng)后,就會規(guī)定如何對保密信息進(jìn)行保護(hù)。但是該總統(tǒng)命令的第二部分卻規(guī)定了對保密信息進(jìn)行解密的內(nèi)容。這反映出行政機(jī)關(guān),尤其是面臨強(qiáng)大政治壓力的總統(tǒng)在尊重信息自由上的一個高姿態(tài)。首先,根據(jù)該總統(tǒng)命令所規(guī)定的最長25年的保密期,任何保密期已經(jīng)超過25年的信息和具有永久歷史價值的資料 [27]都將在2006年12月31號自動解密。其它保密信息則要在對它進(jìn)行原始定密后的第25年的12月31日自動解密。[28]不過前面也提到了,行政機(jī)關(guān)在原始定密時可以規(guī)定一定的時間和事件,當(dāng)該時間到來或該事件發(fā)生時,相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)自動解密。當(dāng)這種方式規(guī)定的期限比25年短時,自然要適用這種較短的期限。當(dāng)然,25年的期限規(guī)定有可能還是不能滿足于一些特殊信息的保護(hù)要求,所以該總統(tǒng)命令規(guī)定,在9種情況下, [29]行政機(jī)關(guān)可以通過總統(tǒng)安全事務(wù)助理向總統(tǒng)請求對有關(guān)信息進(jìn)行更長時間的保護(hù)。[30]同時,該行政機(jī)關(guān)還要將此決定通知isoo。[31] 為了加強(qiáng)保密機(jī)關(guān)的自我約束,該總統(tǒng)命令規(guī)定每個保密機(jī)關(guān)都要建立制度化的解密審查制度,在收到解密審查的請求時,它們要按照這一制度的規(guī)定審查是否應(yīng)當(dāng)解密,對已經(jīng)不符合保密要求的信息和資料進(jìn)行解密。[32](三)保密信息的保護(hù)和利用

保密信息并不是只能在文件柜里被越來越厚的灰塵覆蓋而絕對不能公開,對保密信息的適當(dāng)利用能夠最大程度地減少保密制度對信息自由的損害。在利用保密信息上,該總統(tǒng)命令規(guī)定,如果某行政機(jī)關(guān)首長或他指定的官員同意,本人也簽署了保密協(xié)議,并且實(shí)際掌握相關(guān)保密信息和資料的人員認(rèn)為該申請人有使用該資料的需要的話,就可以允許該申請人使用資料。[33]但是,除非得到了原始定密機(jī)關(guān)的同意,一個機(jī)關(guān)不可以公開由其它機(jī)關(guān)定密的資料。[34]這樣,要使用一份保密資料,通常情況下需要兩位官員的同意,有的時候還需要三位官員的同意。而以前想接觸保密資料只要由定密機(jī)關(guān)同意就可以了。這是克林頓總統(tǒng)的一個新規(guī)定。[35]在使用保密資料的過程中,沒有正當(dāng)?shù)氖跈?quán),相關(guān)資料不能帶出政府的建筑。[36]國務(wù)院、國防部、能源部和中央情報局以及得到總統(tǒng)批準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān),對于一些特別敏感的信息還可以建立特殊的利用程序 [37]以進(jìn)一步限制信息的公開和利用。

對外國政府提供的信息,由于這些信息在外國政府管理下受到的保護(hù)程度有可能比美國政府提供最低保護(hù)程度還要低,在這種情況下,在符合對等性要求時,可以提供比最低密級“秘密”更低程度的保護(hù)。[38] 即使在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部,一個機(jī)關(guān)的保密信息在沒有得到該機(jī)關(guān)同意的情況下,也不能由其它機(jī)關(guān)隨意接觸和使用。作為聯(lián)邦最龐大行政機(jī)關(guān)的國防部,是作為一個機(jī)關(guān)來處理的。[39](四)保密制度的執(zhí)行和監(jiān)督 1.信息安全監(jiān)督辦公室

前文已經(jīng)提到了信息安全監(jiān)督辦公室(isoo)這一重要機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦總檔案官的指導(dǎo)下,并與總統(tǒng)安全事務(wù)助理進(jìn)行協(xié)商,它可以發(fā)布執(zhí)行該總統(tǒng)命令的各種指示。它對整個行政機(jī)關(guān)的保密制度進(jìn)行監(jiān)督,對各機(jī)關(guān)重要的保密決定進(jìn)行審查,協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)間有關(guān)保密制度的事項(xiàng),對各個行政機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場檢查,接受來自各方面的意見和申訴,并向總統(tǒng)報告本總統(tǒng)命令的執(zhí)行情況等等。[40]行政機(jī)關(guān)的一些重要的保密行為要得到它的批準(zhǔn)。實(shí)踐中,它還會對各個行政機(jī)關(guān)的保密制度和保密行為進(jìn)行成本核算,搜集整個行政機(jī)關(guān)在保密制度的執(zhí)行和運(yùn)作中的各種信息。[41]isoo在美國保密制度的運(yùn)作中是一個非?；钴S的機(jī)關(guān)。2.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的異議處理機(jī)制

為了處理針對保密制度的申訴和不滿,在每個機(jī)關(guān)內(nèi)部,該總統(tǒng)命令為相對人設(shè)置了兩種提出異議的方式。一種是得到授權(quán)的保密信息占有人,如果他認(rèn)為相關(guān)信息不應(yīng)當(dāng)保密的話,可以向定密機(jī)關(guān)提出要求解密該信息的異議。每個機(jī)關(guān)都要對此建立相應(yīng)制度,以鼓勵異議的提出。[42]另一種機(jī)制是,每個機(jī)關(guān)都要建立系統(tǒng)的解密審查制度。只要能清楚地說明相關(guān)文件的存在從而使行政機(jī)關(guān)能方便查找到相關(guān)文件,而且該信息在過去兩年中沒有進(jìn)行解密審查的話,一般來說應(yīng)申請人的要求就要進(jìn)行強(qiáng)制性的解密審查,不符合或不再符合保密要求的文件就要解密。[43] 盡管規(guī)定了這兩種異議程序,但是由保密機(jī)關(guān)自己來審查自己的決定自然還是難以擺脫成見的影響,當(dāng)事人對審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性可能也會有所懷疑。因而,該總統(tǒng)命令還規(guī)定了“機(jī)關(guān)間安全保密上訴委員會”(interagency security classification appeals panel),由它來處理來本總統(tǒng)命令規(guī)定的各種異議。[44]在當(dāng)事人窮盡了機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)途徑的之后,就可以向該委員會提出上訴。該委員會由來自國務(wù)院、國防部、司法部、中央情報局、國家檔案館以及總統(tǒng)安全事務(wù)助理的高級代表組成,它的主席由總統(tǒng)指定,isoo的主任擔(dān)任執(zhí)行秘書。[45]不過向該委員會申訴的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)在過去兩年內(nèi)沒有被聯(lián)邦法院以及該委員會審查過。[46] 3.公共利益解密委員會

另外,在該總統(tǒng)命令以外,國會在2000年通過《公共利益解密法》(public interest declassification act of 2000),建立了“公共利益解密委員會”(public interest declassification board, 簡稱pidb)。該委員會是一個咨詢委員會,負(fù)責(zé)在不損害美國國家利益的情況下,對相關(guān)的信息進(jìn)行收集、評價并向國會、行政機(jī)關(guān)的政策制定者在向公眾公布相關(guān)信息方面提供建議。該法案和委員會的目標(biāo)顯然是最大程度的信息公開。它由在美國歷史、情報、國家安全、外交政策和檔案學(xué)方面的9名專家組成,isoo要對它的工作提供幫助。[47] 911之后,國會雖然通過了一些加強(qiáng)國家安全保護(hù)的法律,但是它沒有對現(xiàn)行保密制度做出大修改。布什總統(tǒng)也沒有對聯(lián)邦保密制度做出大的變動,只是增加了四個可以定密的行政機(jī)關(guān),其它的變化也都是在克林頓總統(tǒng)的總統(tǒng)命令的界限之內(nèi)進(jìn)行小的調(diào)整。不過制度的穩(wěn)定并不代表實(shí)踐中保密范圍的穩(wěn)定,法律條文的原封不動也不代表執(zhí)法過程的一如既往,正如在下文要看到的,9·11之后,政府的保密信息的范圍有不斷擴(kuò)張的趨勢。[48]

四、保密行為的司法審查

在前文的討論中我們已經(jīng)看到,為了保證保密制度的合理運(yùn)作,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部就設(shè)置了各種監(jiān)督和異議處理機(jī)制。但是只靠行政機(jī)關(guān)的自我約束依然有可能無法完全實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)的意志并保障對相對人的有效救濟(jì),也始終不能排除相對人對行政機(jī)關(guān)自己做自己的法官時其中立性的疑慮。所以一個外部的審查機(jī)制對于保證保密制度的合理利用是必不可少的。但是有些讓人失望的是,雖然美國聯(lián)邦法院的判例法很早就考慮了這個問題,而且后來國會也以成文法的形式肯定了法院的審查權(quán),但是各級聯(lián)邦法院卻表現(xiàn)出一種相當(dāng)消極和保守的態(tài)度。

(一)信息自由法 1.前信息自由法時期

相對于姍姍來遲的普通公民獲得政府信息的權(quán)利來說,在普通法國家,國家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān),借助國家秘密的名義免于公開一定信息的特權(quán),在美國歷史的早期就得到了判例法的承認(rèn)。早在1807年的united states v.burr [49]案中,法院就承認(rèn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不適合公開的特定信息,在審判中可以不予采用。

早期的成文法對政府保密權(quán)力的考慮也要多于對公民知情權(quán)的重視。美國憲法在制定過程中就考慮了政府保密的權(quán)力。美國憲法第1條第5節(jié)第3款規(guī)定:“每院應(yīng)有本院會議記錄,并不時予以公布,但它認(rèn)為需要保密的部分除外?！?each house shall keep a journal of its proceedings, and from time to time publish the same, excepting such parts as may in their judgment require secrecy)而且,如前所述,即使在1946年通過的,旨在統(tǒng)一聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)辦事程序的《行政程序法》,也沒有將公眾利用政府掌握的信息的權(quán)利以及提高政府的透明度等問題考慮在內(nèi)。不過《行政程序法》規(guī)定每個行政機(jī)關(guān)都要在《聯(lián)邦登記》上公布它的組織、辦事程序以及它們采用的實(shí)體規(guī)則;除非有著好的理由來對其保密,對受到行政機(jī)關(guān)處置的人員都要公布與其有關(guān)的官方記錄。這一節(jié)實(shí)際上是后來的《信息自由法》的基礎(chǔ)。[50] 2.信息自由法有關(guān)保密的內(nèi)容

1966年,為了改變這一現(xiàn)狀并建立一種普遍存在的公眾知情權(quán),國會對1946年《行政程序法》第三節(jié)做出修正,該修正案就是《情報自由法》的原型 [51]1946年的行政程序法規(guī)定只有行政機(jī)關(guān)的處理行為涉及到的人員才可以接觸相關(guān)信息,foia則規(guī)定任何人都可以對政府掌握的信息提出查閱請求。對于政府掌握的信息,公開是原則,保密是例外。不過foia也明確列舉了9項(xiàng)精確定義的免于公開的豁免,它們?nèi)〈薬pa中含糊的說法。修正前的apa規(guī)定:“在涉及到(1)為了公共利益,任何美國的職能要求保密的,或者(2)只與一個機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理有關(guān)的任何事項(xiàng)的范圍內(nèi)” [52]的信息可以不進(jìn)行公開。注意這里并沒有提到“國家安全”而以“公共利益”作為保密的實(shí)體理由。

foia規(guī)定的9種免于公開的豁免分別是:(1)為了國防和外交政策的利益根據(jù)總統(tǒng)命令規(guī)定免于公開;(2)僅與一個機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)有關(guān);(3)其它法律特別規(guī)定要予以保密的;(4)交易秘密和商業(yè)和金融信息;(5)機(jī)關(guān)內(nèi)和機(jī)關(guān)間的備忘錄和信件;(6)人事、醫(yī)療以及類似的會的損害個人隱私的文件;(7)執(zhí)法記錄和信息;(8)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的信息和(9)地質(zhì)和地理信息。[53]其中第一項(xiàng)是“為了國防和外交政策的利益需要,由總統(tǒng)總統(tǒng)命令特別規(guī)定的需要保密的”。[54]我們可以發(fā)現(xiàn),在這9種豁免中,只有第一項(xiàng)豁免才能上升到涉及到國家安全的國家秘密的高度。該豁免就成為了以后美國聯(lián)邦保密制度的主要立法基礎(chǔ)。foia規(guī)定,對這些豁免要作出狹義的解釋,且這些豁免在國會需要相關(guān)資料進(jìn)行決策的時候并不適用。

雖然以后美國國會還通過了《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》等等法令,公民也可以通過這些法律來獲取政府信息,但是foia目前依然是公民主要的獲取政府信息的法律途徑。

3.產(chǎn)生于foia的訴訟

在當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出調(diào)閱相關(guān)資料的要求時,如果行政機(jī)關(guān)根據(jù)foia的第一項(xiàng)豁免授予其的保密權(quán)力而拒絕公開相關(guān)信息的話,當(dāng)事人在充分利用前面提到的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的爭議解決機(jī)制之后,可能還會存在不滿,這時他可以來到法院尋求進(jìn)一步的救濟(jì)。foia規(guī)定聯(lián)邦地區(qū)法院對產(chǎn)生于foia的訴訟有管轄權(quán)。[55]不過美國行政程序法的判例已經(jīng)形成了一條窮盡行政救濟(jì)原則,即只有當(dāng)事人窮盡了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)制后才能夠?qū)幾h提交到法院來解決。[56]所以當(dāng)事人在這些案件中要先充分利用前面提到的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制之后,才能夠在聯(lián)邦法院提起訴訟。

foia的訴訟同美國聯(lián)邦一般的行政訴訟不同。首先,被告對拒絕提供保密資料的行政機(jī)關(guān)要負(fù)舉證責(zé)任。[57]法院可以不顧行政機(jī)關(guān)的判斷,適用重新審理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。[58]不過大部分的有關(guān)foia的案件,因?yàn)榘盖楸容^簡單都是適用簡易判決做出的,并不用進(jìn)行正式的開庭審理方式。[59]實(shí)踐中,專門針對foia的第一項(xiàng)豁免的案例不多見,而多是在進(jìn)行別的訴訟時涉及到機(jī)關(guān)資料的利用時才發(fā)生。(二)國家秘密特權(quán) [60] 如前所述,美國的判例法很早就承認(rèn)政府可以基于國家秘密特權(quán),拒絕公開特定的信息和資料。foia第一項(xiàng)豁免的規(guī)定從某種意義上說只是判例法的成文化。前面所談到的1807年的united states v.burr案是一樁有關(guān)叛國罪的案件,被告人要求調(diào)取一位將軍寫給總統(tǒng)的信件作為重要證據(jù)。但是政府指出該信件包含了國家秘密,而它的公開將不可避免地對國家安全(national safety)帶來危險,于是拒絕提供該信件。法院并沒有直接回答這一問題,但是對該信件中所包含的信息,法院在附帶意見中承認(rèn)公布該信息“將是魯莽的,而且行政機(jī)關(guān)并不希望公開,如果這一信息對這一問題并不是直接和實(shí)質(zhì)上可適用的話,它當(dāng)然就將被禁止使用?！?/p>

早期的國家秘密特權(quán)只是用來禁止調(diào)用一些敏感信息,但是在后來的發(fā)展過程中,出現(xiàn)了基于該特權(quán)禁止受理此類訴訟的趨勢。在1875年的totten v.united states [61]一案中,totten是一名戰(zhàn)時間諜,他的繼承人要求對totten從事間諜工作時受到的傷害從國家獲得賠償。法院認(rèn)為,當(dāng)事人雙方的特殊關(guān)系以及原告工作的特殊性質(zhì)要求雙方對他們的關(guān)系始終保持沉默,而且公開他們的關(guān)系將不可避免地對政府的公共職能、對個人或者對從事特務(wù)工作的人員帶來損害。基于這些理由法院駁回了起訴。

不過,雖然國家秘密特權(quán)有著悠久的歷史,但是對它的適用做出明確界定場合則是在1953年united states v.reynolds [62]案中。在這個案件中,失事的b-29轟炸機(jī)飛行員的遺孀們要求調(diào)取官方對該事件的報告以及幸存者的陳述,用來作為她們從國家獲得賠償?shù)淖C據(jù)。該飛機(jī)在失事時正在執(zhí)行高度機(jī)密的任務(wù),因此政府基于國家安全、飛行安全和軍事設(shè)備研發(fā)等方面的考慮,拒絕公開當(dāng)事人所要求的信息和資料。法院在分析中明確承認(rèn)不公布軍事秘密的特權(quán)在證據(jù)法中得到了很好地建立。但是法院也指出,國家秘密特權(quán)只屬于政府,同時也只能由政府主張,而且這種特權(quán)不能輕易被使用,必須通過正式的主張,由主管這一事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)首長親自考慮之后才能夠使用。法院是該特權(quán)的最后的評判人。但是它不能要求強(qiáng)制性的公開被審查的信息,而且如果會對國家安全會帶來危險的話,即使單個法官在密室里也不能對相關(guān)秘密信息進(jìn)行審查?；谶@種規(guī)則,最高法院推翻了地區(qū)法院和上訴法院的裁決,同意海軍部長可以不提供相應(yīng)的資料。

在司法審判中,國家秘密特權(quán)有可能帶來三方面的后果。首先,如果基于國家秘密特權(quán)而阻止提供相應(yīng)的證據(jù),當(dāng)事人同樣可以繼續(xù)訴訟程序,但是如果該證據(jù)很重要的話,就有可能阻止訴訟程序的繼續(xù)進(jìn)行。其次,在刑事訴訟中,如果被告人因?yàn)閲颐孛芴貦?quán)豁免而不能使用相關(guān)資料的話,就應(yīng)當(dāng)做出有利于被告人的簡易判決。最后,有的時候即使當(dāng)事人可以通過沒有加密的信息來進(jìn)行訴訟,如果法院認(rèn)為相關(guān)訴訟的進(jìn)行本身涉及到重要的國家秘密的話,它依然會駁回起訴。

2005年的tenet v.doe [63]一案試圖對totten規(guī)則和reynolds規(guī)則做出區(qū)分。最高法院在該案中指出,國家秘密特權(quán)只是一個證據(jù)規(guī)則,它只是用來阻止調(diào)用相關(guān)證據(jù)。如果法院想在訴訟階段就阻止訴訟的進(jìn)行,它就應(yīng)當(dāng)適用totten規(guī)則,而不是國家秘密特權(quán)規(guī)則。不過totten規(guī)則只有在爭議事項(xiàng)本身構(gòu)成秘密的時候才可以適用。該案反映了最高法院要求謹(jǐn)慎使用totten案規(guī)則的考慮。

(三)普通公民在訴訟中利用國家秘密的權(quán)利

在刑事訴訟中,被告人存在著有限的利用政府保密信息的權(quán)利。當(dāng)被告人意識到相關(guān)保密信息與其辯護(hù)有關(guān)時,他要及時向相關(guān)機(jī)關(guān)提出申請。相關(guān)機(jī)關(guān)可以要求法院秘密審查該信息對訴訟進(jìn)程是否相關(guān)或有用。如果法院同意公開保密資料的話,行政機(jī)關(guān)可以向法院提出動議,請求要么只提供證明文件,承認(rèn)相應(yīng)保密資料會證明的事實(shí)的存在,要么只提供保密資料的摘要。當(dāng)法院認(rèn)為該動議不會嚴(yán)重?fù)p害被告人的辯護(hù)能力時,可以接受該動議。如果法院拒絕該動議,而檢察部長作證如果公開該信息會給國家安全帶來可確定的損害,法院應(yīng)當(dāng)駁回起訴并禁止被告人公開相關(guān)信息。法院也可能只撤銷與保密信息部分有關(guān)的罪狀,或?qū)εc保密信息有關(guān)問題做出對美國不利的判決,或駁回當(dāng)事人的證據(jù)。

同刑事訴訟不同,對美國提起民事訴訟的當(dāng)事人則沒有利用政府保密資料的權(quán)利。在前面提到的totten v.united states和united states v.reynolds案中,法院都拒絕承認(rèn)當(dāng)事人有權(quán)利用保密資料作為證據(jù)從聯(lián)邦獲得賠償。totten案和reynolds案建立了一項(xiàng)原則:當(dāng)事人在向美國主張合同或侵權(quán)責(zé)任的時候,沒有公開軍事秘密以及保密信息的憲法權(quán)利。在私人當(dāng)事人的訴訟間,如果某些保密信息與訴訟事項(xiàng)有關(guān)的話,國家秘密特權(quán)也需要得到尊重。當(dāng)法院運(yùn)用這一特權(quán)理論時,它有可能會駁回起訴,或者作出不利于被告的判決。(四)國會對保密信息的利用

除了公民利用政府保密信息的問題,國會在履行職責(zé)的過程中涉及利用行政機(jī)關(guān)擁有的保密信息時,國會和行政機(jī)關(guān)也有可能就是否向國會公開相關(guān)資料發(fā)生爭議,這時兩個權(quán)力機(jī)關(guān)就有可能不得不求助于司法機(jī)關(guān)以獲得解決。雖然信息自由法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)基于信息自由法的豁免扣留信息的權(quán)力,不能被解釋行政機(jī)關(guān)對國會扣留信息的權(quán)力來源, [66]但是司法機(jī)關(guān)對這些爭議的處理顯示出這里面涉及到許多政治問題,面對這些政治問題,法院往往表現(xiàn)出相當(dāng)消極的態(tài)度。

在這方面的一個重要案例是united states v.att [67]案。在這個案件中,司法部要求法院禁止att公司執(zhí)行眾議院州際和外國貿(mào)易委員會下的監(jiān)督和調(diào)查小組委員會的傳票,該傳票要求att公司提供所有行政機(jī)關(guān)為國家安全目的,利用該公司設(shè)備進(jìn)行的沒有經(jīng)過授權(quán)的竊聽活動的記錄。實(shí)際上在這個訴訟發(fā)生以前,國會就與司法部進(jìn)行了協(xié)商,希望達(dá)成一個雙方都滿意的公開方案。但是這一方案始終沒有產(chǎn)生。國會也作為被告參與了這一訴訟。司法部在這個訴訟里認(rèn)為公開這些信息將對1969年以來美國所有的外交情報監(jiān)視活動的泄露產(chǎn)生威脅,并對美國的外交關(guān)系產(chǎn)生不利影響。地區(qū)法院同意了司法部的要求,頒發(fā)了這一禁令。國會提出上訴,而上訴法院則發(fā)回重審以尋求一個解決方案。上訴法院認(rèn)識到國會要求總統(tǒng)提供特定外交情報的問題,將涉及無法通過司法途徑解決的政治問題。法院認(rèn)為,在平衡國會的調(diào)查需要同行政機(jī)關(guān)保護(hù)國家安全的權(quán)力時,法院很難建立一個在審判中可行的標(biāo)準(zhǔn)。所以法院鼓勵在兩個機(jī)關(guān)間進(jìn)行協(xié)商解決。

但是雙方又一次協(xié)商不成,這個案件又回到了上訴法院。法院只好主動來解決這個棘手的問題。這一次,法院否認(rèn)這里面涉及到法院需要自我節(jié)制的政治問題,因?yàn)樵谶@里并不存在可以適用的準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)國會或行政機(jī)關(guān)有著明確的憲法權(quán)利時才可能適用政治問題原則。法院承認(rèn)雙方的利益需要被平衡,但是面對本案的復(fù)雜情況,法院卻依然沒有做出清楚的決定,而只是提出了針對這個問題的一個特定的、詳細(xì)的解決方案。至于國會以后碰到的類似的問題該怎么做的問題,法院只是有些含糊地說這要看國會初步的調(diào)查結(jié)果怎么樣了。[68] 總的看來,在涉及到國家秘密的問題時,無論是專門針對信息公開的訴訟,還是在訴訟中附帶要解決利用國家秘密的問題,法院都表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)目酥坪蛯π姓C(jī)關(guān)極大的尊重。一方面這里面涉及到法院不能解決的政治決策判斷的問題;另一方面,平衡公眾的知情權(quán)和國家的安全需要其實(shí)的確是一件吃力不討好的工作,法院在這個問題上的自我克制和對行政機(jī)關(guān)的尊重,從另一種意義上說是將皮球踢給了行政機(jī)關(guān),讓它來承受各方面的壓力。

五、美國聯(lián)邦保密制度評論及對中國保密制度的反思

盡管通過信息自由法、隱私權(quán)法、陽光下的政府法、聯(lián)邦咨詢委員會法等途徑,在非國家秘密領(lǐng)域限制行政機(jī)關(guān)保密權(quán)力的努力獲得了很大的成功,但近年來,美國政府主張國家秘密特權(quán)的案件以及根據(jù)這一特權(quán)駁回起訴的案件數(shù)量都在不斷上升,這反映出國家秘密特權(quán)的擴(kuò)張趨勢。[69]雖然經(jīng)過多年的發(fā)展,美國的保密制度已經(jīng)發(fā)展成一個精細(xì)復(fù)雜的制度,但在操作中,在限制行政機(jī)關(guān)過于寬泛的保密權(quán)力以及遏制過度保密的傾向方面還是存在著許多問題。國家秘密特權(quán)的存在和發(fā)展對民主政治和分權(quán)制度以及公民個人權(quán)利的保護(hù)都有著很大的不利影響。對公眾而言,保密制度的存在和過度保密會使公眾對自己的國家和社會都沒有足夠的信息來進(jìn)行認(rèn)知,從而不能做出正確的判斷和決策。

而且,先廣泛地對各種信息進(jìn)行加密,然后有選擇地公布有利于實(shí)現(xiàn)特定決策目標(biāo)的信息,通過這種方式,行政機(jī)關(guān)可以操縱公眾輿論的走向從而扭曲民意的表達(dá)。在分權(quán)原則方面,當(dāng)國會進(jìn)行決策時卻沒有足夠的信息來做參考的話,它勢必?zé)o法很好發(fā)揮其職能。但涉及到國家安全的事項(xiàng)卻恰恰更需要謹(jǐn)慎地決策,需要在充分審議和討論后再做出決定。

保密制度對公民個人權(quán)利的損害也可能是很嚴(yán)重的。在前面提到的reynolds [70]案中,行政機(jī)關(guān)成功地利用國家秘密特權(quán)拒絕公開了相關(guān)文件。很多時候行政機(jī)關(guān)對一些信息進(jìn)行加密并不是為了什么國家安全的考慮,而是為了掩蓋行政機(jī)關(guān)的難堪、無能、腐敗和對法律的違反,可是外人卻無從知道行政機(jī)關(guān)的真實(shí)目的是什么。當(dāng)50年后reynolds案所涉及到的信息和資料被解密后,當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)其實(shí)這里面并沒有涉及到什么保密信息,這份報告談到了軍方工作的失誤,對這份報告進(jìn)行保密實(shí)際上更多地是為了掩蓋了軍方工作的不足。[71] 法院在這一問題上的消極態(tài)度和節(jié)制反映出,即使在一個高度重視信息自由和信息公開的國家,對國家秘密和保密制度的適當(dāng)運(yùn)用和控制也是一個無法輕易得到很好解決的問題。在平衡公眾的知情權(quán)和國家安全需要之間,并沒有一個能夠一勞永逸解決所有問題統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),需要在實(shí)踐中針對具體情況不斷地調(diào)整。

美國聯(lián)邦保密制度的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀無疑能為中國保密制度的發(fā)展提供許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),但是想對這些問題進(jìn)行充分思考自然必須要在對中國保密制度全面考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行,這超出了本文的能力范圍。但是在對兩者的比較中我們還是能發(fā)現(xiàn)一些顯而易見的問題。

首先,美國國會從未對保密制度制定任何立法,而《中華人民共和國保密法》從1988年便問世。但后者在規(guī)范政府尤其是行政機(jī)關(guān)保密活動,保護(hù)公眾知情權(quán)、推動政府活動透明化方面作為甚少。其次,美國的保密制度主要是依靠行政機(jī)關(guān)的自我立法來建立和不斷調(diào)整的,這和中國保密制度的實(shí)踐基本類似。但是,在美國保密制度發(fā)展歷史上諸多總統(tǒng)命令的出臺,往往標(biāo)志著在政府透明化、擴(kuò)大公眾知情權(quán)的發(fā)展進(jìn)程中的又一個進(jìn)步,行政機(jī)關(guān)的自我立法并沒有成為阻礙這一進(jìn)行程的不利因素。相反,我國行政機(jī)關(guān)的諸多涉及保密制度的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件既難以為公民知曉,也遠(yuǎn)稱不上是公民接觸政府信息的方便途徑。即使是《政府信息公開條例》,從其實(shí)施半年來的情況看,也沒有一勞永逸地解決保護(hù)公眾知情權(quán)的問題,甚至對《條例》是否建立了普遍的公民知情權(quán)也是存疑的。第三,美國的行政法制度一度以司法審查為特色和中心,但是在保密制度的發(fā)展過程中,司法機(jī)關(guān)起到的作用非常有限,但這也沒有妨礙行政機(jī)關(guān)不斷改變過時的保密制度,不斷地更好地平衡公眾知情權(quán)與政府保護(hù)信息的需要。這些反差說明沒有一個成熟的民主政治制度,僅靠紙面上的立法并不能實(shí)現(xiàn)立法者的目的,甚至在立法越多的情況下,公民的實(shí)際自由和權(quán)利卻會出現(xiàn)越來越少的情況,從依法治國墮落為以法治國。希望通過本文對美國聯(lián)邦保密制度經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的介紹能夠?yàn)楦淖兾覈Ｃ苤贫冗@些不盡如人意的現(xiàn)狀,解決這些政府透明化進(jìn)行中的問題提供一些幫助

第二篇：美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)簡介

美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)簡介

要打官司，必須先了解美國的法院系統(tǒng)，美國是聯(lián)邦制的國家，五十個州各有各的法院系統(tǒng)，在這五十個法院系統(tǒng)之外，又有聯(lián)邦法院系統(tǒng)。簡單地說，聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為三級，從上到下是：

最高法院(United States Supreme Court)上訴法院（巡回法院）(United States Circuit Court of Appeals)區(qū)法院(United States District Court)

最高法院設(shè)在華盛頓（哥倫比亞特區(qū)），與白宮、國會一起都在首都，最高法院的法官叫

Justice，就是中文通俗翻譯的大法官，其直接的意思就是正義，法官本身就用正義稱呼之，法官就是正義，可見社會、法律給其地位是多么崇高，何其重要，事實(shí)上也是如此，最高法院的判決，就是美國的法律，最新的一個簡單例證就是，最高法院宣判酒醉駕車的外國人不能因此而被移民局遞解出境，這個判決一宣判后，寫在書本上的移民法與此判決不符的規(guī)定都被此判決而取代之，變得無效，移民局也只得按此判決辦事，甚至連法律都得隨之修改。

最高法院的法官都是由總統(tǒng)任命，國會中的參議院(Senate)同意后方可擔(dān)任的，在美國政治生活中是一件非常大的事情，也是一件非常政治性的決定，甚至可影響到總統(tǒng)選舉誰勝誰敗的問題?？偨y(tǒng)一般任命與自己同黨派的人（幾乎都是知名的法官、律師、檢察官或法學(xué)院的教授）到最高法院的席位上。最高法院共九名法官，由其中一位任首席法官(Chief Justice)，任職終身制，所以有空缺的時候，通常是其中一位死亡或自愿退下來的時候。請注意，他們不是到了一個年紀(jì)一定要退休的，只要他還能判案，只要他還想當(dāng)，沒有人可趕他下去。為什么要終身制？因?yàn)檫@是為了保證他們完全按正義辦案，依法判案，不受任何人，任何勢力，甚至不受國會，不受任命他的總統(tǒng)的影響，也不怕?lián)牡米锪苏l，也不用擔(dān)心這輩子的衣食生活，是個名副其實(shí)的“鐵飯碗”。雖然總統(tǒng)用心良苦任命自己同黨派、同政治理念的人，但不保證那些法官上任之后的判決，都符合任命他的總統(tǒng)的政治理念，歷史上也有總統(tǒng)后悔其任命的法官，艾森豪總統(tǒng)就是其中最出名的一例。

因?yàn)樽罡叻ㄔ旱呐袥Q就是美國法律，所以其判決對社會有重大影響，最出名的就是讓墮胎合法化和宣布種族隔離政策非法化的兩個判決。通常也只有關(guān)系重大，影響深遠(yuǎn)的案件才會轉(zhuǎn)到最高法院，因它有權(quán)可不受理許多上訴。

因?yàn)樽罡叻ㄔ旱呐袥Q就是美國法律，而這些法官又不是由選民選出，而是由總統(tǒng)任命，所以每次總統(tǒng)選舉，若伴隨著法官將有空缺，都會激發(fā)選民的熱情，美國公民清楚，最好選一個與自己政治、經(jīng)濟(jì)、宗教各方面理念相同的總統(tǒng)，而由這位總統(tǒng)任命一位與自己有相同政治、經(jīng)濟(jì)、宗教理念的最高法院法官，因?yàn)橐粋€法官上任后都是一二十年，等到下一次不知何年何月。如果總統(tǒng)選舉，伴隨著法官將有空缺，再加上選舉時民意有重大分岐的話，那次總統(tǒng)選舉一定會很熱鬧。最近的總統(tǒng)選舉即是很好的一個例子，選舉前不久最高法院首席法官任奎斯(William Renquist)宣布有前列腺癌，這意味著他不久就會下任，而今年美國民眾對同性戀婚姻合法化又有巨大分岐，這一下子激發(fā)了對同性戀婚姻有不同觀點(diǎn)的兩方選民的高度熱情（基本是宗教保守派與自由派兩方），因?yàn)橛凶诮绦叛龅倪x民不可能坐視將來會有一位贊同同性戀婚姻的法官，而最好的行動就是選一位不贊同同性戀婚姻的總統(tǒng)，所以平時可能不會投票的人士，這次無論如何也得趕去投票站。

最高法院下面是聯(lián)邦上訴法院或巡回上訴法院(United States Court of Appeals)，共十一個巡回區(qū)，加上哥倫比亞特區(qū)。為什么叫巡回法院呢？因?yàn)槊绹鴷r人口少，地方大，案件也不多，這些法官都是坐著馬車巡回到不同地方審理案件的。后來人口多了，案件多了，就分不同的巡回區(qū)，基本上一個巡回區(qū)管幾個州的聯(lián)邦區(qū)法院上訴的案件。喬治亞州屬第十一巡回區(qū)上訴法院

th(11 Circuit)，第十一巡回區(qū)上訴法院設(shè)在亞特蘭大市中心，只有一所，接受從喬州、佛羅理達(dá)州和阿拉巴馬州境內(nèi)的所有聯(lián)邦區(qū)法院的上訴案件，其法官也是由總統(tǒng)任命，也是終身職。巡回區(qū)上訴法院的判決，只要與憲法和最高法院的判決不相沖突，就是本巡回區(qū)內(nèi)的法律，下級聯(lián)邦區(qū)法院在以后判案時都必須遵守，不得相違。如果十一個巡回上訴法院對同一法律問題判決不同怎么辦呢（并不少見）？通常這種情形發(fā)生了，最高法院都會把案件接過來做一個判決，以免同一個聯(lián)邦內(nèi)有不同的聯(lián)邦法律（請注意各州的州法律不同是常見的，但同一個州內(nèi)法律須統(tǒng)一，同樣，同一個聯(lián)邦國家內(nèi)的聯(lián)邦法律也必須一致）。

聯(lián)邦巡回上訴法院下面是聯(lián)邦區(qū)法院(United States District Court)，每一個州至少有一個區(qū)法院，像德拉瓦州這樣的小州就只有一個，喬治亞州有三個，由地區(qū)劃分為北區(qū)（包括亞特蘭大市區(qū)內(nèi)）、中區(qū)（在Macon）和南區(qū)（在Brunswick)，法官也是由總統(tǒng)任命，也是終身職。這些區(qū)法院各管各區(qū)域內(nèi)的案件，都屬同一級，只有區(qū)域不同。同樣在喬治亞州，什么樣的案件去喬州州法院，什么樣的案件去喬州境內(nèi)的聯(lián)邦法院呢？這是一個非常復(fù)雜的問題，簡單的說，聯(lián)邦法院管有關(guān)聯(lián)邦法律的案件，州法院管有關(guān)州法律的案件，另外，州與州之間的官司，美國公民與外國公民之間的官司都由聯(lián)邦法院管。

聯(lián)邦法院系統(tǒng)除上述三級外，還有一些專門法院，如破產(chǎn)法院、移民法院、軍事法院，海事法院等。

第三篇：美國聯(lián)邦法院行政管理局簡介及啟示

美國聯(lián)邦法院行政管理局簡介及啟示

一、基本介紹

美國聯(lián)邦法院是根據(jù)美國憲法和美國法律成立的法院，行使美國的司法權(quán)，同時受總統(tǒng)和國會的制約?？偨y(tǒng)可以通過涉及司法工作的提案影響國會，國會對提案進(jìn)行審批，直接作用于聯(lián)邦法院。同時，法官要由總統(tǒng)任命，國會參議院批準(zhǔn)，國會亦有權(quán)對法官提出彈劾。

在管理組織架構(gòu)上，美國聯(lián)邦法院可以分為10個管理模塊，分別在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使管理職能。分別有：

1、最高法院（作為管理的，下同），2、上訴法院，3、區(qū)法院，4、特別國家性法院，5、美國首席大法官，6、美國司法委員會，7、巡回司法委員會，8、巡回執(zhí)行委員會，9、國家司法輔助部門。（包括：a.多種區(qū)域訴訟司法委員會，b.美國量刑委員會，c.聯(lián)邦司法中心，d.美國聯(lián)邦法院行政管理局。）

美國聯(lián)邦法院行政管理局，英文名稱為“ADMINISTRATIVE OFFICE OF THE UNITED STATES COURTS”于1939年由美國國會成立，其目的是為美國法院提供行政支持。行政管理局的主任是美國法院的首席行政官，由司法委員會選撥，并由美國首席大法官任命，其法定職責(zé)和其他職責(zé)主要受美國司法的主要決策機(jī)構(gòu)——美國司法委員會監(jiān)督和指導(dǎo)。行政管理局擁有大約1000名員工，為聯(lián)邦法院2400名司法人員和近29000個法院員工提 供行政支持，其作為司法部門與國會的聯(lián)絡(luò)紐帶，確保司法部門的撥款和司法機(jī)關(guān)的預(yù)算得到貫徹執(zhí)行。

二、主要職責(zé)和機(jī)構(gòu)構(gòu)成

（一）主要職責(zé)

聯(lián)邦法院行政管理局的主要職責(zé)包括以下：

1、保障美國司法會議的運(yùn)作，保障其與24個委員會（包括咨詢和專門委員會）的聯(lián)系順暢，向司法會議提供工作人員、計劃會議、組織會議議程、準(zhǔn)備報告問題、為提案項(xiàng)目提供實(shí)質(zhì)性的分析支持和建議。

2、支持2000名司法人員，包括上訴法院和地區(qū)法院法官、破產(chǎn)法院法官。

3、為法院管理事務(wù)提供建議。

4、為巡回執(zhí)行委員會、法院職員、員工辯護(hù)律師、緩刑和審前服務(wù)人員、聯(lián)邦辯護(hù)、CAJ panel律師、調(diào)解員、破產(chǎn)管理人和其他法院的員工，提供工作流程的管理和支持。

5、集中提供核心管理的功能，如工資、人員和會計服務(wù)。

6、管理獨(dú)特的司法人事制度和監(jiān)控其公平就業(yè)計劃。

7、制定和執(zhí)行預(yù)算、指導(dǎo)地方法院預(yù)算的執(zhí)行。

8、預(yù)測案件數(shù)量、分析工作量、測量工作程序的變化、評估個別法院要求等，從而決定各地法院的資源需求。

9、為司法委員會提供法律顧問服務(wù)；作為立法和行政部門的聯(lián)絡(luò)紐帶。

10、準(zhǔn)備手冊和各種其他出版物。

11、收集和分析數(shù)據(jù)，對法院的工作量進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計。

12、監(jiān)視和審查軟件程序的性能和信息資源利用。

13、開展對行政責(zé)任了解和掌握的教育培訓(xùn)。

14、審計法院金融業(yè)務(wù)和提供管理監(jiān)督，并就管理問題提出指導(dǎo)意見。

15、處理司法機(jī)關(guān)的公共事務(wù)，負(fù)責(zé)應(yīng)對來自國會、媒體和公眾的眾多詢問。

16、研究法院業(yè)務(wù)工作發(fā)展的新途徑，協(xié)助法院的職員實(shí)現(xiàn)方案和改進(jìn)工作方式。

17、發(fā)展和支持在法庭使用的自動化系統(tǒng)和技術(shù)。

18、協(xié)調(diào)與聯(lián)邦政府總務(wù)管理局的關(guān)系，建設(shè)和管理司法的空間設(shè)施。

19、監(jiān)視司法設(shè)施的安全，保障服務(wù)美國法警的需求，落實(shí)法庭的保安人員，并執(zhí)行司法安保政策。

（二）部門機(jī)構(gòu)構(gòu)成

聯(lián)邦法院行政管理局下設(shè)9個分支部門機(jī)構(gòu)，分別有：

1、項(xiàng)目服務(wù)部

項(xiàng)目服務(wù)部的職能范圍主要為負(fù)責(zé)提供一系列廣泛的程序和服務(wù)來支持聯(lián)邦法官和法院職員；試用審前服務(wù)人員、聯(lián)邦辯護(hù)律師、CAJpanel律師及他們的員工；開發(fā)和維護(hù)計算機(jī)應(yīng)用程序，包括案例管理系統(tǒng)，以滿足各類司法活動的要求；維護(hù)數(shù) 據(jù)、分析和撰寫報告，以滿足司法的需要。

下設(shè)有6個子部門，分別是：a.司法服務(wù)辦公室、b.緩刑和審前服務(wù)辦公室、c.法庭服務(wù)辦公室、d.司法數(shù)據(jù)和分析辦公室、5.辯護(hù)服務(wù)辦公室、6.案件管理系統(tǒng)辦公室。

2、行政服務(wù)部

行政服務(wù)部的職能范圍主要為負(fù)責(zé)司法機(jī)關(guān)的預(yù)算，會計和采購職能；人力資源管理；法院工作空間和設(shè)施項(xiàng)目，包括法院的設(shè)計和技術(shù)協(xié)調(diào)，遠(yuǎn)程設(shè)施的規(guī)劃和法院的安保。開發(fā)和維護(hù)自動化管理系統(tǒng)，使之服務(wù)于行政管理局和司法機(jī)構(gòu)，包括自動化管理系統(tǒng)的解決方案和財務(wù)管理支持、人事和工資處理、數(shù)據(jù)集成等。

下設(shè)有4個子部門，分別是：a.人力資源辦公室、b.預(yù)算會計和采購辦公室、c.設(shè)施和安全辦公室、d.管理系統(tǒng)辦公室。

3、技術(shù)服務(wù)部

技術(shù)服務(wù)部的職能范圍主要為負(fù)責(zé)司法的IT系統(tǒng)支持和部署，基礎(chǔ)設(shè)施管理；作為行政管理局的技術(shù)辦公室，保障云技術(shù)和主機(jī)，提供解決方案和維護(hù)信息安全；計劃和協(xié)調(diào)國家信息政策、制定信息標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)，提供技術(shù)培訓(xùn)和司法信息安全保障。

下設(shè)有6個子部門，分別是：a.技術(shù)解決辦公室、b.云技術(shù)和托管辦公室、c.系統(tǒng)部署和支持辦公室、d.基礎(chǔ)設(shè)施管理辦公室、e.IT安全辦公室、f.AO技術(shù)辦公室。

4、法律顧問辦公室 法律顧問辦公室的職能范圍主要為負(fù)責(zé)為行政管理局主任、工作人員和聯(lián)邦司法會議提供法律咨詢和服務(wù)；向法官和法院官員涉及法院工作的提供法律問題意見；代理應(yīng)對投標(biāo)抗議和其它行政訴訟；協(xié)調(diào)和支持聯(lián)邦法規(guī)的實(shí)施。

5、司法會議秘書處

司法會議秘書處的職能范圍主要為保障司法會議的運(yùn)行，協(xié)調(diào)司法會議及委員會所需的工作人員；維護(hù)司法會議正式記錄；服務(wù)出席會議的法官和法院人員；協(xié)調(diào)會議咨詢進(jìn)程。

6、公共事務(wù)辦公室

公共事務(wù)辦公室的職能范圍主要為負(fù)責(zé)公共信息發(fā)布，回答咨詢，維護(hù)行政管理局的網(wǎng)站，制作宣傳視頻，創(chuàng)建面對公眾、宣傳司法的社交網(wǎng)絡(luò)。

7、立法事務(wù)辦公室

立法事務(wù)辦公室的職能范圍主要為司法提供法律顧問服務(wù)；保持與立法部門的聯(lián)絡(luò)；管理影響司法的狀態(tài)事項(xiàng)，組織協(xié)調(diào)法律實(shí)體和其他組織去研究司法的影響。

8、審計辦公室

審計辦公室主要職能為審計法院金融業(yè)務(wù)和提供管理監(jiān)督，并就管理問題提出指導(dǎo)意見。

9、公平就業(yè)辦公室

公平就業(yè)辦公室主要職能為監(jiān)督法院內(nèi)部公平就業(yè)計劃的實(shí)施。

三、對我國法院的啟示

美國聯(lián)邦法院行政管理局成立已經(jīng)有75年，作為美國聯(lián)邦法院的獨(dú)立行政管理部門，其在法院審判與行政管理劃分的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分上，對我國法院當(dāng)前進(jìn)行的司法體制改革有一定的借鑒意義。

（一）法院行政管理部門的獨(dú)立設(shè)置

我國當(dāng)前對法院人員分類改革的探索，將法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分為審判部門和非審判部門的嘗試，從長遠(yuǎn)來看，會逐步發(fā)展到類似美國聯(lián)邦法院那樣，逐漸將行政綜合部門進(jìn)行整合，從法院體系獨(dú)立出來，成為一個專門的法院行政管理機(jī)構(gòu)，對法院的司法行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以使法院回歸專業(yè)的審判職能。美國聯(lián)邦法院的行政管理局在功能設(shè)置上，其實(shí)就相當(dāng)于我們法院內(nèi)部的審判管理辦公室、宣傳處、政治部、信息中心、行裝處的整合。而我們法院內(nèi)部設(shè)立的研究室和法官學(xué)院，其職能就相當(dāng)于美國聯(lián)邦法院的司法中心。美國法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以作為我們機(jī)構(gòu)改革的一個借鑒。

同時，當(dāng)前的司法體制改革，也面臨著審判管理辦公室如何定位，需涵括何種職能、如何設(shè)置的問題。其實(shí)，審判管理辦公室功能設(shè)置可以參考美國聯(lián)邦法院行政管理局的項(xiàng)目服務(wù)部，主要包括三項(xiàng)職能，一是涉及到審判的服務(wù)職能，包括：司法服務(wù)、審前服務(wù)、法庭服務(wù)和辯護(hù)服務(wù)；二是保障法院順利運(yùn)作的職能，包括：信息化軟件的維護(hù)開發(fā)（硬件交給行政服務(wù)部）；案件管 理系統(tǒng)的維護(hù)（文員辦公系統(tǒng)交給技術(shù)服務(wù)部）；三是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)維護(hù)和分析。針對這些，各省亦有法院正在類似的整合嘗試，可以作為樣本經(jīng)驗(yàn)參考。

（二）基于法官員額的預(yù)算管理制度

美國聯(lián)邦法院行政管理局的最重要、最有影響力的職能是編撰各地法院的預(yù)算計劃，提交司法委員會審議，并提交國會批準(zhǔn)。美國的法官員額基本固定，最高法院的法官員額自1869年確定為9名后，145年間經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)總量增加、案件大幅增長的情況亦從來沒有改變過。并非說這9名大法官都是超人，能處理眾多的上訴案件，而是他們身邊配備有眾多的輔助人員，既有法官助理、又有書記官，還有行政秘書、行政助理等等。美國聯(lián)邦法院行政管理局每年都要向國會去提交預(yù)算報告，預(yù)算報告以預(yù)算年為時間區(qū)間進(jìn)行。通過分析衡量美國聯(lián)邦法院的法官工作量，提出明年的預(yù)算計劃，從而決定不同的法院需要或者減少人員。例如2013年的美國聯(lián)邦法院報告寫到，“2013年司法會議審議的預(yù)算比2012年下降3%，這將意味著將使法院裁員1000名左右”?！八痉〞h修正的撥款請求包括全國法院法官工資和法院日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出共50.5億美元，這比眾議院提交批準(zhǔn)的支出高出0.49億美元，比參議院提交批準(zhǔn)的支出低了0.41億美元。該項(xiàng)請求將用來補(bǔ)充一些法院書記員、緩刑官和審前程序工作人員的職位。”美國通過預(yù)算制度的設(shè)置，能夠相應(yīng)增減司法輔助人員，靈活應(yīng)對案件數(shù)量的變化，從而維護(hù)法官員額的基本穩(wěn)定。

（三）裁判文書上網(wǎng)機(jī)制建設(shè)

美國聯(lián)邦法院的案件管理與電子文書系統(tǒng)（簡稱：CM/ECF）, 徹底改變了聯(lián)邦法院與公眾互動的方式。這種易于使用的系統(tǒng)允許律師將訴訟文件直接與法院在互聯(lián)網(wǎng)登記，并允許法院文件以公開透明的方式存儲在一個易于訪問和管理的案件檔案。目前，聯(lián)邦法院已經(jīng)建立專門的“法院電子檔案公開網(wǎng)”，方便公眾查詢法院案件信息（網(wǎng)址是：004km.cn），所有訴訟文件都以pdf文件的方式儲存，并且可以包含音頻、視頻，公眾可以自由下載打印法庭的審判意見。

2008年，美國司法委員會通過了《關(guān)于開放案件電子檔案的私人查閱和公開的規(guī)定》，要求所有案件的電子卷宗必須對外公開，方便查詢。根據(jù)《電子政務(wù)法》的要求，涉及國家秘密、國家安全和當(dāng)事人隱私的信息不得公開。聯(lián)邦最高法院和各州最高法院應(yīng)當(dāng)制定專門條例，隱去電子文檔中涉及個人信息的部分，以保護(hù)個人隱私和安全。法院制定的專門條例應(yīng)當(dāng)包括與當(dāng)事人協(xié)商公開范圍的內(nèi)容，但當(dāng)事人不得濫用隱私權(quán)，要求法院隱去包括個人姓名（未成年人或性犯罪受害人除外）或企業(yè)名稱在內(nèi)的必要性內(nèi)容。

這些裁判文書中涉及到一些隱私部分在當(dāng)事人（律師）登錄系統(tǒng)時就提醒需進(jìn)行適當(dāng)處理，并由律師確認(rèn)，不確認(rèn)是難以完成登錄過程，從而有助于形成可以向公眾公布的版本。我國法院正在推進(jìn)裁判文書上網(wǎng)的進(jìn)程，但是較多的文書處理工作由法院 自行承擔(dān)，牽扯的工作量較多。事實(shí)上，可以將系統(tǒng)打造成一個交互系統(tǒng)，允許當(dāng)事人在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)權(quán)限的操作，例如修正隱私事項(xiàng)和文書確認(rèn)上傳等；同時，探索將法院的部分行政事務(wù)，更多的外包于外界的商業(yè)公司進(jìn)行處理,釋放法院內(nèi)部被行政事務(wù)牽扯的勞動力。

第四篇：美國聯(lián)邦最高法院2010報告

美國聯(lián)邦最高法院2010報告

2010 year-end report on the federal judiciary

1935年，大蕭條中期，許多美國人選擇去當(dāng)?shù)氐碾娪霸悍潘桑瑫簳r緩解國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)的焦慮。許多現(xiàn)在看為經(jīng)典的影片，諸如《叛艦喋血記》、《禮帽》、《歌劇院之夜》等，當(dāng)時都是首次登場亮相。那個時代的電影觀眾在自己的座位上欣賞了未來明星的前期表演。隨著影院的燈光變暗，屏幕上播放著新片預(yù)告、歡樂小旋律（Merrie Melodies）系列動畫、有聲的時事新聞短片等等。也是那一年，許多美國人通過新聞短片第一次看到了新開放的聯(lián)邦最高法院大樓。

七十五年后，最高法院雄偉的建筑成為了眾人心目中彰顯法治的豐碑。建筑師采用古典元素加耐用的建筑石料，恰當(dāng)?shù)刈プ×朔ㄔ涸谖覀冋w制中的不朽角色。應(yīng)當(dāng)感謝那些制定憲法的天才，還有在過去兩個世紀(jì)里捍衛(wèi)憲法規(guī)范和憲法精神的偉大人物，是他們締造了今天的最高法院和國家司法系統(tǒng)，成為世界司法的楷模。但我們絕無理由自滿。雖然通過公正的裁判，中立地適用法律，法院維持了它的地位，然隨著世界潮流的浩浩蕩蕩，法院也必須與時俱進(jìn)。與其它公共或私營部門一樣，法院也必須進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)測并克服當(dāng)下以及不遠(yuǎn)的將來所面臨的種種挑戰(zhàn)。

司法會議作為聯(lián)邦法院的決策機(jī)構(gòu)，正在深思并協(xié)商如何應(yīng)對未來。司法會議包括所有聯(lián)邦上訴法院的首席法官，以及各巡回法院經(jīng)驗(yàn)豐富的法官。由他們?yōu)榉ㄔ阂?guī)劃長期發(fā)展藍(lán)圖，維護(hù)法院在我們政府體制中獨(dú)一無二的地位，是再合適不過了。司法會議的成員都是這個美好體制值得信賴的人，他們做過莊嚴(yán)的司法宣誓，有義務(wù)捍衛(wèi)司法尊嚴(yán)。他們有遠(yuǎn)見，有經(jīng)驗(yàn)，有智慧評估改變司法體制的品質(zhì)和公正所帶來的正面和負(fù)面影響。

今年九月，司法會議通過了《聯(lián)邦法院戰(zhàn)略規(guī)劃》。該規(guī)劃承認(rèn)法院的根本任務(wù)是公平、中立地解決法律糾紛，并指出司法的基本價值是獨(dú)立、公正、精益求精，且忠實(shí)于法治。同時，該規(guī)劃還明確了七個對于聯(lián)邦法院未來的發(fā)展至關(guān)重要的問題。當(dāng)然，司法的核心目標(biāo)是在每一個案件中做到依法裁判。然而，要想實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)則需要時刻關(guān)注附屬的一些問題，包括管理法院的公共資源；維持一個熟練的法官隊(duì)伍和工作人員隊(duì)伍；部署新的科技手段，使法院能夠減少投入，增加產(chǎn)出；制定一系列能使當(dāng)事人合理且經(jīng)濟(jì)地接近司法的規(guī)則和程序。此外，還需要關(guān)注法院外的問題，諸如促進(jìn)與政府其他部門的關(guān)系，提高公眾對法院角色的理解。

司法會議的規(guī)劃設(shè)定了要達(dá)到的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)策略。這些目標(biāo)和策略規(guī)定得都比較籠統(tǒng)，表明預(yù)測未來時必然會存在許多不確定性因素。這些內(nèi)容還要定期檢討和修改，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化。盡管這些目標(biāo)和策略不精確，且還會改變，但它在確定國家優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)方面是重要的。然而，僅有目標(biāo)和策略還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。法院必須采取堅(jiān)實(shí)的措施，將抱負(fù)化為行動。這份責(zé)任很大程度上仰賴于司法會議的各委員會和司法會議的法官。戰(zhàn)略規(guī)劃的最終成功需要這些法

官們的貢獻(xiàn)，他們參與了委員會的工作，并且從繁重的審判業(yè)務(wù)中抽出時間制定具體的措施并將其付諸實(shí)施。

我很感謝那些制定《聯(lián)邦法院戰(zhàn)略規(guī)劃》的聯(lián)邦法官和行政工作人員，以及將要實(shí)施這項(xiàng)規(guī)劃的委員會及其同仁。我相信，他們的工作將會產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。有些我們期待已久的成果，譬如節(jié)約成本，提高效率，減少積壓案件量等都是容易量化的。其它諸如維持公眾信任，則是很難測量的。但即使說最終的結(jié)果并不總是能夠得到精確的衡量，我們也要讓公眾看到我們在盡最大的努力。

遺憾的是，目前在實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)方面就面臨一些直接的障礙。兩個比較引人注目事都是出現(xiàn)在今年年初，一個是經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致整個政府預(yù)算的壓縮，另一個是在嚴(yán)重超負(fù)荷工作的地區(qū)不斷出現(xiàn)法官空缺。

預(yù)算壓縮對法院來說并不是什么新事。首席大法官倫奎斯特在2004年的報告中提出他所謂的“司法經(jīng)費(fèi)危機(jī)”。指出撥款法案的一再延遲，以及固定開支的不斷上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了增加投入的資金，嚴(yán)重打亂了法院的日常運(yùn)營。為此，首席大法官倫奎斯特要求司法會議為2005及以后的財政制定了綜合性的成本控制方案。從那時起，在執(zhí)行自我設(shè)定的財政紀(jì)律上，法院與議會密切合作，議會也相應(yīng)地愿意滿足法院迫切重要的需求。今年，議會在解決聯(lián)邦赤字方面面臨著非同尋常的挑戰(zhàn)。法院將會繼續(xù)推進(jìn)從我的前任便開始實(shí)施的節(jié)流措施。

這些措施包括通過有效利用辦公空間、信息技術(shù)和后勤人員，減少司法支出。在空間問題上，法院已經(jīng)與總務(wù)管理局合作，通過簽訂固定期協(xié)議來減少租金。法院還實(shí)施了新的經(jīng)費(fèi)控制計劃，在目前的空間利用上，比2005年規(guī)劃的需要明顯減少了36.5萬平方英尺。在信息技術(shù)方面，法院通過合并和規(guī)范整個聯(lián)邦法院的數(shù)據(jù)系統(tǒng)來節(jié)約開支。在人事方面，法院嚴(yán)格控制了額外增加后勤人員的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是通過新的標(biāo)準(zhǔn)來審核人員需求，這套標(biāo)準(zhǔn)是我們法院系統(tǒng)所能達(dá)到的最經(jīng)濟(jì)的做法。依此方法能使2012財政新增法院工作人員的需求減少60%。

最高法院本身也在盡自己的努力。我已經(jīng)要求法院人事部門監(jiān)督法院的運(yùn)營，并通過提高效率，減少不必要的開支等方法來尋找機(jī)會降低開銷。盡管由于通貨膨脹，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)仍然在增加，但由于這些努力，法院主動要求2012財政的撥款少于2011年的撥款。這一點(diǎn)，沒有其他聯(lián)邦政府部門敢這樣說。

正如我在我的第一份報告中所解釋的，我們聯(lián)邦法院的法官理解我們國家所面臨的挑戰(zhàn)，也理解我們的政府需要對許多相互沖突的利益作出平衡。相比于整個政府機(jī)構(gòu)的開支來說，法院的需求是格外簡樸的。聯(lián)邦為三個憲法部門各分配1%的財政預(yù)算，而法院拿到的還不到五分之一。但法院與總統(tǒng)、議會密切合作，一道扛起削減聯(lián)邦赤字的重?fù)?dān)。我們將繼

續(xù)盡可能地減少開支，但同樣我們也要求其它政府部門能夠繼續(xù)為法院提供執(zhí)行其重要的使命所必需的財政資源。

法院不僅依靠資金，也依靠法官來執(zhí)行它的使命。作為一項(xiàng)制衡，憲法將遴選新法官的權(quán)力授予政治部門。法院依靠總統(tǒng)提名和參議院的確認(rèn)來填補(bǔ)司法空缺，我們不會對某個候選人進(jìn)行評論。這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹７ㄔ罕仨氉鹬貞椃ㄙx予總統(tǒng)和議會的特權(quán)，同樣，法院也期待自己的憲法角色獲得尊重。

然而，多年來，在填補(bǔ)司法空缺的程序方面不斷出現(xiàn)問題。每個政黨都知道，根據(jù)自己變動不居的政治資本或是為了微不足道的利益，很容易左右法官任命。一些地區(qū)的法官已經(jīng)承載了超負(fù)荷的案件量，這種現(xiàn)象給他們造成了很嚴(yán)重的困難。令我感到欣慰的是，參議院近來填補(bǔ)了一些地區(qū)法院和巡回法院的空缺，包括加利福尼亞東部地區(qū)的一個法院，這也是負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)法院之一。但仍然迫切需要政治部門能夠?yàn)檫@種不斷出現(xiàn)的問題尋找一個長期的解決辦法。

我們應(yīng)當(dāng)感謝全國的法官和法院工作人員，特別是負(fù)擔(dān)較重地區(qū)的法官及其工作人員，為他們無私地致力于公共服務(wù)表示感謝。沒有什么人的工作能堪比那些退休的年長法官的工作。雖然他們沒有義務(wù)這樣做，但他們中的許多人還是一如既往地承擔(dān)了大量的案件。他們這樣做并沒有額外的報酬。但如果沒有他們，我們將陷入水深火熱之中。整個國家都應(yīng)向他們表示特別的感激之情。

盡管聯(lián)邦法院面臨著許多挑戰(zhàn)，但還是繼續(xù)穩(wěn)固地運(yùn)轉(zhuǎn)。全國的聯(lián)邦法官繼續(xù)用他們的智慧和耐心履行著他們的職責(zé)。我仍然深感榮幸有權(quán)在這里向所有的法官和法院工作人員表示感謝，感謝他們?yōu)槭惯@個國家更偉大的理想主義獻(xiàn)身精神。

謹(jǐn)祝各位新年快樂！

約翰·羅伯茨李松鋒 譯

第五篇：保密制度

保密制度匯編

目錄

1、保密守則

2、領(lǐng)導(dǎo)干部保密守則

3、保密員工作職責(zé)

4、保密室管理制度

5、涉密計算機(jī)維修、更換、報廢保密管理制度

6、公共信息發(fā)布保密管制制度

7、關(guān)于嚴(yán)禁用涉密計算機(jī)上國際互聯(lián)網(wǎng)的通知

8、嚴(yán)禁用涉密計算機(jī)上國際互聯(lián)網(wǎng)五條規(guī)定

9、重點(diǎn)涉密人員保密管理

10、涉密載體銷毀管理制度

11、秘密文件管理制度

12、移動存儲介質(zhì)保密管理制度

13、保密承諾書(適用在崗人員)

14、保管承諾書(適用離崗人員)

保 密 守 則

1、不該說的秘密，絕對不說；

2、不該問的秘密，絕對不問；

3、不該看的秘密，絕對不看；

4、不該記錄的秘密，絕對不記錄；

5、不在非保密本上記錄秘密；

6、不在私人通訊中涉及秘密；

7、不在公共場所和家屬、子女、親友面前談?wù)撁孛埽?/p>

8、不在不利于保密的地方存放秘密文件、資料；

10、不攜帶秘密材料游覽、探親、訪友和出入公共場所。

領(lǐng)導(dǎo)干部保密守則

一、不泄露黨和國家秘密。

二、不在無保密保障的場所閱辦、存放密級文件、資料。

三、不私自或在無保密保障的情況下復(fù)制、摘抄、銷毀或私自留存帶有密級的文件、資料。確因工作需要復(fù)制上級黨的機(jī)關(guān)的秘密公文，須經(jīng)發(fā)文機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或授權(quán)。復(fù)制的公文與正式印發(fā)的公文同樣管理。

四、不在非保密筆記本或未采取保密措施的電子信息設(shè)備中記錄、傳輸和儲存黨和國家秘密事項(xiàng)。

五、不攜帶秘密文件、資料進(jìn)入公共場所或進(jìn)行社交活動；特殊情況 需攜帶時，須經(jīng)保密部門或主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，并由本人或指定專人嚴(yán)格保管。

六、不準(zhǔn)用無保密措施的通信設(shè)施和普通郵政傳遞黨和國家秘密。

七、不準(zhǔn)與親友和無關(guān)人員談?wù)擖h和國家秘密，管好身邊工作人員和配偶、子女。

八、不在私人通信及公開發(fā)表的文章、著作、講演中涉及黨和國家秘密。

九、不在涉外活動或接受記者采訪中涉及黨和國家秘密；確因工作需要涉及或提供黨和國家秘密的，應(yīng)事先報告有相應(yīng)權(quán)限的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

三、凡需外送修理的涉密設(shè)備，必須經(jīng)辦公室和分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，并將涉密信息進(jìn)行不可恢復(fù)性刪除處理后方可實(shí)施。

四、由本單位信息技術(shù)人員負(fù)責(zé)港區(qū)辦公計算機(jī)軟件的安裝和設(shè)備的維護(hù)維修工作，嚴(yán)禁使用者私自安裝計算機(jī)軟件和擅自拆卸計算機(jī)設(shè)備。

五、涉密計算機(jī)的報廢由市保密局制定的銷毀點(diǎn)負(fù)責(zé)銷毀。

公共信息發(fā)布保密管理制度

一、在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的信息是指經(jīng)本單位主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)，提供給國際互聯(lián)網(wǎng)站或其他公眾信息網(wǎng)站，向社會公開讓公眾了解和使用的信息。

二、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息保密管理堅(jiān)持“誰發(fā)布誰負(fù)責(zé)”的原則。凡向國際互聯(lián)網(wǎng)站提供或發(fā)布信息，必須經(jīng)本單位主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)，并按照一定的工作程序，完善和落實(shí)信息登記、審批責(zé)任制。

三、提供的上網(wǎng)信息確保不涉及國家秘密。

四、單位內(nèi)部工作秘密、內(nèi)部資料等，雖不屬于國家秘密，但應(yīng)作為內(nèi)部事項(xiàng)進(jìn)行管理，未經(jīng)本單位主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)不得擅自發(fā)布。

五、禁止網(wǎng)上發(fā)布信息的基本范圍：(一)標(biāo)有密級的國家秘密。

(二)未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的，涉及國家安全、社會政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等敏感信息。

(三)未經(jīng)制文單位批準(zhǔn)，標(biāo)注有“內(nèi)部文件(資料)”和“注意保存”(保管、保密)等警示字樣的信息。

(四)岳陽市國家保密局及市政府網(wǎng)管中心禁止網(wǎng)上發(fā)布的信息。(五)本單位認(rèn)定不宜公開的內(nèi)部辦公事項(xiàng)。

六、網(wǎng)上信息的發(fā)布程序：

(一)需發(fā)布的網(wǎng)上信息，必須經(jīng)部門負(fù)責(zé)人及本單位分管領(lǐng)導(dǎo)審核并簽字蓋章后報辦公室，由辦公室統(tǒng)一整理報分管領(lǐng)導(dǎo)審核，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審查同意，方可在網(wǎng)上發(fā)布。(二)發(fā)現(xiàn)國家秘密網(wǎng)上發(fā)布，立即采取補(bǔ)救措施，并及時向有關(guān)部門報告。

七、提供信息發(fā)布的部門應(yīng)履行的職責(zé)：

(一)對擬發(fā)布信息是否涉及國家秘密進(jìn)行審查。

(二)對已發(fā)布信息進(jìn)行定期保密檢查，發(fā)現(xiàn)涉密信息的，立即采取補(bǔ)救措施，查清涉密渠道和原因，并及時向分管領(lǐng)導(dǎo)或辦公室報告。

(三)接受上級機(jī)關(guān)和岳陽市國家保密局的監(jiān)督檢查。

八、各單位保密工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)履行的職責(zé)：(一)指導(dǎo)、監(jiān)督本單位網(wǎng)上發(fā)布信息的保密管理工作。(二)協(xié)助參與涉及多個部門擬發(fā)布信息的保密審查。

(三)向岳陽市國家保密局報告網(wǎng)上發(fā)布信息保密審查中的重要情況。

(四)負(fù)責(zé)對網(wǎng)上發(fā)布信息進(jìn)行經(jīng)常性保密監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題，立即采取補(bǔ)救措施，查明原因，并及時向岳陽市國家保密局報告。

(五)協(xié)助有關(guān)部門對違反規(guī)定造成網(wǎng)上泄密的事件依法進(jìn)行查處。

九、違法本規(guī)定，對網(wǎng)上發(fā)布信息保密審查把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致嚴(yán)重后果或安全隱患的，按照規(guī)定嚴(yán)肅查處。

嚴(yán)禁用涉密計算機(jī)上國際互聯(lián)網(wǎng)五條規(guī)定

一、涉密計算機(jī)信息系統(tǒng)必須與互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行物理隔離，嚴(yán)禁用處理國家秘密信息的計算機(jī)上互聯(lián)網(wǎng)，違者嚴(yán)肅查處。

二、采取切實(shí)措施，加強(qiáng)對計算機(jī)的使用管理，上互聯(lián)網(wǎng)的計算機(jī)必須與處理涉密信息的計算機(jī)嚴(yán)格區(qū)分，做到專機(jī)專用，不得既用于上互聯(lián)網(wǎng)又用于處理國家秘密信息。

三、使用物理隔離計算機(jī)一機(jī)兩用的，其物理隔離計算機(jī)必須采用經(jīng)國家保密局批準(zhǔn)的產(chǎn)品，使用中應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)范操作，嚴(yán)防由于誤操作造成泄密。在目前尚不能確保安全的情況下，禁止任何單位將網(wǎng)絡(luò)安全隔離與交換設(shè)備(又稱網(wǎng)閘)用于涉密信息網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)之間。

四、加強(qiáng)計算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)安全保密知識教育，加強(qiáng)保密形勢教育，使涉密人員懂得用涉密計算機(jī)上互聯(lián)網(wǎng)的嚴(yán)重危害性，提高信息安全保密意識，自覺遵守保密紀(jì)律和有關(guān)保密規(guī)定。

五、要切實(shí)加強(qiáng)對計算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)的保密管理，建立健全規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行；加強(qiáng)保密技術(shù)檢查，及時發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的行為，堵塞泄密漏洞。

重點(diǎn)涉密人員保密管理

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保密工作責(zé)任制

領(lǐng)導(dǎo)干部的保密責(zé)任制是指擔(dān)任縣處級以上(各縣處級)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，在對自己主管或者分管的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)的同時，必須對其中的保密工作承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任。總的原則是：保密工作誰主管，誰負(fù)責(zé)；主管什么業(yè)務(wù)，同時領(lǐng)導(dǎo)和管理該項(xiàng)業(yè)務(wù)工作中的保密工作；業(yè)務(wù)工作管到哪一級，其中的保密工作也同時管到哪一級。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)保密工作責(zé)任制的分工

各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對本地區(qū)、本部門的保密工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；分管保密工作的領(lǐng)導(dǎo)，對本地區(qū)、本部門的保密工作負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；分管其他方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，對分管業(yè)務(wù)工作范圍內(nèi)的保密工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵守的保密守則

1、不泄露黨和國家秘密；

2、不在無保障的場所閱辦、存放秘密文件、資料；

3、不擅自或指使他人復(fù)制、摘抄、銷毀或私自留存帶密級的文件、資料。確因工作需要復(fù)印并按規(guī)定請示批準(zhǔn)復(fù)印的，復(fù)印件應(yīng)按同等密級文件管理；

4、不在非保密筆記本或未采取保密措施的電子信息設(shè)備中記錄、傳輸和儲存黨和國家秘密事項(xiàng)；

5、不攜帶秘密文件、資料進(jìn)入公共場所或進(jìn)行社交活動，特別情況確需攜帶時，須經(jīng)本單位保密部門或主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，并由本人或指定專人嚴(yán)格保管；

6、不準(zhǔn)用無保密措施的通信設(shè)施和普通郵政傳遞黨和國家秘密；

7、不準(zhǔn)與親友和無關(guān)人員談?wù)擖h和國家秘密，管好身邊工作人員和配偶、子女；

8、不在私人通信及公開發(fā)表的文章、著作、講演中涉及黨和國家秘密；

9、不在涉外活動或接受記者采訪中涉及黨和國家秘密，確因工作需要涉及或提供黨和國家秘密的，應(yīng)事先報經(jīng)有相應(yīng)權(quán)限的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；

10、不在出國訪問、考察等外事活動中攜帶涉及黨和國家秘密的文件、資料或物品，確因工作需要攜帶的，須按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，并采取嚴(yán)格的保密措施。

四、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行的保密工作職責(zé)

1、健全和完善保密組織，由一名領(lǐng)導(dǎo)主持保密委員會的工作，選配保密干部從事日常的保密管理工作；

2、及時組織傳達(dá)學(xué)習(xí)上級的保密工作文件和批示，有計劃地開展保密宣傳教育工作；

3、貫徹執(zhí)行保密法規(guī)，制定實(shí)施保密工作計劃。組織依法定密工作，健全各項(xiàng)保密規(guī)章制度，加強(qiáng)保密管理，進(jìn)行督促檢查；

4、對涉密的通信和辦公自動化設(shè)備，負(fù)責(zé)采取保密技術(shù)防范措施；

5、對本地區(qū)、本部門主辦的涉及黨和國家秘密的重要活動、會議或項(xiàng)目，組織制定保密方案，采取保密措施；

6、認(rèn)真總結(jié)本地區(qū)、本部門的保密工作，組織查處失泄密事件，表彰保密工作的先進(jìn)單位和先進(jìn)個人；

7、積極支持保密部門依法開展保密工作，切實(shí)幫助解決工作中的困難，為保密部門和保密干部做好工作 創(chuàng)造必要的條件。

五、對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)保密工作責(zé)任制情況的獎懲 對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)保密工作責(zé)任制情況的獎懲：

1、各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)保密工作責(zé)任制的情況，應(yīng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，并注意聽取保密委員會的意見，凡履行保密工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不力的不能提拔使用；

2、對認(rèn)真履行保密工作職責(zé)，為保守黨和國家秘密做出顯著成績和突出貢獻(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，依照有關(guān)規(guī)定予以表彰或獎勵；

3、對單位存在重大泄密隱患或發(fā)生泄密事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，視情節(jié)輕重，按照干部的管理權(quán)限給予警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分；

4、對玩忽職守、拒不履行保密工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，造成嚴(yán)重泄密后果的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，要依法追究其法律責(zé)任。