第一篇：論煙草專賣零售行政許可的問題及對策[本站推薦]

摘 要：全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務(wù)院根據(jù)《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規(guī)定：“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度?！薄皣覍煵輰Ｙu品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度?！?/p>

從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣行政許可制度的特殊地位：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，煙草專賣的本質(zhì)內(nèi)容由行政許可制度來體現(xiàn)。行政許可是政府機關(guān)管理經(jīng)濟社會事務(wù)的一種重要手段，行政許可權(quán)運用得當與否，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，必須不斷探討煙草專賣行政許可中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發(fā)展，提高煙草專賣行政許可管理水平。本文針對在零售許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在的幾個問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，提高煙草專賣零售行政許可水平。關(guān)鍵詞：煙草專賣

零售行政許可 完善 建議

行政許可即通常所指的行政審批，是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的一個具體行政行為。煙草專賣行政許可是國家行政許可中的有機組成部分，煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據(jù)相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，并授予其資格和能力的行政行為?！稛煵輰Ｙu法》第三條規(guī)定：國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。這是關(guān)于煙草專賣管理的內(nèi)容和煙草專賣許可制度的規(guī)定。由此可見，煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。當前，煙草行業(yè)的法律體系正在逐步完善。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及1997年7月3日由國務(wù)院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》和20xx年6月4日國家經(jīng)貿(mào)委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是剛剛于今年2月5日由國家發(fā)展和改革委員會公布，并于今年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度。但執(zhí)行新《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在不少難點問題，如果處理不當，將會產(chǎn)生行政不行為和行政亂作為現(xiàn)象的發(fā)展，將對行政許可相對人權(quán)利造成損害，同時也會產(chǎn)生一定的社會負面影響。為此，本文主要對卷煙零售許可證行政許可和管理上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步鞏固煙草行政許可制度，提高許可證管理水平。

一、煙草專賣行政許可制度的現(xiàn)狀

隨著煙草行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的重大變化，特別是20xx年7月1日行政許可法開始施行后，國家煙草專賣局加快了煙草專賣行政許可制度建設(shè)進程，20xx年2月25日,《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）（以下簡稱新辦法）正式公布，并于20xx年3月7日起施行。國家煙草專賣局1998年發(fā)布《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第2號）（以下稱原辦法）同時廢止。由此，煙草專賣行政許可制度建設(shè)進入了一個新階段。

（一）新辦法的出臺，保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施

新辦法是行政許可法在煙草行業(yè)具體實施的表現(xiàn)形式。新辦法有效地改善了原辦法重管理輕服務(wù)、重實體輕程序、重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任的弊端。如新辦法采取了以煙草專賣行政許可實施程序為主體的框架。新辦法的實施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要規(guī)定了申請的主體、方式、類型、條件、公示、受理等，第三章規(guī)定了審批期限、決定、不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的情形、許可情況公開、許可證期限等，第四章規(guī)定了使用煙草專賣許可證的各種情況。有關(guān)實體內(nèi)容（包括職能、主體、職權(quán)、職責(zé)等）穿插在程序的各章之中。新框架體例的優(yōu)點是能夠很好地執(zhí)行行政許可法實施的有關(guān)規(guī)定，許可程序更加嚴密清晰，方便了當事人的申請，規(guī)范和保障了煙草專賣局依法行使煙草專賣行政許可權(quán)。由此可見，新辦法是將行政許可法的有關(guān)規(guī)定結(jié)合煙草行業(yè)的實際情況加以具體化的規(guī)定，從而保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施。

第二篇：論煙草專賣零售行政許可的問題及對策

摘　要：全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務(wù)院根據(jù)《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規(guī)定：“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度?！薄皣覍煵輰Ｙu品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度?！?/p>

從以上法

律特征，我們不難得出煙草專賣行政許可制度的特殊地位：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，煙草專賣的本質(zhì)內(nèi)容由行政許可制度來體現(xiàn)。行政許可是政府機關(guān)管理經(jīng)濟社會事務(wù)的一種重要手段，行政許可權(quán)運用得當與否，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，必須不斷探討煙草專賣行政許可中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發(fā)展，提高煙草專賣行政許可管理水平。本文針對在零售許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在的幾個問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，提高煙草專賣零售行政許可水平。

關(guān)鍵詞：煙草專賣零售行政許可完善建議

行政許可即通常所指的行政審批，是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的一個具體行政行為。煙草專賣行政許可是國家行政許可中的有機組成部分，煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據(jù)相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，并授予其資格和能力的行政行為?！稛煵輰Ｙu法》第三條規(guī)定：國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。這是關(guān)于煙草專賣管理的內(nèi)容和煙草專賣許可制度的規(guī)定。由此可見，煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。當前，煙草行業(yè)的法律體系正在逐步完善。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及1997年7月3日由國務(wù)院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》和2002年6月4日國家經(jīng)貿(mào)委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是剛剛于今年2月5日由國家發(fā)展和改革委員會公布，并于今年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度。但執(zhí)行新《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在不少難點問題，如果處理不當，將會產(chǎn)生行政不行為和行政亂作為現(xiàn)象的發(fā)展，將對行政許可相對人權(quán)利造成損害，同時也會產(chǎn)生一定的社會負面影響。為此，本文主要對卷煙零售許可證行政許可和管理上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步鞏固煙草行政許可制度，提高許可證管理水平。

一、煙草專賣行政許可制度的現(xiàn)狀

隨著煙草行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的重大變化，特別是2004年7月1日行政許可法開始施行后，國家煙草專賣局加快了煙草專賣行政許可制度建設(shè)進程，2007年2月25日,《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）（以下簡稱新辦法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。國家煙草專賣局1998年發(fā)布《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第2號）（以下稱原辦法）同時廢止。由此，煙草專賣行政許可制度建設(shè)進入了一個新階段。

（一）新辦法的出臺，保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施

新辦法是行政許可法在煙草行業(yè)具體實施的表現(xiàn)形式。新辦法有效地改善了原辦法重管理輕服務(wù)、重實體輕程序、重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任的弊端。如新辦法采取了以煙草專賣行政許可實施程序為主體的框架。新辦法的實施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要規(guī)定了申請的主體、方式、類型、條件、公示、受理等，第三章規(guī)定了審批期限、決定、不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的情形、許可情況公開、許可證期限等，第四章規(guī)定了使用煙草專賣許可證的各種情況。有關(guān)實體內(nèi)容（包括職能、主體、職權(quán)、職責(zé)等）穿插在程序的各章之中。新框架體例的優(yōu)點是能夠很好地執(zhí)行行政許可法實施的有關(guān)規(guī)定，許可程序更加嚴密清晰，方便了當事人的申請，規(guī)范和保障了煙草專賣局依法行使煙草專賣行政許可權(quán)。由此可見，新辦法是將行政許可法的有關(guān)規(guī)定結(jié)合煙草行業(yè)的實際情況加以具體化的規(guī)定，從而保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施。

（二）新的《煙草專賣許可證管理辦法》的出臺，提高了煙草專賣部門依法許可的水平

原辦法其條文較少、存在操作性差、程序簡單、監(jiān)督乏力等不足，而新辦法對煙草專賣許可證管理中存在的具體問題作出了具體規(guī)定，如增加了撤銷煙

草專賣許可證的規(guī)定。原辦法沒有規(guī)定關(guān)于撤銷煙草專賣許可證的情況。結(jié)合煙草行業(yè)的執(zhí)法情況，新辦法第四十六條根據(jù)行政許可法規(guī)定了5種可以撤銷的情況：濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放煙草專賣許可證的；超越職權(quán)審批發(fā)放煙草專賣許可證的等等；新辦法第四十七條還對應(yīng)當撤銷許可證情形作出了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以欺騙、賄賂等不正當手段取得煙草

專賣許可證的，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當予以撤銷并收回?zé)煵輰Ｙu許可證?！毙罗k法條款比較細化、規(guī)定比較具體，比較易于操作，相對減少了隨意性，為煙草專賣部門提高行政許可水平，鞏固煙草專賣制度、樹立行業(yè)負責(zé)任的社會形象打下堅實的制度基礎(chǔ)。

二、煙草專賣零售行政許可存在的幾個問題

新的《煙草專賣許可證管理辦法》的施行成效如何? 2007年10月，筆者利用半個月時間，通過電話、電傳、網(wǎng)上交流了解和到現(xiàn)場專題調(diào)查等形式，對xx全省各地?zé)煵輰Ｙu零售行政許可情況進行了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在執(zhí)行《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）過程中存在以下難點問題，影響了煙草專賣零售許可證管理水平的提升。

（一）獲準許可的條件不具體、不明確

煙草專賣行政許可的資格條件條款比較概括和抽象，不僅造成管理者對條款解釋的隨意性，也給的申請者提供了弄虛作假的便利。

1、對申辦條件中“注冊資金”?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規(guī)定：申領(lǐng)煙草專賣零售許可證要有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金。在農(nóng)村，個體經(jīng)營戶大部分都沒有工商部門核準登記，有的只是工商部門收取管理費后就準予營業(yè)，所以在審查中如何確定申請人經(jīng)營資金問題缺乏有效的法律依據(jù)。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規(guī)定：“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”中的經(jīng)營場所的界定，在實際操作中有一定的困難。如許多農(nóng)村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經(jīng)營，如果按照51號令的規(guī)定操作，將會導(dǎo)致許多申請人不符合該條件而不能領(lǐng)證。另外，在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，也會因為該規(guī)定造成許多持證人不能延續(xù)。

3、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規(guī)定：符合當?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局的要求。合理布局是《煙草專賣許可證管理辦法》中規(guī)定的除生產(chǎn)許可證以外都必須具備的條件之一，直接體現(xiàn)了國家對煙草制品銷售實行理性控制、避免無序競爭的立法宗旨。在實際操作中，各地的合理布局標準不明確，在操作上自由裁量權(quán)較大，易對行政相對人的正當權(quán)益造成損害，同時也容易滋生腐敗現(xiàn)象。

（二）行政許可的主體資格與程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范

1、機關(guān)組織結(jié)構(gòu)不合理、許可權(quán)限缺乏應(yīng)有的限制、下級機構(gòu)越權(quán)行使上級許可機關(guān)權(quán)力的現(xiàn)象時有發(fā)生。如有些煙草專賣局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政許可，有些煙草專賣局下屬部門專賣管理所越權(quán)行使許可權(quán)等。

2、程序還不健全，許可證辦證管理過于粗放，沒有形成嚴密、科學(xué)、細致的辦證規(guī)范和流程。

（三）重許可、輕監(jiān)管或只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，只注重發(fā)證審批的環(huán)節(jié)而輕視被許可人的后續(xù)管理61、專賣管理人員許可證事后監(jiān)管意識不強，如出現(xiàn)許可證注銷、變更，有的丟失許可證或許可期限過期仍繼續(xù)經(jīng)營的現(xiàn)象。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）一些規(guī)定不明確，加大了許可證后續(xù)監(jiān)管的難度。如國家發(fā)展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規(guī)定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業(yè)或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時該如何處理；當行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，但又無法收回許可證的，該如何進行操作？等等。

三、關(guān)于完善煙草專賣零售行政許可的建議

行政許可的實施，是行政機關(guān)和有關(guān)組織依法為行政相對人具體辦理行政許可的一種重要的行政執(zhí)法行為。煙草行業(yè)在專賣專營的體制下，需要積極適應(yīng)新形勢的變化，并按照《行政許可法》的要求，做好煙草專賣零售許可證的發(fā)放、市場管理、專賣打假等執(zhí)法工作，進一步提高煙草專賣領(lǐng)域的行政許可執(zhí)法水平。為此，煙草專賣行政部門要以行政許可法的精神統(tǒng)領(lǐng)零售許可證管理，以行政許可法的要求檢驗零售許可證管理，在更新觀念、創(chuàng)新制度、改進方法的同時，要注重解決好以下幾個方面的問題，以鞏固煙草專賣行政許可制度，進一步提高零售許可證管理水平。

（一）進一步明確行政許可的條件

行政許可法規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當明確規(guī)定行政許可條件。這樣規(guī)定的目的是，減少行政機關(guān)在實施行政過程中的自由裁量權(quán)和隨意性過大的問題，以確保行政機關(guān)實施行政許可的公平、公正。因此，行政許可的條件作為行政許可制度的重要內(nèi)容，應(yīng)當盡可能明確、具體，符合行政許可公平、公正原則的要求。由此可見，行政許可條件是作出許可或者不許可決定的標準和根據(jù)。行政許可重要條件是確保行證許可行為合法、合理，實現(xiàn)許可制度作用的核心。為此，煙草行政主管部門要根據(jù)規(guī)定的精神，要盡快制定具體、明確的煙草專賣行政許可條件，以確保行政許可行為的合法、合理性，完善煙草專賣許可制度。同時，根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十六條第二款的規(guī)定，煙草制品零售點合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場所條件，由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定，并報上一級煙草專賣行政主管部門備案?！皣野l(fā)展和改革委員會令第51號”明確授權(quán)縣級煙草行政管理機關(guān)制定合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場所條件的具體要求。因此，筆者建議：縣級煙草行政管理機關(guān)及時制定以下幾項具體標準。

1、進一步明確申辦條件中“注冊資金”認定方式和額度標準?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規(guī)定：申領(lǐng)煙草專賣零售許可證要有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金。筆者建議“注冊資金”認定方式以銀行存款證明加以確認。關(guān)于對與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金的額度確定，以當?shù)厝骄N量、卷煙零售戶數(shù)、批發(fā)銷售額等數(shù)據(jù)為測算基礎(chǔ)，同時以農(nóng)村和城鎮(zhèn)、主要街道和非主要街道進行區(qū)分以確定資金額度。

2、進一步明確“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”中的經(jīng)營場所的界定?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規(guī)定：“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”。與 1998年國家煙草專賣局報經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》相比，增加了“與住所相獨立”這個特定的“前置條件”，對經(jīng)營卷煙的場所進行了特定的限制。首次明確了“住所”或是與住所不相獨立的場所不能申辦煙草專賣零售許可證，界清了以往“住所”與經(jīng)營場所相互混淆，住所與經(jīng)營場所同一的現(xiàn)象，經(jīng)營卷煙的場所有了具體、充分、明確的法律規(guī)定，增強了煙草行政執(zhí)法的可操作性。但與當前廣大卷煙零售戶的實情不適應(yīng)，如前述，許多卷煙零售戶特別是農(nóng)村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經(jīng)營，也就是基本上都是利用住所開店，如有的農(nóng)村卷煙零售戶只有一間住房，半間是店，半間是家。如果按照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）的規(guī)定，在實際操作中，將“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”作為許可條件之一，將會有許多申請人特別是農(nóng)村地區(qū)的申請人不符合該條件而不能領(lǐng)證。同時，在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，也會因為該規(guī)定造成許多持證人不能延續(xù)。如何解決這個問題，方案一，筆者建議在執(zhí)行“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”為許可條件之一時，對一些弱勢群體特別是農(nóng)村煙零售戶利用住宅經(jīng)營卷煙的申請人制定劃分經(jīng)營區(qū)和住所區(qū)的標準，同時，這一標準的出臺，要在廣泛征求各方面意見，充分論證后舉行聽證的基礎(chǔ)上確定。筆者認為，通過劃分經(jīng)營區(qū)和住所區(qū)的界線是解決當前農(nóng)村卷煙零售戶中普遍存在的利用住宅場所來經(jīng)營卷煙的問題的一個有效方法，具體一定的可操作性。方案二，筆者建議，對待新申請辦理證戶嚴格執(zhí)行“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”的許可條件要求。對待原已發(fā)證戶在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，應(yīng)尊重現(xiàn)實，尊重歷史，靈活掌握，逐步規(guī)范。

3、進一步明確“合理布局”的具體標準?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規(guī)定：符合當?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局的要求。合理布局也就是要求卷煙零售經(jīng)營點布局要合理。什么樣的布局算是合理，應(yīng)該說沒有一個絕對的標準。因為各地情況不一樣，城鄉(xiāng)之間差別也很大，因此，筆者建議：煙草行政主管部門嚴格依照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十六條第一款的規(guī)定，制訂煙草制品零售點合理布局規(guī)劃時，應(yīng)當根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、消費能力等因素，以控制市場、便于管理、兼顧利益、著眼發(fā)展是為的基本原則，因地制宜地制定合理布局，在具體標準上要進一步細致，具體有可操作性。如上海市，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，上海常住人口為1306.58萬人，外來人口為400萬人，吸煙率為28.8%，吸煙人群中人均日吸煙約為19.3支。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)戶的平均銷量測算，平均每戶可滿足180名吸煙者的需要，每622人中設(shè)立一個卷煙銷售網(wǎng)點就可以滿足消費需求，綜合考慮其他因素，確定每500人設(shè)立一卷煙零售網(wǎng)點比較適當，故而將總量控制在28000戶左右比較合理。但這只是一個普遍適用的規(guī)劃，具體到不同的地區(qū)，究竟多少米有一零售戶比較合適，又要區(qū)別對待。例如，市區(qū)200-300米一戶，市中心100米一戶，市郊則定到400米一戶。合理布局標準的具體化，既方便了實際操作，同時也減少自由裁量權(quán)，相對保障了行政相對人的正當權(quán)益。

（二）行政許可的主體資格根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可原則上只能由行政機關(guān)實施，非行政機關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，不得行使行政許可權(quán)沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定，行政機關(guān)不得委托其他行政機關(guān)實施行政許可；行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請、統(tǒng)一送達行政許可決定。為此，筆者有以下建議：

1、各級煙草專賣局嚴格依照行政許可法的規(guī)定，抓緊清理現(xiàn)行各類實施行政許可的機構(gòu)，凡是煙草專賣局內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政許可的，或者未按照規(guī)定授權(quán)或者委托實施行政許可的，都要予以糾正。

2、煙草專賣行政許可要嚴格實施到位。作為享有行政許可權(quán)的縣煙草專賣局，縣局應(yīng)嚴格按照許可受理、許可審查、審核批準、許可決定工作程序，明確規(guī)定由中心管理所對提交的行政許可申請書及相關(guān)材料進行初步審查，符合條件的，予以受理并作出受理決定。在具體操作上，筆者建議：由專賣管理科、監(jiān)察法規(guī)科對許可申請人的許可進行實質(zhì)性審查、實地考察，對于符合行政許可條件的給予辦理。對專賣管理科、監(jiān)察法規(guī)科審查合格的報縣局負責(zé)人審核批準。對審核批準的，在法定期限內(nèi)制作并送達行政許可決定書，向申請人頒發(fā)煙草專賣行政許可證件。按照以上流程，縣局要嚴格按照行政許可的要求，對每一起行政許可事項進行初審、現(xiàn)場勘驗審核，最終提交辦證機關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)給予辦理。認真接受行政許可中涉及變更、停歇業(yè)、注銷、補辦等相關(guān)事務(wù)，規(guī)范操作流程。

（三）加強行政許可的監(jiān)管工作

《行政許可法》第10條規(guī)定了加強監(jiān)督原則，它有兩個方面的基本內(nèi)涵，一是加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督，其重點還是加強縣級以上人民政府對有行政許可實施權(quán)的行政機關(guān)的監(jiān)督；二是行政許可機關(guān)對被許可人從事許可事項相應(yīng)的社會活動實施有效的監(jiān)督。如何加強煙草行政許可的監(jiān)管工作，筆者認為可從以下三個方面推進。

1、加強對煙草專賣行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督。首先是建立和健全公示制度。應(yīng)將行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范本通過各種方式予以公示，確保行政許可的有關(guān)事項公開、透明。筆者建議：一是通過當?shù)剞k證中心公示欄進行公示；二是在煙草局及每個專賣管理所（隊）的上墻公示；三是印制辦理須知小冊子公示；四是利用政府網(wǎng)站和行政服務(wù)中心網(wǎng)站予以公示。公眾需查閱與行政許可相關(guān)的內(nèi)容時，也可到專賣監(jiān)督管理科（處）和專賣管理所（隊）查詢相關(guān)信息。同時，煙草專賣局在作出準予行政許可決定后一個月內(nèi)，應(yīng)在各煙草專賣所的政務(wù)公開欄中張貼本轄區(qū)內(nèi)的許可人的姓名、許可證號、經(jīng)營地址、許可日期、有效期限等。其次是上級煙草專賣局要切實加強對下級煙草專賣局實施行政許可的監(jiān)督檢查。筆者建議要制定監(jiān)督檢查制度，對行政機關(guān)實施行政許可監(jiān)督檢查及其責(zé)任作了明確規(guī)定，對行政許可的實施進行有效監(jiān)督，努力形成長效的監(jiān)督檢查機制，以確保煙草行政許可行為的合法性、合理性，減少行政許可行為的不作為，亂作為現(xiàn)象的發(fā)生，更好的發(fā)揮煙草行政許可制度的作用。在具體監(jiān)督檢查中，要把是否依法設(shè)定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監(jiān)督職責(zé)等情況作為重點內(nèi)容進行檢查，發(fā)現(xiàn)違法實施行政許可的，要堅決予以糾正；應(yīng)當追究法律責(zé)任的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。同時，各級局要建立內(nèi)部管理制度，要完善內(nèi)部層級監(jiān)督制度，形成上級對下級、后一環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)監(jiān)督制衡的機制，以內(nèi)管促內(nèi)控，促進行政許可的水平。

2、加強煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)管。一是煙草專賣行政主管部門在加強日常許可證后續(xù)監(jiān)管的同時,要充分發(fā)揮信息化管理的作用，加大監(jiān)管力度。筆者建議，實行煙草專賣許可證系統(tǒng)與與卷煙銷售管理系統(tǒng)對接，實現(xiàn)以許可證為基礎(chǔ)的市場準入體制。同時，利用卷煙銷售管理系統(tǒng)提供的大量數(shù)據(jù)，對所轄區(qū)域內(nèi)持證零售戶的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟性質(zhì)、地域分布、經(jīng)營業(yè)態(tài)、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營情況等進行統(tǒng)計、分析，及時發(fā)現(xiàn)持證零售戶許可事項的變化情況，對零售戶實行動態(tài)監(jiān)管。二是增加撤銷行政許可的措施。國家發(fā)展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規(guī)定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業(yè)或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時；當行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，但又無法收回許可證的時等。這些情況造成了許可資源的浪費，處理上又缺乏依據(jù)，筆者建議，增加一定期限內(nèi)不經(jīng)營或者關(guān)門閉店找不到持證人或收不回許可證的，在行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，又無法收回許可證的，由煙草專賣行政許可機關(guān)注銷其行政許可的措施。

煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，而煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。加強煙草專賣許可證制度管理，不僅是《煙草專賣法》立法宗旨要求，更體現(xiàn)了當前社會法治與人權(quán)觀念的發(fā)展趨勢和潮流。筆者只是對當前煙草專賣零售許可證管理的過程一些難點問題進行分析，提出一些不成熟的建議。以供大家評判。

第三篇：煙草專賣行政許可中難點問題探討

煙草專賣行政許可中難點問題探討

論煙草專賣零售行政許可的問題及對策

摘 要：全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務(wù)院根據(jù)《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規(guī)定：“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度?！皣覍煵輰Ｙu品的生產(chǎn)、”銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。”

從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣行政許可制度的特殊地位：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，煙草專賣的本質(zhì)內(nèi)容由行政許可制度來體現(xiàn)。行政許可是政府機關(guān)管理經(jīng)濟社會事務(wù)的一種重要手段，行政許可權(quán)運用得當與否，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，必須不斷探討煙草專賣行政許可中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發(fā)展，提高煙草專賣行政許可管理水平。本文針對在零售許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在的幾個問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步維護國家利益和行政許可相對人權(quán)利，提高煙草專賣零售行政許可水平。

關(guān)鍵詞：煙草專賣

零售行政許可

完善

建議

行政許可即通常所指的行政審批，是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的一個具體行政行為。煙草專賣行政許可是國家行政許可中的有機組成部分，煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據(jù)相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。《煙草專賣法》第三條規(guī)定：國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。這是關(guān)于煙草專賣管理的內(nèi)容和煙草專賣許可制度的規(guī)定。由此可見，煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。當前，煙草行業(yè)的法律體系正在逐步完善。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及1997年7月3日由國務(wù)院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》和2002年6月4日國家經(jīng)貿(mào)委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是剛剛于今年2月5日由國家發(fā)展和改革委員會公布，并于今年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度。但執(zhí)行新《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在許可證審批、許可證事后監(jiān)管等方面存在不少難點問題，如果處理不當，將會產(chǎn)生行政不行為和行政亂作為現(xiàn)象的發(fā)展，將對行政許可相對人權(quán)利造成損害，同時也會產(chǎn)生一定的社會負面影響。為此，本文主要對卷煙零售許可證行政許可和管理上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步鞏固煙草行政許可制度，提高許可證管理水平。

一、煙草專賣行政許可制度的現(xiàn)狀

隨著煙草行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的重大變化，特別是2004年7月1日行政許可法開始施行后，國家煙草專賣局加快了煙草專賣行政許可制度建設(shè)進程，2007年2月25日,《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）（以下簡稱新辦法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。國家煙草專賣局1998年發(fā)布《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第2號）（以下稱原辦法）同時廢止。由此，煙草專賣行政許可制度建設(shè)進入了一個新階段。

（一）新辦法的出臺，保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施

新辦法是行政許可法在煙草行業(yè)具體實施的表現(xiàn)形式。新辦法有效地改善了原辦法重管理輕服務(wù)、重實體輕程序、重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任的弊端。如新辦法采取了以煙草專賣行政許可實施程序為主體的框架。新辦法的實施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要規(guī)定了申請的主體、方式、類型、條件、公示、受理等，第三章規(guī)定了審批期限、決定、不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的情形、許可情況公開、許可證期限等，第四章規(guī)定了使用煙草專賣許可證的各種情況。有關(guān)實體內(nèi)容（包括職能、主體、職權(quán)、職責(zé)等）穿插在程序的各章之中。新框架體例的優(yōu)點是能夠很好地執(zhí)行行政許可法實施的有關(guān)規(guī)定，許可程序更加嚴密清晰，方便了當事人的申請，規(guī)范和保障了煙草專賣局依法行使煙草專賣行政許可權(quán)。由此可見，新辦法是將行政許可法的有關(guān)規(guī)定結(jié)合煙草行業(yè)的實際情況加以具體化的規(guī)定，從而保證行政許可法在煙草行業(yè)得到切實全面的實施。

（二）新的《煙草專賣許可證管理辦法》的出臺，提高了煙草專賣部門依法許可的水平

原辦法其條文較少、存在操作性差、程序簡單、監(jiān)督乏力等不足，而新辦法對煙草專賣許可證管理中存在的具體問題作出了具體規(guī)定，如增加了撤銷煙草專賣許可證的規(guī)定。原辦法沒有規(guī)定關(guān)于撤銷煙草專賣許可證的情況。結(jié)合煙草行業(yè)的執(zhí)法情況，新辦法第四十六條根據(jù)行政許可法規(guī)定了5種可以撤銷的情況：濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放煙草專賣許可證的；超越職權(quán)審批發(fā)放煙草專賣許可證的等等；新辦法第四十七條還對應(yīng)當撤銷許可證情形作出了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以欺騙、賄賂等不正當手段取得煙草專賣許可證的，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當予以撤銷并收回?zé)煵輰Ｙu許可證?！毙罗k法條款比較細化、規(guī)定比較具體，比較易于操作，相對減少了隨意性，為煙草專賣部門提高行政許可水平，鞏固煙草專賣制度、樹立行業(yè)負責(zé)任的社會形象打下堅實的制度基礎(chǔ)。

二、煙草專賣零售行政許可存在的幾個問題

新的《煙草專賣許可證管理辦法》的施行成效如何? 2007年10月，筆者利用半個月時間，通過電話、電傳、網(wǎng)上交流了解和到現(xiàn)場專題調(diào)查等形式，對xx全省各地?zé)煵輰Ｙu零售行政許可情況進行了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在執(zhí)行《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）過程中存在以下難點問題，影響了煙草專賣零售許可證管理水平的提升。

（一）獲準許可的條件不具體、不明確

煙草專賣行政許可的資格條件條款比較概括和抽象，不僅造成管理者對條款解釋的隨意性，也給的申請者提供了弄虛作假的便利。

1、對申辦條件中“注冊資金”。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規(guī)定：申領(lǐng)煙草專賣零售許可證要有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金。在農(nóng)村，個體經(jīng)營戶大部分都沒有工商部門核準登記，有的只是工商部門收取管理費后就準予營業(yè)，所以在審查中如何確定申請人經(jīng)營資金問題缺乏有效的法律依據(jù)。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規(guī)定：“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”中的經(jīng)營場所的界定，在實際操作中有一定的困難。如許多農(nóng)村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經(jīng)營，如果按照51號令的規(guī)定操作，將會導(dǎo)致許多申請人不符合該條件而不能領(lǐng)證。另外，在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，也會因為該規(guī)定造成許多持證人不能延續(xù)。

3、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規(guī)定：符合當?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局的要求。合理布局是《煙草專賣許可證管理辦法》中規(guī)定的除生產(chǎn)許可證以外都必須具備的條件之一，直接體現(xiàn)了國家對煙草制品銷售實行理性控制、避免無序競爭的立法宗旨。在實際操作中，各地的合理布局標準不明確，在操作上自由裁量權(quán)較大，易對行政相對人的正當權(quán)益造成損害，同時也容易滋生腐敗現(xiàn)象。

（二）行政許可的主體資格與程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范

1、機關(guān)組織結(jié)構(gòu)不合理、許可權(quán)限缺乏應(yīng)有的限制、下級機構(gòu)越權(quán)行使上級許可機關(guān)權(quán)力的現(xiàn)象時有發(fā)生。如有些煙草專賣局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政許可，有些煙草專賣局下屬部門專賣管理所越權(quán)行使許可權(quán)等。

2、程序還不健全，許可證辦證管理過于粗放，沒有形成嚴密、科學(xué)、細致的辦證規(guī)范和流程。

（三）重許可、輕監(jiān)管或只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，只注重發(fā)證審批的環(huán)節(jié)而輕視被許可人的后續(xù)管理6

1、專賣管理人員許可證事后監(jiān)管意識不強，如出現(xiàn)許可證注銷、變更，有的丟失許可證或許可期限過期仍繼續(xù)經(jīng)營的現(xiàn)象。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）一些規(guī)定不明確，加大了許可證后續(xù)監(jiān)管的難度。如國家發(fā)展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規(guī)定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業(yè)或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時該如何處理；當行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，但又無法收回許可證的，該如何進行操作？等等。

三、關(guān)于完善煙草專賣零售行政許可的建議

行政許可的實施，是行政機關(guān)和有關(guān)組織依法為行政相對人具體辦理行政許可的一種重要的行政執(zhí)法行為。煙草行業(yè)在專賣專營的體制下，需要積極適應(yīng)新形勢的變化，并按照《行政許可法》的要求，做好煙草專賣零售許可證的發(fā)放、市場管理、專賣打假等執(zhí)法工作，進一步提高煙草專賣領(lǐng)域的行政許可執(zhí)法水平。為此，煙草專賣行政部門要以行政許可法的精神統(tǒng)領(lǐng)零售許可證管理，以行政許可法的要求檢驗零售許可證管理，在更新觀念、創(chuàng)新制度、改進方法的同時，要注重解決好以下幾個方面的問題，以鞏固煙草專賣行政許可制度，進一步提高零售許可證管理水平。

（一）進一步明確行政許可的條件

行政許可法規(guī)定，設(shè)定行政許可，應(yīng)當明確規(guī)定行政許可條件。這樣規(guī)定的目的是，減少行政機關(guān)在實施行政過程中的自由裁量權(quán)和隨意性過大的問題，以確保行政機關(guān)實施行政許可的公平、公正。因此，行政許可的條件作為行政許可制度的重要內(nèi)容，應(yīng)當盡可能明確、具體，符合行政許可公平、公正原則的要求。由此可見，行政許可條件是作出許可或者不許可決定的標準和根據(jù)。行政許可重要條件是確保行證許可行為合法、合理，實現(xiàn)許可制度作用的核心。為此，煙草行政主管部門要根據(jù)規(guī)定的精神，要盡快制定具體、明確的煙草專賣行政許可條件，以確保行政許可行為的合法、合理性，完善煙草專賣許可制度。同時，根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十六條第二款的規(guī)定，煙草制品零售點合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場所條件，由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定，并報上一級煙草專賣行政主管部門備案。“國家發(fā)展和改革委員會令第51號”明確授權(quán)縣級煙草行政管理機關(guān)制定合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場所條件的具體要求。因此，筆者建議：縣級煙草行政管理機關(guān)及時制定以下幾項具體標準。

1、進一步明確申辦條件中“注冊資金”認定方式和額度標準?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規(guī)定：申領(lǐng)煙草專賣零售許可證要有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金。筆者建議“注冊資金”認定方式以銀行存款證明加以確認。關(guān)于對與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金的額度確定，以當?shù)厝骄N量、卷煙零售戶數(shù)、批發(fā)銷售額等數(shù)據(jù)為測算基礎(chǔ)，同時以農(nóng)村和城鎮(zhèn)、主要街道和非主要街道進行區(qū)分以確定資金額度。

2、進一步明確“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”中的經(jīng)營場所的界定?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規(guī)定：“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”。與 1998年國家煙草專賣局報經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》相比，增加了“與住所相獨立”這個特定的“前置條件”，對經(jīng)營卷煙的場所進行了特定的限制。首次明確了“住所”或是與住所不相獨立的場所不能申辦煙草專賣零售許可證，界清了以往“住所”與經(jīng)營場所相互混淆，住所與經(jīng)營場所同一的現(xiàn)象，經(jīng)營卷煙的場所有了具體、充分、明確的法律規(guī)定，增強了煙草行政執(zhí)法的可操作性。但與當前廣大卷煙零售戶的實情不適應(yīng)，如前述，許多卷煙零售戶特別是農(nóng)村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經(jīng)營，也就是基本上都是利用住所開店，如有的農(nóng)村卷煙零售戶只有一間住房，半間是店，半間是家。如果按照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）的規(guī)定，在實際操作中，將“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”作為許可條件之一，將會有許多申請人特別是農(nóng)村地區(qū)的申請人不符合該條件而不能領(lǐng)證。同時，在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，也會因為該規(guī)定造成許多持證人不能延續(xù)。如何解決這個問題，方案一，筆者建議在執(zhí)行“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”為許可條件之一時，對一些弱勢群體特別是農(nóng)村煙零售戶利用住宅經(jīng)營卷煙的申請人制定劃分經(jīng)營區(qū)和住所區(qū)的標準，同時，這一標準的出臺，要在廣泛征求各方面意見，充分論證后舉行聽證的基礎(chǔ)上確定。筆者認為，通過劃分經(jīng)營區(qū)和住所區(qū)的界線是解決當前農(nóng)村卷煙零售戶中普遍存在的利用住宅場所來經(jīng)營卷煙的問題的一個有效方法，具體一定的可操作性。方案二，筆者建議，對待新申請辦理證戶嚴格執(zhí)行“有與住所相獨立的經(jīng)營場所”的許可條件要求。對待原已發(fā)證戶在辦理許可證延續(xù)手續(xù)時，應(yīng)尊重現(xiàn)實，尊重歷史，靈活掌握，逐步規(guī)范。

3、進一步明確“合理布局”的具體標準?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規(guī)定：符合當?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局的要求。合理布局也就是要求卷煙零售經(jīng)營點布局要合理。什么樣的布局算是合理，應(yīng)該說沒有一個絕對的標準。因為各地情況不一樣，城鄉(xiāng)之間差別也很大，因此，筆者建議：煙草行政主管部門嚴格依照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）第十六條第一款的規(guī)定，制訂煙草制品零售點合理布局規(guī)劃時，應(yīng)當根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、消費能力等因素，以控制市場、便于管理、兼顧利益、著眼發(fā)展是為的基本原則，因地制宜地制定合理布局，在具體標準上要進一步細致，具體有可操作性。如上海市，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，上海常住人口為1306.58萬人，外來人口為400萬人，吸煙率為28.8%，吸煙人群中人均日吸煙約為19.3支。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)戶的平均銷量測算，平均每戶可滿足180名吸煙者的需要，每622人中設(shè)立一個卷煙銷售網(wǎng)點就可以滿足消費需求，綜合考慮其他因素，確定每500人設(shè)立一卷煙零售網(wǎng)點比較適當，故而將總量控制在28000戶左右比較合理。但這只是一個普遍適用的規(guī)劃，具體到不同的地區(qū)，究竟多少米有一零售戶比較合適，又要區(qū)別對待。例如，市區(qū)200-300米一戶，市中心100米一戶，市郊則定到400米一戶。合理布局標準的具體化，既方便了實際操作，同時也減少自由裁量權(quán)，相對保障了行政相對人的正當權(quán)益。

（二）行政許可的主體資格根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可原則上只能由行政機關(guān)實施，非行政機關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，不得行使行政許可權(quán)沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定，行政機關(guān)不得委托其他行政機關(guān)實施行政許可；行政機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請、統(tǒng)一送達行政許可決定。為此，筆者有以下建議：

1、各級煙草專賣局嚴格依照行政許可法的規(guī)定，抓緊清理現(xiàn)行各類實施行政許可的機構(gòu)，凡是煙草專賣局內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政許可的，或者未按照規(guī)定授權(quán)或者委托實施行政許可的，都要予以糾正。

2、煙草專賣行政許可要嚴格實施到位。作為享有行政許可權(quán)的縣煙草專賣局，縣局應(yīng)嚴格按照許可受理、許可審查、審核批準、許可決定工作程序，明確規(guī)定由中心管理所對提交的行政許可申請書及相關(guān)材料進行初步審查，符合條件的，予以受理并作出受理決定。在具體操作上，筆者建議：由專賣管理科、監(jiān)察法規(guī)科對許可申請人的許可進行實質(zhì)性審查、實地考察，對于符合行政許可條件的給予辦理。對專賣管理科、監(jiān)察法規(guī)科審查合格的報縣局負責(zé)人審核批準。對審核批準的，在法定期限內(nèi)制作并送達行政許可決定書，向申請人頒發(fā)煙草專賣行政許可證件。按照以上流程，縣局要嚴格按照行政許可的要求，對每一起行政許可事項進行初審、現(xiàn)場勘驗審核，最終提交辦證機關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)給予辦理。認真接受行政許可中涉及變更、停歇業(yè)、注銷、補辦等相關(guān)事務(wù)，規(guī)范操作流程。

（三）加強行政許可的監(jiān)管工作

《行政許可法》第10條規(guī)定了加強監(jiān)督原則，它有兩個方面的基本內(nèi)涵，一是加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督，其重點還是加強縣級以上人民政府對有行政許可實施權(quán)的行政機關(guān)的監(jiān)督；二是行政許可機關(guān)對被許可人從事許可事項相應(yīng)的社會活動實施有效的監(jiān)督。如何加強煙草行政許可的監(jiān)管工作，筆者認為可從以下三個方面推進。

1、加強對煙草專賣行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督。首先是建立和健全公示制度。應(yīng)將行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范本通過各種方式予以公示，確保行政許可的有關(guān)事項公開、透明。筆者建議：一是通過當?shù)剞k證中心公示欄進行公示；二是在煙草局及每個專賣管理所（隊）的上墻公示；三是印制辦理須知小冊子公示；四是利用政府網(wǎng)站和行政服務(wù)中心網(wǎng)站予以公示。公眾需查閱與行政許可相關(guān)的內(nèi)容時，也可到專賣監(jiān)督管理科（處）和專賣管理所（隊）查詢相關(guān)信息。同時，煙草專賣局在作出準予行政許可決定后一個月內(nèi)，應(yīng)在各煙草專賣所的政務(wù)公開欄中張貼本轄區(qū)內(nèi)的許可人的姓名、許可證號、經(jīng)營地址、許可日期、有效期限等。其次是上級煙草專賣局要切實加強對下級煙草專賣局實施行政許可的監(jiān)督檢查。筆者建議要制定監(jiān)督檢查制度，對行政機關(guān)實施行政許可監(jiān)督檢查及其責(zé)任作了明確規(guī)定，對行政許可的實施進行有效監(jiān)督，努力形成長效的監(jiān)督檢查機制，以確保煙草行政許可行為的合法性、合理性，減少行政許可行為的不作為，亂作為現(xiàn)象的發(fā)生，更好的發(fā)揮煙草行政許可制度的作用。在具體監(jiān)督檢查中，要把是否依法設(shè)定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監(jiān)督職責(zé)等情況作為重點內(nèi)容進行檢查，發(fā)現(xiàn)違法實施行政許可的，要堅決予以糾正；應(yīng)當追究法律責(zé)任的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。同時，各級局要建立內(nèi)部管理制度，要完善內(nèi)部層級監(jiān)督制度，形成上級對下級、后一環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)監(jiān)督制衡的機制，以內(nèi)管促內(nèi)控，促進行政許可的水平。

2、加強煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)管。一是煙草專賣行政主管部門在加強日常許可證后續(xù)監(jiān)管的同時,要充分發(fā)揮信息化管理的作用，加大監(jiān)管力度。筆者建議，實行煙草專賣許可證系統(tǒng)與與卷煙銷售管理系統(tǒng)對接，實現(xiàn)以許可證為基礎(chǔ)的市場準入體制。同時，利用卷煙銷售管理系統(tǒng)提供的大量數(shù)據(jù)，對所轄區(qū)域內(nèi)持證零售戶的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟性質(zhì)、地域分布、經(jīng)營業(yè)態(tài)、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營情況等進行統(tǒng)計、分析，及時發(fā)現(xiàn)持證零售戶許可事項的變化情況，對零售戶實行動態(tài)監(jiān)管。二是增加撤銷行政許可的措施。國家發(fā)展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規(guī)定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業(yè)或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時；當行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，但又無法收回許可證的時等。這些情況造成了許可資源的浪費，處理上又缺乏依據(jù)，筆者建議，增加一定期限內(nèi)不經(jīng)營或者關(guān)門閉店找不到持證人或收不回許可證的，在行政許可沒有在法定期限內(nèi)前來申請延續(xù)，又無法收回許可證的，由煙草專賣行政許可機關(guān)注銷其行政許可的措施。

煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，而煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。加強煙草專賣許可證制度管理，不僅是《煙草專賣法》立法宗旨要求，更體現(xiàn)了當前社會法治與人權(quán)觀念的發(fā)展趨勢和潮流。筆者只是對當前煙草專賣零售許可證管理的過程一些難點問題進行分析，提出一些不成熟的建議。以供大家評判。

淺析許可證管理中存在的“人證不符”原因及應(yīng)對措施

我國《煙草專賣法》及其《實施條例》中規(guī)定，國家對煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施煙草專賣許可證制度。煙草專賣許可證作為一項行政許可行為，對取得該許可的公民、法人或其他組織產(chǎn)生確定力和約束力。

取得煙草專賣許可證后，行政許可相對人便不得隨意擅自變更，未經(jīng)發(fā)證機關(guān)法定程序作出變更的，不得隨意改變。但是我們在日常下鄉(xiāng)走訪及檢查過程中不難發(fā)現(xiàn)一些店鋪會出現(xiàn)“人證不符”現(xiàn)象，更有甚者是今天張

三、明天李

四、后天王五，行政許可證相對人隨意改變頻頻出現(xiàn)，這類問題在外地籍人員為經(jīng)營者的店鋪尤為突出。究其原因主要有以下幾點：

其一部分卷煙零售客戶對煙草專賣許可證制度的認知不足，偏面地認為只要辦理了煙草專賣許可證，許可證就是屬于自己個人的，自己就可以對持有的許可證隨意作出相關(guān)處置，而忽略了持有許可證后應(yīng)遵守的相關(guān)管理規(guī)定。

其二部分卷煙零售客戶的流動性較大。相對于本地籍卷煙零售客戶來說，外地籍卷煙零售客戶更容易出現(xiàn)人員流動、店鋪轉(zhuǎn)讓的情況，主要是因為受所處地域經(jīng)濟條件及消費環(huán)境等因素影響，一些店鋪由于經(jīng)營者不善經(jīng)營，經(jīng)營者往往都會將店鋪轉(zhuǎn)手處理，造成了行政許可相對人轉(zhuǎn)變。

那么作為煙草專賣管理部門該如何應(yīng)對呢？筆者認為應(yīng)加強許可證的后續(xù)監(jiān)管與處理工作，并著重做好以下幾項工作：

一是做好排查登記。針對存在“人證不符”現(xiàn)象的店鋪，煙草專賣管理部門首先應(yīng)做好相關(guān)排查登記工作，對店鋪的相關(guān)人員信息進行詳細登記并予以造冊。此后要仔細甄別店鋪存在“人證不符”原因，對“人證不符”情況不能同一而論，應(yīng)結(jié)合實際情況予以區(qū)別對待，主要排查 “人證不符”情況是否系買賣、出租、出借或非法轉(zhuǎn)讓所致，還是家庭經(jīng)營模式所致，理清實際經(jīng)營者與行政許可相對人的實際關(guān)系，為日后進一步地深入調(diào)查取證夯實基礎(chǔ)。

二是開展調(diào)查取證。在前期排查登記的基礎(chǔ)上，煙草專賣管理部門應(yīng)及時對涉嫌存在買賣、出租、出借或非法轉(zhuǎn)讓行為導(dǎo)致出現(xiàn)“人證不符”的店鋪進行調(diào)查取證，應(yīng)通知行政許可相對人及實際經(jīng)營者在指定的時間到發(fā)證機關(guān)接受相關(guān)調(diào)查。分別為行政許可相對人及實際經(jīng)營者制作相關(guān)詢問筆錄，通過采集詢問筆錄的方式來印證雙方所說的是否屬實，以此來判斷雙方是否存在買賣、出租、出借或非法轉(zhuǎn)讓許可證的行為。對確認存在的違法事實應(yīng)形成書面材料予以固定，必要時可提?。◤?fù)制）工商營執(zhí)照等相關(guān)證件復(fù)印件，作為已固定的事實提供相應(yīng)旁證，為今后作出后續(xù)處理提供充分且具有針對性地證據(jù)。

三是后續(xù)監(jiān)管處理。在取得相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，煙草專賣管理部門應(yīng)責(zé)令行政許可相對人及實際經(jīng)營者在限定期限內(nèi)及時改正違法行為。對店面實際轉(zhuǎn)讓已不再經(jīng)營的行政相對人，專賣管理部門應(yīng)及時督促行政許可相對人及時前往發(fā)證機關(guān)辦理許可證變更、注銷手續(xù)或恢復(fù)原狀，并要求實際經(jīng)營者在涉嫌非法轉(zhuǎn)讓、出租、出借依法注銷后及時申領(lǐng)許可證。對逾期未及時注銷或變更的行政許可相對人，專賣管理部門應(yīng)依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第五十八條之規(guī)定作出處罰，根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》相關(guān)規(guī)定第四十五條第（二）項作出取消其從事煙草專賣零售業(yè)務(wù)資格的決定，辦理注銷手續(xù)，收回原許可證正副本，及時將取消煙草專賣零售業(yè)務(wù)資格的決定通報給工商行政管理部門，以便工商行政管理部門及時作出相應(yīng)處理。對實際經(jīng)營者從事的卷煙經(jīng)營的行為應(yīng)按無證經(jīng)營卷煙進行查處，并及時被查獲的無證經(jīng)營卷煙案件及時移送工商行政管理部門處理，堅決維護煙草專賣許可制度的嚴肅性、規(guī)范性。

對煙草專賣許可證管理制度的幾點法律探

【內(nèi)容摘要】中國加入世界貿(mào)易組織，作為競爭性行業(yè)的煙草業(yè)將不再屬于保護性行業(yè)，而且從WTO的基本規(guī)則來看，中國煙草現(xiàn)行十分嚴格的配額及許可證管制等非關(guān)稅壁壘必將逐漸松動甚至取消，隨之外國煙草制品將大量流入國內(nèi)市場。煙草專賣管理制度面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。本文從行政許可入手，對煙草專賣許可證制度進行了深入淺出的分析，并對當前卷煙零售許可證管理中存在的一些問題進行了法理分析，以期各屆專賣同仁見仁見智，共同謀劃，完善煙草專賣許可證管理制度。

【關(guān)鍵詞】行政許可

合理布局

特種煙草專賣

許可證注銷

煙草專賣管理制度在我國已經(jīng)歷了二十年的風(fēng)雨歷程，過去的二十年，是中國改革開放、翻天覆地搞建設(shè)的二十年，各行各業(yè)尤其是煙草行業(yè)為國內(nèi)的經(jīng)濟建設(shè)作出了巨大的貢獻。中國以全球經(jīng)濟排名第四強的身份邁入了21世紀。世界在進步，經(jīng)濟在發(fā)展。21世紀是高度競爭的世紀，面對世界經(jīng)濟一體化的潮流和煙草行業(yè)開始逐漸融入國際煙草競爭的新格局，煙草專賣制度面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。中國的大門開了，外國“狼”來了！煙草專賣管理工作者必須摒棄因歷史原因長期以來形成的以單純的行政、法律手段來保護煙草經(jīng)濟發(fā)展的思想觀念，樹立起依靠市場經(jīng)濟規(guī)則和法制建設(shè)的加強來改進煙草專賣管理的思想觀念，樹立起以人為本、服務(wù)大眾、服務(wù)市場以提高專賣管理水平的思想觀念，不斷拓寬思路，改革創(chuàng)新，最終實現(xiàn)煙草專賣管理制度的與時俱進。

許可證制度是煙草專賣管理的基本制度之一，是專賣專營優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，也是實施專賣監(jiān)督管理的重要基礎(chǔ)和有力依據(jù)。中國加入世界貿(mào)易組織后，煙草行業(yè)進入過渡保護期。然而，世界經(jīng)濟貿(mào)易游戲規(guī)則不可能使中國的煙草業(yè)永遠處在國家政策的保護傘下，因此我們應(yīng)該抓住機遇，加強專賣管理，不斷提高規(guī)范經(jīng)營、管理的工作水平，充分運用許可證計算機網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)許可證管理與市場準入和市場監(jiān)管的緊密結(jié)合。本文擬從分析行政許可入手，對當前的許可證管理提出了幾個問題，并試圖從法律的角度進行解答。

一、行政許可的涵義及理解

行政許可是指具有許可職權(quán)的行政主體根據(jù)相對人的申請，以頒發(fā)書面證書、執(zhí)照的形式，依法賦予其從事某種活動的權(quán)利或資格的行為。行政許可具有不同的分類。按許可的內(nèi)容不同，可分為權(quán)利許可和資格許可；按許可享有的程度可分為排他性許可和非排他性許可等等。

我們應(yīng)當從以下幾個方面對行政許可進行理解：

1、行政許可是由行政主體實施的一種行政行為。它與民事上的許可活動存在較大區(qū)別。行政許可是行政主體向行政相對人作出的；而后者是平等主體之間關(guān)于特定的民事權(quán)利有條件使用的行為，由民事主體作出。

2、行政許可的內(nèi)容是賦予行政相對人某種權(quán)利或資格的行為。這種賦予是以法律禁止為前提的，即法律對某種行為進行一般限制或禁止。而許可就是解除這種禁止。

3、行政許可是一種應(yīng)申請的行政行為。即行政許可對于具備法律規(guī)定條件后是否要求取得這種權(quán)利或資格，是相對人自己的事，由其自主決定，行政機關(guān)不得主動為之。

4、行政許可一般采用書面證書的形式。許可證書是行政許可行為的主要表現(xiàn)形式，具有特定的法律效力。

5、行政許可的事項必須有明確的法律規(guī)定。行政許可使相對人獲得了從事某種對一般人加以限制或禁止的活動的權(quán)利或資格。

由此可見，許可本身就意味著限制，沒有限制，就無所謂許可不許可。因此，何種事項要對一般人進行禁止或限制，要實行許可制度，必須由法律明確加以規(guī)定，行政機關(guān)不能超出許可的法定界限進行許可。

煙草專賣許可證制度也是行政許可的一種，屬于權(quán)利許可、非排他性許可。煙草專賣許可證的涵義是指煙草專賣行政管理機關(guān)應(yīng)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)過審查，認為申請具備法定條件，準許其從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動的證明文書。

二、當前煙草專賣許可證管理中存在的問題

我國現(xiàn)行的煙草法律、法規(guī)確立了煙草專賣許可證制度?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》第三條規(guī)定：“國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度?！?《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二章“煙草專賣許可證”、第十章“法律責(zé)任”對四種煙草專賣許可證的申領(lǐng)、管理、法律責(zé)任作出了明確、具體的規(guī)定。而《煙草專賣許可證管理辦法》（即國家煙草專賣局第2號令，1998年5月11日頒布并實施）則對煙草專賣許可證進行了全面、詳細的規(guī)定。以上就是我國現(xiàn)行煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章中對“煙草專賣許可證管理”的主要規(guī)定。然而，在實踐中，越來越反映出許可證制度存在的不足。

今年初，全國煙草專賣管理工作會議上提出的“十五”期間專賣管理工作的主要任務(wù)之一就是“要提高證件管理工作水平，實現(xiàn)許可證管理與市場準入和市場監(jiān)管的緊密結(jié)合”。筆者認為，當前卷煙零售許可證管理中主要存在以下幾個問題：

1、許可證辦理過程中，卷煙零售點缺乏“合理布局”的明確標準?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條第三項規(guī)定：“取得煙草專賣零售許可證，應(yīng)當具備下列條件：??

（三）、符合煙草制品零售點合理布局的要求；??”但自上而下，“合理布局”沒有明確具體的標準，導(dǎo)致煙草專賣行政主管部門在辦理許可證時具體難以掌握。

2、許可證管理中的盲區(qū)。煙草專賣行政管理機關(guān)無權(quán)對無煙草專賣零售許可證的經(jīng)營戶進行處理。《中華人民共和國煙草專賣法》第三十五條規(guī)定：“無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門責(zé)令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，并處罰款?！蓖瑫r，《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條規(guī)定：“無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見，責(zé)令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，處以違法經(jīng)營總額20%以上50%以下的罰款?！庇纱丝梢?，煙草專賣行政主管部門對無證經(jīng)營者并沒有處理權(quán)，最多只有建議處理權(quán)。法律法規(guī)既然賦予煙草專賣局主管煙草專賣管理的職權(quán)，卻無權(quán)對無證經(jīng)營煙草制品的違法行為進行處理。顯然，這是法律制定中的一個誤區(qū)，在實踐中，極易導(dǎo)致管理上的脫節(jié)，即煙草專賣局不能直接對無證經(jīng)營者進行處理，必須移交工商進行處理，這不僅造成煙草專賣管理成本的浪費，而且不利于對無證經(jīng)營現(xiàn)象及時查處。

3、中國加入世界貿(mào)易組織后，我國煙草業(yè)進入兩年過渡期，兩年后將取消特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證（零售部分），而且中國政府對外承諾：“銷售進口卷煙零售點在中國領(lǐng)土內(nèi)要有實質(zhì)性的增加?！睋Q言之，即取消特種煙草專賣零售許可證后，所有國內(nèi)的取得煙草專賣零售許可證的經(jīng)營戶都可以經(jīng)營進口卷煙。那么在這兩年過渡期內(nèi)如何對特種煙草零售許可證進行管理，取消后又如何進行管理，現(xiàn)在尚無規(guī)定。

4、煙草專賣法律、法規(guī)至今尚未對煙草專賣行政管理機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條，取消經(jīng)煙戶從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格后，許可證如何進行注銷的問題作出明文規(guī)定。

三、完善許可證管理的幾點法律思考

煙草專賣許可證管理制度中存在的這幾個問題是迫切需要解決的。本文作者認為，完善許可證管理中存在的欠缺，必須及時修改相關(guān)的煙草專賣法律、法規(guī)。以下主要對最突出的幾個問題進行探討。

（一）、卷煙零售分布點合理布局問題

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第九條、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條都明確了合理布局在煙草專賣零售許可證辦理過程中的必要性。但究竟怎樣才叫“合理布局”、“合理布局”應(yīng)遵循哪些原則等等。煙草界由上而下均未見關(guān)于合理布局的原則性或細化規(guī)定，這就使許可證辦理在這一環(huán)節(jié)沒有明確、具體的尺度可供參照。

國煙法（2000）631號《國家煙草專賣局關(guān)于煙草專賣許可證管理有關(guān)問題的批復(fù)》第二條規(guī)定：“關(guān)于煙草制品零售點的合理布局問題，可由縣級以上煙草專賣局根據(jù)當?shù)厝丝?、交通和周圍煙草制品零售網(wǎng)點分布情況具體掌握?！庇行┑胤綗煵輰Ｙu局就依據(jù)國家煙草專賣局的這一批復(fù)，制定諸如《XX市煙草專賣局卷煙零售網(wǎng)點合理布局管理規(guī)定》，并在當?shù)毓?、實施。這一《管理規(guī)定》的出臺，最大的好處就是為合理布局的抽象規(guī)定提供了有力的制度支持。但該《管理規(guī)定》的法律效力還有待斟酌。

拙者認為，《國家煙草專賣局關(guān)于煙草專賣許可證管理有關(guān)問題的批復(fù)》第二條并非國家煙草專賣局的授權(quán)或委托，而只是對煙草專賣發(fā)證機關(guān)辦理許可證過程中行政裁量權(quán)的限制。理由有二。其一，煙草專賣許可證的發(fā)證機關(guān)在許可證的辦理過程中享有較大的自由裁量權(quán)，因此國家煙草專賣局通過批復(fù)的形式對合理布局進行解釋以達到限制行政自由裁量權(quán)的目的。其二，從法律的角度看，行政授權(quán)、委托都必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，而不是光光一個批復(fù)就能解決的問題。況且，國家煙草專賣局下發(fā)的批復(fù)其效力相當于行政規(guī)章，而行政授權(quán)、委托必須由法律、法規(guī)才能規(guī)定。一般情況下，行政機關(guān)作出決定的依據(jù)較為廣泛，包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下其他規(guī)范性文件。法律、法規(guī)是審查具體行政行為是否合法的根據(jù)，規(guī)章只起到參照作用，行政機關(guān)適用的規(guī)范性文件并非審查具體行政行為是否合法的必然依據(jù)。而規(guī)章以下規(guī)范性文件的效力，法律上并沒有明確。因此，筆者認為，《XX地區(qū)管理規(guī)定》只是在該地區(qū)具有一定的法律效力，而且一經(jīng)行政相對人因行政機關(guān)“合理布局”不作為提起行政復(fù)議或行政訴訟，該《管理規(guī)定》并不能成為具體行政行為合法性的必然依據(jù)，只能間接地成為復(fù)議機關(guān)或法院的參考依據(jù)，國煙法（2000）631號第二條也只能對定案起參照作用。

要改變這種尷尬的局面，最直接的方法就是修改相應(yīng)的法律、法規(guī)，確立合理布局制度。即制定關(guān)于合理布局的原則性或一般性規(guī)定。筆者認為，《煙草專賣法實施條例》中的“合理布局”是指煙草專賣許可證的發(fā)證機關(guān)根據(jù)一定的客觀因素對轄區(qū)內(nèi)的煙草制品銷售網(wǎng)點進行分布、定局。其中“一定的客觀因素”則是指轄區(qū)內(nèi)的人口、交通、地理位置及對當?shù)責(zé)煵葜破蜂N售網(wǎng)點整體規(guī)劃等因素。而且合理布局還應(yīng)當符合以下幾個原則：

1、符合社會主義市場經(jīng)濟客觀要求的原則。它包括：①符合社會消費的客觀實際。通過當?shù)厝丝?、社會平均消費水平等因素確定經(jīng)煙戶的數(shù)量。②符合利益共享原則。煙草公司要充分認識到卷煙零售戶在市場運作中的重要作用，掌握和控制卷煙零售戶，必須充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的杠桿作用，與卷煙零售戶形成真正意義上的“利益共同體”。③符合優(yōu)勝劣汰的原則。在總量控制的前提下，為卷煙零售戶提供一個公平競爭的市場環(huán)境。

2、符合社會主義法制建設(shè)客觀要求的原則。①堅持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的原則。首先，合理布局的原則性規(guī)定必須在法律、法規(guī)中予以確立。其次，要加強監(jiān)督，規(guī)范煙草專賣許可證的辦證程序。②堅持“三公”原則。煙草專賣許可證的辦理必須堅持公正、公開、公平的原則，對不符合辦證條件的堅決不予辦理。③堅持嚴格管理原則。要對違法經(jīng)營的零售戶堅決予以取締。

只要法律、法規(guī)對“合理布局”作了原則性的規(guī)定，各縣局根據(jù)該原則性規(guī)定按轄區(qū)內(nèi)的實際情況作出解釋就成為理所當然的事了。這樣，一方面使各地區(qū)制定的關(guān)于合理布局的《管理規(guī)定》有法可依，另一方面也為許可證的辦理提供了有力的制度保障。

（二）、特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證問題

特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證是指由省級以上煙草專賣行政主管部門向提出申請的特定企業(yè)發(fā)放的賦予其從事煙草專賣進出口業(yè)務(wù)，外國煙草制品寄售業(yè)務(wù)，免稅外國煙草制品購銷業(yè)務(wù)資格的一種證明文書。特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證具有以下幾個特征：

1、經(jīng)營對象的特殊性。即取得特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證的經(jīng)營客體是特種煙草，即外國煙草制品。

2、經(jīng)營主體的限制性。即經(jīng)營者必須是特定的企業(yè)，個人不能取得特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證。

3、發(fā)放權(quán)限的控制性。即必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門或省級煙草專賣行政主管部門批準，才能取得特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證，省級以下煙草專賣行政主管部門及地方政府都無權(quán)發(fā)放。

入世以后，我國在煙草方面所作出的承諾主要有7項內(nèi)容，其中最關(guān)鍵的是涉及煙草專賣體制上的，我國作出的承諾是“??包括同意許可程序要求，從而一個許可證即可銷售所有的香煙，不區(qū)分原產(chǎn)國，并取消關(guān)于進口產(chǎn)品銷售點的任何限制。”換言之，外國煙草公司在中國境內(nèi)銷售進口卷煙享受國民待遇。

顯而易見，中國入世兩年后，將取消特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證（零售部分），這將導(dǎo)致以下幾個后果：

1、所有國內(nèi)取得煙草專賣零售許可證的經(jīng)營戶都可以經(jīng)營進口卷煙。

2、國內(nèi)卷煙產(chǎn)品將不可避免地面臨新的沖擊。渠道增加后進口卷煙的銷量也將會有所增加。入世后原來為36%的煙草專賣品進口關(guān)稅將大幅度下降，顯然會帶來進口卷煙和其他煙草專賣品銷售價格的下降，由此國內(nèi)卷煙將不得不面對競爭力更強的對手。

煙草專賣局在這兩年的過渡保護期內(nèi)如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？兩年后，國內(nèi)取得零售許可證的經(jīng)營戶經(jīng)營范圍都將擴大，又如何對其進行管理呢？當前的法律、法規(guī)并沒有對此作出規(guī)定。作為專賣管理的工作人員，有必要對此進行研究。筆者認為，應(yīng)分階段從以下幾方面著手進行探討：

首先，在2年的過渡保護期內(nèi)如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？有兩個方案。第一個方案是國內(nèi)取得煙草專賣零售許可證的經(jīng)營戶在兩年的過渡保護期內(nèi)還是繼續(xù)經(jīng)營國產(chǎn)卷煙，到過渡期結(jié)束，由煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)進行許可證年檢時，統(tǒng)一變更經(jīng)營范圍。這似乎與國家局當前的有關(guān)政策相符，如將許可證的有效期限統(tǒng)一延長至二OO三年十二月三十一日。這一方案的優(yōu)點在于這兩年內(nèi)國產(chǎn)卷煙在市場上仍會占絕對優(yōu)勢，而弊端在于過渡期內(nèi)不進行適當過渡，兩年后特種煙草零售許可證一經(jīng)放開，國內(nèi)卷煙如何保持市場份額以抵抗進口卷煙的沖擊、煙草專賣局如何對經(jīng)營戶進行管理值得大家進行探討。第二個方案是在過渡期內(nèi)由國家煙草專賣局制定或修改相關(guān)的規(guī)章、政策，相對放開特種煙草專賣零售許可證的審批，合理布局轄區(qū)內(nèi)特種煙草專賣零售網(wǎng)點。具體的做法是對市場進行詳細摸底，召開經(jīng)營戶大會，向廣大經(jīng)營戶宣傳相關(guān)的規(guī)章、政策，對提出申請的經(jīng)營規(guī)模較大的優(yōu)秀、守法經(jīng)煙戶頒發(fā)特種煙草專賣零售許可證，在過渡期內(nèi)對違法經(jīng)營進口卷煙的經(jīng)營戶進行嚴厲處理，直至取消其經(jīng)營資格。為以后的市場管理奠定基礎(chǔ)。筆者認同第二種方案。通過適量放開特種煙草專賣零售許可證，讓國產(chǎn)卷煙逐漸接受進口卷煙的適當沖擊，收集市場信息，盡早制定措施抵御進口卷煙對國內(nèi)煙草業(yè)的影響，對市場嚴格管理，淘汰一批不穩(wěn)定的違法經(jīng)營戶，為煙草業(yè)競爭提供一個相對安全的環(huán)境。

其次是過渡期后，煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)如何對廣大經(jīng)營戶進行管理？

1、加大煙草專賣法律法規(guī)宣傳，合理布局零售戶網(wǎng)點，提高煙草專賣零售許可證的“含金量”。2年后，在取消特種煙草專賣零售許可證的同時，煙草專賣行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)煙戶統(tǒng)一進行年檢，按照合理布局、提高許可證含金量的原則，取締一批不合格的零售戶，讓零售戶網(wǎng)點布局更加合理化。

2、加大打私打假的力度。特種煙草專賣零售許可證放開后，雖然關(guān)稅有了大幅度的下降，但走私卷煙，尤其是假冒進口卷煙還有很大的利潤，要通過路檢路查，加大市場監(jiān)管，使走私、假冒卷煙在國內(nèi)市場無法立足。

（三）、許可證注銷問題

《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第六章就提及了許可證的注銷。在這一章節(jié)的條文中，主要規(guī)定了煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)注銷許可證的以下幾種情形：

1、經(jīng)營企業(yè)因破產(chǎn)、解散等事由需要辦理許可證注銷手續(xù)的；

2、經(jīng)營企業(yè)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或企業(yè)組織形式變化等需要辦理許可證注銷手續(xù)的；

3、對企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)一年以上，不辦理歇業(yè)手續(xù)的，發(fā)證機關(guān)對許可證的強制注銷。筆者認為，《煙草專賣許可證管理辦法》沒有提及取消經(jīng)營戶煙草專賣經(jīng)營業(yè)務(wù)資格后，許可證如何進行注銷的情形。

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條規(guī)定：“煙草專賣許可證的發(fā)證機關(guān)可以定期或不定期地對取得煙草專賣許可證的企業(yè)、個人進行檢查。經(jīng)檢查不符合《煙草專賣法》和本條例規(guī)定條件的，煙草專賣許可證的發(fā)證機關(guān)可以責(zé)令暫停煙草專業(yè)務(wù)，進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。”

應(yīng)當修改《煙草專賣許可證管理辦法》，增加取消經(jīng)營戶煙草專賣業(yè)務(wù)資格后的法律程序。應(yīng)當加入如下幾個內(nèi)容：

1、當事人在接到通知之日起30日內(nèi)到許可證的發(fā)證機關(guān)辦理注銷手續(xù)，同時上繳核發(fā)的煙草專賣許可證正、副本。煙草專賣行政主管部門應(yīng)當督促經(jīng)營戶及時到發(fā)證機關(guān)辦理注銷手續(xù)。經(jīng)營戶逾期未來辦理注銷手續(xù)的，由發(fā)證機關(guān)強制注銷，并向同級工商行政管理機關(guān)通報。

2、明確規(guī)定被取消資格經(jīng)營戶享有的權(quán)利。取消經(jīng)營戶經(jīng)營煙草專賣業(yè)務(wù)資格是煙草專賣行政管理機關(guān)作出的一個具體行政行為，因此經(jīng)營戶享有法律規(guī)定的行政救濟權(quán)利，即經(jīng)營戶如果不服取消其從事煙草專賣經(jīng)營業(yè)務(wù)資格通知的，可在接到該通知之日起六十日內(nèi)向XX煙草專賣局申請復(fù)議，也可在接到該通知之日起十五日內(nèi)向XX人民法院起訴。

3、規(guī)定許可證注銷的時間。目前，大部分煙草專賣局已開始使用煙草專賣許可證網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，由電腦對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶進行登記、變更、注銷管理。如上所述，如在取消經(jīng)營戶從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的同時注銷其許可證，經(jīng)營戶提起行政復(fù)議或行政訴訟，一旦具體行政行為被撤銷，煙草專賣許可證網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)則無法恢復(fù)已被注銷的經(jīng)營戶，即只能重新發(fā)證。因此，筆者認為，注銷被取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格經(jīng)營戶的許可證，應(yīng)當在經(jīng)營戶放棄上述行政救濟途徑或行政救濟途徑用盡為止。

4、關(guān)于許可證注銷后是否需要公告的問題。只有一種情形需要由煙草專賣許可證的發(fā)證機關(guān)公告。即經(jīng)營戶不再經(jīng)營，但因各種原因，找不到經(jīng)營戶或無法收回許可證時，由行政機關(guān)注銷其許可證在當?shù)孛襟w公告許可證號碼。而煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格和經(jīng)營戶主動申請停業(yè)、歇業(yè)的情形，煙草專賣許可證發(fā)證機關(guān)并不需要進行公告。

結(jié)語

世界經(jīng)濟一體化的國際競爭，決定了煙草專賣許可證必須與時俱進。我們必須在內(nèi)容上重視煙草專賣管理制度深層次的理論探討，在形式上大膽革新，不斷完善專賣制度。需要說明的是，如何加強對外來人口經(jīng)營戶的管理、如何處理中小學(xué)校附近煙店等一系列社會問題也不容忽視，相信進行深層次的研究，對于完善煙草專賣許可證制度有著非常重要的作用。

試論行政許可法的實施與煙草依法行政

行政許可是政府機關(guān)管理經(jīng)濟社會事務(wù)的一種重要手段，事關(guān)人民群眾的切身利益，行政許可權(quán)運用得好，利國利民；運用不好，輕則影響公民權(quán)利，重則影響政府與人民群眾的關(guān)系。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監(jiān)督管理卷煙市場的行政機關(guān)，必須不斷健全和完善自身建設(shè)，加強對行政權(quán)力的規(guī)范、保障和制約，真正做到依法行政。

一、煙草專賣管理依法行政的具體實踐

煙草專賣管理依法行政，就是各級煙草專賣管理部門依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行使煙草專賣行政權(quán)力。這種行為，不同于其他國家行政機關(guān)的管理活動，具有其自身的特點。除主體是特定的外，對煙草專賣管理還具有專門性，即對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)一管理，其目的就是有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，維護消費者利益，保證國家財政收入，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。根據(jù)煙草專賣管理依法行政的實踐，至少包括以下三個方面內(nèi)容。、依法行政的法律依據(jù)

行政機關(guān)的管理行為必須依據(jù)法律。煙草專賣管理依法行政，所依據(jù)的是現(xiàn)行國家煙草專賣法及其相關(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。從我國目前煙草專賣管理法律體系構(gòu)成情況看，以法律為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)為主干，以部門規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章為兩大系列的多層次法律體系?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》及其他法律，如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規(guī)范疇的有《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》；《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》

和《煙草專賣品準運證管理辦法》等?？梢姡覈F(xiàn)行的煙草專賣法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個階位上的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件承擔(dān)著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發(fā)揮著不同的法律作用，為煙草依法行政提供了保證，奠定了法制基礎(chǔ)。、依法行政的職權(quán)法定

按照《煙草專賣法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，國家煙草專賣局和地方各級煙草專賣局，主管煙草專賣管理工作，是煙草專賣法律法規(guī)的執(zhí)法機關(guān)，國家法律、法規(guī)賦予各級煙草專賣行政主管部門管理各自轄區(qū)內(nèi)煙草專賣工作的權(quán)力，是一項法定職權(quán)，不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄,所以各級煙草專賣機關(guān)依法行使職權(quán)就是代表國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營、進出口等業(yè)務(wù)活動是否合法履行全程監(jiān)管，是必須履行的法定職責(zé)。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，就應(yīng)該追究這種不作為行為的法律責(zé)任。

3、依法行政的法制監(jiān)督

任何權(quán)力都需要監(jiān)督。專賣管理行政執(zhí)法權(quán)力同樣也需要監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力將是危險的權(quán)力。煙草專賣管理為了確保行政執(zhí)法權(quán)的正確使用，嚴格實行查處分離和行政處罰橫向?qū)徍顺绦?國家煙草專賣局制定的《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》、《煙草專賣行政處罰案卷標準》，進一步明確了煙草專賣行政執(zhí)法所應(yīng)遵循的法律程序,對專賣人員的行為進行約束，做到自覺地按程序公正執(zhí)法,使行政法制監(jiān)督工作得到進一步加強。

二、制約煙草專賣依法行政的主要問題

長期以來，我國煙草專賣管理堅持依法行政這一基本原則，加大執(zhí)法力度，維護了煙草專賣市場秩序，保證煙草專賣管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高了行政效率。當然，也管理過程中存在著影響或制約煙草專賣依法行政的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，在煙草專賣管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準確、權(quán)威的依據(jù)。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無證零售的問題上，管理權(quán)限交叉錯位，形成了管理真空。二是現(xiàn)有的煙草專賣法中沒有對煙草專賣行政主管部門執(zhí)法時有權(quán)采取相應(yīng)的強制措施作出規(guī)定，在實踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴。其次，在行政法制監(jiān)督方面，還有待于進一步發(fā)揮法制監(jiān)督部門的職能作用，注重解決執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題。這些問題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門查案，專賣部門辦案，法制部門審查案卷的機制已經(jīng)形成，但由于法制部門普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，二是由于地方保護主義、部門保護主義，不依法辦事得不到有效監(jiān)督查處的現(xiàn)象還普遍存在。

三、全面實施行政許可法對推進煙草專賣執(zhí)法的重要意義

全面、正確地實施的行政許可法，必將推進煙草專賣管理進一步邁向法制化、規(guī)范化。

第一，對規(guī)范煙草行政執(zhí)法、行政許可有推動作用。隨著《國家煙草專賣局關(guān)于公布取消的行政審批項目有關(guān)問題的通知》(國煙法

[2003]372 號)實施，各級煙草專賣局根據(jù)行政許可法的規(guī)定，將進一步抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定，對與行政許可法規(guī)定不一致的，并及時的予以修改或者廢止。

第二，將有利于“以誠信樹權(quán)威、以熱情服務(wù)樹執(zhí)法形象”。

煙草專賣管理人員受傳統(tǒng)觀念、特權(quán)觀念的支配，特別是受“管制論”觀念的影響，在煙草專賣管理執(zhí)法過程中總是認為自身是處于優(yōu)越地位，將行政相對人視為行政主體的附庸，總認為執(zhí)法就是對經(jīng)營者實施單向性管理，“官本位”意識相當濃厚。

現(xiàn)在要樹立服務(wù)觀念，就是要徹底擺脫權(quán)力型、管制型的觀念及“官本位”思想，確立規(guī)則導(dǎo)向型、市場導(dǎo)向型的“服務(wù)型專賣”的思想觀念，正確處理好嚴格執(zhí)法與熱情服務(wù)的關(guān)系。嚴格監(jiān)管與熱情服務(wù)的目標是為了建立良好的市場經(jīng)濟秩序，二者相輔相成，缺一不可。服務(wù)是現(xiàn)代行政管理的重要內(nèi)容，加強服務(wù)可以樹立行業(yè)形象，贏得人民群眾的信任，促進市場規(guī)則的有效運作。因此，在熱情服務(wù)中要做到嚴格執(zhí)法，在嚴格執(zhí)法中融入周到的服務(wù)，精心培育市場良好的秩序。

第三，將會進一步加強行政許可的監(jiān)督工作。

行政許可法強化了對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，并對行政機關(guān)及其工作人員實施行政許可、監(jiān)督檢查及其責(zé)任作了明確規(guī)定。把是否依法設(shè)定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監(jiān)督職責(zé)等情況作為重點內(nèi)容進行檢查，發(fā)現(xiàn)違法實施行政許可的，要堅決予以糾正，應(yīng)當追究法律責(zé)任的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

四、煙草專賣執(zhí)法工作新理念

1、誠信專賣理念

建設(shè)誠信專賣，應(yīng)當遵循《行政許可法》中體現(xiàn)出的誠實守信的相關(guān)原則。首先應(yīng)按照“為民、務(wù)實、公正”的要求，健全公示制、責(zé)任制，增加工作透明度，完善監(jiān)督制約機制，以講誠信的實際行動取信于民。其次是恪守承諾原則。不能隨意撤銷、變更已經(jīng)生效的許可決定。因此，專賣人員要自覺增強執(zhí)法統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，倡導(dǎo)信用意識，懲戒失信行為。

2、責(zé)任專賣理念

《行政許可法》規(guī)定了行政執(zhí)法人員在行政許可實施過程中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。專賣人員應(yīng)樹立責(zé)任第一的工作觀念，牢記宗旨，擺正位置，樹立“責(zé)任行政”的思想。責(zé)任專賣理念的培植，必將使廣大群眾增強對專賣管理部門的信任度，加強彼此之間的溝通交流，從而有力地維護卷煙市場秩序的穩(wěn)定，促進社會信用的構(gòu)建。

3、效能、服務(wù)專賣理念

《行政許可法》第六條規(guī)定：“實施行政許可，應(yīng)當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”一方面，專賣管理人員在登記和監(jiān)管工作中應(yīng)按照法定要求在規(guī)定期限內(nèi)辦結(jié)相對人的申請事項，工作有序不拖拉；另一方面，應(yīng)從經(jīng)濟學(xué)的角度以盡可能小的行政成本實現(xiàn)盡可能大的工作目標，既減少相對人的時間、人力和金錢成本，也減少自身的成本，使社會效益最大化。真正的做到管理與服務(wù)并重，以管理帶服務(wù)，以服務(wù)促管理。

4、規(guī)則專賣理念

在注重效能提升的同時，仍必須堅守法定的程序和規(guī)則。既要發(fā)揮煙草專賣行政權(quán)的獨特作用，又要保證行政行為的公正性，這就必須遵循相關(guān)行政行為應(yīng)當遵循的程序，從而規(guī)范行政行為，提高行政效率。我們在工作中應(yīng)注意克服兩種不良傾向：一種是重目的、結(jié)果而輕程序、規(guī)則的傾向，如登記工作中發(fā)現(xiàn)某項領(lǐng)照申請不符發(fā)照條件時不應(yīng)馬上打回，而應(yīng)依據(jù)《行政許可法》第三十八條第二款規(guī)定作出不予發(fā)照的書面決定，并說明理由，告知其享有的權(quán)利；另一種是借程序之名、行拖拉之實的傾向，如領(lǐng)照材料不齊全，沒有一次性告知申請人所缺全部內(nèi)容，卻官僚作風(fēng)行事、再三為難申請人。《行政許可法》第七十二條規(guī)定，對這類行為將予以追究責(zé)任。綜上所述，《行政許可法》的實施將對煙草專賣管理工作帶來巨大的影響，為了更好地做好煙草專賣管理工作，我們不僅要從內(nèi)部體制上進行改革而且要從思想上建立起具有超前意識的專賣理念，為我們以后的工作建立起良好的基礎(chǔ)，為煙草市場起到保駕護航的作用。

第四篇：煙草專賣零售 申請書

申請書

XX煙草專賣局：

本人XXX，身份證號碼：XXXXXX 現(xiàn)在在XXXX開店子，為方便廣大群眾消費卷煙，特向貴局申請辦理煙草專賣零售許可證。本人保證遵守?zé)煵菹嚓P(guān)法律法規(guī)，服從貴局的管理，配合貴局的檢查，懇請予以批準，為謝！

申請人：XXX XXXX年X月X日

第五篇：論煙草專賣人員執(zhí)法中存在的問題及對策

論煙草專賣人員執(zhí)法中存在的問題及對策 作者:劉伊荷

更新日期:2010年12月9日

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煙草在線專稿

依法治國是黨中央提出的治理國家的基本方略，要想認真貫徹，就必須切實、全面推進依法行政、合法行政、合理行政的理念。煙草專賣局作為特殊的行政處罰主體，有其自身的處罰特點和規(guī)則。本文旨在對煙草專賣行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在問題進行剖析；并就專賣執(zhí)法隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平進一步提高、執(zhí)法作風(fēng)進一步轉(zhuǎn)變、執(zhí)法效率和質(zhì)量明顯提高提出對策。以期對規(guī)范煙草專賣局行政執(zhí)法有所裨益。

行政執(zhí)法是行政機關(guān)對外行使的管理活動，是全面推進依法行政、建設(shè)法制政府的重要環(huán)節(jié)，其含義是指在政府公共行政管理過程中，由法定的行政機關(guān)和法律、法規(guī)委托授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達到維護公共利益和服務(wù)社會目的的行政行為。行政執(zhí)法行為生效必須具備以下幾個要件：

1、行政執(zhí)法主體必須合法。

2、適用法律、法規(guī)和規(guī)章要準確。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

雖然我國已于2000年加入WTO，但是，依然對煙草、棉花、原油等商品實行壟斷經(jīng)營，禁止外國企業(yè)進入煙草制品市場生產(chǎn)、銷售卷煙，進而賦予煙草專賣局特殊的職責(zé)——依法行使行政職權(quán)，對煙草的種植、生產(chǎn)、運輸和卷煙的銷售實施行政許可。自1992年1月1日《中華人民共和國煙草專賣法》實施以來，卷煙生產(chǎn)、銷售市場的違法違規(guī)現(xiàn)象得到了有效的遏制，但仍有不法之徒鉆法律的空子，實施倒賣、走私、運輸卷煙的違法犯罪活動，這對煙草專賣員的行政執(zhí)法工作提出了更高的要求。然而在日常執(zhí)法工作中，由于法律、法規(guī)、規(guī)章本身不夠完善，專賣執(zhí)法人員對個別法條理解的差異，以及法治意識、執(zhí)法大環(huán)境、煙草專賣執(zhí)法人員自身法律知識欠缺等因素，在處理違法案件時，客觀上還存在著不少問題，具體如下：

執(zhí)法主體方面

行政主體是指能以自己名義行使國家行政職權(quán)，作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對外承擔(dān)行政法律責(zé)任，在行政訴訟中能作為被告應(yīng)訴的行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。

所謂主體不合法，是指行政機關(guān)的執(zhí)法人員沒有處罰資格，有時煙草行政機關(guān)為了管理需要，設(shè)置許多隊所，但從職權(quán)執(zhí)法自個看，隊所沒有行政執(zhí)法權(quán)，但往往各隊所各自辦案；應(yīng)該移交的案件不移交，如無證經(jīng)營煙草專賣品案件，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，應(yīng)該移交給工商行政主管機關(guān)處理，但出于各種原因不移交；或執(zhí)法人員少于兩人進行市場檢查。在煙草專賣員執(zhí)法過程中，時常出現(xiàn)一人執(zhí)法或雖有兩人執(zhí)法，但其中一人沒有執(zhí)法資格的現(xiàn)象，在此種情況下對違規(guī)的卷煙零售戶進行處罰。有時，煙草專賣員執(zhí)法證的有效期限已過，未及時予以更換新的執(zhí)法證，而直接利用該執(zhí)法證進行執(zhí)法活動。

事實、證據(jù)方面

證據(jù)，是指能夠證明案件事實的材料，具有客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性。煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，并不注重證據(jù)的收集，不當場對證據(jù)進行檢查、勘驗、拍照、采集等證據(jù)保全措施，往往等到處罰時再臨時收集證據(jù)，制作現(xiàn)場勘驗筆錄，而此時收集的證據(jù)并非案發(fā)現(xiàn)場的原始的、第一手的證據(jù)材料，可稱之為“偽證”。

在認定案件事實中，執(zhí)法人員在沒有有效的、充分的證據(jù)材料，事實認定不清，案件定性不準的情況下，對涉嫌違規(guī)卷煙零售戶進行處罰。

定性、適用法律方面

專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法中存在對案件事實定性錯誤，適用法律不當?shù)默F(xiàn)象，主要原因是：證據(jù)材料欠缺；沒有明確的煙草專賣法律、法規(guī)的規(guī)定，處罰依據(jù)不合法等。

處理方面。

在行政處罰中，煙草專賣執(zhí)法人員對卷煙零售戶進行處罰的種類和幅度不符合法律、法規(guī)的規(guī)定；行使的自由裁量權(quán)違反公正、公開、公平的原則；處罰的幅度與當事人違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度不符。在對當事人處以罰款時，并未實行罰繳分離，無論罰款數(shù)額多少，全部當場收繳。

重實體、輕程序。

有些煙草專賣執(zhí)法人員不按照法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序開展行政執(zhí)法工作，執(zhí)法的隨意性很大。查扣涉嫌違規(guī)煙草專賣品時，不先請示主管領(lǐng)導(dǎo)批準，先斬后奏，或回機關(guān)后不及時補辦相關(guān)手續(xù)；在對卷煙零售戶檢查時不出示合法的行政執(zhí)法證件，在行政處罰決定作出之前，不按照法律規(guī)定告知當事人應(yīng)該享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)；立案、調(diào)查取證、審查決定、送達執(zhí)行的具體方式不符合《行政處罰法》及《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》的要求。另外，個別煙草專賣執(zhí)法人員在執(zhí)法中態(tài)度粗暴、野蠻，執(zhí)法不文明。

管轄權(quán)問題

煙草專賣局發(fā)現(xiàn)有管轄權(quán)爭議的違法、違規(guī)案件時，并非全部積極主動調(diào)查取證，往往綜合考慮該案件，對“有利可圖”的案件比較積極，甚至越權(quán)執(zhí)法，互爭管轄權(quán)。而對一些標的額小、利益不大，比較麻煩的事項，卻相互推諉扯皮，誰都不愿管，造成執(zhí)法的“真空”。

專賣執(zhí)法人員素質(zhì)問題。

在煙草專賣人員執(zhí)法中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、循私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生；個別煙草專賣執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)較差，在平時的工作和生活中，不注重政治學(xué)習(xí)和自身修養(yǎng)，把執(zhí)法當作謀取部門和個人利益的工具，循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私。有些煙草專賣執(zhí)法人員的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，究其因是平時不注重理論知識的學(xué)習(xí)，對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)不熟悉，不能勝任本職工作。在日常執(zhí)法工作中，執(zhí)法不懂法，執(zhí)法犯法，用一個違法執(zhí)法行為去糾正另一個違法行為，甚至造成一些冤假錯案的發(fā)生。在執(zhí)法過程中時有發(fā)生亂檢查、亂收費、亂罰款現(xiàn)象，并且煙草專賣執(zhí)法人員亂著裝、亂持證的現(xiàn)象還沒有從根本上得到改善。

針對上述問題，筆者認為，要想從根本上杜絕煙草專賣執(zhí)法人員違法行政、違法處罰現(xiàn)象的發(fā)生，必須采取有效措施予以遏制。首要任務(wù)就是提高煙草專賣執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識水平，業(yè)務(wù)素質(zhì)，改革招錄體制；其次，對卷煙零售戶進行法律宣傳教育，增強他們的法律意識，以對煙草專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法工作進行監(jiān)督、批評。

嚴把“入口”。

現(xiàn)在在崗人員中相當數(shù)量的人不但業(yè)務(wù)水平低，就連文化素質(zhì)也不能適應(yīng)工作需要。為了提高基層煙草專賣局的行政執(zhí)法水平，雖然省、市級的煙草專賣局派專人對基層的煙草專賣執(zhí)法人員進行煙草專賣行政執(zhí)法課程培訓(xùn)，但是在日常執(zhí)法工作中仍然存在違反法定程序執(zhí)法、適用法律法規(guī)錯誤等違法現(xiàn)象。

綜觀上述情況，是由于人事體制上的缺失，煙草專賣行政執(zhí)法機關(guān)錄用職員，不能嚴格按照相關(guān)法律、法規(guī)和制度條件實行考核，擇優(yōu)錄用，用人不講原則、不講水平。因此，煙草專賣局行政執(zhí)法機關(guān)招用人員要嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序進行，嚴格標準，公平競爭，擇優(yōu)錄用，嚴把錄用人員制度。對于那些不講政治、不懂業(yè)務(wù)且不學(xué)習(xí)，不符合縣級局建設(shè)要求的人員，清除出煙草專賣局行政執(zhí)法隊伍。在煙草專賣局行政機關(guān)工作人員的進出制度上要有決心改變現(xiàn)狀，不要被權(quán)力、人情所束縛，違法違規(guī)從事煙草專賣行政執(zhí)法工作，侵害廣大卷煙零售戶的利益。

加強教育。

針對煙草專賣行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和行政執(zhí)法能力低下的問題，應(yīng)加強其政治思想教育和法律知識培訓(xùn)，提高他們嚴格依法辦事的能力和水平。建立煙草專賣執(zhí)法人員法律培訓(xùn)制度，認真抓好對煙草專賣執(zhí)法人員上崗前的法律培訓(xùn)工作，教育煙草專賣執(zhí)法人員樹立依法行政，合理行政，執(zhí)法為民，依法辦事，公開、公正、公平的執(zhí)法觀念。堅決做到對未培訓(xùn)或經(jīng)培訓(xùn)但考試不合格的人員以及不具有執(zhí)法資格的人員和煙草專賣局行政機關(guān)內(nèi)不符合條件的人員，不得發(fā)放行政執(zhí)法證件，而且要調(diào)離執(zhí)法崗位，嚴格清理不符合法定要求的煙草專賣行政執(zhí)法主體，以實現(xiàn)煙草專賣執(zhí)法隊伍的規(guī)范化。在專賣執(zhí)法人員的考核中，將法制觀念的強弱、掌握法律知識的程度、依法辦事的水平和能力等作為一項重要內(nèi)容，并與他們的任職、晉升結(jié)合起來。在日常執(zhí)法工作中，要嚴肅紀律，嚴格管理，強化監(jiān)督，各煙草專賣執(zhí)法人員要嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，學(xué)會并善于依法、合理、公開、公平的處理違法違規(guī)案件，以提高煙草專賣局依法行政能力。

普法宣傳。

為杜絕煙草專賣執(zhí)法人員知法犯法，執(zhí)法違法，濫用職權(quán)，徇私枉法現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)加強對卷煙零售戶的普法知識的宣傳教育，增強其法律意識，形成人人知法、守法、執(zhí)法的法制環(huán)境，不但可以規(guī)范卷煙零售戶的銷售行為，而且便于卷煙零售戶對煙草專賣執(zhí)法人員的違法違規(guī)行為進行嚴格的監(jiān)督。通過行之有效的辦法，加強普法和法制宣傳，全面深入地普及煙草專賣法律法規(guī)常識，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導(dǎo)公民、法人及其他組織依法維護自身合法權(quán)益，逐步改善執(zhí)法環(huán)境，從而推動煙草專賣執(zhí)法活動的有序進行。規(guī)范煙草專賣局行政執(zhí)法行為，還要進一步推行煙草專賣行政執(zhí)法層級監(jiān)督制度，建立一系列行政執(zhí)法監(jiān)督制度，采取多種監(jiān)督手段、監(jiān)督方式，切實強化煙草專賣局行政執(zhí)法監(jiān)督力度。要加強對規(guī)范性文件的備案審查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)范性文件存在的問題，以保證煙草專賣執(zhí)法人員行政執(zhí)法行為的合法有效。要以對行政處罰的監(jiān)督為重點和突破口，全面加大對煙草專賣人員執(zhí)法活動的監(jiān)督力度，及時解決和糾正煙草專賣人員執(zhí)法中存在的問題。切實維護卷煙零售戶的利益。

通過上述對煙草專賣局行政執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中存在問題的分析，以及對該問題提出的有效對策，使我們清楚地認識到煙草專賣執(zhí)法人員在日常檢查工作中依法行政、合理行政、合法行政的重要性。只有及時有效地改正在執(zhí)法工作中存在的問題，煙草專賣執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平和能力必將有所改善和提高，違法、違規(guī)案件的數(shù)量也會減少、進而卷煙銷售市場的凈化率會有明顯的提高。從而，實現(xiàn)依法行政、共建和諧卷煙銷售市場的美好局面。