第一篇：澳門特區(qū)免費(fèi)幼兒教育政策研究

澳門特區(qū)免費(fèi)幼兒教育政策研究

發(fā)布日期:2014年01月24日

瀏覽量:1596 作者：李輝 劉懿樂 梁成安

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[摘要]澳門特區(qū)自2007-2008學(xué)年開始實(shí)施15年免費(fèi)教育，即9年義務(wù)教育、3年高中教育和3年學(xué)前教育免費(fèi)。研究者運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查及訪談法，對(duì)澳門特區(qū)免費(fèi)幼兒教育政策進(jìn)行研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）免費(fèi)幼兒教育政策只適用于6家公辦幼兒園和42家加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園。（2）7家未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園需繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)和選擇性服務(wù)費(fèi)，但可獲政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)。家長(zhǎng)很滿意這一政策，并表示愿意繼續(xù)送孩子上收費(fèi)的私立幼兒園。（3）受訪園（校）長(zhǎng)、家長(zhǎng)及教師對(duì)澳門的免費(fèi)幼兒教育政策都很滿意，教師特別滿意政府推出的幼兒園教師津貼。（4）免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)私立園所的影響有所不同：有些私立園所為了生存而選擇加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，有些私立園所則為了校政自主而選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。客觀上，高收費(fèi)門檻令不同階層家庭的幼兒自然分流。

[關(guān)鍵詞]澳門特區(qū)；幼兒教育；15年免費(fèi)教育；分流

為適應(yīng)澳門社會(huì)發(fā)展的需要，澳門特區(qū)教育當(dāng)局在2006年12月頒布了《非高等教育綱要法》（以下簡(jiǎn)稱《綱要法》），提出要全面落實(shí)15年免費(fèi)非高等教育，將3年幼兒園、6年小學(xué)、3年初中和3年高中教育納入免費(fèi)教育范圍。澳門由此成為整個(gè)大中華區(qū)首個(gè)推行15年免費(fèi)教育的地區(qū)。受澳門免費(fèi)教育政策影響，香港特區(qū)政府于2013年5月成立了免費(fèi)幼兒園教育研究委員會(huì)，研究如何將香港現(xiàn)有的12年免費(fèi)教育進(jìn)一步延長(zhǎng)至15年的問題。為了解澳門的免費(fèi)幼兒教育政策具體情況，我們做了如下研究。

一、研究方法

為全面了解澳門免費(fèi)幼兒教育政策的真實(shí)情況，本研究綜合采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法和訪談法。

（一）網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法

研究者于2013年6月通過Google設(shè)于中國香港特別行政區(qū)的中文搜索引擎（004km.cn.hk），以繁體字“澳門”“15年免費(fèi)教育”為關(guān)鍵詞，對(duì)全球中文繁簡(jiǎn)體字網(wǎng)頁進(jìn)行搜索。研究者對(duì)排在前18位的有效新聞網(wǎng)頁及其相關(guān)鏈接進(jìn)行分析，其余網(wǎng)頁和鏈接忽略不計(jì)。其中，9篇出自中國內(nèi)地的人民網(wǎng)、新華網(wǎng)和中央電視臺(tái)等新聞媒體，3篇出自香港報(bào)紙，2篇出自澳門報(bào)紙，1篇出自中國國務(wù)院港澳辦，2篇出自香港立法會(huì)，1篇出自澳門政府。由此可見，澳門的15年免費(fèi)教育政策在中國內(nèi)地及香港受到廣泛關(guān)注。

為了和上述新聞報(bào)道進(jìn)行對(duì)比分析，研究者還對(duì)澳門教育事務(wù)主管部門——澳門教育及青年局（以下簡(jiǎn)稱“教青局”）的官方網(wǎng)頁（www.dsei.gov.mo）進(jìn)行重點(diǎn)搜索，一共下載了《15年免費(fèi)教育簡(jiǎn)介》《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》《2012-2013年學(xué)校學(xué)費(fèi)及補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)一覽表》《2012-2013年學(xué)校選擇性服務(wù)費(fèi)一覽表》《2012-2013年學(xué)校代收項(xiàng)目一覽表》等5份官方文件。如果新聞報(bào)道與官方文件有出入，則以澳門政府的官方文件為準(zhǔn)。

（二）訪談法

為詳細(xì)了解免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)不同幼兒園及幼兒園教師和家長(zhǎng)的影響，研究者于2013年6月在兩所澳門私立幼兒園進(jìn)行了訪談研究。其中一所是加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡(jiǎn)稱“甲園”），共有三個(gè)年齡段幼兒約120名，和附屬的小學(xué)共用一幢三層樓的校舍，幼兒與小學(xué)生一起上學(xué)、放學(xué)，小學(xué)校長(zhǎng)統(tǒng)管幼兒園和小學(xué)，幼兒園的具體事務(wù)則由一名副校長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)。另一所是未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“未入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡(jiǎn)稱“乙園”），共有三個(gè)年齡段21個(gè)班，幼兒總數(shù)約600名。乙園雖然也是附設(shè)在小學(xué)的，但1999年經(jīng)政府安排重建后，獨(dú)立使用一幢七層樓的校舍。因?yàn)槭莻鹘y(tǒng)名校，沒有生源壓力，所以乙園選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。

訪談大綱由研究團(tuán)隊(duì)預(yù)先擬訂，并由研究者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)被訪者的答案靈活調(diào)整、補(bǔ)充。研究者在乙園隨機(jī)抽取每個(gè)年齡班一名教師進(jìn)行訪談，每人30分鐘，乙園園長(zhǎng)因事未能接受訪談。對(duì)規(guī)模較小的甲園，研究者訪談了分管幼兒園的副校長(zhǎng)和一名小班教師，各30分鐘。獲被訪者同意后，訪談全程錄音，并進(jìn)行文字轉(zhuǎn)錄和分析。研究者還在乙園三個(gè)年齡班各抽取一名家長(zhǎng)進(jìn)行訪談，在甲園則是抽取了小、中班各一名家長(zhǎng)進(jìn)行訪談。對(duì)家長(zhǎng)的訪談同樣也是全程錄音，并進(jìn)行文字轉(zhuǎn)錄和分析。

二、研究結(jié)果

（一）澳門的幼兒教育體制

澳門曾經(jīng)是葡萄牙的殖民地，其特殊的歷史背景令其成為中西（歐）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育體制也頗為獨(dú)特。作為基礎(chǔ)教育組成部分的幼兒教育，同樣也是種類繁多，如中文幼兒園、葡文幼兒園、英文幼兒園、中葡幼兒園等，且大多是中小學(xué)的附屬幼兒園并沿用中小學(xué)的校名。1999年澳門回歸祖國之后，中文幼兒園在澳門越開越多，且大多數(shù)都是私立幼兒園。

澳門的學(xué)前教育分為托兒所和幼兒園兩個(gè)階段。托兒所招收年齡為3個(gè)月至3歲的嬰幼兒。帶有一定的福利性質(zhì)，由社會(huì)工作局管理。3歲以后的幼兒入讀幼兒園。幼兒園的教育性更加明顯，由教青局管理。幼兒園的學(xué)制為三年，新人園的幼兒必須在當(dāng)年12月31日之前滿3歲。入園幼兒必須具有澳門居民身份證或有效留澳的身份證明文件。

澳門的幼兒園分公辦和私立兩類，其中私立幼兒園占多數(shù)，公辦幼兒園不足10%。私立幼教機(jī)構(gòu)（包括營利和非營利）主要由私人、社團(tuán)或教會(huì)開辦。非營利幼教機(jī)構(gòu)必須在年度財(cái)務(wù)報(bào)告中說明其收入是如何運(yùn)用于機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，據(jù)此可得到政府的津貼?？梢姡拈T的幼兒教育主要是由民間力量承擔(dān)的，但政府通過相關(guān)制度加以監(jiān)管和資助。

《綱要法》將澳門的教育機(jī)構(gòu)劃分為“正規(guī)教育”（formal education）和“持續(xù)教育”兩類?！罢?guī)教育”包括三年學(xué)制的幼兒教育（原為小學(xué)預(yù)備班）、六年學(xué)制的小學(xué)教育、三年學(xué)制的初中教育以及三年學(xué)制的高中教育（高中教育原為兩年或三年學(xué)制），共15年。實(shí)行這種為期15年的學(xué)制的教育機(jī)構(gòu)被稱為“本地學(xué)制學(xué)?！薄２粚?shí)行本地學(xué)制的教育機(jī)構(gòu)（如國際學(xué)校）即為“非本地學(xué)制學(xué)?！保荒芙邮苷拿赓M(fèi)教育補(bǔ)助?！毒V要法》將幼兒教育視為正規(guī)教育的第一階段，這在很大程度上改變了人們一直以來認(rèn)為正規(guī)教育由小學(xué)開始的觀念，也為實(shí)施15年免費(fèi)教育奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

（二）澳門的免費(fèi)幼兒教育政策 1.免費(fèi)范圍

從2007-2008學(xué)年起，澳門政府對(duì)納入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的本地學(xué)制學(xué)校（俗稱“入網(wǎng)學(xué)?！保ük學(xué)校和非營利的私立學(xué)校）實(shí)行15年免費(fèi)教育，學(xué)生可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)及其他與報(bào)名、就讀、證書有關(guān)的費(fèi)用。不過，澳門實(shí)施的免費(fèi)幼兒教育政策并不是對(duì)所有幼兒全免費(fèi)。對(duì)公辦幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)及其他與報(bào)名、就讀、證書有關(guān)的費(fèi)用。有的公辦幼兒園為搶生源，還會(huì)提供免費(fèi)午餐和書簿，甚至免除選擇性服務(wù)費(fèi)。對(duì)加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費(fèi)和補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)，但要繳納選擇性服務(wù)費(fèi)，不過可以申請(qǐng)免除其中的書簿費(fèi)。澳門政府目前宣布，從2013-2014學(xué)年起，所有在讀幼兒園（包括“未入網(wǎng)學(xué)校”）的澳門居民一律享受政府資助的書簿費(fèi)每人每年1500澳元。這些“入網(wǎng)學(xué)?！彪m然都是私立的，但要接受政府的監(jiān)管。因此，如果不是自身生源情況太差，許多私立幼兒園并不愿意變成“入網(wǎng)學(xué)?！?，以保持校政的相對(duì)獨(dú)立。尤其是那些傳統(tǒng)名校，因?yàn)樾ｏL(fēng)和口碑都很好，收生無憂，所以選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)。對(duì)這些不入網(wǎng)的私立幼兒園而言，幼兒不享受免費(fèi)幼兒教育政策，不過澳門政府會(huì)為幼兒家長(zhǎng)發(fā)放一定的學(xué)費(fèi)津貼，家長(zhǎng)只需補(bǔ)交學(xué)費(fèi)余額即可，所交費(fèi)用從幾百至幾千澳元不等。由此可以看出，澳門的免費(fèi)幼兒教育政策是針對(duì)公辦幼兒園和部分加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園的，并不是所有幼兒園都免費(fèi)。

教育局最新公布的《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》顯示，2013-2014學(xué)年，澳門有57家學(xué)校提供幼兒教育服務(wù)，其中有2家是國際學(xué)校，因?yàn)椴粚?shí)行本地學(xué)制，所以不享受免費(fèi)幼兒教育政策資助。在剩余的55家學(xué)校中，6家是公辦學(xué)校，49家是私立學(xué)校。在49家私立學(xué)校中，7家傳統(tǒng)名校選擇不加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，剩余42家都選擇入網(wǎng)。換句話說，2013-2014學(xué)年，澳門共有6家公辦幼兒園和42家私立幼兒園屬于免費(fèi)幼兒教育政策資助范圍。甲園即屬此列。入讀這些入網(wǎng)私立幼兒園的澳門居民可以免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)，但需繳納選擇性服務(wù)費(fèi)。入讀未入網(wǎng)的私立幼兒園，如乙園的澳門居民，則需繳納學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)以及選擇性服務(wù)費(fèi)，不過可以獲得澳門政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼（每生每年14000澳元）。

2.免費(fèi)程度

根據(jù)澳門政府規(guī)定，幼兒園每學(xué)年可收或代收取的費(fèi)用共分如下四類。

（1）學(xué)費(fèi)及留位費(fèi)：公辦幼兒園和入網(wǎng)的私立幼兒園免收學(xué)費(fèi)，但還是要收新生500至800澳元的留位費(fèi)的，不過該費(fèi)用于新生注冊(cè)入讀后第一學(xué)期內(nèi)退回。未入網(wǎng)的私立幼兒園每年的學(xué)費(fèi)一般在10000至30000澳元之間（國際學(xué)校未計(jì)）。

（2）補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)：包括各項(xiàng)雜費(fèi)，如冷氣費(fèi)（從0至1000澳元不等）、電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)（從0至800澳元不等）、補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)（從0至1450澳元不等）、補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生日會(huì)費(fèi)（從0至1760澳元不等），等等。

（3）選擇性服務(wù)費(fèi)：包括督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）（從0至20000澳元不等）、膳食費(fèi)（從0至16400澳元不等）、校車費(fèi)（從0至6710澳元不等）、夏令班費(fèi)（從0至1780澳元不等）、畢業(yè)謝師宴費(fèi)（從0至300澳元不等）、畢業(yè)旅行費(fèi)（從O至1600澳元不等）和其他選擇性服務(wù)費(fèi)（從0至23415澳元不等）。

（4）代收項(xiàng)目費(fèi)：包括書費(fèi)（從0至1500澳元不等）、簿費(fèi)（從0至400澳元不等）、校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)（從0至800澳元不等），等等。根據(jù)澳門政府2013年的最新規(guī)定，入網(wǎng)的私立幼兒園可以免收上述第（1）（2）項(xiàng)費(fèi)用，可以征收第（3）（4）項(xiàng)費(fèi)用，而未入網(wǎng)的私立幼兒園則可征收上述四項(xiàng)費(fèi)用，不過入讀這類幼兒園的幼兒可以獲得政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)。那么，享受免費(fèi)幼兒教育政策或不享受該政策的幼兒家長(zhǎng)每年實(shí)際需要繳納多少費(fèi)用呢？政府的補(bǔ)貼是否夠用？我們對(duì)甲、乙園進(jìn)行詳細(xì)分析。

加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的甲園經(jīng)官方核定的收費(fèi)項(xiàng)目包括：（1）第一年學(xué)費(fèi)：0；留位費(fèi)：580（會(huì)退回）。（2）冷氣費(fèi)：0；電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)：0；補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)：0；補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生目會(huì)費(fèi)：0；其他補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)（茶點(diǎn)及照片）：380。（3）督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）：0；膳食費(fèi)：0；校車費(fèi)：0；夏令班費(fèi)：580。（4）書費(fèi)：966.7；簿費(fèi)：50；校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)：自購。訪談甲園家長(zhǎng)得知，每年的校服費(fèi)最多只需500澳元。因?yàn)槭茉L家長(zhǎng)的孩子多是就近入園，幼兒回家吃午飯及放學(xué)后步行回家，所以不需支付校車費(fèi)及督課班費(fèi)。可見甲園幼兒第一年需支付2476.7澳元（包括校服費(fèi)），扣除政府發(fā)放的書簿費(fèi)（1500澳元），家長(zhǎng)實(shí)際要承擔(dān)976.7澳元費(fèi)用（膳食費(fèi)未計(jì)），實(shí)際免費(fèi)程度約為61%。

相比而言，未加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)的乙園的收費(fèi)則高了很多。乙園經(jīng)官方核定的收費(fèi)項(xiàng)目包括：（1）第一年學(xué)費(fèi)：15600；留位費(fèi)：580（會(huì)退回）。（2）冷氣費(fèi)：200；電腦（包括多媒體）/特別室費(fèi)：100；補(bǔ)充練習(xí)費(fèi)/教學(xué)材料費(fèi)：1300；補(bǔ)充教學(xué)活動(dòng)費(fèi)/生日會(huì)費(fèi)：1460。（3）督課班費(fèi)（放學(xué)后服務(wù)費(fèi)）：2000；膳食費(fèi)：0；校車費(fèi)：0；夏令班費(fèi)：1180。（4）書費(fèi)：708；簿費(fèi)：自購；校服費(fèi)/運(yùn)動(dòng)服費(fèi)：自購。訪談乙園家長(zhǎng)得知，由于乙園不提供午餐，所以大多數(shù)家長(zhǎng)選擇將孩子送往園所周邊的督課中心吃午飯及放學(xué)后托管，每年花費(fèi)約20000澳元。另據(jù)家長(zhǎng)確認(rèn)，每年的校服費(fèi)約需500澳元。因?yàn)槭茉L家長(zhǎng)或是就近入園，或是自行送子女入園，所以不清楚校車收費(fèi)情況。可見乙園幼兒第一年需支付43048澳元（包括校服費(fèi)），扣除政府發(fā)放的學(xué)費(fèi)津貼和書簿費(fèi)（共計(jì)15500澳元），家長(zhǎng)實(shí)際要承擔(dān)27548澳元費(fèi)用，實(shí)際免費(fèi)程度約為36%。

3.家長(zhǎng)及教師對(duì)政策的滿意度

研究者詢問受訪家長(zhǎng)及教師對(duì)澳門免費(fèi)幼兒教育政策的滿意程度，大多數(shù)家長(zhǎng)和教師都表示非常滿意。受訪者唯一不滿意的地方是免費(fèi)政策對(duì)入網(wǎng)的小規(guī)模私立園所不利，因?yàn)檎暝谔嵘赓M(fèi)教育津貼金額的同時(shí)，采用了包班的形式發(fā)放津貼。對(duì)于收生較少或班額不滿的小規(guī)模園所而言，津貼數(shù)額可能不足。甲園園長(zhǎng)就一再反映，該校因?yàn)槭丈粷M而一直處于赤字狀態(tài)，希望政府能夠關(guān)注小規(guī)模幼兒園，并根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整津貼發(fā)放政策。

澳門公辦幼兒園教師的薪酬與公務(wù)員看齊，實(shí)際月薪近35000澳元，收入較高。而私立園所教師的平均月薪只有9500澳元左右，且私立園所無論是否加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，均不采用公辦幼兒園教師的薪級(jí)表。私立幼兒園教師是否滿意自己的薪酬？訪談發(fā)現(xiàn)，受訪教師特別滿意澳門政府直接向幼兒園教師發(fā)放津貼的政策。政府根據(jù)幼兒園教師的學(xué)歷及年資將其分為1至6等，每月直接向教師發(fā)放3000至9000澳元的津貼。據(jù)受訪教師反映，雖然私立園所教師與公辦園所教師薪酬相差較大，但加上幼兒園教師津貼及花紅后，私立園所教師每月實(shí)際收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人滿意。對(duì)于“是否考慮去做公辦幼兒園教師以獲得更高薪酬”的問題，受訪教師均給予否定回答，表示滿意自己目前的工作及待遇。這一情況與香港和內(nèi)地不同。

4.免費(fèi)幼兒教育政策對(duì)私立園所的沖擊

在澳門，公辦幼兒園的辦園經(jīng)費(fèi)主要靠政府撥款，撥款數(shù)量依據(jù)幼兒園的需要和政府財(cái)政狀況而定，公辦幼兒園通常比一般私立園所設(shè)備更齊全，保教條件更優(yōu)越，不過公辦幼兒園數(shù)量比較少，只有6家。公辦幼兒園學(xué)位少，條件好，是否會(huì)引發(fā)家長(zhǎng)爭(zhēng)搶公辦幼兒園學(xué)位呢？受訪家長(zhǎng)和教師對(duì)此都給予否定回答。這是因?yàn)榘拈T的公辦幼兒園是真正普惠性質(zhì)的幼兒園，所收幼兒大多為菲律賓等東南亞地區(qū)少數(shù)族裔幼兒、貧困幼兒以及學(xué)習(xí)困難或有特殊需要的幼兒，所以中高收入華人家庭很少會(huì)選擇送孩子上這類公辦幼兒園。

事實(shí)上，公辦幼兒園完全免費(fèi)的政策確實(shí)對(duì)私立園所產(chǎn)生了一定的沖擊，不過入網(wǎng)和未入網(wǎng)的私立幼兒園受到的影響有所不同。

（1）入網(wǎng)私立幼兒園：根據(jù)受訪園（校）長(zhǎng)、教師及家長(zhǎng)的意見反饋，新建或規(guī)模較小的私立幼兒園受到免費(fèi)幼兒教育政策的沖擊較大，因?yàn)槭詹坏綄W(xué)生，所以為了生存只能選擇加入免費(fèi)教育學(xué)校系統(tǒng)，接受政府規(guī)管。以甲園為例，未入網(wǎng)前只有5名在園幼兒，入網(wǎng)后經(jīng)過幾年的努力，目前已經(jīng)有近120名在園幼兒，基本解決了生存危機(jī)。不過，因?yàn)閳@所規(guī)模較小，政府資助也較少，所以甲園目前仍處于赤字狀態(tài)。

第二篇：中央人民政府駐澳門特區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室主任發(fā)賀詞

中央人民政府駐澳門特區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室主任發(fā)賀詞 2010-02-13 19:35:55 來源: 人民網(wǎng)(北京)跟貼 0 條 手機(jī)看新聞

人民網(wǎng)澳門2月13日電（記者傅旭）中央人民政府駐澳門特區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室主任白志健今天發(fā)表新春賀詞，全文如下：

新春獻(xiàn)辭

青陽獻(xiàn)瑞百花妍，高旆飄揚(yáng)接翠煙，十載煌煌多盛事，三辰赫赫麗鈞天。

神州萬里和風(fēng)動(dòng)，蓮島千家醴酒傳，喜看乾坤春意蘊(yùn)，庚寅初啟譜新篇。

風(fēng)調(diào)雨順，冬春交承。值此虎年新春佳節(jié)，我謹(jǐn)代表中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室，向澳門市民以及旅居澳門的各界人士拜年，恭祝大家新年進(jìn)步，身體健康，闔家幸福，萬事勝意!丑牛泰然辭舊歲，寅虎生威啟新春?；厥兹q，澳門大事、要事、喜事頻繁，在中央政府的大力支持下，特區(qū)政府帶領(lǐng)全體澳門居民同心同德，團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，和衷共濟(jì)，銳意進(jìn)取，改善社會(huì)民生，辦好雙選雙慶，使澳門市民安居樂業(yè)，“一國兩制”事業(yè)發(fā)展更上臺(tái)階。舉目來年，新一屆特區(qū)政府履新開局，傳承創(chuàng)新，共建和諧，澳門未來一定更美好!長(zhǎng)期以來，特區(qū)政府和社會(huì)各界人士對(duì)我辦工作給予大力支持，藉此表示由衷的謝忱。新的一年里，我辦將一如既往，按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，全力支持特區(qū)政府依法施政，同廣大澳門居民一道，共同為維護(hù)澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定竭盡綿力!

第三篇：政策研究

開發(fā)經(jīng)營存在問題：

1.缺乏規(guī)模性，對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游還缺乏足夠認(rèn)識(shí),觀念和理念還比較落后

在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和經(jīng)營中普遍存在經(jīng)營實(shí)體各自為政的現(xiàn)象，以戶為單位，開發(fā)資源盲目性很大，資源未得到有效的整合和合理配置，規(guī)模普遍偏小。

2.缺乏規(guī)劃性，往往造成盲目開發(fā)，重復(fù)雷同,特色不突出。

急功近利，在未對(duì)旅游資源進(jìn)行論證、規(guī)劃、策劃或論證、規(guī)劃、策劃不充分的情況下就倉促開發(fā),且開發(fā)中重規(guī)模，輕質(zhì)量，粗制濫造，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，造成大多數(shù)開發(fā)項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，不能體現(xiàn)出其應(yīng)有的價(jià)值，同時(shí)還存在著嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞。

3.三是缺乏市場(chǎng)調(diào)查和分析，旅游產(chǎn)品缺少品牌，吸引力不強(qiáng),效益不高。

4.缺乏科學(xué)管理。

一是大多數(shù)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)者和經(jīng)營者屬同一人，且很多來自專業(yè)技術(shù)和綜合素質(zhì)較低的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們沒有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)等，經(jīng)營理念陳舊；

二是管理無序。景點(diǎn)管理相對(duì)滯后，服務(wù)質(zhì)量不高，公共設(shè)施簡(jiǎn)陋、設(shè)備不足，亂搭亂建破壞了景區(qū)的美觀，主要食宿設(shè)施和衛(wèi)生狀況較差等；沒有健全的管理與經(jīng)營體制,管理力度不夠，缺乏某些方面的政策法規(guī)，不能有效監(jiān)督和規(guī)范許多開發(fā)和經(jīng)營行為。

5.經(jīng)營者缺乏主動(dòng)性

首先，信息工作嚴(yán)重滯后。越來越多的游客向自主型發(fā)展，散客已成為客源市場(chǎng)的主流，對(duì)于散客來講，旅游目的地的確定、旅游服務(wù)咨詢、旅游路線等方面都需要詳細(xì)的信息服務(wù)，由于散客的興趣愛好千差萬別、活動(dòng)范圍廣泛且分散，加上文化差異、交通、通訊不甚便利等因素，對(duì)供給市場(chǎng)的信息服務(wù)要求就更高。

其次，對(duì)游客的心理特點(diǎn)及行為方式缺乏深入研究，因此不能投其所好、對(duì)癥下藥。目前，游客自主意識(shí)越來越強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)自己選擇旅行線路與旅行方式，而這也是目前國際上流行的旅行方式。在這方面，我們也很不適應(yīng)，一直習(xí)慣于包團(tuán)旅游的形式。

第三，促銷不力，缺乏自主靈活多變的促銷方式。國內(nèi)旅游企業(yè)基本上還停留在等客上門的落后狀態(tài)。所謂促銷，是指經(jīng)營者通過各種方式把有關(guān)企業(yè)的產(chǎn)品信息傳達(dá)給顧客，促進(jìn)其了解、推動(dòng)其信賴、激發(fā)其購買欲望、促使其購買，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)銷售任務(wù)的行為。在旅游產(chǎn)品供大于求的未來，旅游企業(yè)必須利用推銷技術(shù)和加強(qiáng)廣告宣傳等促銷手段，才能爭(zhēng)取將自己的旅游產(chǎn)品推銷出去，才能在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的旅游市場(chǎng)上占有一席之地。

6.缺乏高素質(zhì)的管理人才。

大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的關(guān)鍵之一就是必須解決人才問題,建設(shè)一支具有專業(yè)水平的鄉(xiāng)村旅游管理人才隊(duì)伍，在旅游規(guī)劃、管理、經(jīng)營等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，能創(chuàng)造性地開展工作，提供高質(zhì)量服務(wù)。

7.旅游產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重,沒有特色。

應(yīng)重視鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)和民風(fēng)民俗資源的開發(fā)。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)嚴(yán)重依賴農(nóng)業(yè)資源,缺乏 文化內(nèi)涵,個(gè)性化特色不突出,鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品不豐富,雷同現(xiàn)象嚴(yán)重,開發(fā)深度不夠,難以滿足旅游市場(chǎng)新形勢(shì)下的旅游需求,使游客消費(fèi)方式呈現(xiàn)快進(jìn)快出的淺層次旅游狀態(tài),回頭率低。

8.資金短缺。

要使鄉(xiāng)村旅游又快又好的發(fā)展,必須有資金作保障,特別是開發(fā)有規(guī)模、高檔次的鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn),完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大對(duì)外宣傳力度、加強(qiáng)規(guī)范化管理、打造品牌旅游產(chǎn)品等必須具備充足的資金。但農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為薄弱,大多數(shù)鄉(xiāng)政府對(duì)其旅游發(fā)展投入很少,招商引資又存在一定的難度,加之農(nóng)民自身收入極為有限,則資金匱乏就成為制約農(nóng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。

政策體系構(gòu)建

一、旅游產(chǎn)業(yè)：

1.產(chǎn)業(yè)功能。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，除了關(guān)注其創(chuàng)收、吸納就業(yè)等基本經(jīng)濟(jì)功能外，還要深刻挖掘鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為一項(xiàng)特殊產(chǎn)業(yè)的多重功能和綜合作用，實(shí)施功能多元化取向，由經(jīng)濟(jì)功能向綜合功能轉(zhuǎn)變。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路。旅游產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特性質(zhì)使得旅游產(chǎn)業(yè)不僅能夠帶動(dòng)諸多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且也能夠和諸多產(chǎn)業(yè)一起融合發(fā)展，當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)融合戰(zhàn)略主要有兩種路徑，即“泛休閑化”和“廣服務(wù)化”。

3.產(chǎn)業(yè)鏈的本地化和縱深化。產(chǎn)業(yè)鏈的本地化和縱深化是指利用農(nóng)村本地資源包括各種原材料和人力資源等，以旅游業(yè)為龍頭，優(yōu)化配置相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在本地生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，最大限度地使旅游收益留在本地，避免鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營的飛地化。

4.產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式。要將當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)向多產(chǎn)業(yè)融合的政府———市場(chǎng)化（Public-Priva tePa rtnership）模式，整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈，建立專業(yè)合作組織和管理機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益，加強(qiáng)域內(nèi)外交流與合作。

二、旅游產(chǎn)品

未來鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品應(yīng)該不斷由觀光向休閑、由審美愉悅向體驗(yàn)參與、康體娛樂轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)在：

1.在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能方面將有兩個(gè)方向的發(fā)展：一方面是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品向多元化、休閑化轉(zhuǎn)型，即從以簡(jiǎn)單觀光、采摘旅游為主到以休閑度假、康體娛樂為主的多元休閑旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，另一方面是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品向創(chuàng)新化、體驗(yàn)化轉(zhuǎn)型，從服務(wù)經(jīng)濟(jì)向體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)，讓游客參與其中，“表演”旅游。

2.在產(chǎn)品形式上，盡管鄉(xiāng)村觀光、采摘等仍然是大眾旅游市場(chǎng)的重要組成部分，但已不再是市場(chǎng)的唯一主體。休閑度假、水上旅游、森林旅游、生態(tài)旅游、康體旅游等新型鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品也亟待開發(fā)。

3.在產(chǎn)品開發(fā)方面也將出現(xiàn)一些新的變化。要保證在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，保留和延續(xù)產(chǎn)品的鄉(xiāng)村性，在資源中注入文化，在文化中凸顯特色，在特色中形成專題，以專題組合線路，在線路的基礎(chǔ)上建設(shè)精品，最終形成各具特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品系列。

三、市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

1.市場(chǎng)的分級(jí)與拓展：指打破當(dāng)前以本地城市居民為主要市場(chǎng)的局面，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各地資源、產(chǎn)品、交通、設(shè)施等狀況，形成本地城市居民、周邊城市居民、外地城市居民，甚至國際游客等不同層次市場(chǎng)并存發(fā)展的局面。

2.營銷的細(xì)分與深化：指進(jìn)一步研究游客市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)細(xì)分，針對(duì)細(xì)分市場(chǎng)進(jìn)行專門營銷，徹底改變以往等客上門的局面。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)整合營銷和網(wǎng)絡(luò)營銷的優(yōu)勢(shì)，建立營銷合作組織，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的市場(chǎng)，聯(lián)合推進(jìn)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善網(wǎng)站建設(shè)，開展在線服務(wù)。

四、專業(yè)合作組織

1.由政府主導(dǎo)向企業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)型，即在政府合理引導(dǎo)下，摒棄過去“等、靠、要”的惰性，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中獲得發(fā)展；

2.由“對(duì)內(nèi)服務(wù)”向“對(duì)內(nèi)服務(wù)，對(duì)外盈利”轉(zhuǎn)型，即在企業(yè)化經(jīng)營的基礎(chǔ)上，除了為組織內(nèi)部成員服務(wù)外，還要通過外部經(jīng)營，使各參與方的參與能夠保值增值，獲取額外收益，提高參與者的積極性，增強(qiáng)合作組織的吸引力。

五、投融資與稅費(fèi)：

一是加強(qiáng)政府的導(dǎo)向性投入，由政府部門統(tǒng)籌、批撥扶貧資金開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。

二是進(jìn)一步開放市場(chǎng)，加大利用外資力度，利用各種優(yōu)惠條件和豐富的旅游資源吸引各種外資，給鄉(xiāng)村旅游開發(fā)注入新鮮“血液”，拉動(dòng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是充分調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量興辦鄉(xiāng)村旅游，鼓勵(lì)村民出資合股聯(lián)營，這有助于增強(qiáng)村民的責(zé)任感，以主人翁的態(tài)度投入到鄉(xiāng)村旅游開發(fā)工作中。

六、平臺(tái)構(gòu)筑：

第四篇：房地產(chǎn)金融政策研究

房地產(chǎn)金融政策研究

一、近十年房地產(chǎn)金融政策簡(jiǎn)析

（一）國十六條時(shí)代（1993）。

1、政策背景。1992年鄧小平南巡講話后，中國出現(xiàn)新一輪的通貨膨脹。到1993年上半年，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)“四高兩亂”現(xiàn)象――高投資、高貨幣投放、高物價(jià)、高進(jìn)口和金融秩序混亂、生產(chǎn)資料市場(chǎng)秩序混亂，尤其是在金融領(lǐng)域的“三亂”現(xiàn)象――亂集資、亂拆借、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)。中國房地產(chǎn)市場(chǎng)第一次出現(xiàn)熱潮，由于當(dāng)時(shí)的環(huán)境影響，房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重，開發(fā)過熱。在當(dāng)前情況下1993年夏朱?F基總理開始實(shí)施以抑制通貨膨脹為主要目的的緊縮政策，俗稱“國十六條”。這也是我國第一次對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策：（1）加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀管理，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；（2）加快金融改革步伐，強(qiáng)化中央銀行的金融宏觀調(diào)控能力。

3、政策影響。由于緊縮的財(cái)政政策大力實(shí)施，通貨膨脹得到抑制，經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)冷。隨之而來，泡沫破裂，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入低谷期。房屋價(jià)格迅速回落，但并不是斷崖式，而是3年的軟著陸。但依舊是我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)巨大打擊，尤其是海南等地的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（二）“23號(hào)”文件時(shí)代（1998）。

1、政策背景。1997年第四季度中國經(jīng)濟(jì)突然下滑，使全年增長(zhǎng)8.8%，落后與上一年的9.7%近一個(gè)百分點(diǎn)。中國經(jīng)濟(jì)剛從高通脹走出，卻出現(xiàn)了將進(jìn)入通貨緊縮的信號(hào)。東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)，外貿(mào)進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，并且出現(xiàn)資本外流。在當(dāng)前情況下1998年7月，朱?F基總理開始實(shí)施以刺激消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需為主要目的的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》，俗稱“23號(hào)”文件。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策。（1）穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化、逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度。加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長(zhǎng)的住房需求；（2）停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；（3）建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系；（4）發(fā)展住房金融。

3、政策影響。由于擴(kuò)張的財(cái)政政策大力實(shí)施，經(jīng)濟(jì)開始回暖。隨之而來，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。同時(shí)由于缺乏有關(guān)方面的規(guī)范，出現(xiàn)了住房供給結(jié)構(gòu)不合理，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序混亂的現(xiàn)象，為今后的高房?jī)r(jià)埋下了種子。

（三）121號(hào)文件時(shí)代與18號(hào)文件時(shí)代（2003）。

1、政策背景。2003年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大好，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過熱的現(xiàn)象。由于確立房地產(chǎn)為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)表現(xiàn)明顯出現(xiàn)了投資過快。同時(shí)的土地使用權(quán)全面施行招標(biāo)、掛牌、拍賣，更是給房地產(chǎn)市場(chǎng)添了一把火，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入過熱狀態(tài)。由于大量的房產(chǎn)借貸，房產(chǎn)信貸不完善的中國銀行金融體系面臨巨大的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前局勢(shì)，2003年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（俗稱121號(hào)文件）和《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（俗稱18號(hào)文件）。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策。121號(hào)文件：（1）加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理、引導(dǎo)規(guī)范貸款投向；（2）加強(qiáng)個(gè)人住房貸款管理，重點(diǎn)支持中低收入家庭購買住房的需要。18號(hào)文件：（1）完善供應(yīng)政策，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)；（2）改革住房制度，健全市場(chǎng)體系；（3）發(fā)展住房信貸，強(qiáng)化管理服務(wù)；（4）改進(jìn)規(guī)劃管理，調(diào)控土地供應(yīng)。

3、政策影響。18號(hào)文件帶來了新一輪的房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控，但也沒有提出任何實(shí)質(zhì)性的措施。但是在關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房方面卻從23號(hào)文件的供應(yīng)主體變?yōu)榱吮Ｕ闲缘恼咝陨唐纷》?。未能改變房地產(chǎn)過熱的現(xiàn)狀，同時(shí)加劇了金融信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（四）國八條時(shí)代（2005-2007）。

1、政策背景。由于上一個(gè)政策的大力落實(shí)，房地產(chǎn)投資過快得到控制，房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)入增速減慢的狀態(tài)。但是市場(chǎng)的投機(jī)性購房增加，供小于求，加上房地產(chǎn)開發(fā)成本增加。2005年房?jī)r(jià)依舊快速增長(zhǎng)，深圳，北京等城市房?jī)r(jià)漲幅驚人。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策。（1）高度重視穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作；（2）大力調(diào)整和改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制被動(dòng)性住房需求（拆遷）。

3、政策影響。政策效果對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)投資產(chǎn)生了作用，但對(duì)房?jī)r(jià)幾乎沒有產(chǎn)生影響，房?jī)r(jià)依舊上揚(yáng)。此后的國六條又是進(jìn)一步縮小了政府惠房政策范圍，經(jīng)濟(jì)適用房成為低收入群體的政策。加劇了房?jī)r(jià)上漲。

（五）調(diào)控反復(fù)時(shí)代（2008-2010）。

1、政策背景。2008年爆發(fā)美國次貸危機(jī)，為了救市，財(cái)政大力撥款，最終導(dǎo)致2009年房?jī)r(jià)瘋狂上漲。為了應(yīng)對(duì)2009年的瘋狂上漲，2010年全年中央政府不斷調(diào)控，但成效微弱，全國房?jī)r(jià)依舊保持上漲趨勢(shì)。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策。2008年《繼續(xù)加大保障民生投入力度切實(shí)解決低收入群眾基本生活》（擴(kuò)張）；《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（擴(kuò)張）。2009年，《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》（緊縮）；《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》（緊縮）；《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》（緊縮）；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（緊縮）；2010年，《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（限購）。

3、政策影響。盡管中央為了抑制房?jī)r(jià)過快上漲出臺(tái)了諸多政策，依舊未能停止房?jī)r(jià)上漲的腳步，政策效果極其不理想。

（六）供給側(cè)改革。

1、政策背景。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)一直高速增長(zhǎng)，進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家水平。但在最近幾年，世界經(jīng)濟(jì)下行，我國也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去人口紅利，進(jìn)入中等收入陷阱，最終導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)下行壓力嚴(yán)重，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。主要表現(xiàn)為：居民收入增加而企業(yè)利潤率下降，消費(fèi)上升而投資下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下行與CPI持續(xù)低位運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間出現(xiàn)背離。

2、房地產(chǎn)方面的金融政策。（1）深入推進(jìn)財(cái)稅改革，形成政府與公民、中央與地方之間穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及規(guī)范的政府財(cái)政管理制度；（2）推進(jìn)土地制度改革，釋放供給活力；（3）加快金融體制改革，解除金融抑制。

3、政策影響。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的是立足于提高供給質(zhì)量，采用改革的辦法進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善要素配置扭曲，增加有效供給，從而增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)程度和靈活程度。從政策來看，房地產(chǎn)方面的主要任務(wù)是去庫存，政策從土地改革這一根本出發(fā)，輔助稅種改革與戶籍制度改革來改善房地產(chǎn)市場(chǎng)過?，F(xiàn)狀，開啟了房產(chǎn)改革的新局面，如果政策可以大力實(shí)施，房地產(chǎn)市場(chǎng)合理降溫指日可待。

二、當(dāng)前房地產(chǎn)金融政策的需求

（一）地方減少土地財(cái)政依賴。近幾年來，我國城市化水平快速發(fā)展，伴隨城市化程度的大幅提高，加劇了房地產(chǎn)過熱，進(jìn)而導(dǎo)致土地出讓價(jià)格快速上漲，最終又推動(dòng)了房?jī)r(jià)的不斷攀升。在此過程中，地方政府從土地市場(chǎng)上獲取了巨大土地增值收入好和稅費(fèi)收入。由于房地產(chǎn)商在土地一級(jí)市場(chǎng)的高額的成本，最終會(huì)通過二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。所以，地方政府是房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)的主要原因。因此，解決房?jī)r(jià)過高問題，首要問題是降低高額的土地成本，也就是說地方政府減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，刻不容緩。

（二）建立多元供給，擴(kuò)大住房供給滿足需求。從最基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理而言，供求關(guān)系決定了商品的價(jià)格。當(dāng)供大于求的時(shí)候，商品價(jià)格會(huì)下跌；供不應(yīng)求的時(shí)候，商品價(jià)格會(huì)上漲。解決房?jī)r(jià)過高的根本方法是擴(kuò)大供給，擴(kuò)大住房供給的方法之一就是放開自建房和集資建房市場(chǎng)。隨之而來的就是如果放開自建房和集資建房市場(chǎng)，是否會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)秩序。以歐美國家為例，歐美國家自建房的比例高達(dá)30%。德國更是超過30%。如果我國將這個(gè)市場(chǎng)的份額定位在10%，在政府合理控制下，必然會(huì)促進(jìn)房?jī)r(jià)的合和房地產(chǎn)市場(chǎng)的合理穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)60多個(gè)行業(yè)的發(fā)展。不僅如此，居民購房支出的減少。

（三）全面深化供給側(cè)改革。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議高度重視房地產(chǎn)方面的供給側(cè)改革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五大任務(wù)之一是化解房地產(chǎn)庫存，具體措施是市民化農(nóng)民工，增加有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。最新數(shù)據(jù)，我國商品房期房庫存約35.7億平方米，至少需要4.5年才能化解庫存。然而，我國商品房房產(chǎn)庫存卻還在以每月1000萬平方米的數(shù)量在增長(zhǎng)。房地產(chǎn)庫存問題已經(jīng)成為燃眉之急，為此，全面深化去庫存的供給側(cè)改革刻不容緩。（作者單位：重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]梁榮.對(duì)當(dāng)前我國房地產(chǎn)金融政策與法規(guī)的思考[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2004（06）.[2]郭衍遠(yuǎn).基于房地產(chǎn)金融制度的我國房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控政策研究[D].云南大學(xué)，2010.

第五篇：清代社會(huì)保障政策研究

清代社會(huì)保障政策研究

? 2011-10-24 14:46:44

王衛(wèi)平黃鴻山 康麗躍

摘要：清代在災(zāi)荒救濟(jì)、養(yǎng)老撫幼、救助鰥寡孤獨(dú)等社會(huì)弱者諸多方面都頒布了制度法令，同時(shí)，其社會(huì)保障事業(yè)也得到了社會(huì)力量的積極參與，在國家與社會(huì)的共同努力下，清代的社會(huì)保障措施較為系統(tǒng)全面，收到了一定實(shí)際效果，可以說，清代的社會(huì)保障政策已經(jīng)達(dá)到封建社會(huì)的頂峰。而近代以來，隨著社會(huì)形勢(shì)的急劇變化和西潮的沖擊，清代的社會(huì)保障政策也開始出現(xiàn)某些近代轉(zhuǎn)型的跡象。

關(guān) 鍵 詞：清代/社會(huì)保障/荒政/養(yǎng)老撫幼/鰥寡孤獨(dú)

作者簡(jiǎn)介：王衛(wèi)平，蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；黃鴻山，蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生；康麗躍，蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院碩士研究生。（江蘇蘇州215021）

清朝統(tǒng)治者雖出自東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展較為落后的滿族，但在整個(gè)統(tǒng)治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統(tǒng)治者傳統(tǒng)制度理念的同時(shí)，或出于自覺，或迫于無奈，在國家政策制定、制度實(shí)施等方面往往有所創(chuàng)新。這種情況同樣表現(xiàn)在社會(huì)保障政策的制定與實(shí)施上。具體而言，清代繼承并發(fā)展了歷代王朝推行的傳統(tǒng)社會(huì)保障政策，并不乏創(chuàng)新建樹，在災(zāi)荒救濟(jì)、尊老養(yǎng)老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨(dú)等社會(huì)弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。

學(xué)術(shù)界對(duì)清代社會(huì)保障的內(nèi)容涉獵已多，在荒政、慈善事業(yè)等領(lǐng)域已有豐碩成果問世。但目前的研究存在比較嚴(yán)重的偏向，如重視研究慈善事業(yè)，忽略內(nèi)容更為廣泛的社會(huì)保障事業(yè)；重視對(duì)荒政及其相關(guān)的倉儲(chǔ)制度的研究，而較少關(guān)注歷代政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎(chǔ)上，對(duì)清代社會(huì)保障政策中的災(zāi)害救助、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘等內(nèi)容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優(yōu)撫制度留待另文論述。

一、災(zāi)害救助政策

中國自古以來就是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，幾乎無年不災(zāi)，而清代又是災(zāi)荒發(fā)生最為頻繁的歷史時(shí)期。據(jù)鄧云特統(tǒng)計(jì)，從1616年清政權(quán)建立至1911年清政權(quán)滅亡的296年間，共發(fā)生災(zāi)害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成災(zāi)原因的不同，大致可把清代災(zāi)害分為水災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、霜雪災(zāi)、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災(zāi)最為常見。與前代相比，清代災(zāi)害具有發(fā)生頻率高，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；災(zāi)害地區(qū)分布廣，成災(zāi)面積大；特大災(zāi)害繼起迭至，交相并發(fā)等特點(diǎn)[2]。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，無疑不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和政權(quán)的長(zhǎng)治久安，為此，清政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助乃至災(zāi)后補(bǔ)救等各個(gè)方面采取了相應(yīng)的措施，力圖減輕自然災(zāi)害帶來的負(fù)面影響。

（一）災(zāi)前預(yù)防

正如林則徐所言：“與其過荒補(bǔ)苴，何如未荒籌備”[3]，事先作好預(yù)防工作，救災(zāi)時(shí)才能事半功倍，清朝統(tǒng)治者對(duì)此已有認(rèn)識(shí)，對(duì)防災(zāi)工作相當(dāng)重視。

1.重視備荒倉儲(chǔ)的建設(shè)。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時(shí)代的發(fā)展，倉儲(chǔ)制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會(huì)以至州郡俱建常平倉，鄉(xiāng)村則建社倉，市鎮(zhèn)則設(shè)義倉，而近邊有營倉之制，所以預(yù)為之備者，無處不周矣”的局面[4]（卷88），備荒倉儲(chǔ)體系較為完備。

（1）常平倉。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉建設(shè)。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設(shè)常平等倉，“稽查舊積，料理新儲(chǔ)”[5]（卷28）。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶[6]（卷121）。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補(bǔ)、撥帑銀采買乃至開貢監(jiān)捐納例等多種措施充實(shí)倉廒，常平倉由此在全國范圍內(nèi)得到了普及。

為使常平倉發(fā)揮應(yīng)有的功能，清政府對(duì)其管理制度、營運(yùn)方式、積谷規(guī)模等方面作了具體規(guī)定。

在管理上，清政府明確了地方官員的管理責(zé)任。雍正帝即規(guī)定，如發(fā)生因地方官失職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴(yán)重者可革職查辦；官員接任之時(shí)，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接[7]（卷189）。

在運(yùn)營上，清代常平倉通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準(zhǔn)糶出三成積谷，七成留倉；倉谷糶出后，需趁谷價(jià)低廉之機(jī)買谷還倉；如被災(zāi)州縣倉糧動(dòng)用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時(shí)，奏請(qǐng)上司撥銀買補(bǔ)[8]（卷160）。雖然已有定制，但由于氣候、米價(jià)、災(zāi)荒等原因，各地常平倉的實(shí)際存糶比例并不相同。不過，不管何種原因，決不允許出現(xiàn)糶空倉廒的情況[7]（卷189）。

在規(guī)模上，康熙四十年規(guī)定，大州縣常平倉額定積谷一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標(biāo)準(zhǔn)有了提高，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石[7]（卷189）。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲(chǔ)存，各州縣常平倉貯谷額數(shù)相對(duì)較高，多有超出標(biāo)準(zhǔn)者，而南方則多不足標(biāo)準(zhǔn)。康熙至乾隆初年，常平倉發(fā)展迅猛，全國額定儲(chǔ)谷數(shù)達(dá)四千八百余萬石。由于官倉積糧過多，甚至造成了全國米價(jià)上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調(diào)低了各省的額定貯量。但全國實(shí)際積谷數(shù)仍達(dá)三千三百余萬石[8]（卷159）。

不過，這種情況至乾隆晚期發(fā)生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時(shí)任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價(jià)克扣，其弊不一而足?！币灾略斐煞e谷“所存無多、不敷散賑”，常平倉已顯頹態(tài)[7]（卷189）；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處于“久已名存實(shí)亡”的狀態(tài)[9]（卷1）。

（2）社倉。清代社倉建設(shè)始于康熙十八年，此年“戶部題準(zhǔn)鄉(xiāng)村立社倉，市鎮(zhèn)立義倉，公舉本鄉(xiāng)之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數(shù)目呈詳上司報(bào)部”。但終康熙一朝，社倉建設(shè)成效并不顯著。

雍正時(shí)高度重視社倉建設(shè)，認(rèn)為“備荒之倉莫便于近民，而近民莫便于社倉”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，并要求“有司善為倡導(dǎo)于前，留心稽核于后，使地方有社倉之宜，無社倉之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重視，各地社倉建設(shè)捷報(bào)頻傳，雍正二年時(shí)，各省已“漸行社倉之法”[7]（卷193）。

清朝社倉奉南宋朱熹社倉法為圭臬，設(shè)于鄉(xiāng)村，由民間推舉社長(zhǎng)管理，用春借秋還方法救濟(jì)貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調(diào)撥；二是民間捐輸。在社倉的創(chuàng)始階段，官府調(diào)撥起到了很大作用。為了鼓勵(lì)民間捐輸社倉的積極性，清政府于雍正二年制定了獎(jiǎng)勵(lì)措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之?dāng)?shù)，立冊(cè)登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎(jiǎng)勵(lì)，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶?！盵4]（卷88）

由于政府的重視，清代社倉建設(shè)在雍正、乾隆年間曾出現(xiàn)繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉由盛轉(zhuǎn)衰，其作用自然受到很大影響[11]。

（3）義倉。清代義倉主要由民間捐建，其具體營運(yùn)辦法似未有定制，往往因時(shí)因地而異。

在早期的義倉中，影響較大的當(dāng)屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務(wù)銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚(yáng)州建倉積儲(chǔ)，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經(jīng)理，每年青黃不接時(shí)，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災(zāi)則開倉平糶，秋成糴補(bǔ)[7]（卷193）?？梢娖溥\(yùn)行方法乃仿照常平倉而來。

清朝晚期，由陶澍在道光年間創(chuàng)立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統(tǒng)一的運(yùn)營方法，如安徽豐備義倉多設(shè)立于鄉(xiāng)村，規(guī)模較小，而道光十五年蘇州創(chuàng)立的長(zhǎng)元吳豐備義倉則設(shè)立于城市之中，一度發(fā)展到擁有田產(chǎn)上萬畝、積谷十?dāng)?shù)萬石、存銀十幾萬兩的規(guī)模，對(duì)蘇州地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)起到了巨大作用[12]。

2.發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。倉儲(chǔ)的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補(bǔ)不足的方法，但若有余不多，補(bǔ)不足自然無從談起。可見，防災(zāi)還必須著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵(lì)墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛(wèi)所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年?？滴跄觊g，新墾荒地起科年限進(jìn)一步放寬，規(guī)定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵(lì)地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績(jī)根據(jù)之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業(yè)取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時(shí)間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬余頃[13]（P206）。二是重視推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。為推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻(xiàn)中有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資料匯編成《授時(shí)通考》一書，這是我國最后一部傳統(tǒng)形式的大型農(nóng)書。另外，清代還根據(jù)各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產(chǎn)作物品種[2]。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出臺(tái)了一系列法規(guī)，對(duì)水利工程的修建、經(jīng)費(fèi)的開支、設(shè)施的管護(hù)、護(hù)水與用水關(guān)系處理等諸多方面作了明文規(guī)定，并在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對(duì)清代水利工程興修起了很大的促進(jìn)與保障作用。

（二）臨災(zāi)救助

防災(zāi)措施的實(shí)行并不能杜絕自然災(zāi)害的發(fā)生，當(dāng)發(fā)生較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，倉儲(chǔ)等備荒設(shè)施往往無法滿足救災(zāi)需要。因此，清政府制定了較為完備的救災(zāi)政策，采取各種手段減輕災(zāi)害帶來的負(fù)面影響?？傮w而論，清代的救荒程序已比較完備，對(duì)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、救災(zāi)的程序作了嚴(yán)格規(guī)定，救荒手段也日趨多樣化。

1.報(bào)災(zāi)。清代將報(bào)災(zāi)視為地方官的責(zé)任，發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，地方官必須及時(shí)上報(bào)災(zāi)情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”[14]（卷190）。順治十年，戶部對(duì)報(bào)災(zāi)程序作了嚴(yán)格限定：“夏災(zāi)限六月終，秋災(zāi)限九月終。先將被災(zāi)情形馳奏，再于一月內(nèi)，查核輕重分?jǐn)?shù)，題請(qǐng)蠲免。”如有地方官逾期不報(bào)、延誤救災(zāi)者，必須受到相應(yīng)處罰。[15]（卷79）

2.勘災(zāi)。發(fā)生災(zāi)荒之后，地方官員還必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)勘查地方受災(zāi)程度，作為采取救濟(jì)措施的依據(jù)。在勘災(zāi)時(shí)，清代已有固定程序。受災(zāi)州縣須預(yù)先刊刻“簡(jiǎn)明呈式”（即表格），開列受災(zāi)民眾姓名、家口、住址、被災(zāi)田畝數(shù)量、坐落等內(nèi)容，先由災(zāi)戶自行填報(bào)部分內(nèi)容，經(jīng)地方官核實(shí)后按區(qū)圖村莊裝訂存檔，作為勘災(zāi)底冊(cè)。查災(zāi)官員赴莊查災(zāi)時(shí)，需比照勘災(zāi)底冊(cè)按田踏勘，將受災(zāi)情況登明冊(cè)內(nèi)，勘畢將底冊(cè)上繳州縣，由州縣官員核造總冊(cè)，繪出本地受災(zāi)地圖，被災(zāi)之處，以色筆標(biāo)示，最后附上州縣的賑濟(jì)意見一并上報(bào)。由于自然條件不同，即便一縣中各處受災(zāi)情況也未必相同，所以清代規(guī)定以村莊為基本單位確定災(zāi)情輕重，“不得以通縣成熟田地統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)”。

3.救災(zāi)。查勘災(zāi)情是為了對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地予以救助。清政府根據(jù)災(zāi)情輕重不等，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，包括災(zāi)蠲和緩征、賑粥、散放棉衣、工賑等。限于篇幅，此處不贅。

二、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘政策

在中國傳統(tǒng)道德中，孝道占據(jù)了特別重要的地位?！缎⒔?jīng)》中即認(rèn)為：“夫孝，天之經(jīng)也，地之義也，民之行也”。儒家又根據(jù)“己欲達(dá)而達(dá)于人”的原則，提出“老吾老以及人之老”，將孝道從家庭推廣到社會(huì)。封建統(tǒng)治者也尤為關(guān)注孝的作用，認(rèn)為可“求忠臣于孝門”，歷來標(biāo)榜“以孝治天下”。作為孝道的具體表現(xiàn)，養(yǎng)老事業(yè)備受國家和社會(huì)重視。而為穩(wěn)定社會(huì)秩序起見，各朝統(tǒng)治者也屢有推行“仁政”、養(yǎng)恤貧苦孤殘等社會(huì)弱勢(shì)群體的行為。清朝是我國最后一個(gè)封建王朝，與此相應(yīng)，其在養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘方面的措施也最為周詳。

（一）養(yǎng)老政策

清代養(yǎng)老政策的對(duì)象可分為三個(gè)部分：孤老、普通老人和致仕官員。因針對(duì)孤老的政策將在后面部分論及，這里主要討論后面兩項(xiàng)。

1.平民養(yǎng)老政策。清代普通民眾的養(yǎng)老以家庭為主體，但是國家也采取了一些優(yōu)惠政策，這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（1）免除老人及其家庭成員差役負(fù)擔(dān)。順治元年清政府已作規(guī)定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差”。年過70即不必承擔(dān)國家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養(yǎng)，免其雜派差役”[16]（卷68），開始把免除差役的范圍擴(kuò)大到老人的家庭成員。

（2）對(duì)老人予以物質(zhì)補(bǔ)助。順治元年規(guī)定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國70以上老人錢物，共費(fèi)銀八十九萬余兩、米一十六萬五千余石。每逢朝廷慶典時(shí)，清政府也通常會(huì)對(duì)老人有所賞賜，如康熙60大壽時(shí)，即“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差”[16]（卷68）。

（3）存問、旌表高壽老人。在古代社會(huì)條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個(gè)人之福，也常被視為國泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對(duì)高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應(yīng)不時(shí)“存問”90歲以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養(yǎng)的話，地方官應(yīng)對(duì)其采取賑恤措施[14]（卷379）。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財(cái)物，還常予以旌表。康熙九年即規(guī)定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予‘貞壽之門’匾額，建坊銀三十兩”?？滴跛氖旰螅罕淼膶?duì)象有所擴(kuò)大，無論男女，只要年過百歲，“照例給予建坊銀，并給‘升平人瑞’匾額”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的優(yōu)待。清代法律對(duì)老人犯罪作了特別的規(guī)定：如年過70以上者犯流罪以下，罪行并不嚴(yán)重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴(yán)重須判死刑者，應(yīng)由皇帝親自裁決；90以上者，則“雖有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對(duì)堅(jiān)持參加考試的老年應(yīng)試者往往格外開恩[17]（卷99）。

為提高老人地位，提倡敬老風(fēng)氣。康熙、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴”?？滴跷迨辏瑸榱藨c?？滴?0壽辰，邀請(qǐng)了全國65歲以上在職和退休的文武官員以及全國各地推舉的賢德長(zhǎng)者共二三千人進(jìn)京赴宴。乾隆50大壽時(shí)也曾仿行“千叟宴”，與宴者達(dá)3000人。

2.對(duì)致仕官員的生活保障。致仕大致相當(dāng)于今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對(duì)官員而言。官員作為統(tǒng)治階級(jí)，在任期間領(lǐng)受厚祿，自然生活無憂。但如年事漸高，不再任職領(lǐng)祿的話，生活水平不免出現(xiàn)較大的落差。為防止這種情況的發(fā)生，清朝政府對(duì)致仕官員的生活待遇作了種種規(guī)定。

早在順治年間，清朝政府就開始關(guān)注致仕官員的待遇問題，規(guī)定60以上正常致仕八旗武官發(fā)給原俸祿之半。后陸續(xù)對(duì)此有所增補(bǔ)，如順治十六年規(guī)定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕”，“致仕之官有世襲者照品給俸”，順治十八年又規(guī)定：“無世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準(zhǔn)給?！盵18]（卷104）致仕領(lǐng)半俸始成定例。

至康熙、乾隆年間，為使在職官員實(shí)心任事，開始將致仕后的待遇與政績(jī)戰(zhàn)功掛鉤。康熙五年諭曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開列，應(yīng)否給與半俸，請(qǐng)旨具奏。”[18]（卷104）這主要是針對(duì)文職官員的。乾隆二年，對(duì)武官也作了規(guī)定：“老病乞休各官，核明曾經(jīng)出征臨陣受傷得有功牌者，請(qǐng)旨令其原品休致，給以全俸，以養(yǎng)天年。其出征并未御敵及無功牌者，請(qǐng)旨令其原品休致，給以半俸?！盵8]（卷519）即有戰(zhàn)功者可得到格外優(yōu)待。

（二）養(yǎng)恤貧苦孤殘

清代在養(yǎng)恤貧苦孤殘方面采取的措施主要體現(xiàn)在其設(shè)立的養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)方面。

1.養(yǎng)濟(jì)院。養(yǎng)濟(jì)院是由官方設(shè)立的收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)殘疾無依者的機(jī)構(gòu)。清代養(yǎng)濟(jì)院始立于順治五年，此年順治帝詔令“各處設(shè)養(yǎng)濟(jì)院，收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)及殘疾無告之人”。此后諸帝多有復(fù)申，養(yǎng)濟(jì)院設(shè)置漸趨普及，遍布全國縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見。各養(yǎng)濟(jì)院的規(guī)模大小與城市等級(jí)密切相關(guān)，等級(jí)愈高則規(guī)模大，反之亦然。如清初松江府城養(yǎng)濟(jì)院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養(yǎng)濟(jì)院則各有屋25間[5]（卷16）。此外，養(yǎng)濟(jì)院規(guī)模還受當(dāng)?shù)厝丝?、?cái)力及地方官員個(gè)人因素的制約。

清代早期養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)對(duì)象以當(dāng)?shù)亍蚌姽压陋?dú)殘疾無告之人”為限，外來者需移送本籍養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)。但是隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，養(yǎng)濟(jì)院也開始將部分外來者列入收養(yǎng)范圍，如雍正十三年規(guī)定，“軍流犯年逾60不能力食者，照例撥入養(yǎng)濟(jì)院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)流民中的殘廢人[14]（卷182）。

養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)孤貧時(shí)，必須遵照嚴(yán)格的程序。以清代廣東省樂昌縣養(yǎng)濟(jì)院為例，在辦理收養(yǎng)時(shí)，首先孤貧必須出示鄉(xiāng)約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養(yǎng)濟(jì)院后，必須登記姓名、年齡、相貌、特征和入住原因，并注明原居村莊里圖；最后按此內(nèi)容，制作腰牌發(fā)給住院孤貧。養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)滿額后，即暫停收養(yǎng)，待出現(xiàn)空額后按序頂補(bǔ)。為便于管理，養(yǎng)濟(jì)院對(duì)入住孤貧進(jìn)行編制，每10人設(shè)立一甲長(zhǎng)，輪流擔(dān)任，互相監(jiān)督；遇人滋事，須報(bào)官府處理；如有孤貧溝通作弊，則“革糧另補(bǔ)”。

清代養(yǎng)濟(jì)院在救助標(biāo)準(zhǔn)上也有章可循，但存在地區(qū)差異。乾隆二年時(shí)清政府曾統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇?！盵14]（卷182）但因地方財(cái)力強(qiáng)弱不一，各地養(yǎng)濟(jì)院的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上還是存在很大不同，大概而言，地方財(cái)力雄厚則救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高，財(cái)力窘迫則標(biāo)準(zhǔn)低。

由于養(yǎng)濟(jì)院的舉辦經(jīng)費(fèi)來自政府，所以多由地方官員直接管理。為提高官員的重視程度，清政府將養(yǎng)濟(jì)院的經(jīng)營情況列為考績(jī)內(nèi)容，并具體規(guī)定了地方官員的管理責(zé)任。如地方官必須登記孤貧個(gè)人資料、發(fā)放銀米、點(diǎn)驗(yàn)人員、維修設(shè)施[7]（卷602）。但制度完備并不能完全保障養(yǎng)濟(jì)院的正常運(yùn)行，在雍正年間，養(yǎng)濟(jì)院已顯弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蝕，無賴混充冒入、真正孤貧難得養(yǎng)恤等情況屢見不鮮。為消除官營所帶來的弊端，清朝晚期，地方社會(huì)也開始介入養(yǎng)濟(jì)院的建設(shè)，養(yǎng)濟(jì)院的官營色彩漸趨淡薄。

2.普濟(jì)堂。因養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實(shí)際需要，為補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院不足，清代還出現(xiàn)了另一收養(yǎng)孤貧的機(jī)構(gòu)——普濟(jì)堂。

最早的普濟(jì)堂由地方社會(huì)舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟(jì)堂，頒發(fā)御制碑文及‘膏澤回春’匾額”。因其成效顯著，且無需政府出資，可補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“時(shí)加獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓舞之”。在皇帝的號(hào)召下，普濟(jì)堂建設(shè)盛行一時(shí)。如河?xùn)|總督王士俊即命河南省“每一州縣，必于境內(nèi)建造普濟(jì)堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨(dú)。限文到一月內(nèi)，鳩工庀材，先將興工日期報(bào)查，再廣置義產(chǎn)，續(xù)詳查核?！币源藶槠鯔C(jī)，河南省109個(gè)州縣共建立了129所普濟(jì)堂，山東省101個(gè)州縣衛(wèi)所中也設(shè)置了131所普濟(jì)堂。這些普濟(jì)堂“纖毫不需公項(xiàng)”，完全利用民間資金興建。但乾隆以后，官方開始擔(dān)負(fù)起創(chuàng)設(shè)、資助普濟(jì)堂的責(zé)任。與此相應(yīng)，普濟(jì)堂在管理方面也出現(xiàn)了變化。早期普濟(jì)堂由于開辦經(jīng)費(fèi)來自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入后，普濟(jì)堂開始采取聘任制的方式，由官方延請(qǐng)地方紳士管理，如本為民間創(chuàng)立的的蘇州普濟(jì)堂轉(zhuǎn)為官督民辦后，在乾隆四十九年，因原管者“經(jīng)理不善，堂務(wù)廢弛”，遂仿照江寧普濟(jì)堂的方法，延請(qǐng)紳士輪流經(jīng)管。但因官營普濟(jì)堂更易滋長(zhǎng)弊端，因而太平天國戰(zhàn)爭(zhēng)后重建的普濟(jì)堂一般都采取了官民合辦的方式。

普濟(jì)堂收養(yǎng)對(duì)象是鰥寡孤獨(dú)貧病之人，但與養(yǎng)濟(jì)院有所區(qū)別。普濟(jì)堂以收養(yǎng)貧病老人為主，對(duì)收養(yǎng)對(duì)象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣則規(guī)定為70歲以上，而養(yǎng)濟(jì)院則比較強(qiáng)調(diào)貧困的殘疾之人，平湖縣《普濟(jì)堂規(guī)條》中特別強(qiáng)調(diào)：“廢疾目盲，例應(yīng)歸養(yǎng)濟(jì)院者，無庸保呈（進(jìn)入普濟(jì)堂）”?？梢娖諠?jì)堂與養(yǎng)濟(jì)院雖都以孤貧為收養(yǎng)對(duì)象，卻各有偏重。

3.育嬰堂。育嬰堂是收養(yǎng)棄嬰的機(jī)構(gòu)，在清代的民間慈善事業(yè)中，它發(fā)生最早、且最受政府和地方社會(huì)重視。在順治二年，太倉州出現(xiàn)了全國最早的育嬰堂，10年以后，向揚(yáng)州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發(fā)辦理，數(shù)量不多，但雍正二年頒布詔書，“再行文各省督撫，轉(zhuǎn)飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，若可以照京師（育嬰堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發(fā)而興起矣”[7]（卷269）。以此勸諭詔書為契機(jī)，育嬰堂的設(shè)立日趨興盛，并開始由城市向鄉(xiāng)村地區(qū)普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低于62.5％[19]。同時(shí)，育嬰堂也越來越多地得到官府的指導(dǎo)和扶助，逐漸染上濃厚的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機(jī)構(gòu)。

4.棲流所與工藝局。流民可以說是最易引發(fā)**的社會(huì)群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先后設(shè)立了收養(yǎng)流民的機(jī)構(gòu)——棲流所和工藝局。

早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間[7]（卷869），收養(yǎng)流民。至雍正年間，規(guī)制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來無依及病臥街衢者，該坊總甲報(bào)官收入該司，坊官按名登記循環(huán)薄，每名日給小米一倉升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城誠實(shí)民人一名，月給工食五錢，責(zé)令看管房屋照料在所流民。若流民患病報(bào)官撥醫(yī)調(diào)治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報(bào)官掩埋官給棺木，每口價(jià)銀八錢，埋于義冢?！泵鞔_了棲流所的職責(zé)及救助措施。

除北京城外，清代各省城州縣多設(shè)有棲流所，章程較為完備。棲流所除收養(yǎng)流民外，實(shí)際上還有限制流民人身自由的功能，在運(yùn)營上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。

隨著鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后“西潮東漸”的歷史進(jìn)程，清政府和部分先進(jìn)的中國人開始認(rèn)識(shí)到中國傳統(tǒng)善堂只事收養(yǎng)的不足，主張改革，重視對(duì)所收貧民的技能教育，教、養(yǎng)并重。為此，從光緒二十六年開始，各地開始陸續(xù)推行工藝局，就筆者所見，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、云南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陜西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設(shè)立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對(duì)象，但其與棲流所的根本不同之處在于：它不僅注意收養(yǎng)，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。

三、結(jié)語

清朝是我國最后一個(gè)封建王朝，社會(huì)保障政策較多地吸取、繼承了歷朝歷代的有效經(jīng)驗(yàn)，其荒政、養(yǎng)老、養(yǎng)恤貧苦孤殘政策大多為沿襲前代而來。但與前代相比，清代社會(huì)保障政策也不無進(jìn)步之處。清代對(duì)流民問題格外重視，設(shè)立了專門收養(yǎng)流民的棲流所；清代各種社會(huì)保障、慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量和普及程度大大超過前代，如江南地區(qū)的育嬰事業(yè)趨于興盛，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的育嬰網(wǎng)絡(luò)；清代特別注意鼓勵(lì)和利用社會(huì)力量參與社會(huì)保障事業(yè)，出現(xiàn)了多種官督民辦的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)及民間慈善設(shè)施?？梢哉f，清代社會(huì)保障政策已集歷代之大成，達(dá)到了封建社會(huì)的頂峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在著很大的局限。如保障措施帶有濃重的道德教化色彩；保障的層次較低，集中在保障人們最低生活需要的社會(huì)救濟(jì)層次上；加上人治社會(huì)的局限，各種保障措施不能得到長(zhǎng)久有效的運(yùn)行，往往時(shí)興時(shí)廢。

清代也是我國近代化的發(fā)端期。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著西潮的沖擊和社會(huì)形勢(shì)的急劇變化，清代的社會(huì)保障政策開始出現(xiàn)一些引人注目的新動(dòng)向，如晚清時(shí)期設(shè)立的工藝局，便開始對(duì)無業(yè)貧民采取就業(yè)培訓(xùn)的新方法，保障層次有了很大提高。但由于此時(shí)的清政府已腐朽不堪、搖搖欲墜，沒有能力完成近代化的歷史使命，制定并實(shí)施現(xiàn)代社會(huì)保障政策的任務(wù)只好留待后人了。

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