第一篇：征地亂象與農(nóng)村土地征用制度改革

征地亂象與農(nóng)村土地征用制度改革

廖富洲

[摘要]改革開放以來，我國征地規(guī)模巨大，違法違規(guī)征地現(xiàn)象屢禁不止，其根源在于征地范圍過大、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置、征地程序不完善不規(guī)范、土地財(cái)政和政績考核的驅(qū)動(dòng)、征地政策監(jiān)督不力等。加快農(nóng)村土地征用制度改革，必須明確界定國家征地的公共利益范圍、進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體、建立完善的土地征用程序規(guī)范體系、實(shí)行多元化補(bǔ)償安置方式、推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市、嚴(yán)格征地監(jiān)督制約等。

[關(guān)鍵詞]征地亂象；征地制度改革；問題

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村集體土地被征用，因征地而引起的矛盾和沖突也越來越多，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，盲目圈占，侵害農(nóng)民權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民上訪和涉地案件頻繁發(fā)生，影響社會穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了一個(gè)嚴(yán)重的社會問題。因此，加快農(nóng)村土地征用制度改革，保障農(nóng)民合法利益，是今后一個(gè)時(shí)期我們面臨的一個(gè)非常重要而緊迫的問題。

一、地方征地亂象頻發(fā)的主要根源

（一）征地范圍過寬，征地權(quán)力濫用

我國除了1953年《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》、1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》和1982年《國家建設(shè)征用土地條例》是直接針對土地征收征用的法規(guī)文件外，至今還沒有一部具體的法律來約束規(guī)范土地征用各權(quán)利主體的權(quán)力、保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)利，給征地留下了諸多后患。尤其是就我國目前相關(guān)法律來看，更沒有一部法律對國家征地中涉及的公共利益作出一個(gè)明確具體的界定。這種制度上的抽象性為地方政府任意解釋“公共利益”進(jìn)而濫用征地權(quán)提供了法規(guī)空子，給多征多占、侵犯農(nóng)民土地權(quán)益留下了漏洞，也為房地產(chǎn)企業(yè)炒地、圈地、亂占濫用農(nóng)地提供了借口。按照現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，任何單位和個(gè)人需要使用土地，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的屬于農(nóng)村集體的土地，從而將憲法規(guī)定的征地范圍從公共利益的需要，擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目。征地已成為滿足各類建設(shè)用地的主要途徑，大量營利性項(xiàng)目通過種種手段獲得政府批準(zhǔn)，以“公共利益”的名義得到批準(zhǔn)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中征地權(quán)被濫用，征地范圍過寬。一些地方就是利用現(xiàn)行征地制度的不完善和所掌管的征地主導(dǎo)權(quán)，以征地牟取暴利，把土地當(dāng)作第二財(cái)41政，低征高賣，以地生財(cái)，賺取快錢，形成征得越多、獲得土地收益越大的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”越演越烈的根源。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，農(nóng)地入市受嚴(yán)格限制

目前我國法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的界定是模糊和抽象的。按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，但無論是我國的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行明確的界定。所謂的“農(nóng)村集體”是一個(gè)抽象的集合群體，不具有法律上的人格，也不具有真正意義上的土地所有權(quán)。規(guī)定農(nóng)村土地“集體所有”，使得權(quán)屬主體處于缺失和虛置狀態(tài)，財(cái)產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明確具體。正是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所存在的所有權(quán)主體的模糊和缺位，直接導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不斷受到侵犯，農(nóng)民合法權(quán)益得不到充分保障，也為各級政府和集體經(jīng)濟(jì)組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，是地方政府違規(guī)違法大肆征占耕地的制度原因。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺陷，農(nóng)地入市受到的制度限制，使得農(nóng)民無法通過市場獲取土地收益，也導(dǎo)致土地價(jià)格形成機(jī)制不順。根據(jù)我國法律，集體土地只有被征為國有以后，才能進(jìn)入土地市場。就是說，我國目前的農(nóng)業(yè)用地是無法直接進(jìn)入非農(nóng)土地市場的，這種制度安排導(dǎo)致被征地農(nóng)民的利益受到損害。對于土地的所有者和承包者來說，他們都具有為自己謀取利益的本性，都希望在保證自己土地利用效用滿足情況下，能夠利用土地獲取一定的收益，但在目前的土地制度框架下卻難以實(shí)現(xiàn)，特別是對農(nóng)民來說更是如此。正是由于農(nóng)地合法入市受到政策限制，農(nóng)民既無法通過市場獲取土地收益，也使土地價(jià)格形成機(jī)制不順，城鄉(xiāng)土地市場相互分割，城鄉(xiāng)土地價(jià)格差距巨大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實(shí)踐中，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和用地指標(biāo)的限制，許多地方大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目、隱蔽地進(jìn)入土地市場，造成違規(guī)項(xiàng)目不斷出現(xiàn)，土地規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量難以有效控制，嚴(yán)重干擾了正常的土地市場秩序。

（三）征地程序不規(guī)范，征地行為扭曲

從我國目前的征地程序來看，一方面，程序比較復(fù)雜，過于繁瑣，強(qiáng)化了政府職能部門對農(nóng)地管制的行政權(quán)力。我國現(xiàn)行的土地征用制度為了體現(xiàn)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”的立法動(dòng)機(jī)，在土地征用的程序和環(huán)節(jié)上，沿用了過去以政府為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，在程序性的規(guī)定上制定了最嚴(yán)格的實(shí)體性內(nèi)容，使得征地程序種類多、步驟雜，流程長、蓋章多、交叉重復(fù)多、搭車收費(fèi)多、資料量大、報(bào)件繁瑣等。過于嚴(yán)格復(fù)雜的征地程序進(jìn)一步強(qiáng)化了職能部門對農(nóng)用地的管制，為政府濫用征地權(quán)創(chuàng)造了有利條件。另一方面，很多征地程序在實(shí)踐中又流于形式。如《土地管理法實(shí)施細(xì)則》和《征用土地公告辦法》都對土地征用規(guī)定了“兩公告一登記”等制度，但實(shí)施中往往執(zhí)行力度不夠，沒有真正落到實(shí)處，暗箱操作嚴(yán)重。征地過程缺乏民主性，公眾參與征地決策并未被嚴(yán)格實(shí)施，征地只是少數(shù)人說了算，沒有充分考慮被征地的村集體特別是農(nóng)民的意見，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和合理申訴權(quán)，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之實(shí)”。尤其是在土地規(guī)劃、審查公共利益、確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時(shí)，把農(nóng)民排斥在外，也缺乏公開公正和有效的聽證制度；在征地補(bǔ)償中，缺乏獨(dú)立、科學(xué)的評估機(jī)構(gòu)，對于補(bǔ)償費(fèi)和安置辦法等，農(nóng)民只能被動(dòng)接受已經(jīng)約定好了的條件；一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民也常常沒有相應(yīng)的司法救助和順暢的申訴渠道，很易激化矛盾。

（四）對土地財(cái)政的依賴，官員政績考核的驅(qū)動(dòng)

我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。從我國現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的構(gòu)成比例來看，地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)是不對稱的，很多地方財(cái)政入不敷出。而在現(xiàn)行土地制度下，由于土地能夠給地方政府帶來巨大的財(cái)政收入，因此土地財(cái)政成為地方政府增加收入的一個(gè)重要渠道。此外，中央在土地出讓金管理上缺乏法律約束，也激勵(lì)了地方政府的賣地沖動(dòng)。一些地方政府把土地出讓金當(dāng)成了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)甚至搖錢樹，最大限度地多征地，以獲取最大規(guī)模的土地出讓金，也導(dǎo)致土地濫征亂象頻生。

就對地方政府及官員的考核來看，我國的地方官員是任期制的，任職期間的政績決定著官員的升遷和以后的政治前途。對官員政績考核的主要是上級官員和單位，而考核的標(biāo)準(zhǔn)則是任期內(nèi)的“業(yè)績”或政績。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心任務(wù)的大環(huán)境下，對官員進(jìn)行考核的最有效、最直接的辦法就是看主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長速度，實(shí)際上就是GDP考核，通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度、城鎮(zhèn)化率、招商引資額、稅收和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核官員的業(yè)績。為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)政期間政績的最大化，很多地方政府官員不可避免地以機(jī)會主義傾向搞短期行為，在任期內(nèi)大搞看得見的“政績工程”、“形象工程”，而更多地動(dòng)用土地征用權(quán)以增加財(cái)政收入、搞項(xiàng)目建設(shè)是顯示政績、增加晉升資本最直接和顯著的方法。因而，許多地方都實(shí)施以“資源換項(xiàng)目”，以“土地?fù)Q投資”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方法，導(dǎo)致耕地越征越多、建設(shè)項(xiàng)目越來越多、占地規(guī)模越來越大，呈現(xiàn)一片“繁榮”景象。

（五）征地政策監(jiān)督“虛脫”，政府權(quán)力約束不力

我國目前還沒有建立起科學(xué)的、明確的土地征用責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，在征地過程中缺乏一個(gè)具有相對獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管工作比較薄弱，征后跟蹤檢查相對滯后，導(dǎo)致地方政府容易在征地過程中通過多征濫征謀取利益。這是造成征地權(quán)被大肆濫用，征地太多太濫的一個(gè)重要原因。從中央到地方，國土資源系統(tǒng)掌握著土地的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，掌握著大量預(yù)算資金的管理和支配權(quán)，在行使這些權(quán)力的時(shí)候，也有一定的自由裁量權(quán)，因此容易滋生權(quán)力腐敗和商業(yè)賄賂。目前，我國的征地監(jiān)管機(jī)制也存在一些困境：作為地方政府土地管理部門的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，難以對越權(quán)批地、非法管地及亂占濫用等違法問題進(jìn)行有效的防范和查處，對土地違法主體（尤其是地方政府）的行政處罰缺少有效的制裁手段，執(zhí)行起來比較難。在土地征用中，越權(quán)批地、邊報(bào)邊批、未批先征、未批先用等情況較為普遍，即使事后被查出，也多是通過補(bǔ)辦征地手續(xù)，把不合法的征地行為披上合法的外衣。同時(shí)對非法占地行為的處罰，常常由于處罰力度過輕，使得違法成本與所獲收益極不對等，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人違規(guī)、違法征地的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和成本都較低，所獲取的收益又很大，特別是實(shí)踐中出現(xiàn)違法違規(guī)者不斷得到升遷等好處的例子，起到了反面的激勵(lì)作用，這是地方政府征地行為失范，圈地占地一輪又一輪重復(fù)發(fā)生的重要原因。

二、加快我國農(nóng)村土地征用制度改革的基本對策

(一)以立法形式明確界定國家征地的公共利益范圍

土地是不可再生資源，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，對農(nóng)民有多重保障功能。讓農(nóng)民失去土地涉及經(jīng)濟(jì)、社會等方方面面的重大問題，必須慎之又慎，必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化節(jié)約用地的責(zé)任感和緊迫感，盡量不多占用農(nóng)民的土地。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)謀取利益的行為，嚴(yán)控征地規(guī)模。從理論上說，土地征用是國家為了公共利益的需要而依照法定程序把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并付給合理補(bǔ)償?shù)恼袨椤Ｆ渲?，公共利益是衡量國家是否濫用征地權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，是土地征用權(quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須以立法形式嚴(yán)格而明確地確定公共利益用地的范圍，這是嚴(yán)肅征地行為、改革征地制度的關(guān)鍵。要站在維護(hù)國家長遠(yuǎn)發(fā)展大局和保護(hù)農(nóng)民利益的高度，嚴(yán)格界定國家為了公共利益而進(jìn)行征地的范圍，從嚴(yán)控制各類建設(shè)占用耕地。尤其要按照中央要求，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，把國家征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際，必須以立法的形式，把國家公共利益征地的范圍嚴(yán)格限定在以下領(lǐng)域：軍事設(shè)施、涉外等特殊用地;機(jī)關(guān)團(tuán)體、科教文衛(wèi)、公共設(shè)施等公共服務(wù)用地;地面線路、場站等交通運(yùn)輸用地；陸地水域、海涂、溝渠水工建筑物等水域及水利設(shè)施用地；其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)用地等。在公共利益之外的用地，不能動(dòng)用國家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、娛樂、商品住宅、各類開發(fā)區(qū)工業(yè)用地等經(jīng)營性用地，退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，通過公開的市場交易取得土地使用權(quán)。即使公共事業(yè)也不一定全部動(dòng)用國家征地權(quán)，除了軍事設(shè)施、戰(zhàn)備需要、抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)用地等之外，一般性的公共事業(yè)項(xiàng)目完全也可通過市場購買的方式獲得土地使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，遏制濫征亂占耕地現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益。

(二)具體明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體

產(chǎn)權(quán)的核心特征是具有排他性，改革農(nóng)村土地征用制度，必須對現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理和充分的界定，這是解決問題的根本所在。如前所述，由于我國目前的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在虛置和模糊的缺陷，這里的關(guān)鍵是必須對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步具體化、明晰化。這里的重點(diǎn)，一是要還原農(nóng)村集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能,明晰農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，從法律上明確農(nóng)民對承包土地的實(shí)際占有權(quán)、利用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，也可以賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)屬性，防止農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受到“集體經(jīng)營權(quán)”的侵害,從而確保農(nóng)民自身土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。二是可以嘗試在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地公有制的前提下，考慮把村民小組作為農(nóng)村集體組織的有效單位，明確確定為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體或被征地主體。這樣做的目的，不是主張將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人，也不是主張廢棄農(nóng)村土地的集體所有制，而是在維持現(xiàn)有農(nóng)村社會政治組織形式的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的進(jìn)一步明確化和具體化。因?yàn)榇迕裥〗M一般都以自然村落為單位，家庭之間具有一定的血緣或親朋睦鄰關(guān)系，歷史交往悠久，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強(qiáng)，相互監(jiān)督相對容易。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)主體和被征地主體，能夠更好地代表本區(qū)域農(nóng)民的利益，能夠進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，充分行使承包土地所賦予和帶來的各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)，有利于在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，更好地團(tuán)結(jié)一致，充分發(fā)揮博弈主體的作用，提高在土地征用中與開發(fā)商和政府的談判能力，切實(shí)維護(hù)自身的利益，有效阻止其他各級組織侵犯其權(quán)利。并且更重要的是，能夠在一定程度上克服村集體組織作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體帶來的弊端，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體更加規(guī)范化、明晰化、具體化、穩(wěn)定化，更加顯化土地產(chǎn)權(quán)的完整性。就實(shí)踐來看，在現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方一般都是以村民小組為調(diào)查對象的，所以，確定村民小組為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實(shí)踐中更易于操作，也可以充分顯示其生產(chǎn)與征用的公平與效率原則，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。在保證國家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，嘗試將村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位和產(chǎn)權(quán)主體，對于我國農(nóng)村土地制度改革具有重要的探索意義。

(三)建立完善的土地征用程序規(guī)范體系

土地征用程序的繁瑣復(fù)雜和實(shí)施中的暗箱操作，是違規(guī)征地泛濫的重要原因。改革農(nóng)村土地征用制度，必須致力于建立公開、公平、公正、高效的土地征用程序和管理體制，這是我國農(nóng)村土地征用制度改革的重要環(huán)節(jié)和主要目標(biāo)之一。要通過健全和完善國家土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一整套完整的土地征用程序規(guī)范體系，保證地方政府土地征用的操作過程受到嚴(yán)格的規(guī)范體系的約束，把土地征用納入規(guī)范化、法制化的軌道。首先，要在科學(xué)合理地簡化過于繁瑣的征地程序的基礎(chǔ)上，建立土地征用審查制度，只有在確認(rèn)符合公共利益需要、進(jìn)入征收目錄的項(xiàng)目后，才能動(dòng)用征地權(quán)。其次，要強(qiáng)化土地征用公告制度，增強(qiáng)征地各個(gè)環(huán)節(jié)的透明度。征地凡涉及擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等需報(bào)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)的事項(xiàng),必須提前三個(gè)月公告，一律在公開欄予以公開,或書面告知當(dāng)事人,以增強(qiáng)征地工作的公開性和透明度,真正實(shí)行陽光工程，有效杜絕暗箱操作。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓土地所有人或相關(guān)權(quán)利人參與到征地過程中，了解具體詳細(xì)情況，保證被征地農(nóng)民享有充分的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。凡不按照規(guī)定予以公告、不舉行聽證的，農(nóng)民可以有權(quán)拒絕征地。其三，要建立與被征地農(nóng)村集體和被征地農(nóng)民的協(xié)商機(jī)制，建立公平的爭議仲裁制度，充分聽取被征地集體和農(nóng)民的意見和建議。具體的征地方案必須同每個(gè)被征地農(nóng)戶直接見面，征求意見，充分協(xié)商，并簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。有爭議的可向所在地縣級以上人民政府申請復(fù)議，可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，切實(shí)保障農(nóng)民的申訴權(quán)。也可以考慮建立第三方仲裁機(jī)構(gòu)，或者在省人大常委會下設(shè)立土地征用審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭議和糾紛，切實(shí)在程序上保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

(四)實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償和安置方式

土地補(bǔ)償是征地問題的核心，也是保障被征地農(nóng)民利益的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，完全是一種與市場無關(guān)的政策性價(jià)格，過于偏離土地的市場價(jià)格和農(nóng)民的預(yù)期，政府通過低征高賣可以獲得巨額經(jīng)濟(jì)利益，具有多征濫征的利益驅(qū)使。同時(shí)，現(xiàn)行征用補(bǔ)償費(fèi)用違反市場經(jīng)濟(jì)的平等競爭原則，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。改革農(nóng)村土地征用制度的重點(diǎn)之一，就是要改革征地補(bǔ)償制度，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國內(nèi)外征地補(bǔ)償?shù)某晒ψ龇?，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，以土地當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格為依據(jù)，建立市場化的農(nóng)地征用補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行公平合理的補(bǔ)償。在此原則下，征用補(bǔ)償費(fèi)至少應(yīng)包括土地本身的市場價(jià)格和其他相關(guān)賠償及補(bǔ)助等。其具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)被征土地對農(nóng)民的生產(chǎn)資料功能和社會保障功能、發(fā)展功能，體現(xiàn)征地給經(jīng)營者帶來各種直接和間接損失賠償。這個(gè)賠償不僅要考慮土地被征用前的價(jià)值、現(xiàn)有價(jià)值，還要考慮土地可預(yù)見的未來價(jià)值，特別要考慮農(nóng)民再就業(yè)成本、物價(jià)上漲引起的風(fēng)險(xiǎn)成本以及土地市場潛在收益，對被征地農(nóng)民的基本生活、長遠(yuǎn)發(fā)展、就業(yè)、住房和社會保障等多方面從制度上做長遠(yuǎn)安排，使農(nóng)民得到公正、公平、合理的補(bǔ)償，確保其生活水平不降低和有較穩(wěn)定的生活來源。

按照被征土地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的做法，也是我國征地補(bǔ)償制度改革的方向。但就我國各地實(shí)際情況來看，如果完全按照市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，可能會使許多地方政府在財(cái)政上難以承受。因此，目前可行的做法是，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的實(shí)際水平，在努力不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，采用多元化的補(bǔ)償和安置方式，即一方面繼續(xù)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，與此同時(shí)采用實(shí)物補(bǔ)償、債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右匝a(bǔ)充。其中，實(shí)物補(bǔ)償包括留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償，支持被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，解決農(nóng)民失地后的就業(yè)問題。此外，也可以針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，適當(dāng)發(fā)放一定的土地債券或股權(quán)作為土地補(bǔ)償，給予失地農(nóng)民以長期生活保障。這些方式在都有成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以根據(jù)各地實(shí)際綜合運(yùn)用。為了從制度上保證補(bǔ)償費(fèi)的合理分配與使用，還要建立土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理機(jī)制，及時(shí)把土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到農(nóng)民手中，不能隨意拖欠和克扣。在對失地農(nóng)民的安置方面，要把農(nóng)業(yè)安置、留地安置、保險(xiǎn)基金安置、低保安置、居住安置、培訓(xùn)就業(yè)安置等安置形式結(jié)合起來，多方面保障失地農(nóng)民的利益和長遠(yuǎn)發(fā)展需求。

(五)逐步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市

為了統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地潛力、保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，也為了充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化土地資源配置，在農(nóng)村土地征用制度改革中，必須逐步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，實(shí)現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，這不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村土地征用制度改革的必然趨勢。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低交易成本，有利于打破壟斷，逐步形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價(jià)格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，充分發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源優(yōu)化配置的作用。通過推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，也有利于讓失地農(nóng)民分享土地級差收益,充分享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，更好地保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

(六)強(qiáng)化對政府征地的監(jiān)督制約和責(zé)任追究

改革農(nóng)村土地征用制度，必須構(gòu)建政府征地權(quán)力運(yùn)行的制度框架，完善政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。這里的重點(diǎn)是，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)，必須正確發(fā)揮地方政府在土地征用中的職能，必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制。如，要加強(qiáng)地方政府的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督，加大土地征用違法案件的查處力度，提高濫用征地權(quán)力的成本與風(fēng)險(xiǎn)等，用嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制約束地方政府的濫征行為。同時(shí)，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，明確規(guī)定征地的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任范圍等，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用中存在違法違規(guī)行為等過錯(cuò)，應(yīng)根據(jù)過錯(cuò)的性質(zhì)與實(shí)際損失，追究相關(guān)人員的行政和法律責(zé)任。

第二篇：農(nóng)村土地征用制度改革及對策

第二十七章 農(nóng)村土地征用制度改革及對策

土地征用是指發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｓ纱送恋卣饔貌粌H關(guān)系到農(nóng)民集體的切身利益，也是關(guān)乎整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的大事。而現(xiàn)實(shí)中由于土地征用范圍的不明確規(guī)定，土地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硪约巴恋卣饔贸绦虻牟灰?guī)范操作，使政府在進(jìn)行土地征用時(shí)已經(jīng)背離了國家進(jìn)行土地調(diào)整的初衷，不但侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)還造成大量土地流入不法商人手中，成了這些人獲取暴利的資本，給國家和社會造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響了社會的可持續(xù)發(fā)展。這些問題的存在正是因?yàn)槲覈?dāng)前的農(nóng)地征用制度缺少明確可靠的法律依據(jù)，過度依賴行政手段，脫離了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文對這些問題的產(chǎn)生作深入探討，并提出法律先行，市場引導(dǎo)的改革方向和具體的政策建議。

第一節(jié) 現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷，對公共利益沒有明確界定，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用，從而降低了土地征用的效率。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。我國憲法明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地是實(shí)行征用?！钡?，憲法雖然授予政府征用土地的權(quán)力，卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益；我國的行政征用制度在相關(guān)法律條文中有所體現(xiàn)，但是這些法律規(guī)定也沒有這方面的明確解釋，這就會形成國家征用權(quán)在事實(shí)上不受限制的情況，很容易造成權(quán)力濫用。正是由于土地征用制度在征用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定尚有很大的漏洞，給征用權(quán)的行使人提供了從中獲利的機(jī)會。各級政府不顧土地資源的保護(hù)，盲目引進(jìn)資金，以土地?fù)Q政績，造成了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。具體表現(xiàn)為以下幾種情況：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價(jià)值難以有效發(fā)揮。由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當(dāng)?shù)卣闹С?，將商業(yè)用地也美化成公益用地，只支付很少的補(bǔ)償費(fèi)。由于土地的獲得非常臉頰，投資者不需要進(jìn)行詳盡的投資收益分析便可獲得決利潤，那些拿來獲取土地的項(xiàng)目會匆忙事實(shí)，也就降低了投資效率，從農(nóng)民手中獲得的土地就這樣不知不覺地浪費(fèi)了。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導(dǎo)致耕地流失嚴(yán)重，也有的政府，通過向企業(yè)出售土地，低價(jià)拋售土地，加大財(cái)政收入，企業(yè)在獲得土地之后便等候最佳開發(fā)時(shí)機(jī)，土地的價(jià)值便在不知不覺中浪費(fèi)掉了。這些也是筆者在2005年8月在成都市龍?zhí)多l(xiāng)進(jìn)行大型民情調(diào)查時(shí)所發(fā)現(xiàn)的，在調(diào)查中我發(fā)現(xiàn)，龍?zhí)多l(xiāng)桂林村的農(nóng)業(yè)用地絕大部分都已經(jīng)被征用，征用前，村委會對村民只是給了一個(gè)簡單的通知，并沒有給出合理的解釋，據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从痴鞯厥菫榱伺d建大型的農(nóng)業(yè)基地，但是在我們走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在被征用已經(jīng)2年的土地升上栽種的竹苗，沒有任何專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行管理，竹苗長得稀奚落落，參差不齊，大片的土地被這樣無情的荒廢了。我們可以看到土地被低價(jià)轉(zhuǎn)讓后，土地很難發(fā)揮其真實(shí)價(jià)值。

（2）土地征用的交易費(fèi)用升高，土地流轉(zhuǎn)變得困難。過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補(bǔ)償，使得非公益用地的征地費(fèi)與市場價(jià)格之間差額巨大，農(nóng)民所得太少，容易引起農(nóng)民抗?fàn)?，征地單位和農(nóng)戶往往陷入無休止討價(jià)還價(jià)過程。長時(shí)間的談判引起的談判成本，談判破裂后征地單位借助法律強(qiáng)制征地，農(nóng)戶不斷上訪，以及法律訴訟，構(gòu)成了征地過程中的交易費(fèi)用。特別是較大的開發(fā)項(xiàng)目，征地的土地面積大，涉及農(nóng)戶數(shù)量較多，交易費(fèi)用相應(yīng)較高，再者，企業(yè)、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價(jià)格與市場價(jià)格之間的差價(jià)利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現(xiàn)象比比皆是。這個(gè)問題在對龍?zhí)多l(xiāng)的調(diào)查中

也出現(xiàn)了，政府在征用土地時(shí)只給了每戶人家一個(gè)人8000元的補(bǔ)償，另外還有每畝土地每年400元的青苗補(bǔ)助費(fèi)，這些費(fèi)用對于生活在成都周邊的農(nóng)戶來說簡直是杯水車薪，即便是這樣，到達(dá)農(nóng)戶手中的缺所剩無幾。另外。在被征用的土地中，有用來該居民樓供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居住，但是還要交一定的住房差價(jià)，同時(shí)要把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，在戶口轉(zhuǎn)變同時(shí)又要交納各種保險(xiǎn)費(fèi)用，這樣農(nóng)民手中本來不多的補(bǔ)償費(fèi)非但沒有剩余，還要往外倒貼。農(nóng)民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個(gè)公平公正的答案。社會矛盾變得尖銳起來，即使有好的項(xiàng)目也無法正常開工。由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失不僅僅是投資人的，也是整個(gè)社會的。此外，由于這些不規(guī)范的操作，使得土地在交易中不能反映其真實(shí)的市場價(jià)值，給了集體經(jīng)濟(jì)組織可乘之機(jī)，土地也就無法在市場中正常流轉(zhuǎn)，土地作為一項(xiàng)重要的資本無法有效發(fā)揮自身價(jià)值，給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重障礙。

2,土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，單純從短期來考慮農(nóng)民以后的生活保障問題，忽略了農(nóng)民對土地所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

（?。┪覈霓r(nóng)地征用補(bǔ)償政策對于征地補(bǔ)償，《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定，征地補(bǔ)償由三部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)青苗基地上（地下）附著物補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償；安置補(bǔ)助費(fèi)是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時(shí)間內(nèi)維持原有生活水平的費(fèi)用；青苗及地上（地下）附著物補(bǔ)償費(fèi)是對被征土地上的農(nóng)作物和無法遷移的水利設(shè)施、房屋等建筑物等的補(bǔ)償。從性質(zhì)上來看，這三部分補(bǔ)償費(fèi)用當(dāng)中第一類和第三類補(bǔ)償費(fèi)用是對農(nóng)戶的權(quán)益性補(bǔ)償，第二類補(bǔ)償費(fèi)用是對農(nóng)戶的保障性補(bǔ)償。對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》中提到：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值三十倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給與補(bǔ)貼。

（2）我國農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理因素從表面上看來，國家在對農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上兼顧了權(quán)益性補(bǔ)償和保障性補(bǔ)償，好像是合理的。但是我們從發(fā)展的角度來看，國家在給與農(nóng)戶的補(bǔ)償上卻是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出土地隨著社會發(fā)展其自身價(jià)值的變化過程。因?yàn)椴还芡恋匮a(bǔ)償是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的多少倍，都不能說是合理的補(bǔ)償辦法。這種補(bǔ)償辦法實(shí)際上把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看作是穩(wěn)定的，認(rèn)為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實(shí)上由于受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身和各種政策變動(dòng)的影響，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一向都不穩(wěn)定。而現(xiàn)行的補(bǔ)償方式根本沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規(guī)則。同時(shí)，《土地管理法〉也僅就補(bǔ)償?shù)纳舷藓脱a(bǔ)償?shù)姆秶髁舜笾乱?guī)定，倍數(shù)也沒有確定下來，那么現(xiàn)實(shí)操作中就有很大的活動(dòng)空間，依然不能避免各個(gè)利益集團(tuán)對土地征用過程中的擠壓，農(nóng)民的補(bǔ)償還是不能得到可靠的保障。

3，農(nóng)地征用程序不規(guī)范，將農(nóng)民置之度外

我國現(xiàn)行的土地征用制度在征用程序上作了嚴(yán)格的規(guī)定，然而這些程序的規(guī)定僅僅是針對耕地的保護(hù)，而沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民的權(quán)力保護(hù)。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農(nóng)民在征地過程中可以積極參與進(jìn)來，及時(shí)了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護(hù)自身權(quán)益不被侵害。

我國現(xiàn)有的土地征用并沒有很好的體現(xiàn)出對農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)的關(guān)心和保護(hù)。我們在對成都市成華區(qū)龍?zhí)多l(xiāng)作調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，征地過程中村民的參與十分有限，政府盡管對土地征用活動(dòng)作了大量宣傳，但是在我們在實(shí)地采訪時(shí)仍然有很多人對這件事情不是很了解，雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。一些老百姓甚至以為我們是幫助政府部門勸說他們搬家來的。至于政府部門給集體的補(bǔ)償是多少，每戶可以拿到手的優(yōu)勢多少，就更說不清楚了，政府在征用農(nóng)地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農(nóng)戶對

村委會的不信任，即便是給足了補(bǔ)償仍然有疑慮。

事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織截流土地補(bǔ)償金，少報(bào)土地補(bǔ)償金，將農(nóng)民的土地補(bǔ)償金變相轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象也確實(shí)股去年廣泛存在。巧合的是，在我們調(diào)查期間，從龍?zhí)多l(xiāng)、圣燈鄉(xiāng)的村民那里了解，村集體干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯農(nóng)民權(quán)益時(shí)三種手段都用上了，我們不能不為他們的行為驚嘆。

第二節(jié) 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范土地征用制度

農(nóng)地征用制度是我國農(nóng)地制度的核心內(nèi)容，是溝通國有土地和集體土地的中心環(huán)節(jié)，是聯(lián)系城市土地制度和農(nóng)村土地制度的重要紐帶，也是調(diào)整國家、建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人四者之間土地權(quán)益和收益分配關(guān)系的法律制度。我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段，市場經(jīng)濟(jì)的突出特征是法制化、市場化，我國的土地征用制度也應(yīng)該適應(yīng)我國當(dāng)前的救濟(jì)制度。因此推行農(nóng)地征用制度改革，應(yīng)以法制化、市場化為準(zhǔn)則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，努力探索適應(yīng)我國市場化、城市化的農(nóng)地征用制度，促成社會的和諧發(fā)展。在文章的第一部分我們主要對現(xiàn)行土地征用制度中在公共用途的劃分上，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定商以及在征地程序中存在的問題作了分析，因此在文章的第二部分，在農(nóng)地征用制度改革方向的探討上我們也主要從這三個(gè)方面入手。

從法律上對公共利益的范圍作出明確界定，從而限制土地征用權(quán)，提高土地征用的效率。

中國農(nóng)地制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效的限制在具體的公共利益上，這是土地征用制度合法性的理論基礎(chǔ)和核心。公共利益不確定，就難以確定土地征用的公正性和合理性。國家必須制定嚴(yán)格的法律和切實(shí)實(shí)施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃，防止農(nóng)地過度流失。從我國的制法實(shí)際和我國的法律體系來看。最好的方法是在政策上和法律中明確具體全面地列舉出“公共利益”，同時(shí)規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。在明確了何為公共利益何為私利之后，對于非公益目的的用地，應(yīng)該通過市場取得；而不能以行政征用的方式去的。

第三篇：農(nóng)村土地征用協(xié)議

土地征用協(xié)議

甲方：農(nóng)戶

乙方：林前村村委會

為加快本村農(nóng)田的基礎(chǔ)建設(shè)，改善農(nóng)戶的生產(chǎn)，經(jīng)村兩委會議、村民代表會議決議，現(xiàn)需征用甲方的部分土地作為建設(shè)林前村土地平整項(xiàng)目，雙方現(xiàn)就土地征用事項(xiàng)協(xié)商，達(dá)成如下補(bǔ)償協(xié)議：

一、征用時(shí)間：一次性永久征用。

二、甲方土地四至界線：

東至：，西至：，南至：，北至：。

三、甲方土地面積及征用補(bǔ)償費(fèi)：

土地面積及補(bǔ)償：該地長米，寬米，總面積合計(jì)畝，補(bǔ)償?shù)竟冉?年，折合人民幣仟佰拾元整/年（￥：元/年）

注：稻谷價(jià)格按當(dāng)年的市場價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四、補(bǔ)償方式：征用補(bǔ)償在項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)束后在每年的12月31日之前一次性付清。

五、雙方的權(quán)利和義務(wù)：

1、合同簽字生效，即表示乙方同意甲方的征用方案，沒有異議；

2、合同生效后，該地塊歸乙方所有，乙方有權(quán)改變土地的用途；

3、土地征用后，甲方不得無故阻止、破壞、干擾乙方的改造、修建等正常施工。

4、若甲方違反合同，除全額退還乙方支付的費(fèi)用外，另賠償給乙方由此造成的一切損失；

5、合同生效后，甲方不得以任何理由再增加土地補(bǔ)償款之外的其他補(bǔ)償款；

6、未盡事宜甲方雙方共同協(xié)商解決，可訂立補(bǔ)充協(xié)議。

六、本合同一式二份，甲乙雙方各執(zhí)一份，雙方同意簽字后，即具有法律效力。

甲方（簽章并按手摸）：乙方（蓋章）：林前村村委會

法人代表：

2012年月日

第四篇：農(nóng)村土地征用程序

2011年8月14日星期日

農(nóng)村土地征用程序

根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，目前我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的程序簡單扼要地有以下步驟：

【第一步】農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃。因此，用地單位在初步選定某農(nóng)用地為建設(shè)用地后，應(yīng)首先向國土資源局、建設(shè)部門、規(guī)劃部門咨詢是否符合該農(nóng)用地的各項(xiàng)規(guī)劃。

規(guī)劃必須符合原國家土地管理局發(fā)布的《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》（《國家土地管理局令》第七號）的要求。

如該建設(shè)項(xiàng)目列入國家國土資源局編寫的《限制供地項(xiàng)目目錄》，則地方人民政府批準(zhǔn)提供建設(shè)用地前，須先取得國土資源部許可，再履行批準(zhǔn)手續(xù)。

如該建設(shè)項(xiàng)目列入國家國土資源局編寫的《禁止供地項(xiàng)目目錄》，則在禁止期限內(nèi)，土地行政主管部門不受理其建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)件，各級人民政府也不批準(zhǔn)提供建設(shè)用地。

【第二步】確認(rèn)該農(nóng)用地可以用于建設(shè)，再根據(jù)建設(shè)部門的要求，進(jìn)行和編制建設(shè)項(xiàng)目可行性論證，向建設(shè)部門提交用地申請，建設(shè)部門審查符合的，頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的《選址意見書》。用地單位應(yīng)按規(guī)定繳納選址規(guī)費(fèi)。

其中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征

地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。

【第三步】用地單位持該《選址意見書》向同級國土資源局提出用地預(yù)審申請，由該國土資源局核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書》。

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為兩年，自批準(zhǔn)之日起計(jì)算。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如需對土地用途、建設(shè)項(xiàng)目選址等進(jìn)行重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新申請預(yù)審。

建設(shè)用地單位申請預(yù)審，應(yīng)當(dāng)提交下列材料： 1.建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表（該表由國土資源部統(tǒng)一規(guī)定）； 2.預(yù)審的申請報(bào)告，內(nèi)容包括：擬建設(shè)項(xiàng)目基本情況、擬選址情況、擬用地總規(guī)模和擬用地類型、補(bǔ)充耕地初步方案； 3.需審批的建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)提供項(xiàng)目建議書批復(fù)文件和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。項(xiàng)目建議書批復(fù)與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告合一的，只提供項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

如建設(shè)項(xiàng)目涉密軍事項(xiàng)目或是國務(wù)院批準(zhǔn)的特殊建設(shè)項(xiàng)目用地的，建設(shè)用地單位可直接向國土資源部提出預(yù)審申請。

國土資源局在自受理預(yù)審申請或者收到轉(zhuǎn)報(bào)材料之日起二十日內(nèi)，完成審查工作，并出具預(yù)審意見。二十日內(nèi)不能出具預(yù)審意見的，經(jīng)負(fù)責(zé)預(yù)審的國土資源局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日?！镜谒牟健坑玫貑挝粦{《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書》向建設(shè)部門、環(huán)保局等辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)保許可等手續(xù)，并繳納各項(xiàng)審批費(fèi)用；

環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和（86）國環(huán)字第003號《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批。

某些建設(shè)項(xiàng)目，還需要報(bào)勞動(dòng)行政部門依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目（工程）勞動(dòng)安全衛(wèi)生預(yù)評價(jià)管理辦法》予以審批。

【第五步】用地單位再持以上審批文件，向原預(yù)審的國土資源局提出項(xiàng)目用地的正式申請。

【第六步】國土資源局根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類型，經(jīng)各級人民政府審批。

能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等確需單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)?2004?24號）實(shí)施前批準(zhǔn)立項(xiàng)的，仍按原規(guī)定報(bào)批用地；實(shí)施后，屬國務(wù)院、國家發(fā)展改革等部門或省級人民政府批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；除此之外的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，其中征收土地面積超過省級批準(zhǔn)權(quán)限的，土地征收必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；建設(shè)項(xiàng)目確需占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

其中，如占用農(nóng)用地沒有涉及占用耕地的，則不需擬定補(bǔ)充耕地方案；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用本集體農(nóng)用地和單位占用國有

農(nóng)用地的，不需擬定征地方案。

以下建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)： 1.國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目； 天下房地產(chǎn)法律服務(wù)網(wǎng) 2.國務(wù)院有關(guān)部門和國家計(jì)劃單列企業(yè)批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目； 3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目； 4.在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計(jì)劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃按土地利用計(jì)劃分批次用地。5.需要征用基本農(nóng)田的； 6.需要征用基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的； 7.需要征用其他土地超過七十公頃的。

【第七步】由國土資源局具體負(fù)責(zé)對該農(nóng)用地的所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行征用，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，按征地程序辦理征地手續(xù)。

其中，征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償，應(yīng)在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)，由用地單位全額支付。用地單位未按期全額支付到位的，政府不發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕建設(shè)單位動(dòng)工用地。如征用農(nóng)村集體土地，征地補(bǔ)償款也可由國土資源局委托用地單位直接向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付。

國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。

征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。

征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。

征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”。這里的“該耕地”，是指實(shí)際征用的耕地?cái)?shù)量。而“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地?cái)?shù)量。

【第八步】國土資源局根據(jù)批準(zhǔn)的供地方案，在征地的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助完成后，向用地單位發(fā)出批準(zhǔn)用地文件和《建設(shè)用地批

準(zhǔn)書》，被征地單位應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)交出土地。

其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用本集體的農(nóng)用地或單位占用國有農(nóng)用地的，經(jīng)批準(zhǔn)辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，國土資源局可直接發(fā)出用地文件。

城市分批次建設(shè)用地和單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，國土資源部門應(yīng)通過新聞媒體或其他形式向社會公開批準(zhǔn)情況；建設(shè)單位應(yīng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)文件及建設(shè)用地批準(zhǔn)書等在施工場地懸掛，接受社會的監(jiān)督。

【第九步】被征用單位交出土地后，該土地即成為國有土地，由國土資源局與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同（出讓供地）或向土地使用者核發(fā)劃撥決定書（劃撥供地）。用地單位按約定繳納出讓費(fèi)用。

但商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，則必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。用地單位只有中標(biāo)，才可獲得該國有土地的使用權(quán)。

國有土地出讓成交簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，必須將規(guī)劃設(shè)計(jì)條件與附圖作為《國有土地使用權(quán)出讓合同》的重要內(nèi)容和組成部分。沒有城市規(guī)劃行政主管部門出具的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，國有土地使用權(quán)不得出讓。如因特殊原因，確需改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。天下房地產(chǎn)法律服務(wù)網(wǎng) 【第十步】簽訂出讓合同并按約定繳納費(fèi)用后，用地單位才真正

獲得該土地的使用權(quán)，用地單位即可辦理建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)審批手續(xù)予以施工建設(shè)。

其中，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，用地單位也可以自行組織耕種；1年以上未動(dòng)工建設(shè)的，按照省級規(guī)定繳納閑置費(fèi)；如超過連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，縣級以上政府會下達(dá)《收回國有土地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書，即無償收回土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。、其中，國有土地使用權(quán)出讓的受讓方在簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》后，應(yīng)當(dāng)持《國有土地使用權(quán)出讓合同》向市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請發(fā)給建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對《國有土地使用權(quán)出讓合同》中規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件核驗(yàn)無誤后，同時(shí)發(fā)給建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

【第十一步】如用地單位欲轉(zhuǎn)讓該土地使用權(quán)，必須符合國家關(guān)于已出讓土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定和《國有土地使用權(quán)出讓合同》的約定。轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)時(shí)，不得改變規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以轉(zhuǎn)讓方式取得建設(shè)用地后，轉(zhuǎn)讓的受讓人應(yīng)當(dāng)持《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》、轉(zhuǎn)讓地塊原建設(shè)用地規(guī)劃許可證向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請換發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十二條 國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助 費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)如下：

一、土地補(bǔ)償費(fèi) 1．征用耕地、蔬菜地，根據(jù)國家規(guī)定的價(jià)格政策，按該土地征用前三年平均年產(chǎn)值（下同）的 六倍計(jì)算； 2．征用魚塘、藕塘、養(yǎng)殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產(chǎn)值的五倍計(jì)算； 3．征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產(chǎn)值的三倍計(jì)算； 4．征用宅基地按鄰近耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；房屋由建設(shè)單位另行征地移遷重建的，原宅基地不 再給予補(bǔ)償； 5．征用無收益的非耕地，一般不予補(bǔ)償。

二、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi) 1．青苗補(bǔ)償費(fèi)，一般按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計(jì)算；能收獲的不予補(bǔ)償。多年生經(jīng)濟(jì)林木，可以移 植的，由建設(shè)單位付給移植費(fèi)；不能移植的，由用地單位給予合理補(bǔ)償或作價(jià)收購； 2．房屋拆遷，按房屋結(jié)構(gòu)、面積、新舊程度，給予合理補(bǔ)償； 違章建筑物和開始協(xié)商征地后突擊搶栽的樹木、突擊搶建的建筑物，不予補(bǔ)償； 3．農(nóng)田水利工程及機(jī)電排灌設(shè)施、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場和電力、廣播、通訊設(shè)施等附著物，按照實(shí)際情況付給遷移費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。

三、安置補(bǔ)助費(fèi) 1．征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地在一畝以上的被征地單位，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用 前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍；征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地不滿一畝的被征

地單位，征用每畝耕地安置 補(bǔ)助費(fèi)以年產(chǎn)值的四倍起算，人均耕地每減少零點(diǎn)一畝，安置補(bǔ)助費(fèi)相應(yīng)增加年產(chǎn)值的一倍，但最高 不得超過年產(chǎn)值的十倍； 2．征用非耕地安置補(bǔ)助費(fèi)，按該土地年產(chǎn)值和略低于鄰近耕地的安置補(bǔ)助倍數(shù)計(jì)算； 3．征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。

四、按照本條規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不得超過土地 被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。

五、國家建設(shè)征用土地支付的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人的附屬物和青苗補(bǔ)償費(fèi) 付給本人外，其他費(fèi)用由縣級以上人民政府與有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村商定處理，用于組織被征地單位發(fā)展生 產(chǎn)、安排多余勞動(dòng)力就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，任何單位和個(gè)人不得挪用或占用。

六、大型水利、水電工程建設(shè)項(xiàng)目征用土地的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由省人民政府根據(jù)國家規(guī)定 另行制定。

<中華人民共和國土地管理法> 第二十七條土地補(bǔ)償費(fèi)按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付：

（一）征用耕地，屬水田、菜地、魚塘的，按同類土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的八至十倍補(bǔ)償；屬其他耕地的，按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至八倍補(bǔ)償；

（二）征用果園或者其他經(jīng)濟(jì)林地，按水田補(bǔ)償費(fèi)的百分之六十至百分之七十補(bǔ)償；原屬耕地的，按同類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；

（三）征用非經(jīng)濟(jì)林地，按水田補(bǔ)償費(fèi)的百分之四十補(bǔ)償；

（四）征用養(yǎng)殖生產(chǎn)的水面、灘涂，按水田補(bǔ)償費(fèi)的百分之六十至百分之七十補(bǔ)償；

（五）征用鹽田，按水田補(bǔ)償費(fèi)的百分之五十補(bǔ)償；

（六）征用其他未利用土地，按水田補(bǔ)償費(fèi)的百分之十五補(bǔ)償。第二十八條需要安置的人員由集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給集體土地經(jīng)營管理單位；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

第二十九條征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地

前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍補(bǔ)助。征用果園和其他經(jīng)濟(jì)林地，按該土地被征用前四年平均年產(chǎn)值的三至五倍補(bǔ)助；征用鹽田和有養(yǎng)殖生產(chǎn)的水面、灘涂，按該土地被征用前四年平均年產(chǎn)值的二至四倍補(bǔ)助。第三十條青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)支付給土地承包經(jīng)營者或者地上建筑物的產(chǎn)權(quán)人。青苗或者地上附著物補(bǔ)償費(fèi)按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付：

（一）農(nóng)作物按前三年平均年產(chǎn)值的一倍補(bǔ)償；

（二）人工營建的水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施按其重置價(jià)格并結(jié)合成新補(bǔ)償，苗種按工本費(fèi)的百分之六十補(bǔ)償；

（三）房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償費(fèi)，按重置價(jià)格并結(jié)合成新確定。具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府制定，報(bào)上一級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。地上附著物為林（果、竹）木的，征用后砍伐的林（果。竹）木，歸原所有者所有。其補(bǔ)償費(fèi)按下列標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付：

（一）用材林中的幼林按造林工本費(fèi)的二倍補(bǔ)償，中齡林按成熟林畝材積產(chǎn)值的百分之四十至百分之六十補(bǔ)償，成熟林按其商材積產(chǎn)值的百分之三十補(bǔ)償；

（二）竹林按產(chǎn)值的二倍補(bǔ)償；

（三）果樹和其他經(jīng)濟(jì)林按征用前四年平均年產(chǎn)值的二至七倍補(bǔ)償。但果樹未產(chǎn)果的，按工本費(fèi)的二倍補(bǔ)償；已產(chǎn)果的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)果樹的生長周期和樹勢的盛衰，按其產(chǎn)值的四至七倍補(bǔ)償；

（四）特種用途林。防護(hù)林按用材林同類林木標(biāo)準(zhǔn)的四至七倍補(bǔ)償；

（五）薪炭林按用材林同類林木標(biāo)準(zhǔn)的百分之四十至百分之六十補(bǔ)償。違法建筑物和征地公告發(fā)布后搶栽、搶種的農(nóng)作物，不予補(bǔ)償。

第三十一條下列建設(shè)項(xiàng)目征用土地，土地補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)按本辦法規(guī)定的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)幅度的低限計(jì)付：

（一）國防、軍事用地；

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；

（三）國家或者省重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；

（四）搶險(xiǎn)救災(zāi)修建永久性建筑物和其他設(shè)施用地。修建地下防空設(shè)施，免收土地稅費(fèi)。

第三十二條依照本辦法支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。國務(wù)院調(diào)整征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省實(shí)際情況作相應(yīng)的調(diào)整。

第三十三條平均年產(chǎn)值計(jì)算方法為：征用前三年（果樹、經(jīng)濟(jì)林、按前四年）的平均年產(chǎn)量乘以國家規(guī)定的價(jià)格。國家沒有規(guī)定價(jià)格的，按所在市、縣物價(jià)管理部門公布或者認(rèn)可的市場價(jià)格計(jì)算。

前款所指的平均年產(chǎn)量，以被征土地所在地統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）前三年的平均年產(chǎn)量為準(zhǔn)。

第三十四條非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)使用國有農(nóng)、林業(yè)。牧、果、茶、漁場的土地或者集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，支付補(bǔ)償安置費(fèi)用。

你的水田包括三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)

1、土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該按照被征用前三年平均年產(chǎn)值的十倍補(bǔ)償，2、安置補(bǔ)助費(fèi)：見第二十九條

3、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)：見第三十條

中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十二條 國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助 費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)如下：

一、土地補(bǔ)償費(fèi) 1．征用耕地、蔬菜地，根據(jù)國家規(guī)定的價(jià)格政策，按該土地征用前三年平均年產(chǎn)值（下同）的 六倍計(jì)算； 2．征用魚塘、藕塘、養(yǎng)殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地年產(chǎn)值的五倍計(jì)算； 3．征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產(chǎn)值的三倍計(jì)算； 4．征用宅基地按鄰近耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；房屋由建設(shè)單位另行征地移遷重建的，原宅基地不 再給予補(bǔ)償； 5．征用無收益的非耕地，一般不予補(bǔ)償。

二、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi) 1．青苗

補(bǔ)償費(fèi)，一般按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計(jì)算；能收獲的不予補(bǔ)償。多年生經(jīng)濟(jì)林木，可以移 植的，由建設(shè)單位付給移植費(fèi)；不能移植的，由用地單位給予合理補(bǔ)償或作價(jià)收購； 2．房屋拆遷，按房屋結(jié)構(gòu)、面積、新舊程度，給予合理補(bǔ)償； 違章建筑物和開始協(xié)商征地后突擊搶栽的樹木、突擊搶建的建筑物，不予補(bǔ)償； 3．農(nóng)田水利工程及機(jī)電排灌設(shè)施、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場和電力、廣播、通訊設(shè)施等附著物，按照實(shí)際情況付給遷移費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。

三、安置補(bǔ)助費(fèi) 1．征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地在一畝以上的被征地單位，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用 前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍；征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地不滿一畝的被征地單位，征用每畝耕地安置 補(bǔ)助費(fèi)以年產(chǎn)值的四倍起算，人均耕地每減少零點(diǎn)一畝，安置補(bǔ)助費(fèi)相應(yīng)增加年產(chǎn)值的一倍，但最高 不得超過年產(chǎn)值的十倍； 2．征用非耕地安置補(bǔ)助費(fèi)，按該土地年產(chǎn)值和略低于鄰近耕地的安置補(bǔ)助倍數(shù)計(jì)算； 3．征用房屋和其他建筑物的地基以及無收益的非耕地，不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。

四、按照本條規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不得超過土地 被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。

五、國家建設(shè)征用土地支付的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人的附屬物和青苗補(bǔ)償費(fèi) 付給本人外，其他費(fèi)用由縣級以上人民政府與有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村商定處理，用于組織被征地單位發(fā)展生 產(chǎn)、安排多余勞動(dòng)力就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，任何單位和個(gè)人不得挪用或占用。

六、大型水利、水電工程建設(shè)項(xiàng)目征用土地的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由省人民政府根據(jù)國家規(guī)定 另行制定。

第五篇：關(guān)于農(nóng)村土地征用問題

農(nóng)村土地征用直接關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的切身利益。在土地征用工作中，正確處理好國家、集體、農(nóng)民三者關(guān)系，不使農(nóng)民群眾利益受到侵害，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。從總體上講，在縣委、縣政府高度重視和各部門的共同努力下，廣大農(nóng)民群眾對政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但隨著我縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷增長，城市化進(jìn)程持續(xù)加快，建設(shè)用地的需求量迅速增加，征用土地規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及征地農(nóng)民的人數(shù)劇增，一些深層次的問題也相繼暴露出來。為此，我們經(jīng)過多次專題調(diào)查，對土地征用過程中存在的問題、成因及對策作了一些思考研究。

一、存在問題及成因

（一）征用土地規(guī)模呈攀升態(tài)勢，“征而不用”造成土地資源浪費(fèi)。

從2000年以來，我縣共征用農(nóng)村集體土地20661畝，平均每年為5165畝，最多的一年是2002年為8220畝。減少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工業(yè)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是丹城鎮(zhèn)，已經(jīng)出現(xiàn)了不少無地村。被征用土地中，以工業(yè)和公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地最多。從2003年來說，共報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用土地7263畝，其中以協(xié)議方式出讓的工業(yè)用地占30．6%，以行政劃撥方式供給的公益性用地占43．4%，以招拍掛方式出讓的房地產(chǎn)開發(fā)為主的經(jīng)營性用地占26%。由于利益的驅(qū)使，一些單位“征而不用”，超過規(guī)定期限而遲遲不動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)大約征而未用閑置土地34．18畝左右，另有264畝為政府控制性用地和村集體留地。一面是農(nóng)民無地耕種，一面是土地閑置浪費(fèi)，這種現(xiàn)象是引發(fā)農(nóng)民不斷上訪的重要原因之一。

（二）“失地農(nóng)民”缺少生活保障制度，后顧堪憂。

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的保障。長期以來，我縣對土地征用補(bǔ)償實(shí)行的是單一的貨幣政策，不利于農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障。由于廣大失地農(nóng)民文化素質(zhì)和專業(yè)技能普遍較低，自謀職業(yè)的能力較弱，因而大部分失地農(nóng)民對今后的生活顧慮很大。他們強(qiáng)烈要求政府解決失地后的生活保障問題，有的甚至提出了只要政府給他們安排好基本生活保障，土地可以白送給政府的呼聲。

（三）留地政策未能實(shí)施到位。

為謀求村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和給村民提供生存空間及生活保障，各村對留地要求十分強(qiáng)烈，主要是提出留好兩類地，一類是村經(jīng)濟(jì)發(fā)展地，另一類是個(gè)人建房用地。我縣也陸續(xù)出臺了留地政策，2000年規(guī)定留地條件必須是征地總面積達(dá)到該村耕地2/3以上，留地面積按被征地面積10%計(jì)算，留地位置規(guī)定除象山港路、天安路、環(huán)城東路、新豐路等主要道路兩側(cè)以外的區(qū)塊。2003年縣政府規(guī)定村留地不準(zhǔn)非法買賣，不準(zhǔn)搞房地產(chǎn)開發(fā)，要求以土地入股，或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租等形式利用留地。但各村對留地位置要求較高，往往要求留在主要街道兩側(cè)，并允許他們搞房地產(chǎn)買賣，對此政府難以滿足他們的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作難度增大。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度不足。

征地困難的核心是補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)行征地制度是按照被征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，具體測算按被征用土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)確定補(bǔ)償費(fèi)用。由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)又存在較大幅度，政府征用土地往往在法定范圍內(nèi)盡可能以低限補(bǔ)償費(fèi)用。這種補(bǔ)償辦法，造成同一區(qū)塊甚至同一宗地由于用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊的現(xiàn)象。況且，經(jīng)營性用地出讓中，從農(nóng)民手中以較低的價(jià)格征用，卻以高出數(shù)十倍甚至上百倍的價(jià)格出讓，導(dǎo)致被征地農(nóng)民心理失衡。此外，政府為壯大發(fā)展本地企業(yè)，對重點(diǎn)扶持的企業(yè)征地行為實(shí)行特殊優(yōu)惠政策，低價(jià)從農(nóng)民手中取得土地；有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了招商引資

增加本地區(qū)的投資吸引力，往往把征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降得很低，作為給予投資方的優(yōu)惠措施，侵害農(nóng)民的利益，引發(fā)眾多失地農(nóng)民逐級上訪，造成社會不穩(wěn)定因素。如西周華翔汽車城、縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東陳區(qū)塊、天安電工城等，都是今年群眾信訪舉報(bào)的要件。西周鎮(zhèn)村民集體上訪市、省直至國土資源部，就是因?yàn)槲磁日几厍в喈€，而安置補(bǔ)償不到位所致。

（五）土地補(bǔ)償費(fèi)用管理不夠嚴(yán)格。

征地補(bǔ)償費(fèi)事關(guān)穩(wěn)定大局，事關(guān)失地農(nóng)民切身利益?！断笊娇h土地征用暫行辦法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)組成。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體所有，納入公積金管理，用于被征地農(nóng)民參保和發(fā)展生產(chǎn)、公益性建設(shè)，不得平分到戶。但在實(shí)際工作中，由于政府指導(dǎo)監(jiān)督力度不足，有些村干部迫于村民的壓力，往往把土地補(bǔ)償費(fèi)平分到人，有的村甚至發(fā)生村干部截留甚至借機(jī)揮霍土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。

（六）違法征地現(xiàn)象普遍，影響征地工作開展。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地必須經(jīng)村民代表大會或村民大會上2/3通過，方才有效。而部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了加快引資速度，往往包辦征地工作，直接與村干部簽訂征地協(xié)議，忽視廣大村民的要求，侵犯村民的合法權(quán)益。有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)甚至自行設(shè)定開發(fā)區(qū)，變相圈地，未經(jīng)報(bào)批而廣建廠房，既擾亂了土地征用秩序，也造成了土地資源的極大浪費(fèi)。

二、對策與建議

（一）建立失地農(nóng)民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障資金來源可以按照“農(nóng)民與政府按一定比例出資，農(nóng)民自愿申請加入的方式。可由以下幾部分構(gòu)成：一是申請加入基本生活保障的失地農(nóng)民的全部安置補(bǔ)助費(fèi)。根據(jù)目前標(biāo)準(zhǔn)我縣每畝耕地安置費(fèi)為1萬元左右。不想加入基本生活保障的安置費(fèi)歸農(nóng)民自己所有，相對來說也減輕了政府一些負(fù)擔(dān)。二是政府從土地出讓金的收益中切出一大塊，作為失地農(nóng)民的基本生活保障金，以維持失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

（二）探索多種安置途徑，拓寬就業(yè)門路

目前，我縣實(shí)行單一的貨幣安置政策，很多村民在獲得貨幣補(bǔ)償后，基本上都用于日常生活消費(fèi)，補(bǔ)償款花光后生活就無法保障。因此，幫助失地農(nóng)民拓寬就業(yè)門路，探索多種安置方式勢在必行。

1、將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)就業(yè)渠道。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)組織體系，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)崗位上就業(yè)。在城市公共項(xiàng)目用工中（如環(huán)衛(wèi)、物業(yè)、綠化等），應(yīng)劃出一部分就業(yè)指標(biāo)專門用于安排被征地農(nóng)民再就業(yè)。要鼓勵(lì)用地單位把適合農(nóng)民就業(yè)的工作崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民。

2、積極開展失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)。政府必須高度重視失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，安排一定資金，專項(xiàng)用于培訓(xùn)，尤其要有針對性地舉辦一些從事二、三產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，自立創(chuàng)業(yè)，在經(jīng)商辦企業(yè)等方面給予優(yōu)惠政策，扶持鼓勵(lì)失地農(nóng)民承包農(nóng)業(yè)園區(qū)基地，從事種養(yǎng)業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收益。

3、大力推行留地安置政策。把村級留用地落實(shí)到有較好區(qū)位優(yōu)勢，較大升值空間的地塊。為被征地村留足、留好村級集體發(fā)展留用地。村級集體留用地的具體使用，必須服從城市總體規(guī)劃，允許村里發(fā)展商業(yè)、工業(yè)、倉儲業(yè)等等，使村級集體留用地保值增值，為村民長遠(yuǎn)生活提供保障。

（三）強(qiáng)化征地補(bǔ)償費(fèi)用管理，規(guī)范分配使用

1、嚴(yán)格按規(guī)定分配征地補(bǔ)償費(fèi)用。失地農(nóng)民為了改善生活，提高自謀職業(yè)能力，都希望多分配一些征用補(bǔ)償費(fèi)，而實(shí)際在分配過程中也已出現(xiàn)分多留少的趨勢。對此，必須嚴(yán)格按照《象山縣土地征用暫行辦法》規(guī)定，將安置補(bǔ)償費(fèi)合理地分給村民，而土地補(bǔ)償費(fèi)必須留作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)用途。同時(shí)，政府有關(guān)部門必須加強(qiáng)對這部分補(bǔ)償費(fèi)使用的監(jiān)督與管理。

2、加強(qiáng)對土地征用安置費(fèi)的分配指導(dǎo)。安置補(bǔ)償費(fèi)的分配涉及千家萬戶的切身利益，必須堅(jiān)持公正、公平、公開、合理的原則，堅(jiān)持法律、政策規(guī)定前提下開展民主討論的原則。因此，在制訂分配方案時(shí)，要廣泛征求群眾意見，通過村民代表或村民會議決議的方式來確定分配方案。為了保證分配方案的合法性和合理性，分配方案必須經(jīng)有關(guān)部門和單位審查批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

3、有效利用土地補(bǔ)償費(fèi)用，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)村民謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，并積極推行民主決策、科學(xué)決策機(jī)制，避免村經(jīng)濟(jì)投資決策失誤。根據(jù)城區(qū)發(fā)展需要，結(jié)合村集體留地政策，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)廠房出租等形式，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)保值增值的目標(biāo)。同時(shí)，建立健全村級民主理財(cái)、民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)對村土地補(bǔ)償費(fèi)用使用管理的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保村土地補(bǔ)償費(fèi)的正確使用。

（四）強(qiáng)化依法征地意識，遏制違法征地現(xiàn)象

1、強(qiáng)化土地征用權(quán)限?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實(shí)施，縣級以上國土部門負(fù)責(zé)承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統(tǒng)一征地事務(wù)所代表政府行使征地職能。鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道只能配合做好征地工作，而無權(quán)進(jìn)行征地。任何未經(jīng)縣統(tǒng)一征地事務(wù)所簽訂的征地協(xié)議一律無效，并要追究違法征地者的責(zé)任。

2、嚴(yán)格執(zhí)行征地工作程序。依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)及國土資源部關(guān)于土地征用有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照征地受理、補(bǔ)償協(xié)商和草簽協(xié)議，征地方案報(bào)批，“兩公告”及等程序?qū)嵤Ｕ鞯貐f(xié)議必須經(jīng)得村民代表大會或村民大會2/3以上通過，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟權(quán)。

3、切實(shí)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。必須切實(shí)按照我縣征用補(bǔ)償?shù)摹皡^(qū)片價(jià)”和“最低保護(hù)價(jià)”政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。今后，應(yīng)加緊建立宗地價(jià)格評估制度，通過評估，科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4、加快征用土地的利用建設(shè)。對閑置土地應(yīng)及早收回，重新落實(shí)項(xiàng)目，政府控制土地和村留地應(yīng)盡快辦理用地手續(xù)或落實(shí)項(xiàng)目，及早建設(shè)利用。

依據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。農(nóng)村土地管理就是依照《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)行使對農(nóng)村集體所有土地的保護(hù)、開發(fā)和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農(nóng)村土地管理工作開展至今，時(shí)間僅二十余年，有許多不規(guī)范之處，筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)做淺顯分析，認(rèn)為普遍存在以下幾種現(xiàn)象：

一、農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是集體土地所有權(quán)很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權(quán)。缺乏處置權(quán)的所有權(quán)，不是真正意義上的所有權(quán)，正是這種土地所有權(quán)的被弱化，導(dǎo)致了農(nóng)民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益得不到保障。其次就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會管理，也可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇纱迕窬游瘯?jīng)營、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機(jī)制的村干部為了自己的私利，不做出損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為；由村民小組經(jīng)營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機(jī)構(gòu)、法人資格和獨(dú)立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權(quán)對所有權(quán)主體內(nèi)部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調(diào)查，還有不少農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質(zhì)仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地幾乎成了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，誰占到了就是誰的，強(qiáng)行割占宅基地，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻無法處置自己的土地，嚴(yán)重喪失了所有權(quán)主體的所有權(quán)利，對內(nèi)部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，確立農(nóng)民集體土地所有者的法律主體地位，強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有的觀念。土地是農(nóng)民集體的，管理也是農(nóng)民集體應(yīng)盡的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)所有權(quán)主體的主觀能動(dòng)性。

二、農(nóng)村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機(jī)制，土地缺乏流動(dòng)性，土地的資產(chǎn)價(jià)值不能顯化，土地利用效率很低

導(dǎo)致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農(nóng)村村民只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”。所以在法律上是禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：第一，它不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量農(nóng)民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農(nóng)村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設(shè)是不可能進(jìn)行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的同時(shí)，農(nóng)村集體土地市場建設(shè)卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，土地作為生產(chǎn)要素，當(dāng)然也離不開市場的優(yōu)化配制。農(nóng)民的集體土地的資產(chǎn)價(jià)值要顯化，必須要通過市場運(yùn)作，農(nóng)民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民集體最大限度實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的強(qiáng)烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉(zhuǎn)中獲得土地收益，他們的積極性就會發(fā)揮出來，對土地管理、保護(hù)和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，有利于形成農(nóng)村土地市場，土地供應(yīng)、需求的增加，必然加速土地資產(chǎn)的流通，從而促進(jìn)土地交易市場化的建設(shè)。

由于我們現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，時(shí)下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權(quán)屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉(zhuǎn)”之名，行商品住宅之實(shí)，為切實(shí)保護(hù)耕地，必須要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農(nóng)村集體土地能否流轉(zhuǎn)的決定性門檻，要嚴(yán)把規(guī)劃關(guān)。

三、農(nóng)村集體土地的利用嚴(yán)重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個(gè)非常嚴(yán)重的問題

大部分的農(nóng)村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設(shè)施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認(rèn)為主要有以下四點(diǎn)：

1、盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農(nóng)村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個(gè)現(xiàn)狀，必須要加強(qiáng)、加快農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法律性。

2、農(nóng)民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認(rèn)為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時(shí)宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權(quán)糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導(dǎo)致農(nóng)村村莊建設(shè)非常混亂。

3、還有許多農(nóng)民的封建迷信思想很嚴(yán)重，建房時(shí)都要請風(fēng)水先生來選地址、定座向，時(shí)興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學(xué)規(guī)劃執(zhí)行嚴(yán)重受阻，從另一方面正好反映農(nóng)村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。

4、還有許多村莊是由于地形原因而無法規(guī)劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規(guī)劃，農(nóng)民都是零星分散建房。

站在國土資源管理的角度來說，土地利用規(guī)劃在其職能中占據(jù)了首要位置，可以說規(guī)劃就是土地管理的龍頭，規(guī)劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農(nóng)村土地利用無規(guī)劃可依的現(xiàn)狀而言，規(guī)劃就是規(guī)則，規(guī)劃就是規(guī)范，只要搞好了規(guī)劃，至少可以達(dá)到以下四個(gè)目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執(zhí)行，合理利用土地資源和切實(shí)保護(hù)耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃的農(nóng)用地，一律不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變，提高土地利用集約程度。三是根據(jù)市場導(dǎo)向和宏觀調(diào)控，有計(jì)劃地調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。四是改善農(nóng)村面貌，美化農(nóng)民居住環(huán)境，建設(shè)新農(nóng)村。

農(nóng)村土地管理其實(shí)就是一種監(jiān)督行為。職能部門充當(dāng)“裁判”角色，監(jiān)督農(nóng)村土地的所有者、使用者在管理、開發(fā)和利用時(shí)是否符合我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為。只要是合法，其它的許多事項(xiàng)可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發(fā)揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力度。從這一個(gè)意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農(nóng)村土地管理要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。只要規(guī)劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。

（一）申請用地

建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設(shè)用地，同時(shí)填寫《建設(shè)用地申請表》，并附下列材料：

１、建設(shè)單位依法設(shè)立的有關(guān)證明；２、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或其他有關(guān)批準(zhǔn)文件；３、土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；４、初步設(shè)計(jì)或者其他有關(guān)材料；５、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補(bǔ)充耕地方案；７、建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)的，應(yīng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告； ８、提供地價(jià)評估報(bào)告。

（二）受理申請并審查有關(guān)文件

縣級以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請、審查、報(bào)表工作，對應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目，在３０日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后報(bào)上一級土地管理部門審查。

（三）審批用地

有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政管理部門，收到上報(bào)土地審批文件，按規(guī)定征求有關(guān)部門意見后，實(shí)行土地管理部門內(nèi)部會審制度審批土地。

（四）征地實(shí)施

經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實(shí)施。１、征地公告。公告的內(nèi)容包括：批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)、文號、土地用途、范圍、面積、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋唬?、支付土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；３、安置農(nóng)業(yè)人口；４、征收用地單位的費(fèi)稅；５、協(xié)調(diào)征地爭議。

（五）簽發(fā)用地證書

１、有償使用土地的，應(yīng)簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。

（六）征地批準(zhǔn)后的實(shí)施管理

建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用權(quán)證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理，其主要任務(wù)是：１、會同有關(guān)部門落實(shí)安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結(jié)案報(bào)告。

（七）頒發(fā)土地使用證

用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積、確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。