第一篇：中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探范文

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革初探

中國從1840年鴉片戰(zhàn)爭開始到1949年中華人民共和國成立的109年間，一直處于西方列強(qiáng)欺壓、日本軍國主義侵略、國破家亡的半封建半殖民地狀態(tài)，基本上是一個(gè)農(nóng)業(yè)國，沒有自己的工業(yè)。在這樣的背景下根本談不上發(fā)展與城鎮(zhèn)化。中華人民共和國成立后，中國人民才真正在世界上站起來，這也才有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的環(huán)境與條件。因此，研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地就必須先梳理歷史，用創(chuàng)新思維來提出新思路。

一、建國后城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾個(gè)階段

（一）1949年～1957年為正常發(fā)展階段

在此期間，國家經(jīng)過3年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃，并開始實(shí)施156項(xiàng)工程建設(shè)。城鎮(zhèn)化率從1949年的10.6%發(fā)展到1957年的15.4%，8年平均年增長0.6%，城鎮(zhèn)化的增長與經(jīng)濟(jì)增長基本上是協(xié)調(diào)的。工業(yè)化帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化，城市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。

（二）1958年～1978年為非正常發(fā)展階段

中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地使用制度改革研究

“大躍進(jìn)”與“三年自然災(zāi)害”使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境，城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重受阻。1960年起開始動(dòng)員從農(nóng)村進(jìn)城的人口還鄉(xiāng)，到1962年有近5000萬人重新回到農(nóng)村，城鎮(zhèn)化進(jìn)入停滯與緩慢發(fā)展期。1958年～1978年的21年，城鎮(zhèn)化率從15.4%僅增長到1978年的17.8%，平均年增長0.12%，這是中國歷史上城鎮(zhèn)化率增長最低的時(shí)期。

（三）1979年～2000年為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2000年的36%，22年增長了22個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增長1.05%，可稱為快速增長時(shí)期。不僅城市規(guī)模擴(kuò)大明顯（一般在50%以上），城市數(shù)量也從原來不足200個(gè)發(fā)展到600多個(gè)，小城鎮(zhèn)達(dá)2萬個(gè)。城市經(jīng)濟(jì)總量大幅提高，城市經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)總量的65%以上，城市經(jīng)濟(jì)已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和動(dòng)力。2000年底，城市發(fā)展政策做了適當(dāng)調(diào)整，從1980年初期的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”24字方針，調(diào)整為“以大城市為中心，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，并發(fā)展城市群和城市帶”的城鎮(zhèn)發(fā)展政策，并把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”。城市發(fā)展政策的調(diào)整為城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

（四）2001年～2011年為城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化率從20世紀(jì)末的36.1%增長到2011年的50%，凈增長13.9個(gè)百分點(diǎn)，平均年增長1.39個(gè)百分點(diǎn)，比快速增長時(shí)期的年均1.05個(gè)百分點(diǎn)高出0.3個(gè)百分點(diǎn)。這種高速度符合國際經(jīng)驗(yàn)當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%時(shí)就進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期的驗(yàn)證，另外這也是中國積極追求GDP“內(nèi)推外拉”的結(jié)果。然而，由于中國國情與發(fā)達(dá)國家不同，人地矛盾突出，在高速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列問題。尤其是城鎮(zhèn)化粗放型擴(kuò)張的同時(shí)，占用了大量耕地，直接影響了糧食安全。在高速城鎮(zhèn)化過程中，舊城改造、房地產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展以及高房價(jià)等問題，也引起了許多社會(huì)矛盾和問題。

二、在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題

改革開放以來，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化以及高速公路、高鐵和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為GDP增長的動(dòng)力和區(qū)域發(fā)展的源泉。目前，城市經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，科技力量的90%、稅收的85%都集中在城市，推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不可否認(rèn)，但是快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化也產(chǎn)生了一系列需要認(rèn)真解決的問題。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃的無限擴(kuò)張占用了大量耕地，超出自身的承載能力

改革開放以來，我國出現(xiàn)過3次大的“圈地運(yùn)動(dòng)”。第一次是20世紀(jì)80年代中期的“圈大院”大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。期間頒布了第一部《中華人民共和國土地管理法》，并成立了國家土地管理局。第二次是1992年鄧小平南巡講話后，出現(xiàn)了大辦開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)浪潮，一

年圈掉耕地7800平方公里。1993年，中央實(shí)行宏觀調(diào)控，海南、北海和惠州的房地產(chǎn)泡沫破裂。1994年實(shí)現(xiàn)軟著陸。第三次是2003年的招商引資大辦開發(fā)區(qū)，中央又實(shí)行了宏觀調(diào)控。到2005年耕地出現(xiàn)危機(jī)，中央劃出18億畝耕地紅線，之后“小產(chǎn)權(quán)房”和“以租代征”的出現(xiàn)沖擊了18億畝耕地紅線，人地矛盾已發(fā)展到臨界點(diǎn)。

城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，是除高速公路、高鐵等公共交通用地之外的重點(diǎn)，改革開放初期至今，一般城市規(guī)模都擴(kuò)張了6倍～10倍，有的縣城超過了20倍。寬馬路、大廣場(chǎng)成為一些縣城的時(shí)尚，其利用率低下。改革開放至今，耕地的占用導(dǎo)致無地和少地農(nóng)民達(dá)2.5億人。不少農(nóng)民陷入種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的境地，利益分配的巨大失衡，使得農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中生存權(quán)利被剝奪的失落感強(qiáng)烈。這是涉及子孫后代生產(chǎn)、生活的大問題，必須引起足夠重視。在我國人地矛盾突出的背景下，城鎮(zhèn)人均用地達(dá)133平方米，超過發(fā)展中國家83.3平方米、發(fā)達(dá)國家82.4平方米的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重脫離中國國情。當(dāng)前中國出現(xiàn)的這種城鎮(zhèn)化的競(jìng)爭、攀比和大規(guī)劃、大圈地、貪大求洋的發(fā)展模式，不適合中國的需要，也不符合中國國情，可以說，這種畸形城鎮(zhèn)化（尤其是一些縣城），如不及時(shí)得到有效遏制，不僅會(huì)超出資源的供給能力，還會(huì)導(dǎo)致中國未來的長期動(dòng)蕩。

（二）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的人口二元化結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)矛盾加大

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市形成了兩種相向運(yùn)動(dòng)：一方面，城市中心的原居民不斷向外搬遷，而他們的祖居地不斷被外來的暴發(fā)戶、官員及精英所取代；另一方面，外來打工的農(nóng)民工隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷涌入城市。在外來人口中，除少數(shù)高學(xué)歷者能入戶籍、融合在城市居民中外，多數(shù)人屬于“候鳥式的農(nóng)民工”，享受不到與城市居民同等的待遇。以北京為例，目前總?cè)丝谶_(dá)2500萬，有半數(shù)以上屬于無戶籍人員，這些外來打工人員的家庭面臨著諸如孩子上學(xué)、看病等現(xiàn)實(shí)問題。這種“內(nèi)外兩張皮”的城市人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷加大。在城市里，原國有企業(yè)的下崗職工現(xiàn)在僅拿著政府的最低生活標(biāo)準(zhǔn)保障（每月1500元之內(nèi)）的大約還有幾千萬人，加上幾億外來農(nóng)民工，以及占總?cè)丝诩s10%拿著較低養(yǎng)老金（每月2000元左右）的退休人員，這3種人面對(duì)大城市里的高房價(jià)、高價(jià)養(yǎng)老院、高價(jià)保姆費(fèi)等現(xiàn)實(shí)局面只能嘆息！但與此同時(shí)，為什么這些天價(jià)收費(fèi)項(xiàng)目還滿足不了需求？說明在城市里貧富差距的兩極分化已非常嚴(yán)重。人們不禁要問：這種“少數(shù)人巨富，多數(shù)人貧困”的社會(huì)如何走向和諧？應(yīng)該說，這種畸形的社會(huì)結(jié)構(gòu)潛伏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）舊城改造中暴露出來的問題

城市發(fā)展無非有兩種途徑：一是通過新區(qū)開發(fā)求發(fā)展，推進(jìn)城市規(guī)模擴(kuò)大；二是舊城改造以提高容積率求發(fā)展。這本來是很正常的，但近年來很多舊城改造的案例都伴隨著土地財(cái)政和商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)的影子，這就使舊城改造偏離了方向。舊城改造中出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

一是歷史文脈未得到延續(xù)。不少城市在“大規(guī)?！奔みM(jìn)式的舊城改造中對(duì)原有的歷史文化和業(yè)態(tài)毫無保留，非但割裂了對(duì)歷史的傳承，也破壞了原來已形成的“三氣”（即人氣、文氣、生氣），破壞了原來商業(yè)的發(fā)展業(yè)態(tài)。保護(hù)歷史文化街區(qū)，不僅是把建筑的“殼”保留下來，還要呈現(xiàn)獨(dú)特的生活業(yè)態(tài)，這是對(duì)歷史的尊重與傳承。

二是在舊城改造中，原居民未得到公平合理的補(bǔ)償，導(dǎo)致群體事件不斷發(fā)生，甚至發(fā)生自焚事件，其社會(huì)影響很壞。這其中有不少是由于開發(fā)商只顧追求自身利益，不顧百姓的生存和發(fā)展而導(dǎo)致的。有些地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地財(cái)政及稅收等方面的考慮，并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)與規(guī)劃，被開發(fā)商牽著走。

三是原城市中心居民被邊緣化。一些城市在“高規(guī)格、大手筆、做大做強(qiáng)”的思想指導(dǎo)下大拆大建，使原來居住在市中心的大量普通工人和市民被邊緣化，迫使這些人退出市中心移居到郊區(qū)。大量被邊緣化的群體面臨生存困境，這將加劇社會(huì)內(nèi)部矛盾與沖突，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。

（四）在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了兩個(gè)不均衡和空間布局不合理的現(xiàn)象

第一個(gè)不均衡是在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，人口過多地集中在少數(shù)大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，這些城市進(jìn)入21世紀(jì)后，人口都以20%以上的速度增長，而中小城市人口增長緩慢，大中小城市人口不能均衡地增長。第二個(gè)不均衡是東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長不均衡，目前東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，而中西部有的地區(qū)只有30%～40%。中央已注意到這個(gè)問題，因此近幾年加大了中西部發(fā)展和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，政策開始向中西部傾斜。中西部不僅城鎮(zhèn)化率較低，而且中小城鎮(zhèn)發(fā)展也不足，尤其是西部地區(qū)，中國目前存在大城市爆滿和中小城市發(fā)展不足的問題。

解決城鎮(zhèn)化過程中土地改革問題的幾點(diǎn)建議

一.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能

首先需要指出，所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。其一，它不能夠自由轉(zhuǎn)讓，一個(gè)集體對(duì)其財(cái)產(chǎn)是買還是賣，是增加還是減少，應(yīng)該有完全的決定權(quán)。目前集體土地所有權(quán)根本不可能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)。從內(nèi)部來說，集體土地已經(jīng)無償?shù)亟唤o了農(nóng)民使用，這是從內(nèi)部對(duì)集體土地所有權(quán)的一個(gè)否定。從外部來說，國家對(duì)非公益性的用地，也要強(qiáng)行征收，這是從外部對(duì)集體土地所有權(quán)的一種否定。這兩個(gè)否定就造成了恩格斯所說的，當(dāng)一個(gè)土地所有權(quán)不能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)即帶來地租時(shí)，這種所有權(quán)事實(shí)上是被廢除的。其二，現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)與穩(wěn)定家庭承包關(guān)系是矛盾的。既然每一個(gè)所有制成員一出生就理所當(dāng)然地成為集體所有制成員，那就應(yīng)當(dāng)獲得一份土地。而土地分完以后再進(jìn)行調(diào)整，又違反《土地承包法》?！锻恋爻邪ā氛f要保持長久不變，任何組織不得改變承包這種關(guān)系，包括集體所有權(quán)人本身都不能夠改變。這里顯然又出現(xiàn)了互相矛盾的規(guī)定。其三，集體土地的使用權(quán)不能夠自由轉(zhuǎn)讓，它只能在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能轉(zhuǎn)讓給集體所有制以外的成員。而國有企業(yè)的國有土地使用權(quán)可以隨意轉(zhuǎn)讓。這就是所謂同地不同權(quán)。其四，集體土地所有權(quán)分成三個(gè)層次：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、村民小組。那么這三者之間的關(guān)系是否互相包容，是否涵蓋？個(gè)人與小組是否能夠享受村集體的？村集體的是否能夠享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的？沒有辦法確定。最后，是宅基地的集體所有權(quán)與房屋私有權(quán)之間的相互矛盾，對(duì)此，下文將會(huì)述及。筆者認(rèn)為，這個(gè)“還權(quán)”應(yīng)該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)。從1954年開始到1982年這28年中，我國的《憲法》一直沒有否定農(nóng)民的土地所有權(quán)。如果我們把土地的所有權(quán)交給農(nóng)民，首先宅基地可以率先實(shí)行農(nóng)戶所有，進(jìn)而就是承包地，至于農(nóng)村的集體建設(shè)用地，公益性的繼續(xù)實(shí)行集體所有，非公益性的可以按戶均分，分到每個(gè)人頭上，這是完全的還權(quán)賦能。我認(rèn)為這里肯定會(huì)引發(fā)人們對(duì)土地私有的擔(dān)憂。

其一，有人說土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并，失去土地的農(nóng)民會(huì)失去社會(huì)保障。首先，土地兼并并不可怕，城市產(chǎn)業(yè)都有土地兼并。至于農(nóng)民的社會(huì)保障，當(dāng)年我們之所以沒給農(nóng)民建立社會(huì)保障，據(jù)說是因?yàn)檗r(nóng)民有土地，現(xiàn)在我們又以擔(dān)心農(nóng)民失去社會(huì)保障為理由，不讓農(nóng)民真正獲得土地。

其二，有人擔(dān)心土地私有會(huì)導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城市，從而增加城市的就業(yè)壓力。這次國際金融危機(jī)爆發(fā)后，一直有人慶幸，幸好我國農(nóng)村土地沒有私有，否則那2500萬農(nóng)民回到家鄉(xiāng)怎么辦呢？但恰恰是我們的城市化沒有進(jìn)行徹底，進(jìn)城的農(nóng)民并沒有真正變成市民，他們召之即來，揮之即去，才有了現(xiàn)在2500萬農(nóng)民回鄉(xiāng)，這與土地私有沒有什么關(guān)系。而且，在整個(gè)工業(yè)化城市化進(jìn)程中，也就是說從現(xiàn)在開始到本世紀(jì)中期，整個(gè)城市要增加7億多人口。按一半的勞動(dòng)力就是4－5億，4－5億的勞動(dòng)力只能在城市安排就業(yè)，在農(nóng)村只有失業(yè)。如果在城市解決不了這些人的就業(yè)，中國也就沒有希望了。所有發(fā)達(dá)國家都走了這條路，沒聽說農(nóng)村能夠自己吸納剩余勞動(dòng)力的。

其三，有人擔(dān)心土地私有會(huì)導(dǎo)致大量耕地流失。在30年改革開放中，在公有制條件下，3億多畝耕地不就流失了嗎？這和土地產(chǎn)權(quán)沒有直接的關(guān)系。國家糧食安全是由土地使用制

度即用途管制決定的，跟土地所有制無關(guān)。至于有人說土地私有會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，這主要是指宅基地。即使城市周邊出現(xiàn)大量貧民窟也不可怕，貧民窟增加，很重要的一個(gè)原因是政府沒有提供大量的廉租房。

其四，有人擔(dān)心土地私有會(huì)產(chǎn)生大地主。多大的地主算大地主，后面我們講土地經(jīng)營規(guī)模時(shí)再說。城市里可以有大資本家，我們?yōu)槭裁匆獡?dān)心農(nóng)村出現(xiàn)大地主呢？

其五，有人擔(dān)心，土地私有會(huì)導(dǎo)致征地成本提高。我認(rèn)為，這種征地成本的提高恰恰是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所需要的。原來那種低價(jià)征地是不可持續(xù)的，我們沒有那么多廉價(jià)的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了，使土地的征地成本真實(shí)反映土地的價(jià)值，土地的集約和節(jié)約使用才能真正實(shí)現(xiàn)。

其六，有人擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去住所，尤其是城市居民到農(nóng)村購房建房。我覺得只要符合規(guī)劃沒有什么不可以。為什么我們現(xiàn)在土地的供給這么單一，全國人民都被房地產(chǎn)商綁架，為什么不能讓農(nóng)民自己建房，讓城市居民自己建房呢？只要符合城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，就應(yīng)該允許。

其七，有人擔(dān)心農(nóng)地私有會(huì)否定農(nóng)村集體所有制。我們通過調(diào)查，更進(jìn)一步證實(shí)農(nóng)村本來已經(jīng)沒有多少集體所有制了。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)改制了。否定一個(gè)本來不存在的東西，這種擔(dān)心恐怕是不必要的。最后，有人認(rèn)為土地私有會(huì)違背《憲法》。確實(shí)是會(huì)違背現(xiàn)在的《憲法》，但是《憲法》是可以改變的。

二.增減掛鉤與土地增值分配

這涉及到所謂平等和公平問題。目前重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授對(duì)重慶所做的調(diào)研報(bào)告里特別強(qiáng)調(diào)增減掛鉤實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級(jí)差地租。但是必須指出，按照馬克思主義的地租理論，以及任何其他地租理論，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，不管是級(jí)差地租還是絕對(duì)地租，它一定是歸土地所有者所有。當(dāng)然，級(jí)差地租II在租期內(nèi)可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區(qū)的農(nóng)民富起來，你覺得不公平，所以，你想把集體土地變?yōu)閲型恋?，然后由你獲得地租。但是在這個(gè)改變過程當(dāng)中，必須對(duì)農(nóng)民，對(duì)土地私有者支付等價(jià)。

但是在沒有把土地收歸國有之前，級(jí)差地租一定要?dú)w原來的土地所有者，要?dú)w農(nóng)民所有。而現(xiàn)在的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)際上是將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級(jí)差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如說成都每畝拿出15萬，轉(zhuǎn)給偏遠(yuǎn)的地區(qū)，就是增減掛鉤。

如何看待這樣一種土地增值分配呢？土地收益的分配到底公不公平？如果我們國家根本不存在保護(hù)耕地的問題，當(dāng)然也不必要實(shí)行增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請(qǐng)就可以將其變成建設(shè)用地，不必要實(shí)行增減掛鉤。這樣一來，土地的級(jí)差收益，當(dāng)然應(yīng)該完全歸優(yōu)等地的所有者。劣等地沒有級(jí)差收益。

在目前這種情況下，一方面實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，另一方面又實(shí)行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家的征地方式來實(shí)現(xiàn)。偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場(chǎng)與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設(shè)用地指標(biāo)。他把建設(shè)用地指標(biāo)交換給城市周邊的優(yōu)等土地所有者，他們之間可以討價(jià)還價(jià)來確定指標(biāo)的價(jià)格。現(xiàn)在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤，不一定合理。至于落后的偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)與城市周邊農(nóng)區(qū)之間的差別，應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付來縮小，而不宜采取直接的“平調(diào)”，政府更不應(yīng)該在“增減掛鉤”中占有本屬于農(nóng)民的土地增值收益。

三.農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)地的退出機(jī)制

隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城，甚至從歷史上看，許多黨政干部和大學(xué)畢業(yè)生原來都是從農(nóng)村來的，他們中還有很多人仍然保留著農(nóng)村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費(fèi)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)大，另一方面他們的土地權(quán)益也不能得到實(shí)現(xiàn)。

第一個(gè)退出機(jī)制：將承包地和宅基地私有。私有之后，已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，包括黨政干部和大學(xué)生，完全可以通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓其承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，從中得到一筆補(bǔ)償，由此切斷他和農(nóng)村土地的聯(lián)系。

第二個(gè)退出機(jī)制：可以不改變所有制，在現(xiàn)行的法律下，強(qiáng)化承包地和宅基地的物權(quán)屬性，允許其轉(zhuǎn)讓繼承和抵押。這樣，進(jìn)城落戶的農(nóng)民，就可以在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時(shí)，放棄集體所有制成員的身份。因?yàn)槟莻€(gè)農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)于所有權(quán)了，其全部權(quán)益都在承包權(quán)和使用權(quán)中體現(xiàn)出來了，放棄了農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，最終也就放棄了集體所有者的身份。

四.土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，與其著眼于建設(shè)新農(nóng)村，不如致力于加快城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。到底什么叫適度規(guī)模經(jīng)營？我們了解到的農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)，平原地區(qū)每個(gè)勞動(dòng)力平均20畝就可以達(dá)到經(jīng)營規(guī)模適度，后來針對(duì)山區(qū)調(diào)整為每個(gè)勞動(dòng)力平均5畝就可以了。什么叫適度規(guī)模經(jīng)營呢？從另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)說，至少要保證從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入，不低于進(jìn)城務(wù)工的收入。這意味著一個(gè)勞動(dòng)力應(yīng)該至少耕種10畝以上的土地。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一戶如果有3個(gè)勞動(dòng)力，就應(yīng)該戶均30畝。如果到本世紀(jì)中期，我國的城市化水平達(dá)到75%（這并不是很高的標(biāo)準(zhǔn)），那時(shí)候農(nóng)村人口仍然高達(dá)4億。按照人口和勞動(dòng)力1：0．66的比例，那時(shí)農(nóng)村的勞動(dòng)力仍然還有2．64億人口。而即使按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平（別說再過40年），耕種18億畝耕地，有1．7億的勞動(dòng)力就夠了。因此，40年之后，農(nóng)村仍然還有9400萬剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。所以，適度規(guī)模這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定得過低，可能會(huì)人為地減輕我們轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的壓力。

五.城鄉(xiāng)宅基地同地同權(quán)同價(jià)

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規(guī)定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，但是也沒有禁止公民有居住和遷徙的自由。既然沒有禁止，公民還是應(yīng)該有居住和遷徙的自由?？墒俏覀儸F(xiàn)在只允許把農(nóng)民的房子賣給本集體所有制成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由，另一方面也違反了農(nóng)村居民一戶一宅的規(guī)定，不允許賣給城市居民，但允許賣給農(nóng)村居民，這樣一戶不就有了兩宅？

城市居民使用廉價(jià)的征自農(nóng)民的土地，可以一戶多宅，甚至有豪宅別墅，為什么農(nóng)村居民在自己的土地上卻只能一戶一宅？這不是明顯的身份歧視嗎？小產(chǎn)權(quán)的買賣屢禁不止，其實(shí)既是農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制，也是我們城市居民面對(duì)城市住房價(jià)格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產(chǎn)權(quán)房？離得遠(yuǎn)，沒有法律保障，不能再交易，那是一種無奈的選擇。對(duì)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制，實(shí)際上阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)，不符合中共十六大、十七大的精神，同時(shí)也堵塞了農(nóng)民融資的渠道。

有人認(rèn)為，限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，顯然，這即使不是醉翁之意，至少也是替古人擔(dān)憂。怎么會(huì)是保護(hù)農(nóng)民的利益呢？農(nóng)民把自己的小產(chǎn)權(quán)房賣給城鎮(zhèn)居民，可以得到兩倍、三倍的收入，賣給本村的居民或者沒有人買，就是買的話也是出低價(jià)，這到底是保護(hù)農(nóng)民利益還是損害農(nóng)民利益呢？建議賦予農(nóng)民宅基地和城市宅基地同等的權(quán)利，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。能不能突破一戶一宅 的限制呢？我認(rèn)為在確保耕地面積不減的情況下，應(yīng)該允許農(nóng)民在通過舊村合并、整治節(jié)省出的建設(shè)用地上興建第二套住房，包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房，當(dāng)然就可以進(jìn)行抵押，事實(shí)上，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民已經(jīng)有了兩套以上的住房。退一步講，就算只有一套住房，農(nóng)民應(yīng)該有抵押的權(quán)利，至于銀行接不接受，那是銀行的事。我們城市居民絕大多數(shù)都是一套住房，為什么城市居民一套住房就可以抵押，而農(nóng)村居民一套住房就不能抵

押呢？

六.糧食安全保障與責(zé)任分?jǐn)?/p>

糧食安全和保護(hù)耕地本來是一個(gè)公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應(yīng)該由全社會(huì)共同承擔(dān)。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應(yīng)該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對(duì)新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對(duì)新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護(hù)基金，用這個(gè)基金的收益，按照比例補(bǔ)貼給承擔(dān)了耕地保護(hù)的地區(qū)和農(nóng)民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應(yīng)該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護(hù)耕地和糧食安全的目標(biāo)與糧農(nóng)致富的目標(biāo)才能一致。

第二篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

摘要：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國農(nóng)村的政治穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村

【1】土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營

引言：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：要進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！?】集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地管理工作最大問題是怎樣才能既保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農(nóng)村住房建設(shè)過度占用耕地也已經(jīng)達(dá)到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,嚴(yán)重“空心化”。同時(shí)，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上。【3】從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。建立混合所有制的主張。.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價(jià)作為年收益的6至10倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過長等問題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（一）當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場(chǎng)、建材市場(chǎng)，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意【4】識(shí)。2．土地流轉(zhuǎn)的有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過程中起了重要的推動(dòng)作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價(jià)格上讓其退而止步。3．土地流轉(zhuǎn)期限過長侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營權(quán)的長久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來的社會(huì)壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，對(duì)城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。5．土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持不足在目前農(nóng)土地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難積累起大量資本，因?yàn)楦咝мr(nóng)業(yè)的投入巨大，而回報(bào)周期長，需要大量的資金投入。

（二）改進(jìn)措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。2．積極開拓土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個(gè)例來說，一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗(yàn)實(shí)體希望能將土地長期穩(wěn)定下來，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時(shí)，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。5．加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策?！?】 參考文獻(xiàn)：

【1】當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英

(中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年7月

【2】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對(duì)策

王慧青 尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長沙 410004）

【3】 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

黃延信

張海陽 李偉毅 劉 強(qiáng)

《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障> 姜長云

國家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 【5】<中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>

錢忠好 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

第三篇：中國農(nóng)村土地制度改革

中國農(nóng)村土地制度改革

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

一、當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑”農(nóng)地國有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。

建立混合所有制的主張。改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長期化、商品化。

(二)農(nóng)地征用制度改革

第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下,可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”和“國家失地”農(nóng)民保障基金”。

第四篇：中國農(nóng)村土地制度改革研究

中國農(nóng)村土地制度改革研究

1、國內(nèi)外研究綜述

1.1國外研究綜述

1.1.1馬克思等人對(duì)土地制度問題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會(huì)主義的建立與發(fā)展過程中，對(duì)土地制度問題進(jìn)行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產(chǎn)黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價(jià)值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問題，在《論土地國有化》（1872）年中論述了土地國有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權(quán)政策。

1.1.2西方學(xué)者對(duì)土地制度等問題的研究

英國的李嘉圖認(rèn)為，資本家是資本主義制度中一個(gè)重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護(hù)產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對(duì)土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲小?/p>

舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中，論述了土地制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)增長的影響。他認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的市場(chǎng)方式，通過農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格來刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的，能適應(yīng)市場(chǎng)變化的家庭農(nóng)場(chǎng)來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實(shí)行居住所有制形式等。他認(rèn)為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟(jì)職能，任何對(duì)地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號(hào)和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個(gè)體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會(huì)增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果[3]。

對(duì)于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問題，巴澤爾認(rèn)為，個(gè)人對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過交換得以實(shí)現(xiàn)[[4]。利貝卡普認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會(huì)制度，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場(chǎng)價(jià)格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當(dāng)代國外學(xué)者對(duì)我國農(nóng)村土地制度等問題的研究

卜凱在1920年至1925年對(duì)我國7個(gè)省17個(gè)縣的2866個(gè)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，中國的貧困在于農(nóng)場(chǎng)面積的零細(xì)，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過密，解決這一問題的出路是實(shí)行人口節(jié)制。

Putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對(duì)我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度進(jìn)行研究和分析后認(rèn)為，中國的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國農(nóng)村土地資源過渡開發(fā)和利用，必須將中國農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過渡開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

Ostrom, Stevenson等卻認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及降低風(fēng)險(xiǎn)等，在一些特定的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績效和結(jié)果。

德國學(xué)者Franz von Benda-Beckmann從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能的角度對(duì)我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行了分析后認(rèn)為，土地權(quán)利作為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有四個(gè)功能，即社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)境功能和政治功能;中國農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計(jì)，必須充分考慮這四個(gè)方面的因素，否則，中國的農(nóng)村土地制度就會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會(huì)公共利益與政治穩(wěn)定等。

1.2國內(nèi)研究綜述

1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來定義和理解農(nóng)地制度，認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。

李明秋（2001）從法律法規(guī)的角度來定義農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來理解農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究

我國農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆ㄒ?guī)中可以明確得出我國農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點(diǎn)

李桂梅（2004）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的混亂。

遲福林（2002）等認(rèn)為，我國農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個(gè)成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（2006）等認(rèn)為我國農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅(jiān)持和完善當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅(jiān)持 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進(jìn)而把農(nóng)地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行國有化改造，由統(tǒng)一的國家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長至99年999年或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進(jìn)行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認(rèn)為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場(chǎng)運(yùn)行的秩序。

2、農(nóng)村土地制度及其改革意義 2.1農(nóng)村土地制度的含義

如何準(zhǔn)確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問題。迄今為止，我國理論界對(duì)“土地制度”的范疇尚未達(dá)成共識(shí)。主要有以下三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。

完整的土地經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國或社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.2農(nóng)村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎(chǔ)性

土地是一個(gè)國家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來之前，當(dāng)社會(huì)處于農(nóng)業(yè)階段的時(shí)候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財(cái)富形式。在資本主義社會(huì)之前，土地的占有形式基本上決定了社會(huì)財(cái)富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時(shí)最具基礎(chǔ)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。

18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，人類逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時(shí)代，國民財(cái)富大量增加，財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)不再占據(jù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國家中，由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國家財(cái)富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國的土地價(jià)值占國民財(cái)富總價(jià)值的23%左右;口本1973年的土地價(jià)值達(dá)到206萬億口元，相當(dāng)于上一年國民生產(chǎn)總值的3.22倍。

2.2.2國度的差異性

在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國家中，就一般財(cái)產(chǎn)來說各國的占有形式比較單一。而惟獨(dú)土地占有形式各個(gè)國家之間仍然保留著明顯的差異性。因?yàn)橥恋刂贫瘸酥苯邮芤粋€(gè)國家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時(shí)還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而形成國與國之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性

相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)來說，土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財(cái)產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)所具有的特性所決定的。

2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義

2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是中國革命和建設(shè)的根本問題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問題的根本是農(nóng)村土地問題。如果說農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來說，我國農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對(duì)資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對(duì)農(nóng)地資源的開發(fā)利用會(huì)產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵(lì)生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長。

2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求。

改革開放以來，我國的農(nóng)村改革實(shí)際上是一直以變革土地制度為核心展開的。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體目標(biāo)以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不僅要發(fā)展商品市場(chǎng)，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場(chǎng)，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要內(nèi)容。要通過深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地制度，通過市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制按經(jīng)濟(jì)效率原則實(shí)現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。

3、我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程、現(xiàn)行模式和存在問題

3.1我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程

十一屆三中全會(huì)以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營的歷史性變革，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營單家獨(dú)戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營，因而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式

3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達(dá)地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的條件下，對(duì)土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來進(jìn)行的。這種調(diào)整是基于人口的變動(dòng)而對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，也就無法從根本上消除對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀(jì)80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實(shí)行招租形式承包經(jīng)營，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購任務(wù)和繳納土地承包費(fèi)。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補(bǔ)了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會(huì)二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國的工業(yè)化和城市化取得了長足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時(shí)又存在著想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民無地可擴(kuò)的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)，中國許多地區(qū)都有實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的沖動(dòng)。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進(jìn)行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營，或通過“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來形成股份制農(nóng)場(chǎng)、站辦農(nóng)場(chǎng)、村辦農(nóng)場(chǎng)等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的制度安排。只在1984年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長的承包期基本上己接近永佃制。此項(xiàng)制度己寫進(jìn)中央的有關(guān)文件，為此項(xiàng)制度在全國推廣奠定了基礎(chǔ)。

3.2.5土地股份制模式

廣東南?？h地處珠江三角洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價(jià)形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實(shí)行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對(duì)新增人口實(shí)行配售股。這樣就實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。

3.3我國農(nóng)村土地制度改革面臨的問題

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是中國農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化

《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！钡菍?duì)于農(nóng)村土地，哪些是國家的，哪些是集體的，并沒有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確?！睹穹ㄍ▌t》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了合作經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級(jí)行政組織都對(duì)地權(quán)進(jìn)行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來自國家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無實(shí)。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無實(shí)質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會(huì)行政職能而己。因此，要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)變革不能忽視這一問題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益

我國農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，無論從法律意義上還是從經(jīng)濟(jì)意義上看，每個(gè)集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動(dòng)平均分配。由于我國土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營不利于引進(jìn)資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個(gè)農(nóng)戶從市場(chǎng)獲得信息的能力有限，對(duì)市場(chǎng)的參與程度較低，也沒有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)?；图s化發(fā)展，成為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。

3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實(shí)行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場(chǎng)之外。目前我國農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，不利于農(nóng)地市場(chǎng)的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒有明確界定，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有法律和政策依據(jù)。目前我國農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制還沒有建立起來，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)和有效配置。

3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展

目前在我國農(nóng)村中，由于對(duì)農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機(jī)制，亂占耕地、超標(biāo)占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒有按規(guī)劃進(jìn)行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開方便之門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無償無限供給的特征。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營制度，理論上說土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實(shí)處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 當(dāng)前我國農(nóng)地財(cái)產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“?！ぁ?農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有。”而對(duì)于集體的界定根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定至少有三個(gè)，村集體、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體，但在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，實(shí)際上對(duì)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)可以實(shí)行一定影響也至少有三個(gè)即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實(shí)質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。但對(duì)每一個(gè)主體而言，都沒有獲得“絕對(duì)”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對(duì)于每一個(gè)主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的，而相對(duì)于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴(yán)重，這也是許多學(xué)者關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實(shí)不符，對(duì)我國市場(chǎng)化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實(shí)際上，集體在現(xiàn)實(shí)生活中只有按照國家的有關(guān)政策實(shí)行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實(shí)到農(nóng)戶對(duì)于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶沒有土地的法律名義所有權(quán)，也沒有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國家在法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地沒有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，國家卻可以通過相關(guān)法規(guī)政策對(duì)土地實(shí)施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒有對(duì)于農(nóng)地的絕對(duì)“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場(chǎng)化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個(gè)比較復(fù)雜的交易過程，涉及到交易技術(shù)細(xì)節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場(chǎng)的標(biāo)志。西方資本主義國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機(jī)構(gòu)十分發(fā)達(dá)，他們提供從信息搜集、價(jià)格評(píng)估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機(jī)制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)初步建立與培育，對(duì)農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當(dāng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺(tái)，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

土地股份制的目的是土地的可流動(dòng)性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才‘會(huì)產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，也是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個(gè)方面:第一，積極建立鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵(lì)機(jī)制，通過優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺(tái)。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門的權(quán)交易信息平臺(tái)以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時(shí)發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，其權(quán)屬變革的主要見證在于以政府為主的權(quán)威部門的文書，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記部門的服務(wù)是農(nóng)地生產(chǎn)要素得以順暢流動(dòng)的關(guān)鍵。1 引自:《中華人民共和國土地管理法》第八條 4.4積極推進(jìn)農(nóng)地股份制建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變革，除了農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)技術(shù)水平的約束之外，還來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的束縛。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營方式是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在整體國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門都處于工業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的方式下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難跟上這種發(fā)展快車，猶如馬拉車與動(dòng)力火車一樣，這種差距只會(huì)越來越大。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，引進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力，就必然要求農(nóng)業(yè)同其它國民產(chǎn)業(yè)一樣走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，積極推進(jìn)農(nóng)地股份合作，是當(dāng)前我國農(nóng)地政策的較好選擇。農(nóng)地股份制合作是在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上建立而來的，農(nóng)地股份合作制不是對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的簡單否定，而是一種揚(yáng)棄，是把農(nóng)戶對(duì)于土地的物的所有權(quán)資本化，按照現(xiàn)代企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度的要求，農(nóng)戶履行出資人職能的制度設(shè)計(jì)，它并排斥農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)，但農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地所擁有的是一種價(jià)值所有權(quán)而并不是對(duì)農(nóng)地實(shí)體的直接支配權(quán)。農(nóng)戶本身也還是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，農(nóng)戶的兩重身份決定了農(nóng)業(yè)股份合作制公有制性質(zhì)，但同時(shí)解決了由于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)關(guān)系紊亂而造成先進(jìn)生產(chǎn)力無法進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

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第五篇：大力推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革

市國土資源局大力推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度改革

在貫徹落實(shí)《綱要》和建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗(yàn)基地過程中，市國土資源局從四個(gè)方面積極探索和推進(jìn)農(nóng)村土地使用制度的改革和創(chuàng)新。

一、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

１、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)和支持各縣（區(qū)）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，對(duì)可以開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的土地和必須先征為國家所有后進(jìn)入市場(chǎng)的土地進(jìn)行明確界定。

２、加快對(duì)集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須在土地利用總體規(guī)劃控制下，按用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，任何建設(shè)用地必須依法取得。實(shí)行“兩種權(quán)利，一個(gè)市場(chǎng)”，按照“統(tǒng)一市場(chǎng)供應(yīng)，統(tǒng)一市場(chǎng)管理”的原則，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

３、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容和形式的突破。除國家非盈利性公益事業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目必須先征為國有外，其他類型的土地在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在地域上不作劃分，無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外都可進(jìn)行?？梢砸蚱髽I(yè)破產(chǎn)、兼并等原因流轉(zhuǎn)，也可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、以地入股和合作經(jīng)營等。

４、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)依財(cái)產(chǎn)權(quán)定價(jià)、依產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分配利益。保障集體建設(shè)用地的價(jià)值，逐步實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地同價(jià)，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格不得低于同區(qū)域、同類別國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的２０％；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，出讓價(jià)格不低于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓評(píng)估底價(jià)的４０％。確保土地流轉(zhuǎn)的利益分配最終主要落實(shí)到農(nóng)民手中。集體土地所有權(quán)人出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益，歸擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中５０％以上存入規(guī)定的銀行專戶，專項(xiàng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障支出，不得挪作他用。集體建設(shè)用地有償使用收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集體成員約定。集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)時(shí)，土地增值的一部分歸集體土地所有者。

二、加快農(nóng)村土地發(fā)證，強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理

１、加快農(nóng)村土地發(fā)證工作。在基本完成土地更新外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)建庫后啟動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，進(jìn)一步加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證工作，為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理提供基礎(chǔ)和保障。計(jì)劃在２０１０年底前，全市農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到８０％以上，力爭２０１１年全面完成全市１８０多萬農(nóng)民共４５萬套左右農(nóng)民宅基地土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作。

２、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。做好農(nóng)村宅基地的土地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃布局，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地按規(guī)劃建設(shè)，切實(shí)做到節(jié)約集約用地，堅(jiān)持“一戶一宅”原則。

三、落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化土地用途管制

１、加強(qiáng)耕地保護(hù)工作力度。建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，從土地出讓收益、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和利用園地山坡地補(bǔ)充耕地開墾費(fèi)中列出部分資金作為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償基金，每年每畝基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償基金為５０元，確?；巨r(nóng)田不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。積極利用園地山坡地開發(fā)補(bǔ)充耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市現(xiàn)有可利用園地山坡地補(bǔ)充耕地后備資源３９．１８萬畝，計(jì)劃用三年時(shí)間完成２０萬畝耕地開發(fā)任務(wù)，確保到２０２０年耕地保有量實(shí)現(xiàn)總量動(dòng)態(tài)平衡。

２、大力鼓勵(lì)和支持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。大力支持鄉(xiāng)村風(fēng)情觀光旅游，在嚴(yán)格保護(hù)耕地和不改變土地性質(zhì)前提下，允許農(nóng)民按照土地節(jié)約集約利用原則發(fā)展規(guī)模旅游觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，給予旅游觀光生態(tài)

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)配套建設(shè)用地指標(biāo)支持，為旅游觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供土地保障。鼓勵(lì)農(nóng)村傳統(tǒng)歷史文化的保護(hù)與利用，在農(nóng)民現(xiàn)有合法宅基地基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民住宅建設(shè)向旅游觀光農(nóng)家樂轉(zhuǎn)向。

四、落實(shí)征地制度改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

１、制定和完善征地政策，確保征地有法可依。健全和完善《惠州市土地征收管理暫行規(guī)定》、《惠城區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》、《惠州市預(yù)存征地補(bǔ)償款管理辦法》等地方性、規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善征地體制，明確征地工作職責(zé)，確保征地工作有法可依。

２、建立征地補(bǔ)償安置長效機(jī)制，妥善解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。實(shí)行留用地安置，建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制和被征地農(nóng)民最低生活保障制度。將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，建議新征地都要按面積繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，平均分配到所有權(quán)利人個(gè)人賬戶，作為社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老資金的一部分。實(shí)行入股安置和就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)被征地農(nóng)民戶籍管理、子女入學(xué)等給予優(yōu)惠，規(guī)定被征地農(nóng)民在戶籍管理和子女入學(xué)方面可以享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，確保被征地農(nóng)民近期生活不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。