第一篇：三農問題的政治制度分析

階段向耐用消費品階段的轉型，二元結構出現了新的特點，由行政主導型二元結構轉為市場主導型二元結構和行政主導型二元結構交叉并存。在生活必需品時代，一個城市家庭每個月幾十元的收入用來購買的生活必需品大多數是農產品或以農產品為原料的工業(yè)品，盡管存在剪刀差，但城市對農村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購買生活必需品又流到了農村。而到了耐用消費品時代，城市家庭收入花費在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城鎮(zhèn)居民在購買農產食品方面，人均比1996年的開支還減少了97.5元

。城市大量的花費在于住房、汽車或其他交通的費用、電器、醫(yī)療、子女的教育、旅游以及其他的服務等，而這些消費項目，與農村或農民幾乎沒有什么關系，城里人支出的大部分很難再流到農村去，城市和農村之間出現了一種新的斷裂形式--市場主導型的二元結構。這樣，在原有的人為以戶籍制度為基礎的行政主導型二元結構還沒有消除之時，又加上了一種由市場因素造就的市場主導型二元結構，使得人為制度因素與經濟等自然因素疊加，加劇了二元分割體制。

3、二元體制的缺陷分析。第一，農民的政治權利無法得到平等保障。國家政治生活基本上是對城里人開放，對農民基本上不開放，城市居民對社會和政治生活的參與度要比農民廣泛得多。我國憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權利屬于人民。應該說，農民有平等參與國家管理和服務的權利與義務，然而，由于國家非農意識和偏向城市的政策導向，在二元結構下，農民不僅基本上沒有擔任國家公職的權利，甚至在體現人民當家作主最突出的選舉權和被選舉權上，也沒有得到平等保障?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》原來規(guī)定，在省級人民代表大，1978以來僅僅征地一項，農村就損失2萬億元

。市場經濟參與的重要主體--勞動力，也處于不能平等競爭的狀況。計劃經濟時期，國家只負責城市非農業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農村人口進入城市尋找職業(yè)。規(guī)定城市各單位一律不得私自從農村招工和私自錄用流入城市的農民，農業(yè)社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區(qū)找工作，甚至規(guī)定招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候，才可以從農村中招用。改革開放以后，農民流動相對容易，但一些大城市卻為了保護市民的既得利益，又制定了種種限制性規(guī)定，明確許多職業(yè)不許農民工從事，農民工只能從事那些城市人不愿做的、以體力勞動為主的工作，特別是勞動強度大、勞動環(huán)境差或具有某種危險性的工作，政府實質上還在繼續(xù)干預企業(yè)的用人自主權。同時，歧視性規(guī)定還體現在對進城務工農民進行繁雜收費，加大農民的市場參與費用。第四，阻礙了城鄉(xiāng)之間的協調發(fā)展。90年代以前，由于發(fā)展工業(yè)主要靠農業(yè)提供積累，把農業(yè)拿狠了，農業(yè)就掉下來，工業(yè)就沒有了積累來源，就得被迫進行調整，降低工業(yè)速度來扶持農業(yè)。這種狀況，王建稱之為反相位

。90年代以后，工業(yè)化的進程基本依靠城市經濟或是工業(yè)自身的積累進行，不再依靠農業(yè)，農業(yè)的波動不再像以往那樣打斷工業(yè)化進程，引起對國民經濟的全面被迫調整，但農業(yè)也因此投入過少，發(fā)展遲緩。人口基數龐大的農村，由于可支配收入少，對工業(yè)品的需求無法形成有效的市場。中國從1997年開始出現所謂需求緊縮，正是因為農業(yè)長期的發(fā)展滯后，導致農村潛在的巨大市場和農民現實的缺乏購買力之間存在巨大差距，以致工業(yè)生產力無法充分釋放，規(guī)模無法擴大，經濟發(fā)展沒有活力，經濟增長無法加速。

（二）地方政權機關設置不合理加大了農民負擔

1、我國的地方政權機關的歷史與現狀。我國自從秦朝設郡、縣、鄉(xiāng)三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制，隋文帝于開皇十五年(595年)盡罷鄉(xiāng)官，只設郡、縣兩級。唐以后在郡與縣之間或郡以上加設或長駐或分巡的一級，而鄉(xiāng)里制度卻開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉變，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實行保甲制，鄉(xiāng)不再作為基層行政區(qū)域，縣成為了基層行政區(qū)域，直到清代滅亡?？v觀歷史，實行四級制的時間極短，而且多會加劇**。在國外，包括一些大國，一般都是三級政府。1982年憲法規(guī)定我國的地方政權機關為三級或四級，相應設立人民代表大會和人民政府，縣級以上各級人民代表大會設立常務委員會。立法時的實際情況是，在農村地區(qū)省級與縣級之間一般設置行署（地區(qū)），作為省政府的派駐機構，不是一級政權機關，不設人民代表大會，在部分民族自治地區(qū)設立自治州，作為一級政權機關，設立人民代表大會。一般設區(qū)的市不管轄縣、自治縣。所以從全國范圍來看，是三級制占絕大多數。80年代中期以后，全國范圍興起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于設區(qū)的市越來越多，市轄縣越來越普遍，從而形成了事實上四級制占絕大多數的局面。即：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州（設區(qū)的市）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級政權體制，1995年第三次修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對這種四級制進行了確認和強化。按照1998年修正的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，不是一級政權機關，然而，村民委員必須協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，其成員（3至7人）根據情況，可以給予適當補貼，這樣，村民委員會事實上處于半級政權狀態(tài)。三是導致人員膨脹，加重財政負擔。層級過多，權利的分配界限就無法清晰，協調的工作量就少不了。層級多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我國行政人員過多，層級太多是一個重要原因。改革開放以后，人員膨脹速度反而加快。人民公社時期1個公社還只有1個正鄉(xiāng)級，現在至少有3到4個。2001年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量為39715個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財政供養(yǎng)的人員編制共有1280多萬人，其中黨政干部多達140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部為35人，但事實上編制是一回事，實際人員是一回事，兩者相差巨大，部分發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)級單位達到800-1000人

。甚至出現過一個鄉(xiāng)有47個副鄉(xiāng)長，一個鎮(zhèn)有52個副鎮(zhèn)（科）級領導干部的情況。

地方政權機關設置的缺陷，客觀上為上級爭利卸責提供了條件，使得縣、鄉(xiāng)承擔的事權遠遠大于財權，縣、鄉(xiāng)政權事實上缺乏承擔全部事權的經濟基礎，在上級考核檢查的壓力下，為籌集行政管理費用，只得采取過度提取小農經濟有限剩余的辦法，而有限剩余使得提取效率低下，反過來又導致人員的增加，人員開支加大，造成惡性循環(huán)，加重三農負擔，也導致農村公共物品供應長期嚴重缺乏。

第二篇：三農問題的政治制度分析

（三）國家財政體制的缺陷加劇了農村的貧困

1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，財政收入快速增長，地方財政收入增幅更大，年均遞增18.5%。但是，由于當時的種種限制和我國的特殊政府構架，目前的財政體制存在明顯的缺陷，加劇了農村的貧困。

2、財權與事權不對稱。在中央政府集中財力，加強宏觀調控能力的同時，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對下級的財政收入集中程度，省級年均提高集中度2%，從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%

。另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級政府擔負的事權則很大，包括義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、經濟發(fā)展、社會保障等等，這些事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大，無法壓縮。財權上收、事權下放的結果是縣鄉(xiāng)財政困難與日俱增，工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。就普遍而言，省、市級財政狀況較好，略有結余，縣級以吃飯財政為主，部分負債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負債為主。2000年地方財政凈結余134億元，但縣、鄉(xiāng)財政赤字卻增加了。

3、財政支出不規(guī)范。突出表現在財政決策權過度集中，中央、省級的自由度太大，缺乏剛性的預算制約，專項轉移支付比重太大等等。目前，專項轉移支付已占中央補助地方支出的近一半，占地方財政支出的四分之一，這種狀況出現了很大的制度漏洞。如財政部及各省財政廳（局）年初安排預算時，常常將部分資金沒有批復落實到具體部門和項目，而是在執(zhí)行中通過追加的方式再進行分配，并要求地方安排配套資金；又如財政部門在專項轉移支付和年終結算中為本系統(tǒng)安排一些資金，甚至一些司（處）利用職權向下級財政對口處（科）安排資金等等。由于中西部地區(qū)、農村地區(qū)相對不如東部地區(qū)、發(fā)達地市與中央和省級部門的聯系緊密，廣大農民更是缺少代言人，缺乏要求的配套資金，后果是從中央爭取專項資金的博弈中，中西部不如東部，從省級爭取專項資金的博弈中，農村地區(qū)不如城市，導致越是落后、越是窮，越是難以得到專項轉移資金。

4、金融政策支持少。第一、農村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農村提供較好的金融服務。從1999年開始，全國上千家農村基金會全部關閉；四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機構，目前仍在農村開展業(yè)務的國有銀行分支機構寥寥無幾；農村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發(fā)放貸款。因此現在農村剩下的只有農村信用合作社。而且組織制度也很不健全，除商業(yè)銀行有較為規(guī)范的組織制度外，農村信用社和農業(yè)發(fā)展銀行的組織體系都殘缺不全，農村信用社是

有腳無頭，農業(yè)發(fā)展銀行是。第三，由于貨幣管理當局對一切非正規(guī)金融持嚴厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級發(fā)育階段，無法進一步擴展規(guī)模和經營網絡，從而只能為農村經濟和農民提供簡單的金融服務，無法充分滿足農村經濟和農民的融資需求。這種金融制度的逆向調節(jié)，使得農村得到金融支持的可能性非常小，農戶結構調整、規(guī)模經營的資金無法找到來源，甚至為高利貸復發(fā)提供了條件。

三、解決三農問題的政治制度建設

三農問題是當今中國最大的問題，近100多年的實踐證明，不能解決中國的農村、農業(yè)、農民問題，就不能取得政治的成功。鄧小平同志早就指出：中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩(wěn)定的基礎是不行的。

解決當前的三農問題，必須從政治制度全面設計入手，立足于政府職能本位，實現政府職能轉換。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》將政府職能歸納為建立法律基礎，保持非扭曲性環(huán)境政策（包括宏觀經濟穩(wěn)定），投資與社會服務與基礎設施，保護承受力差的階層，保護環(huán)境等五個方面。因此，要解決三農問題，國家必須斷然改變偏向城市的政策慣性，建立城鄉(xiāng)公平的統(tǒng)一政策，保障農民的平等權利，轉變政府職能，從競爭性領域抽回投資，轉移到對三農補貼和保護上來，促進農村和農業(yè)的發(fā)展，建立全社會協調發(fā)展的良好局面。

（一）實施公平的城鄉(xiāng)政策，并適度向農村傾斜

1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度。差別戶籍制度是當今中國社會最大的不公平，是解決三農問題的最大阻礙，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)一的戶籍制度，也就成為解決三農問題的第一要務。無論從社會的公平還是效率分析，差別戶籍制度都已經沒有任何存在的理由，僅僅靠原有制度的慣性在維持。要放棄原有一切錯誤的認識，以公平為原則，充分相信農民的理性，相信市場的力量，斷然取消差別戶籍制度，建立平等的身份制度，打通各個阻礙生產要素自由流通的關卡和障礙。具體做法是：第一，取消依附于戶籍的任何特權，只保留戶籍的統(tǒng)計功能。所有戶籍國民都享有從政、務工、經商、務農、教育、醫(yī)療、社會保障等平等機會和平等權利。國家不再用行政命令對農民進城加以限制，不再采取各種收費、辦理各種證件的辦法來歧視進城農民，不再人為地干涉城鄉(xiāng)居民平等競爭，轉而從政策上促進全國統(tǒng)一勞務市場的形成和發(fā)展。第二，建立起以常住地為戶籍登記地的機制。農民只要在城市擁有固定、常住的居所，不論是自購還是租賃，都可以申領所在城市戶口，享有同等的市民權利。城市市民也可以到農村購地、建房、居住、工作。第三，實現以戶為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動態(tài)管理過渡，加強居民身份證在社會管理中的作用，逐步樹立個人權利和責任意識。第四，保障公民遷移自由和居住自由，允許廣大農民根據自己的意愿和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點，實行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動制度，及以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農村人口、以職業(yè)劃分農業(yè)人口和非農業(yè)人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。從根源上消除各利益集團利用戶籍管理對農民進行盤剝的土壤，建立起國家通過宏觀政策引導，市場自由調節(jié)人口分布與勞動力流動的機制。

3、加大財政轉移支付力度。第一，要加大對農業(yè)的投入。目前我國對農業(yè)的財政支出比例相對偏低，每年對農業(yè)的投資及對農村各項經濟社會事業(yè)的支持資金僅為2000億元左右，不到1.88萬億元財政總開支的11%，如果扣除農民每年所繳納的1200億元稅、費，凈投入僅有800億元左右，投入明顯偏低。農業(yè)的財政投入比例，至少要達到農業(yè)所占gdp的比例。第二，農村義務教育費用由中央和省級為主承擔。農民承擔過重的義務教育費用，是制約農民增收的一大因素。目前農村縣鄉(xiāng)兩級政府負擔了近90%的義務教育開支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負擔教師工資就占其財政總開支的60%以上。義務教育是全國范圍受益的，按公共產品有效供給要求應由中央政府承擔。據測算，我國目前小學教師的人數總共有579.8萬人，按照我國有2/3的人口在農村的比重來估計，粗略計算有380萬農村小學教師，按照每人每月500元工資計算，工資總額為232億元；初中教師為334.8萬，按2／3的比例，農村有223萬左右，按照每人每月工資800元計算，工資總額214億元，兩項合計446億元。如果完全由中央來支付，也只占2001年中央財政收入的5.2%

。由于中、西部地區(qū)不少縣的教師工資已經由中央財政來支付，實行這項政策，中央所實際要增加的支出少于上述的數目。另外如計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、農村醫(yī)療、農村基礎建設等公益事業(yè)，也應該由中央財政為主支付。第三，要建立合理的地區(qū)轉移支付制度。由于增值稅的轉嫁性，發(fā)達地區(qū)工業(yè)增值稅的實際負擔人很大部分是欠發(fā)達地區(qū)的消費者，東部省市的財政收入很大一部分是來源于中西部，而且農村出錢培養(yǎng)的大學生多留在城市和東部地區(qū)，廣大農民工也把最有價值的時間貢獻給了城市和東部地區(qū)，促進了城市和東部地區(qū)的發(fā)展。因此，城市和東部地區(qū)有義務對農村和中西部地區(qū)進行轉移支付，具體方式可以采取中央集中后再轉移的辦法，也可以采取增加農村和中西部地區(qū)增值稅、消費稅留成比例的辦法。第四，調整轉移支付項目。做法是逐步加大中央財政一般性轉移支付的比重，嚴格控制專項轉移支付的項目數量和資金規(guī)模，嚴格審批項目設置，按照規(guī)定的辦法分配和管理資金，堅決制止利用職權違規(guī)為本系統(tǒng)安排補助項目的做法。鑒于廣大中西部農村地區(qū)經濟發(fā)展滯后，財政收入增長乏力基層財政缺乏穩(wěn)定的收入來源，取消專項補助要求安排配套資金的作法。

（二）重構農村政府體制

1、改變市轄縣體制，消除省、縣的中間層?，F在普遍的市轄縣體制，沒有憲法的依據。在憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，規(guī)范的用語是設區(qū)的市，只有直轄市和較大的市可以設區(qū)和縣。建國后設立的行署，實質是宋、明、清、民國的府（州、軍、監(jiān)）、司（府）、道、行署等的翻版，延續(xù)的是加強集權的途徑。歷史上的派駐機構常設化，作為中央政府，目的在加強對地方的控制，但實際結果恰恰適得其反，在省以上，易成尾大不掉，導致地方割據，如東漢之州牧、唐之藩鎮(zhèn)、清之總督，最終導致了國家的分裂。在省以下，往往造成層級太多，效率低下，縣官被壓得太低，疲于應付，無心親民，縣官做不得主，也就干脆不做事，轉而靠討好上級，以圖晉升，這樣管官的官多了，不僅官沒有管好，反而官場風氣壞了，同時，食祿者眾，輸稅人少，農民負擔也就更加重了。地改市使得派駐機構常設化，但是市級基本上是傳聲筒，很難制定有效政策，也很少通過財政轉移支付等手段縮小縣際差距，甚至還成為了縣的剝削層，抽取了縣的發(fā)展資金。市轄縣體制還導致市的領導層事權太大，管轄面太廣，既無法一心一意經營城市，又無法正確指導縣的發(fā)展。而且，當前的物質條件為消除這個中間層，實現機構扁平化提供了基礎，交通建設和交通工具使縣到省的時間大大縮短，信息技術發(fā)展使得信息傳遞更加及時，而且隨著新聞改革和省、縣職能規(guī)范化、法制化，省級對縣級的監(jiān)督指導工作量大大減少，效率大大提高。直接管轄到縣作為一個趨勢，在全國范圍內要逐步創(chuàng)造條件實現，條件具備的地方可以加快實現步伐。

2、建立縣級分等制。全國2700余個縣，自然條件、經濟發(fā)展、人口、文化等差異巨大，采取一刀切的方法設立機構不是唯物主義的做法。我國歷史上的漢、唐兩個朝代，是地方治理最成功的朝代，也是國家最強盛的朝代，同時也是實行縣級分等的朝代。西漢將縣分為兩級，萬戶以上為大縣，長官為令，萬戶以下為小縣，長官為長，白鋼認為唐朝將縣為上、中、中下、下四等，州分為上、中、下三等

。但是兩人對于漢、唐依據戶數多少對縣實行分等的結論是相同的?，F在的情況與漢唐有很大不同，但借鑒歷史經驗，對于以農業(yè)為主的廣大中西部地區(qū)，實行分等制仍然是可行的。對縣實行分等，主要考慮的因素有：人口、面積、工商業(yè)戶數與規(guī)模等，但指標不可太多太復雜。原則上可以分為3-4個等級，在分等的基礎上，限制各等級的縣級機構數量和人員編制，實行分別對待，有利于減輕小縣、窮縣財政負擔。

（三）大力推進農村自治

1、農村自治是中國的傳統(tǒng)。中國傳統(tǒng)的皇權政治，在治理形式上可以區(qū)分為治權和法權兩個方面，治權是以國家權力機構為內容的權力體系，而法權則是以國家權力為后盾的規(guī)則體系。縣以上主要體現為治權，由國家委派官吏治理，鄉(xiāng)以下則主要體現為法權，憑借根植于農村內生的政權遵從意識，維持皇權在農村的實施。我國歷史上，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實施保甲制以后，國家在鄉(xiāng)村不再設置基層政權機構，鄉(xiāng)村負責人不再是政府官吏，鄉(xiāng)村自理公共事務。即使在王安石變法以前，國家在鄉(xiāng)村的治理機構也十分簡單，并且體現濃厚的自治色彩，如秦漢的鄉(xiāng)三老，雖是鄉(xiāng)官，卻由民選，西漢時更有縣三老、郡三老、國三老，可以直接上書皇帝。徐勇調查的湖南白鶴村，實行村民自治后，該村興修了縱貫全村的水泥溝渠，實現了自動排灌，為農業(yè)的穩(wěn)產、高產提供了可靠保證，修建了學校和幼兒園，為老人和困難戶減免了部分負擔款等；調查的四川大巴山區(qū)先后興修水利、公路等公共工程，改善辦學條件，興辦文化閱覽室和老年活動室，安裝自來水等，特別是修了2100多步的通天梯石板路，解決了村民的出行老問題；調查的湖南c村，村民自治后，村組織花費數十萬元修建了數公里水泥排灌溝渠，實行了排灌自動化

。折曉葉調查的深圳萬豐村，先后投入巨額資金，在村內修建了醫(yī)院、學校、幼兒園和各種高檔酒店、賓館、劇院、公園，以及道路、水利和其他公用基礎設施，開辦村福利，救助老弱病殘，如每位60歲以上的老年村民都可以享受每月100元的津貼

。在很大程度上，近年來村民自治的成功，是傳統(tǒng)文化繼承的成功，村民自治出現的問題，是國家的配套政策上的問題，而不是村民自治本身的問題。

2、加強政府對農村自治的支持。大力推進農村自治，一方面要充分發(fā)揮農村內生力量和傳統(tǒng)，一方面要發(fā)揮中央權威，兩頭并進。結合國情，國家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年來村民自治最突出的問題是村民和村干部間關系的不和諧甚至沖突。沖突的實質除了少數村組干部私利侵犯公利外，很大程度是因為政務與村務的沖突，村務本來是指僅涉及本村村民利益的事務，包括本村范圍內的公共事務和公益事業(yè)，經濟和社會規(guī)劃、社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及有關制度的建立等。但是，《村組法》第四條規(guī)定，村民委員會要協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。這樣，國家推行的政務，即使其中很多是村民不需要的，也通過國家的強權強加給了農民，其實施則依靠這些民選的村官，因此，要解決這個矛盾，就需要國家建立制度，明確村民委員會的具體任務，對于國家法律規(guī)定以外的義務，村民委員會有權拒絕執(zhí)行。第二，財政支持?！洞褰M法》第七條規(guī)定村民委員會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼，至于補貼來源，則采取村提留的形式解決，事實上還是農民在出錢。相反，城市居民委員會則是財政撥款，《城市居民委員會組織法》第十七條規(guī)定：居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付；經居民會議同意，可以從居民委員會的經濟收入中給予適當補助。居民委員會的辦公用房，由當地人民政府統(tǒng)籌解決。第十六條還規(guī)定居民委員會籌集公益事業(yè)費用

可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集，但是必須經受益單位同意，但村民委員會則沒有這些權利。農民作為收入遠遠低于市民的群體，在自治上反而要付出更大的代價，背離了基本的公平原則。國家應該提供村民自治的財政支持，逐步承擔起村委會成員補貼的責任。第三，人力支持。農村自治，在依靠農村內在的資源的同時，要鼓勵人才下鄉(xiāng)。國家每年畢業(yè)的大學生，是農村建設的一支可以依賴的力量，對回到農村的大學生可以實行政策傾斜，如果能夠選舉為村委會成員，可以財政撥款解決補貼，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。撤銷鄉(xiāng)級政權后的富余人員，也可以在村民自治中找到適當位置。還可以通過修改《選舉法》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)人大代表與選民的比例，引導人才回流到農村。第四，法律支持。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農戶

第三篇：三農問題的政治制度分析

法律咨詢站、援助站。農民權益得不到保障，很大程度是國家機關的工作人員違規(guī)執(zhí)法，社會秩序的失范，則主要在于法律意識的淡薄，農村的法律服務要和農村教化緊密聯系，將農戶行為納入社會主義法制軌道，讓農民學會利用法律武器捍衛(wèi)自己的合法權益。

3、提高農村自治的層次。停留于村級自治，無法達到農村自治的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治應該盡快推行。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權已經負面后果多于正面效果，應該斷然撤銷，改為自治形式，依托統(tǒng)一的法律、意識形態(tài)、國民待遇來維持農村的穩(wěn)定，促進農村的繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改官員委任為民選，有助于提高合法性，更為重要的是，民選的領導人能夠樹立基本的民本思想，從本地區(qū)的實際出發(fā)，提供公共產品和服務，而且隨時處于選民的監(jiān)督之下，可以節(jié)省國家的監(jiān)督成本。我們當前采取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部委任制，在現實生活中已經暴露出越來越大的缺陷：一是漠視人民利益，由于委任的干部客觀上權利來源于上面，因而只要上面滿意，就可以保持地位甚至得到提拔，農民的要求無法影響官員的去留，于是只怕領導批評不怕群眾反對。二是短期意識強烈。委任制下，人員異地交流頻繁，任期內要有突出表現，就無法避免短期行為，政績工程、獻禮工程應運而生，往往對一個地方造成嚴重后遺癥的同時，個人反而得到了提拔使用。三是人員膨脹。由于機構設置和人員安排不受選民的監(jiān)督，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者，上級機構和官員過多，出于工作壓力、人員關系，不得不安排關系人員，而且這種安排，關節(jié)多由上級有關人員打通，工資也由財政支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是接受而已，樂得做順水人情。但前任接受的人員，在委任制下，后任必須無條件接收，導致機構、人員越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負。四是公民意識淡薄。由于政務從上到下安排，與當地的需要沒有必然聯系，農民對本地區(qū)的官員和公共事務沒有決定權，導致農民無法提高關心社會的熱情，無心關注國家政策走向和農村發(fā)展，同時嚴重影響了農民參與公共事務的能力，從而形成惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，國家權力在鄉(xiāng)

主要轉變?yōu)楸Ｕ瞎竦倪x舉權得到真實、充分、完整的實現，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定，保障最基本的國策如義務教育、計劃生育等的落實。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展、基礎建設、公共服務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及工作人員的數量與補貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的監(jiān)督等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主決定，國家不加干涉，也不進行考核，更不搞檢查達標，只是在推行之初提供指導性、選擇性意見。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要通過財政轉移支付手段進行，由于民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和聘用的工作人員不是國家公務人員，財政轉移支付只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體進行，不隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員而變化，所有的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主安排。其實，工會和農會曾經是中國共產黨動員民眾，推翻舊政權的主要群眾組織。毛澤東在其著名的《湖南農民運動考察報告》中對農會作了熱情洋溢的高度評價。農會是中國新民主主義革命取得勝利的中堅力量，在解放戰(zhàn)爭時期和建國初期的土地改革運動中發(fā)揮了重大作用。在社會主義改造時期，農民自發(fā)地組織起互助組、土地入股的初級合作社，農民組織由政治斗爭轉向發(fā)展經濟，開創(chuàng)了中國農村合作經濟組織的先河。然而建國以后，黨在農村建立起基層政權，卻取消了農會。一種錯誤的認識以為，農民自己的組織獲得發(fā)展以后會不利于農村社會的穩(wěn)定。事實恰好相反，高度離散的社會群體最容易受到謠言和邪教的蠱惑，并很容易為立場極端的領袖人物所利用。據美國著名農村社會問題學者米格代爾分析，分散的農民可能是革命者的社會基礎，而有組織的農民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎。因此，保障農民權益，緩解社會矛盾，就要把分散的農民組織起來，首先要恢復農會，使農民的愿望能夠通過秩序化的組織渠道得到表達。在恢復農會的同時，還要大量發(fā)展農民自己的經濟組織，并保障農民自由進入和退出各種協會的權利

。在種植、加工、流通、融資等領域建立各種協會，如蠶桑協會、柑橘協會、養(yǎng)鴨協會、水稻協會等，通過農民組織的自助、自我管理和自我服務，改變博弈中的弱勢地位，爭取平等的權利和利益，維護農村的穩(wěn)定。

結束語

三農問題引起的廣泛關注，是任何其他問題無法比擬的。關于三農的學術研究著作汗牛充棟，為我們寫作這篇論文提供了豐富的材料，同時也使我感到正一步步走向一個迷宮。對于一個現實的問題，本文嘗試以實際的制度變遷來解決，較多地關注現行的政治法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的歷史原因。在寫作本文的過程中，一些事情正在逐漸發(fā)生變化：沈陽率先取消了暫住證；國務院廢除了城市流浪乞討人員收容遣送辦法，代之以更為人性關懷的救助管理辦法；北京、江蘇、山東、河南、廈門等省市陸續(xù)制定頒布了新的戶籍管理規(guī)定，制定戶籍法呼聲日高；增值稅起征點大幅度提高；出口退稅制度重新調整；新型農村合作醫(yī)療制度擴大試點……立黨為公、執(zhí)政為民的教育宣傳漸入人心，十六屆三中全會決議提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的體制，包括完善農村土地制度，給予農民合理的征地補償；支持農民發(fā)展多種形式的農村專業(yè)合作組織；加大對農業(yè)的支持保護，增加對農業(yè)和農村的投入；取消農業(yè)特產稅，逐步降低農業(yè)稅率；改善農村富余勞動力轉移就業(yè)的環(huán)境；廢止妨礙公平競爭的規(guī)定等等。我們有理由相信，三農問題的解決雖然會是一個長期的漸進過程，但勝利是必然的。

陳柳欽（1969-），男，湖南邵東縣人，經濟學碩士，哈爾濱商業(yè)大學國際經濟與貿易研究所研究員，哈爾濱商業(yè)大學貿易經濟學院教授，哈爾濱商業(yè)大學碩士研究生導師，哈爾濱理工大學客座教授，河北經貿大學工商管理學院客座教授,對外經濟貿易大學中國世界貿易組織研究院特邀研究員。在《經濟管理》、《經濟理論與經濟管理》、《經濟研究參考》、《經濟要參》、《經濟科學》、《改革》、《國際經濟合作》、《南開經濟研究》、《財經科學》、《財經理論與實踐》、《農村金融研究》、《金融論壇》、《亞太經濟》、《管理科學》、《社會科學輯刊》、《人文雜志》、《江蘇社會科學》、《國際商報》、《中國經濟導報》、《中國改革報》、《中國信息報》、《工人日報》、《經濟學消息報》等多種經濟類核心期刊、專業(yè)期刊和權威報紙上發(fā)表論文400余篇，研究方向：產業(yè)經濟、金融理論。

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十大階層即：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務人員階層、產業(yè)服務人員階層、農業(yè)勞動者階層、城市無業(yè)失業(yè)和半失業(yè)人員階層。中國社會科學院對當代中國社會階層的劃分，可參見陸學藝主編的《當代中國社會階層研究報告》，社會科學文獻出版社，2002，北京。

污名化現象，指一個群體將人性的低劣強加在另一個群體之上并加以維持的現象。

徐勇，掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應對-農村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關性分析《華中師范大學學報》2000第3期。

[法]讓－馬克·夸克（tean-marc·coicavd），《合法性與政治》佟新平、王遠飛譯，中國編譯出版社，2002，北京，p5-6。

中國歷史上的農民負擔問題，參見孫翊剛，《中國農民負擔簡史》，中國財經經濟出版社，1991，北京。

國家統(tǒng)計局農調總隊/新疆自治區(qū)農調隊，農村基層工作與農民意愿調查--農村熱點問題調研系列報告，《中國國情國力》2001年第11期p40-41。

溫鐵軍，慎言三農，《讀書》，2001年第10期。

徐勇，農友網，當前我國農村發(fā)展中的突出問題及思考。

韓俊，中經專網，縣鄉(xiāng)公共財政危機影響農村穩(wěn)定。

牛竹梅，鄉(xiāng)村債務現狀、負面影響及消減對策，《山東經濟》2002第1期p41-43。

李金華，關于2002中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，2003年6月25日

新華網。

李金華，關于2002中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，2003年6月25日

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國家統(tǒng)計局農調總隊/新疆自治區(qū)農調隊，農村基層工作與農民意愿調查--農村熱點問題調研系列報告，《中國國情國力》2001年第11期p40-41。

陳錫文，2002，當前中國的三農問題與出路，中經專網。

邱曉華，必須切實解決農民買不起問題，《中國國情國力》2002第1期p4-7。

陳錫文，2002，當前中國的三農問題與出路，中經專網。

反相位即當農業(yè)處在高峰的時候，工業(yè)就處在低谷，當工業(yè)處在高峰的時候，農業(yè)就處在低谷，工農兩大產業(yè)總是處在互為高峰低谷的位置。參見王建，用城市化解決三農問題，《上海投資》2001第10期p4-7。

參考白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯合出版，1991；丁建嶸，《岳村政治：轉型期中國政治結構的變遷》，商務印書館，2001，北京。

孫學玉，體制創(chuàng)新：地方行政機構改革的現實選擇，《中國行政管理》2003第4期，p19。

黨國英，2000，山高皇帝遠，中央任何一項政策只要會削弱鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實《金三角》2000年8期。

郭永中，當前中國農民負擔問題研究，《北京大學學報，哲社版》2002第1期47-54。

經濟觀察報，2003/5/26。

賈康、白景明，完善財政體制尋求基層財政解困治本之策《現代財經》2002第1期。

《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993，北京，p65。

上述計算參見林毅夫，有關當前農村政策的幾點意見《北京大學政策性研究簡報》2003年第29期（總第371期）。

錢穆，《中國歷代政治得失》，生活讀書新知三聯書店，2001，北京，p38。

同上。

白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯合出版，1991,p463。

白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯合出版，1991,p242。

民政部基層政權建設司編，《全國村民自治示范工作經驗交流暨城鄉(xiāng)先進集體和個人表彰會議文件匯編》，中國社會出版社，1996，北京。

折曉葉，《村莊的再造--一個超級村莊的社會變遷》，中國社會科學出版社，北京，p263-264。

湖南省國家稅務局，長沙，410007）

第四篇：三農問題的政治制度分析

三農問題的政治制度分析(1)

]三農問題是當今中國最大的問題，是我國全面實現小康社會的難點。本文從三農問題的嚴重性入手，分析其帶來的政治影響，探索三農問題產生的政治原因，并試圖通過政治制度的變革，建立起城鄉(xiāng)協調發(fā)展的體制，從根本上解決三農問題。

[關鍵詞]：三農；二元化；政治制度；農村自治。

一、三農問題的嚴重性及其政治影響

中國的農村、農業(yè)和農民問題，被聯系起來作為一個整體的三農問題提出來，引起了知識界和政府的密切關注。特別是上個世紀九十年代中期以來，三農問題的嚴重性愈顯突出，產生了一系列負面影響。

（一）貧富差距拉大，城鄉(xiāng)割裂嚴重 建國以來一段較長時期，我國居民的收入差異十分有限，維持在一種低收入水平上的平均主義。改革開放初期，農民的收入增長較快，一部分農民脫離了貧困。但是，進入90年代中期以后，農民增收乏力，貧富差距逐漸加大。貧富差距加大主要體現在城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。據統(tǒng)計，XX年農民人均純收入為2476元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，前者為后者的％，名義差距超過3∶1。據全國農村固定觀察點系統(tǒng)對31個省份所屬32個縣市的2萬多個農村家庭調查，低收入（年均純收入1千元以下）和中收入（年均純收入1000－1999元）組占到％，這部分人是21世紀中國的貧下中農。按世界銀行的測定標準，中國絕大多數貧困人口是在農村。

在城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的同時，東西部農民收入差距也在擴大。我國的近3000萬貧困人口主要集中在中西部地區(qū)，尤其是在西部地區(qū)，XX年，西部地區(qū)貧困人口共1742萬，占全國農村貧困人口的%。事實上，地區(qū)差距背后主要的問題還是城鄉(xiāng)差距，西部欠發(fā)達地區(qū)內的城鄉(xiāng)差距甚至大于全國平均城鄉(xiāng)差距。貧富差距還體現在東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距。我國的開放政策是從東部沿海14個城市開始試點，逐步擴大的，20多年來，在東部經濟取得重大發(fā)展的同時，廣大中西部地區(qū)的發(fā)展遲緩，與東部地區(qū)的差距越來越大。中國GDP的59%分布在東部地區(qū)，而這一地區(qū)的人口約占全國的40%。中部和西部地區(qū)分別只占有GDP總量的27%和14%，遠低于其36%和23%的人口比例；從人均GDP看，1999年東部、中部和西部的人均國內生產總值分別為10089元、5407元和4217元，中部地區(qū)大約相當于東部的一半，西部地區(qū)只有東部的40%左右，最高的上海市是最低的貴州省的11倍。中西部地區(qū)與東部的差距，根源在于中西部工業(yè)化和城市化落后，因而事實上還是一個城鄉(xiāng)差距和三農問題。

馬克思主義認為，物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑。在市場經濟下，一個階層的財富多少直接影響到其政治地位，日益擴大的城鄉(xiāng)之間物質水平差異，使得農民的老二地位受到了嚴重挑戰(zhàn)。XX年，中國社會科學院對當代中國社會階層進行了分析，劃分出十大階層，農民已經下降到老九的位置，與從老大下降到老八的產業(yè)工人階級同時淪為社會的弱勢階層，在政治上的話語權也越來越小，作為國家主人和統(tǒng)治階級的內涵越來越少，農民的政治地位受到空前的挑戰(zhàn)。日益擴大的城鄉(xiāng)之間物質水平差異，產生了城鄉(xiāng)之間意識形態(tài)的差異，甚至出現對立局面。現在，發(fā)達的城市地區(qū)談論的國際接軌、網絡經濟、人文精神、公民意識、環(huán)境保護等等，在廣大農村卻如聽天書，農民更加關注的是溫飽、疾病、子女學費等基本生活問題，農民無法接收現代文明的信息，固有的愚、窮、弱、私、散的性格無法向現代公民性格轉變。大量的農民工進城，不是要去感受城市文明，而是現實的謀生需要，農民工也幾乎無法融入城市，對城市沒有認同感和歸宿感；城里人對鄉(xiāng)下人也沒有平等意識，城市的進步與農村的停滯更加使得城市加劇了對農民的歧視，甚至抱怨其搶飯碗，并將骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等，近乎自然正當地加在農民工的身上，一旦在一個地方發(fā)生了刑事犯罪，城市人總是將懷疑的對象首先指向進入城市的農村人。在我國城市中，對農民工的這種污名化現象相當普遍地存在，這種污名化過程，又反過來影響到農民本身的自我認同甚至行為方式，造成兩個群體的相互歧視和對立。同時，大量農民工的流動使得農民對城市的不滿較之計劃經濟的封閉時期更為直觀和突出。農民工進入城市后，發(fā)現城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，這種差距容易產生心理不平衡，對傳統(tǒng)的分配原則提出質疑，如果正當權益得不到保護，甚至上當受騙，則可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了農村人口流動使得一些農民工一是不愿再像他們的祖祖輩輩那樣艱苦奮斗，恪守有勞才有獲的理念；二是不愿再堅守他們祖輩遵循的集體本位傳統(tǒng)，而為自我中心的觀念所支配；三是不再如其祖輩那樣具有強烈的權威意識，而是蔑視一切秩序和權威，迷信暴力。這種意識形態(tài)在農村表露出來，農民只會認為是受城市影響的，反過來加深了固守在農村的農民對城市的敵視。中華文明能夠屹立于世界，而沒有遭受其他文明古國滅亡的命運，主要原因在于儒家的大一統(tǒng)思想根深蒂固，在統(tǒng)一的主導思想下，中華文化具有極強的包容性和融合的自覺性。然而，貧富差距的拉大和城鄉(xiāng)之間的割裂，嚴重破壞了中國傳統(tǒng)的大同思想。讓-馬克·夸克曾經分析了中國與俄羅斯在體制過渡過程的合法性問題，認為中國的漸進性改革逐步使得各方適應并參與，直接關系到社會底層并著重賦予他們經濟權利，而俄羅斯的改革得益者僅僅限于靠近權力圈的少數人。如果不能較好地堅持保障廣大人民群眾分享改革開放的成果，在我們這個有著不患貧，而患不均和大同思想傳統(tǒng)的國家，就可能因為貧富差距、東西差距太大，引起仇富心態(tài)和地區(qū)封鎖，引起地方主義的抬頭，最終影響到改革開放和安定團結的政治局面。如作為資源主要提供地的西部地區(qū)，由于在經濟增加值中所占的份額越來越小，發(fā)展加工業(yè)的要求更高，而其資金、技術、人力與東部地區(qū)的差距又很大，無法在平等的競爭中發(fā)展，一些地方就使用行政權力，干涉市場，保護本地企業(yè)。鄧小平1990年曾經指出過，如果出現兩極分化，那么地區(qū)矛盾、民族矛盾、階級矛盾、中央和地方的矛盾這四大矛盾就會出現激化，中國就會出亂子。

（二）農民稅費負擔沉重，干群矛盾難以緩和。農民負擔重在哪？農民群眾中廣泛流傳這樣一句話：頭稅輕，二稅重，收費是個無底洞。頭稅是指國家征收的農業(yè)稅。一般認為，我國的農業(yè)稅是一種輕稅政策。二稅是指農民向鄉(xiāng)村兩級組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農村的一項重要公共收入分配制度，它的問題是，第一，計提村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農民人均收入水平不容易科學確定。1991年國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定，農民負擔的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過以鄉(xiāng)為單位上年農民人均純收入的5%，1998年以后又改為以村為單位計算。由于農民收入水平的測算是基層自己進行的，就難免不出現根據需要規(guī)定農民收入水平的情況。第二，統(tǒng)一的5%的負擔標準造成負擔不均，低收入農民的負擔相對較重。道理十分簡單，如果一個村里有一戶人的收入水平低于全村的平均數，他的負擔就會高于5%.同理，一個地區(qū)的收入水平低于全國的平均數，這個地區(qū)的負擔就會高于5%.這就是所謂農民負擔的累退性，收入越低，負擔越重。收費這個無底洞是指各種收費、集資和攤派（即三亂）游離于5%以外，隨意性大，是農民負擔沉重最突出的表現。從上面的分析可見，農民負擔重主要是農業(yè)稅外的負擔失范。稅費名目繁多，稅費負擔沉重，直接動搖了農民的社會主義信念。以費改稅為特征的農村稅費制度改革，對稅費負擔有一定的影響，但是對減輕農民總體負擔只是杯水車薪，無法從根本上減輕農民負擔。

我國歷史上對農業(yè)稅的幅度，比較肯定的是什一稅，如《公羊傳》宣公十五年記載：什一稅者，天下之中正也。我國當前的農民稅費負擔，已經超過了什一稅，更遠遠超過歷史上休養(yǎng)生息時期的賦稅負擔，如西漢初期農業(yè)稅是十五稅一，漢景帝二年（公元前155年）改為三十稅一，西漢末東漢初為十五稅一，光武帝建武六年（公元30年）又恢復為三十稅一。沉重的農民負擔，容易導致農民棄田撂荒，外出打工逃避稅費，影響農業(yè)持續(xù)發(fā)展，浪費有限的土地資源。我國在實行包產到戶、包干到戶政策后，極大地解放了農業(yè)生產力，從1979年到1984年，農業(yè)連續(xù)豐收，6年間糧食增產1億多噸，可是，1985年糧食產量急劇下降，隨后幾年農業(yè)發(fā)展處于徘徊階段，直到1989年底才恢復到1985年的水平。此后中國農業(yè)進入了拉鋸戰(zhàn)，進進退退，時好時壞，中國糧食產量1996年突破5億噸大關之后，出現了徘徊和減產的趨勢，中國的糧食安全和農村生產力進一步引起了全世界的關注，1994年，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗甚至發(fā)表了著名的《誰來養(yǎng)活中國》一文，我們可以不同意布朗的結論，但我們不得不承認，我國農村的生產力沒有隨著時間的推移同步提高。而這又與農民負擔沉重，無法實現積累，進行產業(yè)結構調整和規(guī)模經營密切相關。棄田撂荒，對于農民自身而言，可能如魏源所認為的因禍得福，可以適彼樂土--棄農經商。但是這種草率的方式，沒有進行有效的土地轉換，對于整個國家的土地利用，無疑是低效率的。

更為嚴重的是，農民負擔過重，容易抵制稅費收繳，甚至采取過激措施，激發(fā)干群矛盾，導致惡性事件和群體事件。1992年湖北農民樊哲福就因負擔過重層層上訪未果而自殺。湖南省湘鄉(xiāng)市農村婦女潘群英因攤派過重，不堪受辱，當著鄉(xiāng)村干部的面跳塘自殺。1994年，河南省鄧州市徐樓村農民陳中身因對鄉(xiāng)里不合理攤派等問題向有關部門上訪，引起鄉(xiāng)長段其占的不滿，被段授意村干部張德恩等人打死。1995年湖北省隨州市萬和鎮(zhèn)沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人強制要求農民蔡守國上繳各種錢款費元（按國家規(guī)定只應交元），蔡無力上交被迫自殺。1998年四川省梁平縣新盛鎮(zhèn)農民羅昌榮因抵制亂收費，被四名鄉(xiāng)干部活活打死。四川三臺縣農民資俊仍用扁擔砍死催款的一名干部，砍傷鄉(xiāng)長。安徽韓寨村26歲的農民王永生，當著催交錢款的干部的面拉響炸藥名，王當場死亡，四名干部受傷。1998年8月，陜西省子洲縣裴家灣鄉(xiāng)萬余農民聯合狀告鄉(xiāng)政府亂收費，占全鄉(xiāng)總人口的67%。四川省某縣30多個鄉(xiāng)村農民集體抗議集資過重。XX年江西省豐城事件中，農民將幾個鄉(xiāng)政府的房屋全部砸平，涉及了幾個鄉(xiāng)的數萬人。

雖然這些惡性事件和群體事件都發(fā)生在基層，但是，對于廣大農民而言，直接代表國家的正是這些基層政府和基層公務人員。誠然，在鄉(xiāng)村干部中間，不乏憂國憂民之士，也不乏為農民熱情服務的人民公仆式的好官員，但是，由于農村工作的復雜性，基層公務人員往往難以在短期內作出成績，難免采取一些取巧的方式方法，維護自己的利益追求，甚至不惜犧牲農民利益。事實上，我國鄉(xiāng)村干部和其他農村精英分子在利益要求和利益實現方式已經相當獨立于普通農民，中央任何政策只要削弱了鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實。一部分基層領導為了個人利益，大搞形象工程，以討好應付上級領導為所有工作的出發(fā)點，脫離當地實際和農民需要，從農民利益的保護人變成了損害人。CCTVXX年6月29日焦點訪談好看的工程給誰看披露了一起啼笑皆非的形式主義坑農事例：位于山東省安丘市南郊的興安街道辦事處，花費269萬元建立了一個占地一萬畝的國家農業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)，卻是一個應付上級機關檢查而做的樣子工程而已，投資29萬多元修建的30間井房中只有5間井房中有井，其中只

有兩口井能夠使用，其余25間完全是空井房；按照計劃書節(jié)水灌溉一項包括發(fā)展噴灌XX畝、鋪設輸水管道38公里，事實上僅有50畝地裝備了噴灌工程，實際鋪設輸水管線只有公里。這兩項成本僅為7萬多元的樣子工程卻一共花去108萬元，政府大量投資去向不明。受訪的農民一個個嘲笑這是好看工程，而許多原興安街道辦事處的領導卻因為這些樣子工程而紛紛升遷。與此同時，一部分民選的村官缺乏奉獻精神，認為自己受苦受累又得罪人，一年到頭，付出太多，得到太少，一些干部政治榮譽感消退，信念有所動搖，沒有將主要的精力放在村務管理上。有調查資料表明，在被訪村干部中有%的人對其所得補貼不滿意，問其原因，有60%的人回答工作辛苦、任務重、付出多、得到少；35%的人回答不如種地或做生意掙錢多?？梢娨恍┐甯刹恳呀洓]有把自己作為普通農民的代表，沒有基于農民普遍貧困基礎而樹立責任意識。在一個國家，干群矛盾是不可避免的，因為國家工作人員也有其自身的利益追求。只要國家通過建立制度、執(zhí)行制度來平衡農民和國家工作人員的利益關系，可以將干群矛盾控制在較小范圍和較輕程度上。如果國家工作人員在執(zhí)法過程中扭曲法律，牟取私利，而沒有受到懲處，如果當監(jiān)督者明明知道工作人員違法牟利，卻采取放任態(tài)度，甚至收取進貢進行保護時，就會逐漸形成上下勾結的利益共同體，并進而通過影響法律和政策的制定，來保障特權，此時國家工作人員也就脫離了代理人的角色，甚至不惜損害被代理人利益來獲取自己的利益，國家機關及其工作人員的腐敗就成為制度性的腐敗，發(fā)展到這一步，干群矛盾就演化成了國家與公民的矛盾，國家政權也將受到致命的沖擊。

（三）縣鄉(xiāng)財政困難，引發(fā)嚴重后果。

自1994年財稅體制改革以來，我國財政收入持續(xù)增長，但由于收入再分配方面改進不多，特別是轉移支付制度不健全，在總體財政形勢好轉的背景下，廣大中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府的財政收支矛盾卻日益突出。目前，全國一半以上的縣甚至連工資也難以按時、足額發(fā)放，而相當數量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行已難以為繼。據溫鐵軍估計，全國鄉(xiāng)一級政府平均負債200多萬，村一級平均負債達到20-30萬。徐勇的調查表明溫鐵軍的估計基本正確，黃梅一個鎮(zhèn)平均一個村30萬。漢川市629個行政村，91%的村負債，總債務達1億多。韓俊根據對湖北襄陽縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個中部地區(qū)典型農業(yè)縣進行了案例剖析后認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本靠舉債度日，這兩個鄉(xiāng)（指河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)）已經不是傳統(tǒng)意義上的吃飯財政，已經惡化為一種更為艱難的討飯財政，而且由于財政信用程度下降，討飯也越來越難，鄉(xiāng)財政實際上已經接近崩潰的邊緣。襄陽縣XX年直接財政債務為28925萬元，占到全縣可支配財政收入的%，而這些債務還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務，該縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債2411萬元。泰和縣財政債務為9000多萬元，占可支配財政收入的57%，鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級財政共負債億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，達億多元。據XX年山東省調查資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負債占當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重，全省為%，最高的棗莊市達%；村級負債占當年村集體凈收入的比重，全省為%，最高的濟寧市達%。XX年，審計署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行了審計調查發(fā)現，截止XX年底，累計債務達163億元，平均達到億元。按照這次審計情況估計，全國近3000個縣（市），平均每個縣（市）的債務按2-3個億計算，全國農村債務大約在6000-9000億之間，農村人口約9億，人均負債約700-1000元。更大的問題在于，縣鄉(xiāng)村的債務還在以每年1000億的速度增加。

縣鄉(xiāng)財政負債嚴重，在不斷加大基層財政風險的同時，引發(fā)了一系列嚴重后果。一是加重農民負擔。公共選擇理論認為，政府也是經濟人，為了滿足各種開支需要，特別是吃飯需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在想方設法從農民那里多征稅費的現象，農業(yè)特產稅和屠宰稅成為了按地畝或按人頭的人頭稅，有的借各種名義向農民亂集資、亂收費、亂攤派、亂罰款，使農民稅外負擔快速增長，造成頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。二是造成債務的惡性循環(huán)。債務要支付利息，在沒有新增收入的情況下，只有靠借新債還舊債，導致縣、鄉(xiāng)、村債務日益沉重。三是無法提供基本的公共物品。由于財政入不敷出，許多縣鄉(xiāng)政府無力向農村提供最基本的公共服務，如農村基本建設、基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，農民在正常納稅以后，不得不繼續(xù)承擔應該由財政開支的項目。據大量的調查材料表明，XX年以前我國義務教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，XX年開始，中央要求縣級政府負責統(tǒng)發(fā)教師工資，但縣里發(fā)工資的錢主要還是來自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢又主要來自農民上繳的稅費，最終還是主要靠農民在辦農村義務教育。財政除保工資外，對學校運轉、改造基本沒有投入，據XX年教育經費統(tǒng)計公報顯示，農村小學生一學期的人均公用經費僅僅元。四是助長弄虛作假。為了維持運轉，縣鄉(xiāng)政府往往弄虛作假，虛增預算收入，隱瞞赤字，騙取資金。XX年，審計署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）審計調查發(fā)現，XX年，49個縣（市）中有45個虛增預算收入億元，占當年預算收入的16%；有37個累計瞞報赤字億元，為當年決算反映赤字億元的147%。五是影響了基層政權的合法性。政權的存在，以其提供公共產品和公共服務為基礎，而縣鄉(xiāng)政府捉襟見肘的財政狀況，幾乎無法履行這一基本職能，相反，為了籌集人員工資，難以避免利用公權，非法榨取小農剩余，激發(fā)農村的干群矛盾，不僅難以維護鄉(xiāng)村社會自然秩序，反而會強化鄉(xiāng)村社會的離心力，影響社會穩(wěn)定。

（四）農村人才缺失，影響村民自治效果發(fā)揮。

1982年憲法確認了村民委員會的法律地位，明確規(guī)定村民委員會是我國農村基層社會的群眾自治組織。1987年11月通過了《村民委員會組織法(試行)》，1998年11月，《村民委員會組織法》正式頒布實施。在村民自治取得很大成效的同時，也暴露出很多的問題。三農問題對農村自治最大的負面影響，是自治人才的大量流失。在計劃經濟時期，由于戶籍制度限制了農民的流動，農民被束縛在土地上，除了有限的高考升學（包括推薦工農兵學員）、入伍、招工轉移了極少數的農村精英外，農村人才基本留在本地，保住了農村義務教育、合作醫(yī)療、維護安定（如民兵組織）和農村管理必需的人才。改革開放以后，高校招生規(guī)模逐漸擴大，農村精英高考升學越來越多，這些人基本上不再返回農村。而個體經濟發(fā)展也使得很多農村精英離開了本地，外出淘金。特別是1995年以后，進城打工農民劇增，對農村自治人才是一個最大考驗。據資料分析，我國從農村流出的農民工在1XX萬左右，流出的農民相對而言是農村文化水平較高，年紀較輕，觀念較新的人群。大量的農民外流，使得農村自治人才缺失，農村干部的素質普遍偏低。據新疆自治區(qū)農調隊調查，村干部中只有%的人具有大專文化程度，%的人具有高中文化程度，%的人文化程度為初中及初中以下。

農村人才的流失，不僅導致了農村干部的素質普遍偏低，還導致了農民的民主權利無法得到有效實施。村民委員會作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，需要以現代公民意識的村民來選舉、監(jiān)督，對于違背村民利益的村委會成員，村民要充分利用法律賦予的權利，予以罷免。然而，很多農村由于外出青壯年太多，留在當地的主要是老人、婦女、兒童，因而對于村委會成員的監(jiān)督很難到位，一些地方甚至出現了民選的村官反過來為非作歹，欺壓百姓的情況，如山東省淄博市周村區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村南霸天韓剛自1988年當上了村委會主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民30余人，強奸、污辱婦女40人，放火燒毀村民房屋10次。山西省平陸縣常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在1990年擔任村委會主任后，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。農村兩委職責不清，也影響了村民自治能力的發(fā)揮。兩委職責在現行法律制度雖然有規(guī)定，如《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第九條第三款也規(guī)定，村黨支部領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權。但是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權限缺乏明確而具體的劃分。如對于現實中已經表現出來的比較敏感的印章掌管權、法人代表權、人事提名任免權、財務簽字權、文檔管理權等，都沒有具體的權力歸屬劃分。村級黨組織不適當地越權、包辦和干涉應該屬于村民委員會職權范圍內的工作情況普遍，大事小事，一切都由支部說了算，有的村支書甚至直接任命村委會成員和其他村干部?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的應該由村委會召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經濟項目的承包、村辦公益事業(yè)需要農民負擔的事項等，完全由村黨支部拍板定案，村委會不能充分行使自治權。有些地方的村委會主任甚至根本不知道村里的財務支出。村民自治中的上述問題，影響到對村民自治的認同，使得村委會難以發(fā)揮村民所期望的發(fā)展性和保護性功能，不能增強村級公共權力的合法性，楚成亞利用在山東省進行的調查材料，認為當前村級自治組織陷入了有民主選舉，無公共權力合法性提高的困境。

二、三農問題的主要政治原因

（一）城鄉(xiāng)二元結構是三農問題的體制障礙。

1、二元體制的產生。中國的城鄉(xiāng)二元結構其實只是一個短期的現象。在漫長的歷史中，我國一直處于農業(yè)社會，從來不存在城市與農村的分割與斷裂。歷朝統(tǒng)治者多采取重農抑商政策，農民的地位甚至高于商人；長期采取的兵役制，使得兵、民互通；科舉制在農民與士人之間架設了橋梁，往往朝為田舍郎，暮登天子堂。即使在戰(zhàn)亂連連的戰(zhàn)國時期，人們的自由遷徙也未間斷。建國以后，我國也曾經有過短暫的自由流動，在1952-1957年的一五計劃時期內，就有大約XX多萬農民已經自由流入了城市。然而，1954年憲法取消了人口自由遷徙權的規(guī)定，1958年1月《戶口登記條例》實施后，農村人口流入城市受到了嚴格限制。該條例第十條第二款規(guī)定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內向戶口登記機關申報暫住登記，離開前申報注銷；這些規(guī)定標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。隨著1958年人民公社的建立，國家的各項政策，沿著戶籍制度為核心的分割體制的慣性，在經濟與社會生活等各方面逐步強化這種分割，為兩部分居民建立兩種不同的經濟和社會制度，如農業(yè)稅制度、農產品統(tǒng)購派購制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度,社會保障制度等，最終形成城鄉(xiāng)之間斷裂的兩個社會。

2、二元體制的加劇。90年代中期以來，隨著我國經濟生活中從生活必需品階段向耐用消費品階段的轉型，二元結構出現了新的特點，由行政主導型二元結構轉為市場主導型二元結構和行政主導型二元結構交叉并存。在生活必需品時代，一個城市家庭每個月幾十元的收入用來購買的生活必需品大多數是農產品或以農產品為原料的工業(yè)品，盡管存在剪刀差，但城市對農村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購買生活必需品又流到了農村。而到了耐用消費品時代，城市家庭收入花費在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，XX年城鎮(zhèn)居民在購買農產食品方面，人均比1996年的開支還減少了元。城市大量的花費在于住房、汽車或其他交通的費用、電器、醫(yī)療、子女的教育、旅游以及其他的服務等，而這些消費項目，與農村或農民幾乎沒有什么關系，城里人支出的大部分很難再流到農村去，城市和農村之間出現了一種新的斷裂形式--市場主導型的二元結構。這樣，在原有的人為以戶籍制度為基礎的行政主導型二元結構還沒有消除之時，又加上了一種由市場因素造就的市場主導型二元結構，使得人為制度因素與經濟等自然因素疊加，加劇了二元分割體制。

3、二元體制的缺陷分析。第一，農民的政治權利無法得到平等保障。國家政治生活基本上是對城里人開放，對農民基本上不開放，城市居民對社會和政治生活的參與度要比農民廣泛得多。我國憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權利屬于人民。應該說，農民有平等參與國家管理和服務的權利與義務，然而，由于國家非農意識和偏向城市的政策導向，在二元結構下，農民不僅基本上沒有擔任國家公職的權利，甚至在體現人民當家作主最突出的選舉權和被選舉權上，也沒有得到平等保障。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》原來規(guī)定，在省級人民代表大，農村人大代表所代表的選民5倍于城市人大代表所代表的選民，在全國人大代表中，這一差別達到8倍，雖然1995年《選舉法》第三次修正后統(tǒng)一為4:1，仍然沒有保障農民的平等選舉權利。簡單地說，當前的選舉法律制度下，4個農民才相當于1個市民。農民這樣一個社會中最大群體的權力如此地被壓縮，在法理上道義上是說不通、成問題的。據統(tǒng)計，XX年我國總人口為億人，按戶籍區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為億人，占總人口的%；農業(yè)人口為億人，占總人口的%。按居住地區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為億人，占總人口的36%左右；鄉(xiāng)村人口為億人，占總人口的64%左右。按照現行選舉法計算的結果是：如果按照戶籍所在地選舉，則在省級和全國人大代表中，農村代表占總數的%，城市代表占%，農村代表和城市代表的比值為:1,如果按照居住地選舉，則在省級和全國人大代表中，農村代表占總數的%，城市代表占%，農村代表和城市代表的比值為:1。我們假設軍隊人大代表在農村與城市之間保持中立，無論是當前按照戶籍所在地選舉，還是將來依照國際慣例按照居住地選舉，在全國人大和省級人大會議上，農村代表都處于弱勢地位，在國家權力行使過程中，占人口多數的農民，根本無法取得相應的政治話語權。農民的利益將完全取決于城市代表的覺悟，在農村與城市的利益發(fā)生嚴重對立時，農村就必然會成為城市發(fā)展的犧牲品。第二，違背了基本的人人平等原則。人生而平等，不因出生不同而遭受歧視，是人類發(fā)展歷史總結出來的一條基本原則。正是在這個意義上，印度的種姓制度和前南非的種族隔離制度受到了全球的譴責，新南非之父曼德拉一生致力于謀取黑人的平等地位而享有崇高的國際聲譽，并獲得了諾貝爾和平獎。我國的二元體制，盡管是為了在經濟上進行趕超，有其特殊的歷史背景，但是，實行的結果是，農民僅僅因為出生在農村就遭受到不平等對待，而且這種不平等幾乎伴隨一生。這違背了最基本的公平和正義，也與我國的社會主義性質格格不入。甚至一些進城務工的農民工子女，也認識到這種二元體制的不公平。崔傳義在北京進行了調查，來自甘肅省的初二二班學生張xx在作文中寫道：我們同樣是中國的少年,我們在自己祖國的學校里上學,還要交贊助費和借讀費,這樣公平嗎，人人平等，為什么要分城市人和農村人。第三，違反了市場經濟自由競爭原則。二元分割體制是計劃經濟時期人為建立起來的城鄉(xiāng)分割制度，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，其對自由競爭的影響越來越明顯?；谟媱澋膬r格制度還沒有完全消除，剪刀差繼續(xù)存在。建國以來，農業(yè)始終是為工業(yè)化提供積累的主源，國家通過對農村的一系列制度，大量轉移農村財富，在1949－1978年間從農村向城市轉入了6000億元，1978以來僅僅征地一項，農村就損失2萬億元。市場經濟參與的重要主體--勞動力，也處于不能平等競爭的狀況。計劃經濟時期，國家只負責城市非農業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農村人口進入城市尋找職業(yè)。規(guī)定城市各單位一律不得私自從農村招工和私自錄用流入城市的農民，農業(yè)社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區(qū)找工作，甚至規(guī)定招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候，才可以從農村中招用。改革開放以后，農民流動相對容易，但一些大城市卻為了保護市民的既得利益，又制定了種種限制性規(guī)定，明確許多職業(yè)不許農民工從事，農民工只能從事那些城市人不愿做的、以體力勞動為主的工作，特別是勞動強度大、勞動環(huán)境差或具有某種危險性的工作，政府實質上還在繼續(xù)干預企業(yè)的用人自主權。同時，歧視性規(guī)定還體現在對進城務工農民進行繁雜收費，加大農民的市場參與費用。第四，阻礙了城鄉(xiāng)之間的協調發(fā)展。90年代以前，由于發(fā)展工業(yè)主要靠農業(yè)提供積累，把農業(yè)拿狠了，農業(yè)就掉下來，工業(yè)就沒有了積累來源，就得被迫進行調整，降低工業(yè)速度來扶持農業(yè)。這種狀況，王建稱之為反相位。90年代以后，工業(yè)化的進程基本依靠城市經濟或是工業(yè)自身的積累進行，不再依靠農業(yè)，農業(yè)的波動不再像以往那樣打斷工業(yè)化進程，引起對國民經濟的全面被迫調整，但農業(yè)也因此投入過少，發(fā)展遲緩。人口基數龐大的農村，由于可支配收入少，對工業(yè)品的需求無法形成有效的市場。中國從1997年開始出現所謂需求緊縮，正是因為農業(yè)長期的發(fā)展滯后，導致農村潛在的巨大市場和農民現實的缺乏購買力之間存在巨大差距，以致工業(yè)生產力無法充分釋放，規(guī)模無法擴大，經濟發(fā)展沒有活力，經濟增長無法加速。

（二）地方政權機關設置不合理加大了農民負擔

1、我國的地方政權機關的歷史與現狀。我國自從秦朝設郡、縣、鄉(xiāng)三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制，隋文帝于開皇十五年(595年)盡罷鄉(xiāng)官，只設郡、縣兩級。唐以后在郡與縣之間或郡以上加設或長駐或分巡的一級，而鄉(xiāng)里制度卻開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉變，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實行保甲制，鄉(xiāng)不再作為基層行政區(qū)域，縣成為了基層行政區(qū)域，直到清代滅亡。據孫學玉，從秦至民國末2100余年，我國地方政權有290年為兩級制，占%，有610年為虛三級制，占%，有600年為三級制，占%，有276年為三、四級并存制，占13%，有350年為多級制，占%?？v觀歷史，實行四級制的時間極短，而且多會加劇**。在國外，包括一些大國，一般都是三級政府。1982年憲法規(guī)定我國的地方政權機關為三級或四級，相應設立人民代表大會和人民政府，縣級以上各級人民代表大會設立常務委員會。立法時的實際情況是，在農村地區(qū)省級與縣級之間一般設置行署（地區(qū)），作為省政府的派駐機構，不是一級政權機關，不設人民代表大會，在部分民族自治地區(qū)設立自治州，作為一級政權機關，設立人民代表大會。一般設區(qū)的市不管轄縣、自治縣。所以從全國范圍來看，是三級制占絕大多數。80年代中期以后，全國范圍興起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于設區(qū)的市越來越多，市轄縣越來越普遍，從而形成了事實上四級制占絕大多數的局面。即：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州（設區(qū)的市）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級政權體制，1995年第三次修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對這種四級制進行了確認和強化。按照1998年修正的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，不是一級政權機關，然而，村民委員必須協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，其成員（3至7人）根據情況，可以給予適當補貼，這樣，村民委員會事實上處于半級政權狀態(tài)。

2、當前農村地方政權機關設置的缺陷分析。從歷史和世界的角度看，我國當前地方政權機關四級半的格局，是非常特殊的。這種四級半的地方政權機關設置，在高度集權的計劃經濟體制下，危害還不明顯，在市場經濟下，暴露了越來越多的缺陷：一是根本無法達到財權與事權的明晰劃分。計劃經濟體制下利益高度統(tǒng)一的格局，在改革開放以后逐步打破，各級利益沖突由于地方層級過多和分稅制實施的雙重作用而日益彰顯出來。由于層級過多，我國現有的18個稅種根本無法在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間明確劃分，只好大量采用共享稅，財稅部門征收后再由財政按比例分成。二是導致機構臃腫?？茖又坪臀覈L期以來的集權體制，使上級黨政部門往往要求下級設立對口機構，不斷增設對口機構導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構數往往超過了建國初一個縣的機構數。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權設置的機構大多數在20-30個，如黨政辦、組織人事辦、宣傳辦、統(tǒng)戰(zhàn)辦、文明辦、農村經濟辦、工交貿易辦、村鎮(zhèn)建設辦、科教文衛(wèi)體辦、計生辦、民政辦、綜治辦、財政辦和人大、紀檢、武裝、工會、共青團、婦聯等20多個辦公室，還有所謂的七站八所等派駐機構和事業(yè)單位，如農技站、畜牧站、農機站、公安派出所、國稅所、地稅所、工商所、糧所、土管所、水利站、文化站、農經站、防保站、郵電所等。三是導致人員膨脹，加重財政負擔。層級過多，權利的分配界限就無法清晰，協調的工作量就少不了。層級多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我國行政人員過多，層級太多是一個重要原因。改革開放以后，人員膨脹速度反而加快。人民公社時期1個公社還只有1個正鄉(xiāng)級，現在至少有3到4個。XX年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量為39715個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財政供養(yǎng)的人員編制共有1280多萬人，其中黨政干部多達140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部為35人，但事實上編制是一回事，實際人員是一回事，兩者相差巨大，部分發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)級單位達到800-1000人。甚至出現過一個鄉(xiāng)有47個副鄉(xiāng)長，一個

鎮(zhèn)有52個副鎮(zhèn)（科）級領導干部的情況。地方政權機關設置的缺陷，客觀上為上級爭利卸責提供了條件，使得縣、鄉(xiāng)承擔的事權遠遠大于財權，縣、鄉(xiāng)政權事實上缺乏承擔全部事權的經濟基礎，在上級考核檢查的壓力下，為籌集行政管理費用，只得采取過度提取小農經濟有限剩余的辦法，而有限剩余使得提取效率低下，反過來又導致人員的增加，人員開支加大，造成惡性循環(huán)，加重三農負擔，也導致農村公共物品供應長期嚴重缺乏。

第五篇：三農問題的政治制度分析

]三農問題是當今中國最大的問題，是我國全面實現小康社會的難點。本文從三農問題的嚴重性入手，分析其帶來的政治影響，探索三農問題產生的政治原因，并試圖通過政治制度的變革，建立起城鄉(xiāng)協調發(fā)展的體制，從根本上解決三農問題。

[關鍵詞]：三農；二元化；政治制度；農村自治。

一、三農問題的嚴重性及其政治影響

中國的農村、農業(yè)和農民問題，被聯系起來作為一個整體的三農問題提出來，引起了知識界和政府的密切關注。特別是上個世紀九十年代中期以來，三農問題的嚴重性愈顯突出，產生了一系列負面影響。

（一）貧富差距拉大，城鄉(xiāng)割裂嚴重

在城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的同時，東西部農民收入差距也在擴大。我國的近3000萬貧困人口主要集中在中西部地區(qū)，尤其是在西部地區(qū)，2002年，西部地區(qū)貧困人口共1742萬，占全國農村貧困人口的61.8%。事實上，地區(qū)差距背后主要的問題還是城鄉(xiāng)差距，西部欠發(fā)達地區(qū)內的城鄉(xiāng)差距甚至大于全國平均城鄉(xiāng)差距。貧富差距還體現在東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距。我國的開放政策是從東部沿海14個城市開始試點，逐步擴大的，20多年來，在東部經濟取得重大發(fā)展的同時，廣大中西部地區(qū)的發(fā)展遲緩，與東部地區(qū)的差距越來越大。中國gdp的59%分布在東部地區(qū)，而這一地區(qū)的人口約占全國的40%。中部和西部地區(qū)分別只占有gdp總量的27%和14%，遠低于其36%和23%的人口比例；從人均gdp看，1999年東部、中部和西部的人均國內生產總值分別為10089元、5407元和4217元，中部地區(qū)大約相當于東部的一半，西部地區(qū)只有東部的40%左右，最高的上海市是最低的貴州省的11倍。中西部地區(qū)與東部的差距，根源在于中西部工業(yè)化和城市化落后，因而事實上還是一個城鄉(xiāng)差距和三農問題。

馬克思主義認為，物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑。在市場經濟下，一個階層的財富多少直接影響到其政治地位，日益擴大的城鄉(xiāng)之間物質水平差異，使得農民的老二地位受到了嚴重挑戰(zhàn)。2002年，中國社會科學院對當代中國社會階層進行了分析，劃分出十大階層，農民已經下降到老九的位置，與從老大下降到老八的產業(yè)工人階級同時淪為社會的弱勢階層，在政治上的話語權也越來越小，作為國家主人和統(tǒng)治階級的內涵越來越少，農民的政治地位受到空前的挑戰(zhàn)。

日益擴大的城鄉(xiāng)之間物質水平差異，產生了城鄉(xiāng)之間意識形態(tài)的差異，甚至出現對立局面?，F在，發(fā)達的城市地區(qū)談論的國際接軌、網絡經濟、人文精神、公民意識、環(huán)境保護等等，在廣大農村卻如聽天書，農民更加關注的是溫飽、疾病、子女學費等基本生活問題，農民無法接收現代文明的信息，固有的愚、窮、弱、私、散的性格無法向現代公民性格轉變。大量的農民工進城，不是要去感受城市文明，而是現實的謀生需要，農民工也幾乎無法融入城市，對城市沒有認同感和歸宿感；城里人對鄉(xiāng)下人也沒有平等意識，城市的進步與農村的停滯更加使得城市加劇了對農民的歧視，甚至抱怨其搶飯碗，并將骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等，近乎自然正當地加在農民工的身上，一旦在一個地方發(fā)生了刑事犯罪，城市人總是將懷疑的對象首先指向進入城市的農村人。在我國城市中，對農民工的這種污名化現象相當普遍地存在，這種污名化過程，又反過來影響到農民本身的自我認同甚至行為方式，造成兩個群體的相互歧視和對立

。同時，大量農民工的流動使得農民對城市的不滿較之計劃經濟的封閉時期更為直觀和突出。農民工進入城市后，發(fā)現城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，這種差距容易產生心理不平衡，對傳統(tǒng)的分配原則提出質疑，如果正當權益得不到保護，甚至上當受騙，則可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了農村人口流動使得一些農民工一是不愿再像他們的祖祖輩輩那樣艱苦奮斗，恪守有勞才有獲的理念；二是不愿再堅守他們祖輩遵循的集體本位傳統(tǒng)，而為自我中心的觀念所支配；三是不再如其祖輩那樣具有強烈的權威意識，而是蔑視一切秩序和權威，迷信暴力。

這種意識形態(tài)在農村表露出來，農民只會認為是受城市影響的，反過來加深了固守在農村的農民對城市的敵視。

中華文明能夠屹立于世界，而沒有遭受其他文明古國滅亡的命運，主要原因在于儒家的大一統(tǒng)思想根深蒂固，在統(tǒng)一的主導思想下，中華文化具有極強的包容性和融合的自覺性。然而，貧富差距的拉大和城鄉(xiāng)之間的割裂，嚴重破壞了中國傳統(tǒng)的大同思想。讓-馬克·夸克曾經分析了中國與俄羅斯在體制過渡過程的合法性問題，認為中國的漸進性改革逐步使得各方適應并參與，直接關系到社會底層并著重賦予他們經濟權利，而俄羅斯的改革得益者僅僅限于靠近權力圈的少數人

。如果不能較好地堅持保障廣大人民群眾分享改革開放的成果，在我們這個有著不患貧，而患不均和大同思想傳統(tǒng)的國家，就可能因為貧富差距、東西差距太大，引起仇富心態(tài)和地區(qū)封鎖，引起地方主義的抬頭，最終影響到改革開放和安定團結的政治局面。如作為資源主要提供地的西部地區(qū)，由于在經濟增加值中所占的份額越來越小，發(fā)展加工業(yè)的要求更高，而其資金、技術、人力與東部地區(qū)的差距又很大，無法在平等的競爭中發(fā)展，一些地方就使用行政權力，干涉市場，保護本地企業(yè)。鄧小平1990年曾經指出過，如果出現兩極分化，那么地區(qū)矛盾、民族矛盾、階級矛盾、中央和地方的矛盾這四大矛盾就會出現激化，中國就會出亂子。

（二）農民稅費負擔沉重，干群矛盾難以緩和。

農民負擔重在哪？農民群眾中廣泛流傳這樣一句話：頭稅輕，二稅重，收費是個無底洞。頭稅是指國家征收的農業(yè)稅。一般認為，我國的農業(yè)稅是一種輕稅政策。二稅是指農民向鄉(xiāng)村兩級組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農村的一項重要公共收入分配制度，它的問題是，第一，計提村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農民人均收入水平不容易科學確定。1991年國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定，農民負擔的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過以鄉(xiāng)為單位上年農民人均純收入的5%，1998年以后又改為以村為單位計算。由于農民收入水平的測算是基層自己進行的，就難免不出現根據需要規(guī)定農民收入水平的情況。第二，統(tǒng)一的5%的負擔標準造成負擔不均，低收入農民的負擔相對較重。道理十分簡單，如果一個村里有一戶人的收入水平低于全村的平均數，他的負擔就會高于5%.同理，一個地區(qū)的收入水平低于全國的平均數，這個地區(qū)的負擔就會高于5%.這就是所謂農民負擔的累退性，收入越低，負擔越重。收費這個無底洞是指各種收費、集資和攤派（即三亂）游離于5%以外，隨意性大，是農民負擔沉重最突出的表現。從上面的分析可見，農民負擔重主要是農業(yè)稅外的負擔失范。稅費名目繁多，稅費負擔沉重，直接動搖了農民的社會主義信念。以費改稅為特征的農村稅費制度改革，對稅費負擔有一定的影響，但是對減輕農民總體負擔只是杯水車薪，無法從根本上減輕農民負擔。

我國歷史上對農業(yè)稅的幅度，比較肯定的是什一稅，如《公羊傳》宣公十五年記載：什一稅者，天下之中正也。我國當前的農民稅費負擔，已經超過了什一稅，更遠遠超過歷史上休養(yǎng)生息時期的賦稅負擔，如西漢初期農業(yè)稅是十五稅一，漢景帝二年（公元前155年）改為三十稅一，西漢末東漢初為十五稅一，光武帝建武六年（公元30年）又恢復為三十稅一

。沉重的農民負擔，容易導致農民棄田撂荒，外出打工逃避稅費，影響農業(yè)持續(xù)發(fā)展，浪費有限的土地資源。我國在實行包產到戶、包干到戶政策后，極大地解放了農業(yè)生產力，從1979年到1984年，農業(yè)連續(xù)豐收，6年間糧食增產1億多噸，可是，1985年糧食產量急劇下降，隨后幾年農業(yè)發(fā)展處于徘徊階段，直到1989年底才恢復到1985年的水平。此后中國農業(yè)進入了拉鋸戰(zhàn)，進進退退，時好時壞，中國糧食產量1996年突破5億噸大關之后，出現了徘徊和減產的趨勢，中國的糧食安全和農村生產力進一步引起了全世界的關注，1994年，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗甚至發(fā)表了著名的《誰來養(yǎng)活中國》一文，我們可以不同意布朗的結論，但我們不得不承認，我國農村的生產力沒有隨著時間的推移同步提高。而這又與農民負擔沉重，無法實現積累，進行產業(yè)結構調整和規(guī)模經營密切相關。棄田撂荒，對于農民自身而言，可能如魏源所認為的因禍得福，可以適彼樂土--棄農經商

。但是這種草率的方式，沒有進行有效的土地轉換，對于整個國家的土地利用，無疑是低效率的。

雖然這些惡性事件和群體事件都發(fā)生在基層，但是，對于廣大農民而言，直接代表國家的正是這些基層政府和基層公務人員。誠然，在鄉(xiāng)村干部中間，不乏憂國憂民之士，也不乏為農民熱情服務的人民公仆式的好官員，但是，由于農村工作的復雜性，基層公務人員往往難以在短期內作出成績，難免采取一些取巧的方式方法，維護自己的利益追求，甚至不惜犧牲農民利益。事實上，我國鄉(xiāng)村干部和其他農村精英分子在利益要求和利益實現方式已經相當獨立于普通農民，中央任何政策只要削弱了鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實。一部分基層領導為了個人利益，大搞形象工程，以討好應付上級領導為所有工作的出發(fā)點，脫離當地實際和農民需要，從農民利益的保護人變成了損害人。cctv2003年6月29日焦點訪談好看的工程給誰看披露了一起啼笑皆非的形式主義坑農事例：位于山東省安丘市南郊的興安街道辦事處，花費269萬元建立了一個占地一萬畝的國家農業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)，卻是一個應付上級機關檢查而做的樣子工程而已，投資29萬多元修建的30間井房中只有5間井房中有井，其中只有兩口井能夠使用，其余25間完全是空井房；按照計劃書節(jié)水灌溉一項包括發(fā)展噴灌2000畝、鋪設輸水管道38公里，事實上僅有50畝地裝備了噴灌工程，實際鋪設輸水管線只有3.2公里。這兩項成本僅為7萬多元的樣子工程卻一共花去108萬元，政府大量投資去向不明。受訪的農民一個個嘲笑這是好看工程，而許多原興安街道辦事處的領導卻因為這些樣子工程而紛紛升遷。

與此同時，一部分民選的村官缺乏奉獻精神，認為自己受苦受累又得罪人，一年到頭，付出太多，得到太少，一些干部政治榮譽感消退，信念有所動搖，沒有將主要的精力放在村務管理上。有調查資料表明，在被訪村干部中有38.7%的人對其所得補貼不滿意，問其原因，有60%的人回答工作辛苦、任務重、付出多、得到少；35%的人回答不如種地或做生意掙錢多

?？梢娨恍┐甯刹恳呀洓]有把自己作為普通農民的代表，沒有基于農民普遍貧困基礎而樹立責任意識。

在一個國家，干群矛盾是不可避免的，因為國家工作人員也有其自身的利益追求。只要國家通過建立制度、執(zhí)行制度來平衡農民和國家工作人員的利益關系，可以將干群矛盾控制在較小范圍和較輕程度上。如果國家工作人員在執(zhí)法過程中扭曲法律，牟取私利，而沒有受到懲處，如果當監(jiān)督者明明知道工作人員違法牟利，卻采取放任態(tài)度，甚至收取進貢進行保護時，就會逐漸形成上下勾結的利益共同體，并進而通過影響法律和政策的制定，來保障特權，此時國家工作人員也就脫離了代理人的角色，甚至不惜損害被代理人利益來獲取自己的利益，國家機關及其工作人員的腐敗就成為制度性的腐敗，發(fā)展到這一步，干群矛盾就演化成了國家與公民的矛盾，國家政權也將受到致命的沖擊。

（三）縣鄉(xiāng)財政困難，引發(fā)嚴重后果。徐勇的調查表明溫鐵軍的估計基本正確，黃梅一個鎮(zhèn)平均一個村30萬。漢川市629個行政村，91%的村負債，總債務達1億多

。韓俊根據對湖北襄陽縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個中部地區(qū)典型農業(yè)縣進行了案例剖析后認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本靠舉債度日，這兩個鄉(xiāng)（指河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)）已經不是傳統(tǒng)意義上的吃飯財政，已經惡化為一種更為艱難的討飯財政，而且由于財政信用程度下降，討飯也越來越難，鄉(xiāng)財政實際上已經接近崩潰的邊緣。2002年，審計署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行了審計調查發(fā)現，截止2001年底，累計債務達163億元，平均達到3.32億元

。按照這次審計情況估計，全國近3000個縣（市），平均每個縣（市）的債務按2-3個億計算，全國農村債務大約在6000-9000億之間，農村人口約9億，人均負債約700-1000元。更大的問題在于，縣鄉(xiāng)村的債務還在以每年1000億的速度增加。五是影響了基層政權的合法性。政權的存在，以其提供公共產品和公共服務為基礎，而縣鄉(xiāng)政府捉襟見肘的財政狀況，幾乎無法履行這一基本職能，相反，為了籌集人員工資，難以避免利用公權，非法榨取小農剩余，激發(fā)農村的干群矛盾，不僅難以維護鄉(xiāng)村社會自然秩序，反而會強化鄉(xiāng)村社會的離心力，影響社會穩(wěn)定。

（四）農村人才缺失，影響村民自治效果發(fā)揮。

農村人才的流失，不僅導致了農村干部的素質普遍偏低，還導致了農民的民主權利無法得到有效實施。村民委員會作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，需要以現代公民意識的村民來選舉、監(jiān)督，對于違背村民利益的村委會成員，村民要充分利用法律賦予的權利，予以罷免。然而，很多農村由于外出青壯年太多，留在當地的主要是老人、婦女、兒童，因而對于村委會成員的監(jiān)督很難到位，一些地方甚至出現了民選的村官反過來為非作歹，欺壓百姓的情況，如山東省淄博市周村區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村南霸天韓剛自1988年當上了村委會主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民30余人，強奸、污辱婦女40人，放火燒毀村民房屋10次。山西省平陸縣常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在1990年擔任村委會主任后，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。

農村兩委職責不清，也影響了村民自治能力的發(fā)揮。兩委職責在現行法律制度雖然有規(guī)定，如《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第九條第三款也規(guī)定，村黨支部領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權。但是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權限缺乏明確而具體的劃分。如對于現實中已經表現出來的比較敏感的印章掌管權、法人代表權、人事提名任免權、財務簽字權、文檔管理權等，都沒有具體的權力歸屬劃分。村級黨組織不適當地越權、包辦和干涉應該屬于村民委員會職權范圍內的工作情況普遍，大事小事，一切都由支部說了算，有的村支書甚至直接任命村委會成員和其他村干部?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的應該由村委會召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經濟項目的承包、村辦公益事業(yè)需要農民負擔的事項等，完全由村黨支部拍板定案，村委會不能充分行使自治權。有些地方的村委會主任甚至根本不知道村里的財務支出。村民自治中的上述問題，影響到對村民自治的認同，使得村委會難以發(fā)揮村民所期望的發(fā)展性和保護性功能，不能增強村級公共權力的合法性，楚成亞利用在山東省進行的調查材料，認為當前村級自治組織陷入了有民主選舉，無公共權力合法性提高的困境。

二、三農問題的主要政治原因

（一）城鄉(xiāng)二元結構是三農問題的體制障礙。

2、二元體制的加劇。90年代中期以來，隨著我國經濟生活中從生活必需品