第一篇：淺談城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱問題思考范文

淺談城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱問題

思考

論文在概述城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱的問題所在，并提出了幾條實用性的對策建議。

論文關(guān)鍵詞：增減掛鉤;權(quán)責不對稱;對策建議城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤發(fā)展概述

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，土地供需矛盾日漸突出。為解決此類問題，全國各地紛紛開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工程。從2006年至今，已有24個省份開展了增減掛鉤試點的工作。但是，在試點過程中出現(xiàn)了很多不和諧的聲音，農(nóng)民“被上樓”、暴力拆遷等現(xiàn)象屢有發(fā)生，嚴重阻礙了試點工作的進行，歪曲了試點工程的本意，影響了社會主義和諧社會的建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱現(xiàn)象分析

權(quán)責對應(yīng)是現(xiàn)代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運行的關(guān)鍵。政府有推行增減掛鉤試點政策的權(quán)利，同時也應(yīng)當承擔維護好相關(guān)利益主體切身利益的責任和義務(wù)。而許多地方政府濫用權(quán)力，不對本地區(qū)實際情況進行可行性分析，就強行開展增減掛鉤試點工程，并且不做后續(xù)保障工作。這些都是政府權(quán)大責小、權(quán)責不對稱的典型表現(xiàn)?？梢哉f，政府權(quán)責不對稱是增減掛鉤政策走樣的根源所在。增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱的表現(xiàn)

（1）不顧農(nóng)民意愿，強制掛鉤，導致民怨四起。政府擁有城市建設(shè)用地的分配權(quán)，是增減掛鉤政策的主要受益者。一些地方政府為拿到額外的建設(shè)用地指標，不顧相關(guān)利益主體（尤其是農(nóng)民）之權(quán)益，濫用權(quán)力，強制掛鉤，硬逼農(nóng)民上樓。由此導致了許多暴力沖突事件，嚴重影響了政府的形象以及社會的和諧。

（2）對農(nóng)民的補償與后續(xù)權(quán)益保障工作不到位。政府將集約改造出的土地轉(zhuǎn)手出讓給開發(fā)商，賺取豐厚的極差利益，卻忽視了對農(nóng)民的補償。宅基地補償標準過低、復(fù)墾土地質(zhì)量低下以及先拆后建甚至不建等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得農(nóng)民的基本生活難以維持。

（3）創(chuàng)租尋租現(xiàn)象叢生。有的地方政府與開發(fā)商勾結(jié)，在開發(fā)商的賄賂下低價補償、低價出讓，開發(fā)商通過開發(fā)獲得的高額利潤即為政府尋租的租金；有的地方政府還對房地產(chǎn)開發(fā)商進行非法干預(yù)，迫使開發(fā)商為保證自己的利益而不得不向政府尋租。政府尋租被視為行政權(quán)力的濫用，是政府權(quán)力****的重要體現(xiàn)，是引發(fā)和激化社會矛盾的重要根源。

總之，許多地方政府只顧追求自身利益，濫用權(quán)力，根本沒有盡到保護公共利益，促進社會和諧可持續(xù)發(fā)展的責任與義務(wù)。權(quán)責不對稱的根源

（1）政治行政體制的問題。

一方面是上下級政府間權(quán)責不對稱。我國政府實行的是嚴格的層級制的行政管理機構(gòu)，相對于上級政府的巨大權(quán)力，下級政府往往承擔過多的責任。為了維持自身體系的運營再加上政府的自利性，許多地方政府往往會拋棄行政責任追求權(quán)利與利益，由此產(chǎn)生了政府靠地生財、創(chuàng)租尋租的行為。

另一方面是政府自身內(nèi)部責任機制不明確。責任機制不明確直接導致了權(quán)大責小，增加了行政權(quán)力的自由裁量權(quán)，使得行政主體產(chǎn)生輕率的行政行為與不作為行為，最終導致公共權(quán)力的濫用，產(chǎn)生****。在增減掛鉤中，政府由于權(quán)利過大，責任缺失，極易產(chǎn)生創(chuàng)租尋租行為，導致政府****。

（2）政府及行政人員責任服務(wù)意識缺失。

在傳統(tǒng)行政體制文化的影響下，許多政府行政人員的“政府本位”觀念嚴重，認為實施行政措施，治理社會是政府的特權(quán)。這與為人民服務(wù)的根本宗旨是相違背的。這往往會使政府官員忘記自己的職責要務(wù)是對人民負責，為社會做貢獻。增減掛鉤中，許多地方政府，只顧獲取掛鉤指標，忘記了自己的責任，忽略了對農(nóng)民等利益主體的補償與安置，引發(fā)了許多社會矛盾，嚴重影響了政府的公信力。解決增減掛鉤中政府權(quán)責不對稱的對策建議

（1）完善政府問責制，培育服務(wù)型的行政文化。

問責制是解決權(quán)大責小甚至棄責任于不顧的重要途徑，是解決責任缺失問題的制度性保障方法。只有構(gòu)建了問責制度，使政府人員明白自己的本職所在，才能使其執(zhí)法行為規(guī)范合法，才能有效阻止增減掛鉤中濫用權(quán)利侵害農(nóng)民根本利益事件的發(fā)生。培育服務(wù)型行政文化，轉(zhuǎn)變政府人員觀念意識，才能使其克服自利性，真正從公共利益出發(fā)，正確引導增減掛鉤中相關(guān)各方，處理好各種利益沖突，做好失地農(nóng)民安置等后續(xù)保障工作，盡好維護社會穩(wěn)定團結(jié)的責任與義務(wù)。

（2）建立有效的立體監(jiān)督機制，擴大提高公民參與權(quán)。要建立政府自身、媒體輿論、社會大眾監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督機制。在增減掛鉤中，要保證掛鉤項目透明公開，隨時接受社會各界尤其是農(nóng)民的監(jiān)督。要保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，健全利益訴訟制度，以做到合理協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益的功效。

（3）按照權(quán)責對應(yīng)原則合理調(diào)整上下級政府的權(quán)責范圍。

通過合理調(diào)整權(quán)責范圍，可以有效避免權(quán)小責大局面的出現(xiàn)，避免土地****現(xiàn)象的發(fā)生，促使地方政府正確運用手中權(quán)利來承擔責任，為公共利益而服務(wù)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進增減掛鉤工程的順利進行。

第二篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的難題及對策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的難題及對策

----渦陽竹柳合作社

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐不斷加快，建設(shè)用地指標的日趨緊張，各級政府和國土部門都意識到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重要，同時也不斷地加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作宣傳的深度和推進的力度，極大地緩解了用地指標難題。但是在實施這項工程中會遇到一些實際問題，各項目區(qū)處理解決這些矛盾和問題的方法也不盡相同，筆者在實踐中也遇到了和處理了一些共性的問題，并有了幾點粗淺的體會。

一、對增減掛鉤涵義的理解上存在偏差

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

增減掛鉤工作是以落實科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點，其實質(zhì)是“占補平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護資源難題的有效途徑；實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是對農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地進行重新規(guī)劃和綜合利用，引導農(nóng)村集中建設(shè)和村民有序轉(zhuǎn)移，將促進自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，加快推進小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程。

目前，實際工作中從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村一級實施單位對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實質(zhì)和內(nèi)涵僅僅是表面上的，大致分為三種：

1.發(fā)展中遇到用地指標的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有退路，國土管理又在不斷強化，沒有土地指標，意味著所有的建設(shè)、所有的項目都是泡影，上級所有的考核、指標、發(fā)展也就都成了空話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決這個困難的唯一出路只能靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實施這一工程，存在逼上梁山味道；這就使得各級政府一味的追求建設(shè)用地指標，從而忽略了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實質(zhì)意義是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加可耕作面積，提高耕地質(zhì)量。2.村級經(jīng)濟力量薄弱，實施這個工程無能為力，之所以能夠?qū)嵤┻@個工程，一方面出于壯大村級經(jīng)濟，拆除一些閑置的居民點、工礦企業(yè)、村部、衛(wèi)生室等，大多數(shù)是零星的拆除復(fù)墾一些破舊房屋、空置房，一方面可以賺來部分補助彌補村級收益，同時也可以增加部分耕作面積，不用村里投入，又有收入，又增加面積；另一方面是為了整治“散、亂、差”的農(nóng)村居民點現(xiàn)狀，借助掛鉤的機遇解決一些多年難以處理的頑疾；他們考慮還不是整體的經(jīng)濟建設(shè)大局，也不是為了經(jīng)濟建設(shè)留下充足的發(fā)展空間，至少圖的是眼前的利益，實行的是一種簡單意義上的掛鉤，達不到農(nóng)村村莊復(fù)墾的聚集效應(yīng)，只是一種附和式、應(yīng)付式的掛鉤工程。

3.在實施整個工程中，忽略了國家出臺這個政策的初衷，把優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、提高耕地的數(shù)量和質(zhì)量拋在一旁。為了掛鉤而掛鉤，設(shè)立的項目區(qū)往往跟著項目走，盡量滿足項目的要求，本末倒置，所謂的成果是拆并了多少農(nóng)戶的房屋、新增了多少耕地，不談結(jié)構(gòu)和資源利用的優(yōu)化，甚至留下了不少的社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。

二、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的各項配套規(guī)劃滯后，增加了工程的操作難度

目前，各地實施的掛鉤工程，大多沒有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃作引導，一般都以土地利用總體規(guī)劃中的一個章節(jié)為依據(jù)，而且與地方的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃很不協(xié)調(diào)。眼下，各級的土地利用總體規(guī)劃修編正在審批階段，有些地方在修編規(guī)劃時已經(jīng)注意城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)與土地利用總體規(guī)劃的銜接，加強了與各級村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的銜接，與地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，提高了增減掛鉤工程實施的綜合效益。

在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)拆舊區(qū)的規(guī)劃和實施大多數(shù)能按照土地利用總體規(guī)劃修編的規(guī)程要求到位，但是建新區(qū)的規(guī)劃大多數(shù)還是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中心村或者集中居住地所在位置的土地絕大部分是群眾的承包地，根本沒法調(diào)劑使用；有的地方新的規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃形成“二皮臉”；有的地方拆舊區(qū)的補償標準低，沒有統(tǒng)一的補償標準，只求拆除復(fù)墾到位，不少農(nóng)戶拆除復(fù)墾后根本無法再建；有些地方建新區(qū)的安排不考慮群眾實際利益，遠離種植的田塊，布點不合理；有的建新區(qū)規(guī)劃也很合理，群眾也能接受，但是現(xiàn)在的鎮(zhèn)級、村級經(jīng)濟實力根本無法實施，基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，建新區(qū)的土地補償不到位，無法達到預(yù)期的效果。

三、增減掛鉤的實施和指標的使用制度尚不完善，對實施掛鉤工程沒有硬性的約束

我們在實踐中發(fā)現(xiàn)，除了對拆遷掛鉤的補償沒有標準外，我們所實施的掛鉤復(fù)墾也沒有一個可行的規(guī)則，當然各地都按照實際情況制定了地方的土標準、土政策。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級或者項目實施單位片面追求經(jīng)濟效益，對項目區(qū)內(nèi)拆遷復(fù)墾的質(zhì)量都是經(jīng)過反復(fù)整改才能滿足驗收的需要。

城鄉(xiāng)掛鉤工作一般是先易后難，逐步推進，重點是那些空置房、破舊房屋、廢棄工礦，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)由于沒有統(tǒng)一的補償和安置標準，實施過程中隨意性較大，區(qū)域分散，就是那些閑置的、破舊不堪的都不容易拆除復(fù)墾，因為要尊重群眾意愿，不可強拆，最主要的是拆舊區(qū)的群眾利益得不到保障，于是，拆與不拆都不是項目實施單位能夠說了算的，形成項目零散，單體面積較小，實施和管理的難度都比較大，效益不明顯。

掛鉤指標的使用，由縣統(tǒng)一調(diào)度，項目區(qū)所在鎮(zhèn)區(qū)根本沒有支配權(quán)，指標的使用分配沒有啟動有償使用制度，形成實施與不實施一樣，有復(fù)墾與沒有復(fù)墾的一樣，而且并沒有在相關(guān)政策上向掛鉤復(fù)墾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，只是拿出復(fù)墾面積的20%作為指標獎勵，這20%部分上面不給補助，建新區(qū)所占的面積也在其中，需要項目實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己拿出資金來實施。工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使沒有一寸掛鉤復(fù)墾的，指標占用不受影響，指標的使用缺乏差別化分配機制。

四、項目實施的資金籌措困難，安置措施不到位，涉及的群眾利益得不到保障

資金是掛鉤項目實施中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，目前各級政府最為難得就是項目資金的落實。拆舊區(qū)的群眾補償、整理費用、安置費用，建新區(qū)的占地同樣需要補償和安置，需要大筆資金進行墊付，而各級政府在實施掛鉤工程時難以籌措所需資金。拆舊復(fù)墾后的新增耕地一般都用于農(nóng)業(yè)，其投入的資金回籠周期較長，所以，各級政府都不愿意將大量的資金投到掛鉤項目上來，也不愿意大力度推進掛鉤工作，拆舊和建新不能同步到位，群眾利益不能保障，影響整體工作的推進。

五、關(guān)于實施掛鉤工作的幾點建議

目前，各地的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作都剛剛開始，大多數(shù)程序、方式、技術(shù)都在試行階段，操作得當?shù)牡胤剑灿胁饺肓夹匝h(huán)的，但仍有許多問題如上述的幾個方面，尤其是資金籌措、補償安置等直接與項目實施成敗有關(guān)的環(huán)節(jié)，需要在實際工作中探尋解決的途徑。

1.政府重視，深入宣傳城鄉(xiāng)掛鉤政策，調(diào)動項目涉及單位和群眾的積極性

各級政府要把掛鉤工作當作頭等大事來抓，就像下達經(jīng)濟指標那樣，把掛鉤也列入工作目標考核序列，同時建立相應(yīng)的考核、獎懲、檢查、監(jiān)督制度，制定嚴格的操作程序和科學的管理體系以及符合農(nóng)村實際的補償機制；積極宣傳掛鉤政策，增強干群開展掛鉤工作的緊迫感和責任感，引導群眾自覺參與到掛鉤工作當中來，結(jié)合農(nóng)村宅基地清理，將那些超標準占地的、無人居住的、破舊閑置的房屋摸清位置、數(shù)量，進而科學規(guī)劃，要把掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相銜接，增強規(guī)劃的可行性、可操作性，確保掛鉤取得實實在在的效果，達到節(jié)約集約用地的目的。

2.多方籌措資金，建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關(guān)鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，村級出工部分可以在新增耕地發(fā)包收取的承包金中逐步收回；同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，學習福州經(jīng)驗，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作，建立專項的掛鉤復(fù)墾基金和專門的管理體系。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)，參與投資的個人有新增耕地的發(fā)包優(yōu)先權(quán)。還可以在國有土地出讓金中提取一定比例的資金，作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的專項基金，專款專用，專戶儲存，3.創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益

農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，不僅要考慮農(nóng)村的發(fā)展，同時要顧及未來掛鉤項目的實施，還要體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，實質(zhì)是占補平衡政策的延伸，是一項有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化利用程度，改善農(nóng)村經(jīng)濟社會面貌的有效途徑，也是實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的好路子，這是一個系統(tǒng)工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創(chuàng)新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現(xiàn)國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處。

第三篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛,轉(zhuǎn)自[星論文網(wǎng)]

[3] 劉洪添.“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點政策存在的問題及解決措施[J].理論界，2011，（05）：36-37

[4] 胡建生.“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式的法律問題[J].中國發(fā)展觀察，2007(6)：52-54.[5] 楊巧玲.對城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤政策的探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科技，2007（2）：536－538．

第四篇：關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛的思考

由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤被叫停引發(fā)的思考

（安徽師范大學國旅學院，安徽 蕪湖 241000）［摘要］城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對緩解城鄉(xiāng)用地供需矛盾具有十分重要的意義。但是在當前社會大環(huán)境下，出現(xiàn)了許多的問題，導致許多地方的增減掛不得不叫停。這其中阻礙其發(fā)展的根本的原因是當前體制的問題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制嚴重滯后了該項政策的進一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]增減掛;宅基地;規(guī)模經(jīng)濟 隨著城鄉(xiāng)土地增減掛如火如荼的進行，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)了這樣或那樣的問題，地方政府財政對土地的完全依賴，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，地方政府唯有靠增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地獲取收益以及發(fā)展業(yè)績，在夾縫中生存的地方政府，打著建設(shè)社會主義新農(nóng)村的幌子，借著城鄉(xiāng)土地增減掛政策的出臺，以各種名義，不擇手段只為為城鎮(zhèn)建設(shè)謀取一畝三分地，導致農(nóng)民被上樓一系列問

題的產(chǎn)生。

1、急功近利，無視農(nóng)民利益

1.1 土地制度侵蝕民權(quán) “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”在實際操作中存在一些法律問題。政策中明確的“增減”,只是為了給土地規(guī)劃上的農(nóng)業(yè)用地提供周轉(zhuǎn)空間，并不意味可以讓百姓強行搬遷。將農(nóng)民集中起來,改變了農(nóng)村農(nóng)民原來的生活生產(chǎn)方式，這種強制性的做法是缺乏法律依據(jù)的?，F(xiàn)在有很多非試點地區(qū)，也沒有國土部借出的周轉(zhuǎn)指標，就大拆農(nóng)民房屋，讓農(nóng)民上樓，這明顯違規(guī)違法。另外，有的擅自擴大試點范圍，有的違規(guī)跨縣域調(diào)指標等，大多違反規(guī)定的最終指向都是農(nóng)民宅基地。

地方政府為獲得更多土地收益而積極行動，而很多農(nóng)民卻并不情愿，很多時候甚至是被“逼上樓”或“打進樓房”。很多新房子沒有宅基地證，也沒有房產(chǎn)證，只有一張集體土地證。這制造了新的產(chǎn)權(quán)問題，“被上樓”不僅是個別地方使用暴力手段把農(nóng)民“打進樓房”，從法律角度看，更是將長官意志強加于農(nóng)民意志上，觸犯了本該屬于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。1

1.2.土地糾紛日益增多 改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有保障，引起糾紛日益增多。

因土地產(chǎn)生的糾紛，但主要是因征地和占地引發(fā)。土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經(jīng)濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。土地糾紛帶來了非常嚴重的后果。土地問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已成農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點問題。

1.3.農(nóng)民生活保障堪憂 由于缺乏監(jiān)管，這場“試點”背后出現(xiàn)一批合法利益未得到保障的農(nóng)民，境況堪憂。很多地區(qū)，本應(yīng)得到妥善補償和安臵農(nóng)民，不僅宅基地被拿走，還要交錢住樓房。補償金沒有及時到位，金額也沒不足以使農(nóng)民享受到這項政策的福音。

失去宅基地的農(nóng)民，還將面臨生活、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現(xiàn)實問題。國家施行的一系列公共政策,本質(zhì)上是要使農(nóng)民過上更加幸福的生活,但很多“農(nóng)民被上樓”的做法實質(zhì)是利用政策漏洞擴大土地財政,完全違背了新農(nóng)村建設(shè)的初衷，完全沒有尊重農(nóng)民的利益。

1.4.剝削浪費問題嚴重 在這場浩浩蕩蕩的“農(nóng)民被上樓”行動中，驚人的暴力和浪費、剝削不僅令很多人想起了血腥的“圈地運動”。由于政策允許先占地，三年內(nèi)復(fù)墾歸還，導致了很多地方只顧占地，不按時復(fù)墾歸還。這是與政策的要求相背離的。

對于如此情形,有專家指出,盲目強迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村,不僅與法治精神相違背,也會對農(nóng)村社會產(chǎn)生巨大負面影響。不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權(quán)益，都應(yīng)該打住，畢竟農(nóng)民的宅基地不是唐僧肉。

1.5.腐敗滋生

令人心憂的是，在這場農(nóng)民“上樓”的運動中，問題不僅如此。多地方政府“圈地”后并沒有及時開發(fā)，因此而滋生的腐敗不容忽視。

一些地方政府并未按照承諾的以宅基地換房，而是根據(jù)房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設(shè)者故意建設(shè)面積較大的房屋，農(nóng)民不得不以商品房的價格購買多出的住房面積;更有甚者，與房地產(chǎn)商聯(lián)系，利用農(nóng)民的生存之本——土地，爭取差價，謀求暴利。在換房過程中，農(nóng)民并未從中獲得應(yīng)有的補償。某些人利用職權(quán)便從中獲利，腐敗滋生。

2、大拆大建，踐踏農(nóng)村文化

由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤行動引起的農(nóng)民“被上樓”運動中受到嚴重傷害的還有一種隱性的文化。城市公共資源已經(jīng)發(fā)生短缺的,現(xiàn)代化的步伐又加速踏進了農(nóng)村。平靜簡單的傳統(tǒng)正在認為地被破壞、被踐踏，中國村莊的傳統(tǒng)和文化面臨斷裂的危險。

最重要的是表現(xiàn)在農(nóng)民這里就出現(xiàn)了一系列的問題：

一、土地征收制度的缺陷。

土地征收制度的缺陷是造成農(nóng)民基本生活保障困境的根源。政府用行政命令代替市場機制，集體土地變?yōu)閲械倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而是行政強制性過程。土地征收實踐過程中泛化“公共利益目的”，即征地都符合公共利益。最重要的是現(xiàn)行土地征收補償標準過低，遠遠不能反映土地的實際價值，被征地農(nóng)民的權(quán)益遭受到不同程度的損害。確定補償方式時主要考慮征收的效率，不考慮社會發(fā)展過程中傾向貶值以及生活水平不斷提高等因素對被征地農(nóng)民今后生活的影響。

二、被征地農(nóng)民生活保障水平偏低。

被征地農(nóng)民生活基本保障雖然做到了廣覆蓋，但保障待遇水平偏低。有的地方建立了被征地農(nóng)民基本生活保障水平的自然增

長機制和鼓勵就業(yè)的激勵機制，但是增長水平趕不上經(jīng)濟發(fā)展水平，激勵措施的影響力也受制于被征地農(nóng)民以土地經(jīng)營為主、文化程度較低、社會轉(zhuǎn)型能力較差、保障意識薄弱等特征的制約。以南通為例，按南通市被征地農(nóng)民基本生活保障辦法，現(xiàn)行發(fā)放的養(yǎng)老金為每月210元，仍低于市區(qū)每月270元的“低保”水平，無法滿足物價上漲，生活成本增高的城市生活需求。

三、被征地農(nóng)民的生活保障制

度不健全。

有些地方只對被征地農(nóng)民的基本生活保障做出制度安排，但對醫(yī)療保障等問題予以回避。而被征地農(nóng)民如果沒有醫(yī)療保障或保障水平過低，因病返貧的現(xiàn)象會屢屢出現(xiàn)，這將增加城市居民的貧富差距，影響社會穩(wěn)定。有些地方只對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)將轉(zhuǎn)為城市居民的被征地農(nóng)民實施基本生活保障，但對規(guī)劃區(qū)外的仍屬農(nóng)業(yè)戶口的被征地農(nóng)民缺乏制度安排。

我們不可否認，城鄉(xiāng)土地增減掛的確能進一步保護耕地，對推進農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村宅基地的整理，合理配臵村鎮(zhèn)土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地利用效率，緩解城鄉(xiāng)用地供需矛盾，也具有十分重要的意義。但是如今出現(xiàn)的一切問題導致政策的無法實行，這在很大程度上是體制決定的，不可否認，三十年前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確解決了人民的溫飽問題，但是在改革開放，社會經(jīng)濟集聚發(fā)展的今天，體制的落后明顯制約了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，導致城鄉(xiāng)差距始終沒有得到有效改觀。如今又嚴重阻礙一系列政策的施行。

要想增減掛的有序進行，勢

必要進行體制的改革，將農(nóng)村土地的整改與土地增減掛有機的結(jié)合起來方能解決各種矛盾與問題。

一、制定合理規(guī)劃，進行宅基地

整理與復(fù)墾，化零為整。近十多年來，農(nóng)村的經(jīng)濟有了較大的發(fā)展，農(nóng)民手中有了一定的積蓄，有能力翻建和新建住宅了。所以村莊的面積不斷擴大，占用了大量優(yōu)良的農(nóng)耕地，造成了國土資源的大量流失和浪費。在村子內(nèi)部還存在著大量的老宅基地，這些老宅基地占地面積則更大，嚴重超過了國家規(guī)定的宅基地使用面積的標準，并且這種現(xiàn)象在我國廣大的農(nóng)村是普遍存在的。

近十幾年來，經(jīng)調(diào)查所知，農(nóng)村宅基地基本沒有進行任何較大的整改，大都還處在改革開放初期的狀況，導致目前各農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)嚴重的布局混亂局面?？招拇迮c亂占耕地現(xiàn)象嚴重。鑒于此，進行宅基地整理是非常必要的，對于非法亂搭亂建以及占用耕地現(xiàn)象進行整治，規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用。

二、加快土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，強化法律法規(guī)的作用。在保護農(nóng)戶的土地經(jīng)營利益的前提下，加快土地的流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提到農(nóng)民收入水平，改善農(nóng)民生活水平，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

三、有序進行城鄉(xiāng)土地增減掛，促進經(jīng)濟的騰飛。(1)加強宣傳發(fā)動,爭取群眾理解與支持。項目所在村先后召開黨員支部大會、村兩委會、群眾代表會和全體村民會,重點

宣傳掛鉤工作的重要意義,與村民協(xié)商拆遷安臵、補助等有關(guān)問題,同時給村民講清復(fù)墾可增加耕地數(shù)量,復(fù)墾由縣政府全額撥付工程資金,不需要群眾出資,復(fù)墾后村民可搬入新居,能夠改善生活環(huán)境。通過宣傳發(fā)動,群眾意識到復(fù)墾工作的好處,支持率大大提高,為項目的實施打好了基礎(chǔ)。

(2)制定合理可行的拆遷補助標準。農(nóng)村居民點項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所在村,專門組織人員根據(jù)拆遷房屋的構(gòu)造、已使用年限等情況,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,合理擬定房屋分類、分等級的拆遷補助標準,同時擬訂了地上附著物補償標準,并將標準進行張榜公布,群眾無異議后執(zhí)行。

(3)拆遷補償過程遵循公平、公正、公開原則,進行陽光操作。復(fù)墾各項目區(qū)成立了丈量清點評估小組,對項目區(qū)的房屋進行丈量,對地上附著物進行清點,丈量清點評估工作完成后,根據(jù)擬定的拆遷補助標準與地上附著物補償標準,核算出補助金額,并張榜公布,對群眾有異議的,重新丈量清點,所有拆遷戶無異議后,簽訂拆遷協(xié)議。

(4)實行通報制度,加強督導檢查。項目批復(fù)立項后,縣國土資源局會同監(jiān)察局、財政局、建設(shè)局召開專題會議,對資金使用及工程施工等方面提出了嚴格要求,同時要求各項目區(qū)要在每周五之前,將項目開展情況書面報告局增減掛鉤辦公室。局掛鉤辦會同相關(guān)單位對項目區(qū)進行分組檢查督導,并根據(jù)上報進度情況,重點對進展緩慢的項目區(qū)進行督導,重點檢查督導資金使用及工程質(zhì)量情況,確保資金使用規(guī)范合理,工程質(zhì)量符合標準。

(5)制定優(yōu)惠政策,切實保護群眾利益。一加快推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的若干意見,搞好村莊規(guī)劃,為拆遷戶優(yōu)先劃定宅基地。二是先行建設(shè)老年房,解決孤寡老人安臵問題。三是將復(fù)墾后騰出的耕地,實行減免承包費、原拆遷戶優(yōu)先承包等各種措施,交還群眾耕種。各項目區(qū)也出臺其他各種優(yōu)惠措施，總結(jié)：在進行土地整改形成農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟，提高耕地效益一系列土地制度下，農(nóng)民利益得到優(yōu)先保障，地方政府財政也不僅僅依靠土地增值的前提下，進而進行有序合理的土地增減掛，必將進一步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻:

[1] 國土資源部.關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知(國土資發(fā)[2005]207號)。

[2] 國土資源部.國土資源部關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》的通知（國土資發(fā)【2008】 138號）。

第五篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題及對策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題及對策

【摘要】城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤是我國21世紀新興起的一項土地規(guī)劃活動。從2006年起至今，已有24個省、直轄市和自治區(qū)被列入試點，覆蓋范圍已相當大了。積極有效地推進“增減掛鉤”政策對當前加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用都具有積極的現(xiàn)實意義。由于還在試點期間，處在探索階段，在實施過程當中，問題層出不窮。本文就增減掛鉤實施過程當中比較普遍和亟需解決的問題做些分析和提出有效的對策建議。

【關(guān)鍵詞】增減掛鉤現(xiàn)有問題對策建議推進農(nóng)村發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

一、增減掛鉤意義

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。1也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。

1、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

近年來，城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，城市化水平不斷提高，但農(nóng)村居住環(huán)境和農(nóng)民生活條件并未得到同步改善，村莊布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境臟亂差的問題仍較突出。而通過對農(nóng)村建設(shè)用地進行科學規(guī)劃、合理布局，實施“增減掛鉤”，大力推進新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造復(fù)墾工作，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)及環(huán)境整治的力度，從而改變農(nóng)村面貌、改善居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

2、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在國家繼續(xù)實行宏觀調(diào)控和嚴控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的背景下，僅僅依靠國家每年下達的用地計劃指標，遠不能滿足城市各項建設(shè)的用地需求，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。而通過“增減掛鉤”，實行區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排，在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾所得到的新增耕地面積，等量置換到其他需要建設(shè)的項目用地。在推進新農(nóng)村建設(shè)的同時，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地拓展了空間，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進集約節(jié)約用地

“增減掛鉤”的實施，一方面將有效整合農(nóng)村建設(shè)用地，改變過去布局分散，結(jié)束“散、大、亂、差”的局面，形成“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護區(qū)集中”的集聚效益和規(guī)模效益，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。另一方面也有利于改變農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用、人均建設(shè)用地面積較大的狀況，為農(nóng)村建設(shè)用地“瘦身”，促進土地資源的高效集約和科學合理利用。

4、有效保護耕地資源。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施以來，在嚴格實行土地用途管制、促進耕地資源保護等方面發(fā)揮了重要作用。但由于城市經(jīng)濟社會發(fā)展較快、建設(shè)用地量大，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和空間布局已不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；同時一些地方尤其是農(nóng)村，用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平較低，現(xiàn)狀人均建設(shè)用地規(guī)模已遠超“國標”。針對這種狀況，必須科學編制和嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，嚴控建設(shè)用地增量，盤活存量，盡可能少占耕地，尤其要在減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模上下功夫，合理撤并農(nóng)村零星居民點，推進農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾，達到保護耕地資源，實現(xiàn)耕地占補平衡。

5、利于土地可持續(xù)利用

“增減掛鉤”的實施，有利于推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)民奔小康的步伐；有利于拓展建設(shè)用地空間，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進土地資源的節(jié)約集約利用，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的剛性需求；還有利于增加農(nóng)村農(nóng)用地尤其是耕地面積，有效地保護土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，促進土地資源的可持續(xù)利用。

二、增減掛鉤存在的問題

1、啟動資金難以保障

增減掛鉤試點實施能否成功，資金保障是一大重點。雖然增減掛鉤試點項目資金可以通過掛鉤周轉(zhuǎn)指標土地經(jīng)營性收益及相關(guān)稅費解決，但是房屋拆遷、安置補償和村莊整理復(fù)墾等費用主要靠政府先行投入，所需資金數(shù)額巨大，對政府來說難以先行投入巨額資金來開展增減掛鉤試點工作。

2、拆遷安置工作難度大

增減掛鉤涉及的農(nóng)村居民點越來越多，農(nóng)村居民點拆遷安置、土地復(fù)墾成本高，實施難度大。再加上農(nóng)民祖祖輩輩生活幾十年甚至幾百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，不愿意搬遷，思想工作很難做通，拆舊工作很難開展。此外，大部分農(nóng)民對后續(xù)安置、生產(chǎn)生活、社會保障等存在顧忌，對合村并鎮(zhèn)、合村并點工作積極性不高，拆舊工作進展難度很大。

3、部分地區(qū)借此政策獲取建設(shè)用地指標，甚至轉(zhuǎn)變成地方財政的土地收入 由于每年下達的用地計劃指標，不能滿足城市各項建設(shè)的用地需求，于是有些地區(qū)借“增減掛鉤”的政策騰挪建設(shè)用地，擴大建設(shè)用地面積。甚至還有些地區(qū)把土地的溢價轉(zhuǎn)化成地方財政的土地收入。中央政府在這個時期推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，根本目的并非騰挪建設(shè)用地指標，而是考慮到國家的存量資源現(xiàn)狀和土地利用模式，促進農(nóng)村發(fā)展。

4、有些周轉(zhuǎn)指標不能按時歸還。

有關(guān)調(diào)查顯示，有些地方試點工作已逾3年，地方政府歸還建設(shè)用地指標情況并不理想，部分試點地區(qū)不能按時歸還周轉(zhuǎn)指標。

三、針對存在的問題的建議

1、因地制宜，有序推進，合理利用增減掛鉤指標和周轉(zhuǎn)資金

由于各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力差異較大，政府和農(nóng)民對開展增減掛鉤的訴求也不盡一致，所以增減掛鉤工作必須堅持“因地制宜、統(tǒng)籌安排、先易后難、分步實施”的原則，優(yōu)先考慮在自然條件較好、經(jīng)濟較發(fā)達、復(fù)墾潛力較大、政府和農(nóng)民積極性較高的地區(qū)實施。同時，把有限的增減掛鉤指標和周轉(zhuǎn)資金用在最需要的地方，充分利用指標和周轉(zhuǎn)資金，使其發(fā)揮最大作用，邊際報酬最高。

2、尊重民意、保障權(quán)益。

農(nóng)村土地資源是農(nóng)民的生產(chǎn)資料、勞動對象、財富之源。實施增減掛鉤工作必須以農(nóng)民同意為前提，以農(nóng)民滿意為目的。因此，項目的實施需尊重當?shù)剞r(nóng)民意愿，維護集體和農(nóng)戶合法權(quán)益。項目區(qū)實施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，需經(jīng)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民確認；以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，合理安排城鎮(zhèn)村建新用地的比例，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民的安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地。

3、以農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村

首先應(yīng)該明白“增減掛鉤”政策的目的是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進農(nóng)村發(fā)展，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，而不是以單一的發(fā)展城市為目的。2008年出臺的《辦法》明確規(guī)定,“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件”。指標掛鉤中的土地資產(chǎn)溢價來源于農(nóng)村，因此，絕對不能成為地方政府的土地收益。政府應(yīng)制定短期安置與長效返還計劃,建立農(nóng)村發(fā)展“資金池”，實現(xiàn)“以農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村”

4、加強監(jiān)管指標和周轉(zhuǎn)資金，建立完善的監(jiān)督機制

掛鉤周轉(zhuǎn)指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。政府可以對周轉(zhuǎn)資金實行專戶管理、專款專用、專賬核算、封閉運轉(zhuǎn)。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用和抵扣。借資單位應(yīng)按照承諾，按時歸還本息。逾期不能歸還的，財政局通過財政體制扣還。政府可以成立由國土資源、財政、建設(shè)、規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等組成的工作班子，具體負責實施工作。同時，建立定期考核通報制度，政府定期對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村住房建設(shè)增減掛鉤實施和資金使用情況進行檢查考核通報。

四、總結(jié) 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是我國一項重要的土地政策，是保障我國土地合理科學利用的關(guān)鍵。明確政策內(nèi)涵至關(guān)重要，即促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快農(nóng)村發(fā)展，開辟一條新的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，其核心是農(nóng)村的建設(shè)。包括了農(nóng)民的生活改善，農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。我國是一個人口大國，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，對我國的穩(wěn)定發(fā)展有極為重要的作用。解決好農(nóng)村這些方方面面的問題，是我國經(jīng)濟發(fā)展的必須走的路。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的試點過程中，應(yīng)該積極發(fā)現(xiàn)和解決問題，不斷探索出一條合適、高效的道路，開辟農(nóng)村發(fā)展的新局面。