第一篇：2015中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制白皮書發(fā)布

2015中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制白

皮書發(fā)布

文化 來源：環(huán)球網(wǎng) 2015-02-03 閱讀：10115 評論：0

2015年1月31日下午，由北京國家會計學院審計與風險管理研究所與用友軟件公司聯(lián)合發(fā)布了首份針對我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制調(diào)研報告——《2014中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施情況調(diào)研報告》。

發(fā)布大背景：反腐敗與廉政機制建設(shè)

十八屆四中全會指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！睉?yīng)該認識到，制度建設(shè)是從源頭上防治腐敗的重要途徑，也是長效機制。從政府行政體制改革的權(quán)力運行制約監(jiān)督來看，內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機制。2012年11月29日，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范(試行)》(以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》)，規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行。該指引為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個內(nèi)容全面，框架清晰、路徑明確的指引。該規(guī)范圍繞國家治理現(xiàn)代化和依法治國，制定了一系列針對以權(quán)力制衡權(quán)力、反對貪污腐敗，厲行節(jié)約反對浪費等最具有針對性的一項制度安排。

然而，制度的生命力在于執(zhí)行，制度的權(quán)威性也在于執(zhí)行。2014年已經(jīng)過去，《內(nèi)控規(guī)范》我國行政事業(yè)單位全面實施已滿一年，那么執(zhí)行效果如何?存在哪些突出的問題?未來還可以進行哪些改進?北京國家會計學院審計與風險管理研究所與用友軟件公司從這一事實出發(fā)，設(shè)計并進行了全國大范圍的問卷調(diào)查研究，歷時一年完成并發(fā)布了中國首份關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制調(diào)研報告——《2014中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施情況調(diào)研報告》。

本次調(diào)查共包括三大核心模塊43個問題，調(diào)查核心模塊涉及以下幾個問題：①行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制現(xiàn)行規(guī)范的認識及落實情況;②單位層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度及內(nèi)部控制建設(shè)情況;③具體業(yè)務(wù)層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度及內(nèi)部控制建設(shè)情況。

調(diào)研結(jié)果：執(zhí)行情況不容樂觀

北京國家會計學院張慶龍教授指出：根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看，目前我國各級行政事業(yè)單位對于《內(nèi)控規(guī)范》的普及落實情況與實際工作需要有較大差距，尚未引起廣大行政事業(yè)單位財務(wù)工作人員，尤其是單位負責人的重視。目前大部分行政事業(yè)單位尚未將《內(nèi)控規(guī)范》的要求落實到本單位的制度建設(shè)中，且針對內(nèi)部控制建設(shè)沒有任何計劃，實施落地情況不容樂觀。

針對單位層面內(nèi)部控制建設(shè)，張慶龍教授指出，目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)情況存在不均衡的現(xiàn)象，基本控制目標實現(xiàn)相對較好，而“防范舞弊”和“提高公共服務(wù)效率”兩個目標實現(xiàn)程度較差。人們對“內(nèi)部控制建設(shè)由誰負責”這一問題存在模糊認識，財產(chǎn)保護與信息內(nèi)部公開控制手段執(zhí)行較差，崗位輪換和專家參與等議事機制建設(shè)存在設(shè)計缺陷。

針對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制來看，張慶龍教授指出各業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)情況存在較大差異，內(nèi)部控制建設(shè)存在不同程度的漏洞。以預(yù)算業(yè)務(wù)為例，目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的科學性仍然存在較大問題，超過26%的受訪者認為預(yù)算口徑不夠全面是目前行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)存在的最嚴重問題，大部分受訪單位均采用年度財務(wù)分析，尚未能做到根據(jù)項目重要程度和影響范圍進行財務(wù)分析，預(yù)算管理的科學性有待提高。針對收支業(yè)務(wù)，整體控制目標實現(xiàn)較好，尤其是票據(jù)印章管理控制較好，但資金支付合規(guī)、報銷單據(jù)審核方面仍需改善。針對政府采購，依法采購實現(xiàn)較好，但存在采購隨意性大、采購資產(chǎn)質(zhì)次價高的問題突出。資產(chǎn)管理總體情況尚好，但缺乏對于資產(chǎn)的高效利用，閑置浪費問題嚴重。

與政府采購一樣，行政事業(yè)單位的建設(shè)項目往往占用資金多、投入資源大、涉及環(huán)節(jié)多、建設(shè)工期長、各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，往往成為經(jīng)濟犯罪和貪污腐敗的“重災(zāi)區(qū)”,建設(shè)項目控制中出現(xiàn)了許多嚴重的問題和暴露出許多環(huán)節(jié)中的風險。建設(shè)項目整體目標實現(xiàn)程度較好，但建設(shè)項目資金控制和項目檔案管理有待提高。

政策建議：應(yīng)從國家治理的高度認識行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

雖然《內(nèi)控規(guī)范》自2014年1月1日起已經(jīng)實施一年，但從目前建設(shè)的執(zhí)行情況來看，與當初提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強廉政風險防控機制建設(shè)的初衷大相徑庭。其中的問題在于，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，人們對于該問題的認識停留于技術(shù)操作層面，配套的宣傳工作雷聲大雨點小，配套的改革和落地實施建設(shè)的運行機制搭建工作沒有得到有效解決。

對此，北京國家會計學院張慶龍教授認為，從國家治理中政府行政體制改革中的權(quán)力運行制約監(jiān)督來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的本身可以通過流程梳理、制度規(guī)范整合、信息化的落地實施實現(xiàn)明確的職責劃分，提高行政效率，實現(xiàn)對于財政資金的管控。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制本身就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，通過橫向與縱向的權(quán)利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種廉政風險防范的落地機制。

對《內(nèi)控規(guī)范》的落地實施，調(diào)研報告指出，應(yīng)先解決人們對內(nèi)控規(guī)范的正確理解問題。內(nèi)部控制建設(shè)是一個漫長而艱巨的過程，它需要財政部及各級財政機關(guān)正確宣傳和普及內(nèi)部控制知識，形成“人人學內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。宣傳的形式可以是行政事業(yè)單位各個層級會計人員的后續(xù)教育專題培訓(xùn)、通過媒體網(wǎng)絡(luò)等方式宣傳內(nèi)控政策、開展知識競賽和有獎?wù)魑募皟?nèi)部控制師資專題培訓(xùn)等活動，普及內(nèi)控知識，最終達到做到“宣傳無死角、培訓(xùn)無盲區(qū)”。這也為內(nèi)控規(guī)范的順利施行奠定廣泛的人才基礎(chǔ)。

當然，內(nèi)部控制內(nèi)容建設(shè)的核心是“控權(quán)”，難點是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。內(nèi)部控制建設(shè)能否取得實效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。這項工作，只有“一把手”的強勢推進，才能推能設(shè)能得動，各方面的積極性才夠調(diào)動起來。

此外，我們還應(yīng)該認識到，評價與監(jiān)督是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障機制。通過對內(nèi)部控制的建立與實施的有效性開展監(jiān)督檢查和評價，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，提出改進建議并督促落實整改，一方面可以防范經(jīng)濟活動風險，及時堵塞管理漏洞;另一方面有利于持續(xù)的完善單位內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮更大的作用。而這一職能的履行，可以由內(nèi)部審計機構(gòu)去完成。

最后，報告指出內(nèi)部控制體系最終的落地實施依賴于信息化建設(shè)，對此，北京用友政務(wù)軟件公司的高級副總裁張紀雄認為，內(nèi)控規(guī)范的有效實施，離開了信息系統(tǒng)的支撐，幾乎是一件不可完成的工作。信息系統(tǒng)支撐內(nèi)控規(guī)范的實施包括兩個方面：一是固化流程，鐵面無私地執(zhí)行流程，如預(yù)算控制，如果預(yù)算超額，就不允許報銷，但現(xiàn)實中，如果領(lǐng)導(dǎo)簽字了，財務(wù)人員就很難頂住不辦，這時候信息系統(tǒng)就可以幫大忙，預(yù)算超支，電腦就不允許提交報銷單據(jù)，這時即使有人找到財務(wù)部門，財務(wù)人員可以表示愛莫能助了;二是信息威懾，讓人不敢違紀，比如有人明明離開北京到外地出差了，卻報銷在北京的招待費用，沒有信息系統(tǒng)的時候，分兩次報銷，財務(wù)人員根本發(fā)現(xiàn)不了這樣的問題，但計算機可以把差旅報銷與招待費報銷進行相關(guān)分析，很快就可發(fā)現(xiàn)這類情況。

張紀雄還認為，目前行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化方面還非常落后，大部分單位只做到了簡單的賬務(wù)處理，有些單位有預(yù)算控制，但往往都是事后的，做到事前控制的更少;采購管理、合同控制大都是手工;有的單位還有醫(yī)務(wù)室，藥物領(lǐng)用連手工帳都沒有。所以，加快行政事業(yè)單位內(nèi)控信息的建設(shè)刻不容緩。

最后，張紀雄還建議，除了內(nèi)控規(guī)劃的實施，要提高國家治理能力，政府會計改革的進度一定要加快。許多“糊涂帳”都源于沒有會計標準。好在，財政部已經(jīng)明確了政府綜合財務(wù)報告和會計準則改革的時間表。隨著這些制度的建立，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，行政事業(yè)單位的管理能力會得到提高。

第二篇：中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況白皮書_二_.

圖10預(yù)算業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度(上接2015年第13期

四、行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是指與單位經(jīng)濟活動直接相關(guān)的控制。具體來看,財政部所發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》將行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟活動分為預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理六大類。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制通過綜合運用各種控制手段和方法,對單位具體業(yè)務(wù)活動和事項實施控制,將單位內(nèi)部控制建設(shè)與日常管理和業(yè)務(wù)活動有機融合,保證單位內(nèi)部控制真正落地。在單位層面內(nèi)部控制目標的問卷調(diào)查分析中,已經(jīng)提及“單位內(nèi)部控制的目標主要包括:合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果”。具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是內(nèi)控建設(shè)與行政事業(yè)單位的日常管理、業(yè)務(wù)活動的有機結(jié)合,其控制目標與單位層面內(nèi)部控制目標相一致,并且會結(jié)合各類經(jīng)濟活動的特點細化成具體的控制目標。

為了調(diào)查了解這些具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)情況及其實施情況,結(jié)合目標及具體內(nèi)容,筆者分別針對預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理六大業(yè)務(wù)設(shè)計了相關(guān)問題,具體調(diào)查結(jié)果如下:(一預(yù)算業(yè)務(wù):預(yù)算管理的科學性仍然存在較大問題預(yù)算業(yè)務(wù)控制是整個行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起點和基礎(chǔ),也是行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動開展的主要依據(jù)。本次問卷列示了四項預(yù)算業(yè)務(wù)的控制目標。目標1:預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī);目標2:預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離;目標3:預(yù)算完成有評價,評價結(jié)果有反饋,反饋結(jié)果有應(yīng)用;目標4:預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標相一致。

隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革的不斷推進,行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到了極大提高,建立了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理機制,從問卷調(diào)查的結(jié)

果來看(如圖10所示,預(yù)算業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)了“預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī)”的控制目標。然而部分行政事業(yè)單位對預(yù)算業(yè)務(wù)控制的理解僅限于合法合規(guī),并沒有在單位內(nèi)部建立完善的預(yù)算管理制度,存在擠占預(yù)算經(jīng)費、預(yù)算收入流失、預(yù)算執(zhí)行分析機制和全過程預(yù)算績效管理機制缺失等問題。

《內(nèi)控規(guī)范》指出單位應(yīng)當建立全過程預(yù)算績效管理機制。全過程預(yù)算績效管理將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和實施效果掛鉤,確保預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。隨著《財政支出績效評價管理暫行辦法》等一系列文件的出臺,行政事業(yè)單位逐步建立全過程預(yù)算績效管理機制,但在制度的落地實施和切實發(fā)揮作用上,仍然存在較大風險。問卷調(diào)查結(jié)果表明(如圖10所示,控制目標3“預(yù)算完成有評價,評價結(jié)果有反饋,反饋結(jié)果有應(yīng)用”的實現(xiàn)程度不容樂觀,多達

13%的受訪者認為本單位基本未能實現(xiàn)該目標,甚至有3%的受訪者認為本單位預(yù)算評價結(jié)果完全沒能得到應(yīng)

用。究其原因,一方面是部分單位沒有充分認識預(yù)算績效管理的重要性,認為與追求經(jīng)濟效益的企業(yè)不同,行政事業(yè)單位使用財政資金追求社會效益,預(yù)算績效管理并不重要;另一方面由于目前對績效評價指標的解釋較為籠統(tǒng),單位在執(zhí)行過程中往往以合規(guī)性為目的,缺少將預(yù)算績效評價與本單位業(yè)務(wù)相結(jié)合發(fā)揮實效的動力。

中國首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況白皮書(二 北京國家會計學院審計與風險管理研究所 張慶龍 馬 雯

長期以來,由于財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏關(guān)于項目進度的溝通,對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督往往只能在業(yè)務(wù)事項的行為發(fā)生后,財務(wù)部門通過資金收付控制進行,無法確保業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)事項與預(yù)算目標相一致、符合預(yù)算要求,往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標的偏差,甚至引發(fā)財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的矛盾。同時,由于預(yù)算編制不科學、不合理,我國大多數(shù)單位的財政專項經(jīng)費存在相互擠占的現(xiàn)象,進一步導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標的偏差。問卷調(diào)查結(jié)果表明(如圖10所示,僅有18%的受訪者認為本單位完全實現(xiàn)“預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標相一致”。

預(yù)算貫穿于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的全過程,具有一定的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性,行政事業(yè)單位應(yīng)當重視預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度的建立和完善,實現(xiàn)以管理制度規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)?！秲?nèi)控規(guī)范》第十九條第一款規(guī)定:“單位應(yīng)當建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度?！睘榱颂骄慨斍案骷壭姓聵I(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)部控制措施落實情況,問卷針對“貴單位是否將去年財政下達的經(jīng)費預(yù)算在內(nèi)部各職能部門間進行分解并下達,建立內(nèi)部責任預(yù)算制度”和“貴單位是否定期進行預(yù)算執(zhí)行情況的分析”進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明(如圖11所示,大多數(shù)受訪者表示本單位均已將預(yù)算經(jīng)費在內(nèi)部各職能部門間進行分解下達,建立了內(nèi)部責任預(yù)算制度,并且超過70%的受訪者表示本單位定期進行了預(yù)算執(zhí)行情況 的分析,說明目前大多數(shù)受訪單位預(yù)算管理的執(zhí)行控制已經(jīng)基本建立。但是根據(jù)財務(wù)分析的執(zhí)行情況來看(如圖12所示,財務(wù)分析方式以分析為主,具有較大的時滯性,半、季度和月度財務(wù)執(zhí)行情

況不好,尚未做到根據(jù)項目重要程度和影響范圍進行財務(wù)分析。

為了進一步了解預(yù)算管理執(zhí)行的現(xiàn)實,我們總結(jié)了預(yù)算管理中存在的普遍問題:A.預(yù)算口徑不夠全面;B.預(yù)算指標偏緊;C.預(yù)算指標確定方法不夠科學合理;D.預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范;E.預(yù)算編制時間過長;F.預(yù)算追加的隨意性較大。問卷要求受訪對象對六個問題按照嚴重程度排序,最嚴重的問題排在第一位。調(diào)查結(jié)果顯示(如圖13所示,有26%的受訪者認為預(yù)算管理中最為嚴重的問題是“預(yù)算口徑不夠全面”,24%的受訪者認為預(yù)算管理中最為嚴重的問題是“預(yù)算指標偏緊”,同時也有24%的受訪者認為“預(yù)算指標確定方法不夠科學合理”是最嚴重的問題,而認為“預(yù)算編制時間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”是預(yù)算管理中最嚴重問題的受訪者分別僅占6%和7%。這一結(jié)果表明,雖然目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理合規(guī)性大大提高,但預(yù)算管理的科學性仍然存在較大問題。

為了進行更加深入的分析,本文對受訪者的排序結(jié)果進行賦值,排序第一位的賦值為6,其余各項賦值按照排序依次遞減,排序第6位的賦值為1。隨后計算各個問題的平均得分,結(jié)果顯示(如圖14所示,“預(yù)算指標確定方法不夠科學合理”得分最高為

4.39分,表明受訪者認為預(yù)算指 標的科學合理性是目前預(yù)算管理 存在的最主要問題;得分排名第

圖13

本單位預(yù)算制度存在的主要問題 圖11 內(nèi)部責任預(yù)算制度建立情況

圖12

采取的財務(wù)分析形式

二位的是“預(yù)算口徑不夠全面”,得分為4.21分。而得益于行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度改革、預(yù)算管理制度的建立和國庫集中支付制度的落實,目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制程序的合規(guī)性和時間控制相對較好,“預(yù)算追加的隨意性較大”、“預(yù)算編制時間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”三個問題得分相對較低。

(二收支業(yè)務(wù):整體控制目標實現(xiàn)較好,尤其是票據(jù)印章管理控制較好,但資金支付合規(guī)、報銷單據(jù)審核方面仍需改善

收支控制歷來是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重中之重,尤其是支出控制中的“三公經(jīng)費”廣為社會所關(guān)注。這些客觀上要求行政事業(yè)單位完善收支管理,確保單位收支業(yè)務(wù)的規(guī)范性和科學性。為此,國家在收支兩條線、部門預(yù)算、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府采購等一系列具體控制措施的執(zhí)行上也要求十分嚴格。例如:(1行政事業(yè)單位應(yīng)當按照規(guī)定項目和標準征收政府非稅收入,按照規(guī)定開具財政票據(jù),做到收繳分離、票款一致,及時、足額上繳國庫或財政專戶,不得以任何形式截留、挪用或者私分;(2行政事業(yè)單位應(yīng)該加強支出審批控制,明確支出的內(nèi)部審批權(quán)限、程度、責任和相關(guān)控制措施,審批人應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)審批,不得越權(quán)審批;(3行政事業(yè)單位應(yīng)當建立健全票據(jù)管理制度,明確規(guī)定票據(jù)

保管、登記、使用和檢查的責任,對 票據(jù)實行專人、專賬、專柜管理。問卷調(diào)查結(jié)果顯示(如圖

15、圖

16、圖17所示,95%的受訪 者選擇本單位的非稅收入嚴格執(zhí) 行了收支兩條線的管理制度。97%的受訪者表示,本單位的經(jīng) 費支出有明確的審批權(quán)限劃分。95%的票據(jù)實現(xiàn)了專人管理。證

明我國行政事業(yè)單位在具體收支管理上已經(jīng)建立了明確的制度要求,并且在支出的審批和票據(jù)管理方面執(zhí)行較好。

本次問卷列示了四項收支業(yè)務(wù)的控制目標。目標1:收支業(yè)務(wù)合規(guī)合法,不存在違規(guī)收取或違規(guī)支出等問題;目標2:票據(jù)、印章管理嚴格,不存在收入資金流失的現(xiàn)象;目標3:

資金支付符合國庫集中支付、政府采購、公務(wù) 卡結(jié)算等相關(guān)規(guī)定;目標4:報銷單據(jù)審核嚴格。問卷調(diào)查結(jié)果顯示(如圖18所示，我國行

政事業(yè)單位內(nèi)部控制收支目標實現(xiàn)程度較好,尤 其是目標2(票據(jù)、印章管理嚴格,不存在收入資 金流失的現(xiàn)象實現(xiàn)程度最好。具體來看,收支業(yè) 務(wù)控制目標實現(xiàn)程度的排序是:目標2基本實現(xiàn) 及完全實現(xiàn)的程度為91%(其中61%的受訪者 表示,本單位票據(jù)與印章管理可以完全實現(xiàn)內(nèi)部 控制目標,不存在收入資金流失的現(xiàn)象,目標4 基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為89%,目標1基本 實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為87%,目標3基本實現(xiàn) 及完全實現(xiàn)的程度為84%。即使是這樣,近些年 審計機關(guān)對行政事業(yè)單位審計過程中仍然發(fā)現(xiàn):許多單位 “其他支出”科目使用頻繁、金額較大,且支出的內(nèi)容復(fù)雜 多樣,超標問題嚴重。多數(shù)行政事業(yè)單位均不同程度地存 在科目填報不夠準確、支出審核不嚴或不規(guī)范、報銷單據(jù)

審核不夠嚴格、不能按照規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算等問題。特圖14預(yù)算制度存在的最主要問題

圖15非稅收入執(zhí)行“收支兩條線”情況 圖17票據(jù)是否指定專人管理 圖16經(jīng)費支出審批權(quán)限設(shè)置

別是部分單位在國庫集中支付、政府采購和公務(wù)卡改革等制度的執(zhí)行過程中,不注重對單位員工的教育與推廣,未能與業(yè)務(wù)部門及時溝通,導(dǎo)致未能按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù),存在嚴重的控制風險。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果,我國行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制確實還應(yīng)該在資金支付合法合規(guī)性及報銷單據(jù)的審核上進一步完善。

在我國行政事業(yè)單位的支出業(yè)務(wù)控制中,專項資金支出的管理尤為重要。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項資金核算,對于加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理、提高財政資金使用效益、強化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。專項資金的使用涉及預(yù)算控制、收支控制和建設(shè)項目控制,是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),行政事業(yè)單位往往存在專項資金與共有經(jīng)費相互借用、項目資金挪用等問題,因此分析專項資金的使用情況對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也具有重要意義。為此,行政事業(yè)單位應(yīng)當按規(guī)定的支出標準和支出方向執(zhí)行項目預(yù)算。專項資金在批復(fù)下達時應(yīng)明確預(yù)算指標、支出標準和支出方向,相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當嚴格按照預(yù)算指標、支出標準和支出方向辦理,財會部門應(yīng)當對專項資金進行單獨審核,加強支付審核控制。根據(jù)審計署歷年財政預(yù)算執(zhí)行審計的結(jié)果來看,專項資金的審計發(fā)現(xiàn)很多突出的問題,例如:(1地方配套資金不到位,擠占專項資金;(2對財政部門和業(yè)務(wù)主管部門撥給的專項資金,沒有按規(guī)定?？顚Ｓ?而是用于彌補日常公用經(jīng)費不足,致使

單位公用經(jīng)費擠占專項資金;(3滯留未撥專項資金,由于財政資金較緊張,將專項資金掛賬,未及時下?lián)?以備用于資金周轉(zhuǎn)、經(jīng)費、工資或其他支出;(4專項資金沒有單獨核算,與正常支出和公用支出相混淆,不能正確反映實際使用情況,違背了?？顚Ｓ迷瓌t;(5行政事業(yè)單位對財政撥入的專項資金在未使用或者當年未使用完的情況下,通過虛列支出轉(zhuǎn)“其他應(yīng)付款”等往來科目進行核算。

問卷調(diào)查顯示(如圖19所示, 90%的被訪單位表示已經(jīng)針對專項資 金進行了單獨核算,并且執(zhí)行情況較

好。但針對“專項資金撥款是否存在不及時或不到位的情況”進行的調(diào)查結(jié)果顯示(如圖20所示,接近半數(shù)的受訪單位表示專項資金撥款存在不及時或不到位的情況。如果專項資金撥款不及時或不到位會導(dǎo)致專項資金使用效率低下、項目資金與項目不匹配,從而影響項目進度。在進一步的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn),部分單位存在領(lǐng)導(dǎo)對專項資金的管理意識淡薄,任意使用專項資金的現(xiàn)象,造成專項資金使用效率低下、項目建設(shè)進度延遲等后果。問卷對“專項資金是否有與公用經(jīng)費互補使用的情況”“過去是否發(fā)現(xiàn)有專項資金使用不規(guī)范的情況”進行了調(diào)查(如圖

21、圖22所示,約有34%的受訪單位表示存在專項資金與公用經(jīng)費互補使用的情況,41%的被訪者認為本單位還是存在專項資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。

針對專項資金,行政事業(yè)單位應(yīng)當建立預(yù)算執(zhí)行和支出的監(jiān)控機制,定期采集信息并匯總分析,對預(yù)算執(zhí)行情況進行跟蹤管理和督促檢查,以保證預(yù)算目標實現(xiàn)和財政資金安全。調(diào)查結(jié)果表明(如圖23所示,僅有34%的受訪對象表示本單位已經(jīng)采取了專項資金使用跟蹤問效評價機制,表明行政事業(yè)單位在預(yù)算控制和收支控制中尚有

圖18 收支業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度 圖20

專項資金撥款是否存在不及時不到位情況

圖19

專項資金是否已經(jīng)單獨核算

圖21 專項資金撥款是否與公用經(jīng)費互補使用的情況

圖22 是否存在專項資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象

漏洞,應(yīng)當在今后的內(nèi)部控制建設(shè)中不斷加強。

(三政府采購:依法采購實現(xiàn)較好,但存在采購隨意性大、采購資產(chǎn)質(zhì)次價高的突出問題

政府采購作為行政事業(yè)單位日常開展的經(jīng)常性支出活動,歷來受到高度重視,因為伴隨著財政資金的支出和公共資源的流入,在這一過程中極易由于操作控制環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、監(jiān)督處罰不到位引發(fā)舞弊行為和經(jīng)濟腐敗等問題,從而出現(xiàn)采購價高質(zhì)次、造成財政資金浪費損失、無法體現(xiàn)財政資金使用效益等現(xiàn)象。該領(lǐng)域也成為領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)、違紀、違法的高危領(lǐng)域。本次問卷列示了四項收支業(yè)務(wù)的控制目標,其中目標1:所有政府采購均依法實施;目標2:政府采購與業(yè)務(wù)活動相匹配,不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題;目標3:政府采購審核嚴格,不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的情況;目標4:政府采購信息和財務(wù)信息真實完整。

自《政府采購法》頒布以來,政府采購作為加強財政支出管理的重要手段,其功能作用日益凸顯。特別是2009年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》,從堅持應(yīng)采盡采、管采分離、加強預(yù)算約束、考核培訓(xùn)等七個方面對政府采購提出了明確要求,為政府采購

規(guī)范化創(chuàng)造了政策基礎(chǔ)。雖然我國政府采購歷史較短,但得益于一系列法律法規(guī)的頒布和政府采購制度的推行,政府采購的合法合規(guī)控制目標實現(xiàn)較好。當然,也必須承認,從現(xiàn)實的運行來看,我國各

地行政事業(yè)單位仍出現(xiàn)尚未建立健全政府采購工作 的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機制,從而造成政府采購管理松散、隨意的現(xiàn)象,政府采購計劃編制、組織實施、監(jiān)督評價等工作流于形式等問題。

調(diào)查結(jié)果表明(如圖24所示,50%的受訪者表示本單位的政府采購業(yè)務(wù)完全符合相關(guān)法律規(guī)定。在政府采購

目標的

基本及完全實現(xiàn)程度上排序依次是:目標1(81%、目標4(76%、目標2(66%、目標3(61%?？梢?與目標1和4實現(xiàn)程度相比較,我國還需要在目標2(政

府采購與業(yè)務(wù)活動相匹配,不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題和目標3(政府采購審核嚴格,不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的情況上進一步完善。調(diào)查結(jié)果表明:多達31%的受訪者表示,本單位政府采購業(yè)務(wù)與業(yè)務(wù)活動不相匹配,存在相當程度的資金浪費和資產(chǎn)閑置問題;多達39%的受訪者表示,政府采購審核嚴格,不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的目標基本或者完全未實現(xiàn)。

(四資產(chǎn)管理:總體情況尚好,但缺乏對資產(chǎn)的高效利用,閑置浪費問題嚴重 行政事業(yè)單位資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位長期以來積累下來的有形或者無形資產(chǎn),數(shù)量和金額相當龐大,分布十分廣泛,在國民經(jīng)濟中也占有相當比重。它不僅是各級

圖23 專項資金的使用是否已經(jīng)建立并實施跟蹤問效評價機制 圖24政府采購業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度

本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 行政事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)的基本保障，也是其履行社會職責 的重要基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要 組成部分，往 往 通 過 對 于 行 政 事 業(yè) 單 位 貨 幣 資 金、實 物 資 產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全完整 性及使用的效益性。尤其是通過對于貨幣資金和實物資產(chǎn) 的管理實現(xiàn)資金流與實物流的共同驅(qū)動作用，提高行政事 業(yè)單位管錢管物的水平。規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當組建資產(chǎn)清查小組對本單位的資 產(chǎn)進行定期清查盤點，根 據(jù) 盤 點 結(jié) 果 填 寫 實 物 資 產(chǎn) 盤 點 表，并與資產(chǎn)臺賬核對，做 到 家 底 清 楚，賬、卡、實 相 符，防 止國有資產(chǎn)流失。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果（如 圖 26、圖 27 所 示），我 國 有 32% 的行政事業(yè)單位設(shè)置有專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，31% 的 行政事業(yè) 單 位 在 相 關(guān) 部 門 中 設(shè) 置 有 專 門 的 崗 位 負 責 資 產(chǎn) 管理工作，但仍有高達 37% 的行政事業(yè)單位在相關(guān) 部 門 中設(shè)置兼職崗位負責資產(chǎn)管理工作。從定期清查資產(chǎn)的制 度執(zhí)行情況來看，高達 69% 的行政事業(yè)單位實施 了 定 期 的資產(chǎn)清查制度，但仍有 22% 的行政事業(yè)單位尚未 執(zhí) 行 定 期 資 產(chǎn) 清 查，9% 的 被 訪 者 并 不 清 楚 本 單 位 是 否 有 定 期 資產(chǎn)清查。從問卷調(diào)查結(jié)果整體來分析，筆者認為，我國行 政事業(yè)單位資產(chǎn)管理總體情況尚好。從筆者了解的各級行 政事業(yè)單位的現(xiàn)實來看，資 產(chǎn) 管 理 中 的 貨 幣 資 金 管 理 一 般 由 財 務(wù) 部 門 負 責，職 責 清 晰 明 確，但 對 于 實 物 資 產(chǎn)、無 形資產(chǎn)、對 外 投 資 的 管 理 工 作 則 往 往 通 過 在 財 務(wù) 部 門 或 者辦公室抽調(diào)、任 命 相 關(guān) 人 員 臨 時 負 責，缺 少 專 職 機 構(gòu) 進 行管理 和 監(jiān) 督，這 使 得 資 產(chǎn) 管 理 的 定 期 清 查 制 度 并 不 是 普遍執(zhí) 行，且 相 關(guān) 崗 位 設(shè) 置 缺 少 不 相 容 職 務(wù) 的 崗 位 職 責 分 離 控 制，這 往 往 容 易 導(dǎo) 致 國 有 資產(chǎn)賬實不符，甚至會出 現(xiàn)流失的現(xiàn)象。1.資產(chǎn)管理制度建設(shè)情況 為了加強行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理目標，財政部曾于 1995 年 印 發(fā) 執(zhí) 行 了 《 行 政 事 業(yè) 單 位 國 有 資 產(chǎn) 管 理 辦 法》（1995），2006 年重新修訂頒布了針對固定資產(chǎn)管理的 《 行 政單位國有資 產(chǎn) 管 理 暫 行 辦 法》 和 《 事業(yè)單位國有資產(chǎn)管 理暫行辦法》。根據(jù)問卷調(diào)查（如圖 25 所示），各級行政事 業(yè)單位普遍建立了資產(chǎn)管理制度，執(zhí)行情況很好。雖然如 此，我們還是發(fā)現(xiàn)，針對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的相關(guān)制度 實施情況依然十分不好，現(xiàn)實中也確實出現(xiàn)了許多問題，資

產(chǎn)管理控制成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。圖 ２５ 資產(chǎn)管理制度建立情況 2.資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置與定期清查情況 “ 行政事 《 內(nèi) 控 規(guī) 范》 第 四 十 條 第 二 款 規(guī) 定 ： 業(yè)單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責 權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用?！?資產(chǎn)管理崗位 的合理設(shè)置與資產(chǎn)安全和行政事業(yè)單位資產(chǎn)使 用的管理要點在于落實使用保管責任，應(yīng)當堅持 誰 使 用、誰 保 管、誰 有 效 使 用 的 控 制 目 標 密 切 相 關(guān)，并且在一定時期內(nèi)難以通過內(nèi)部人員置換和 外部人才供給所替代，因此，合理設(shè)置資產(chǎn)管理機 構(gòu)對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要?！?內(nèi) 控 規(guī) 范》 第 四 十 四 條 第 四 款 規(guī) 定 ： “ 建立資產(chǎn)臺 賬，加強資產(chǎn)的實物管理。單位應(yīng)當定期清查盤 點資產(chǎn)，確保賬實相符。財會、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使 用等部門或崗位應(yīng)當定期對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應(yīng)當 及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理?！?根據(jù)這一 圖 ２７ 是否已經(jīng)建立并實施了定期資產(chǎn)清查制度 １７ 圖 ２６ 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置情況

本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 3.資產(chǎn) 管 理 控 制 目 標 實 現(xiàn) 情況 針對資產(chǎn)管理控制目標的 實現(xiàn)程度，本次問卷列示了五 項資產(chǎn)管理的控制目標，并針 對這些目標的實現(xiàn)程度情況開 展了問卷調(diào)查。其中目標 1 ： 所 有資產(chǎn)的購置、取得遵守相關(guān) 法律 法 規(guī) ； 目 標 2 ： 所 有 資 產(chǎn) 保 全有效，確保固定資產(chǎn)安全完 整 ；目標 3 ：所有資產(chǎn)高效利用，避免 閑 置 和 浪 費 ； 目 標 4 ： 資 產(chǎn) 的所有信息處理及時，記錄真 實、完 整 準 確 ；目 標 5：所 有 資 產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃。然后，針對資產(chǎn) 管理 中 具 體 控 制 措 施 實 施 情 況，展 開 了 進 一 步 的 問 卷 調(diào) 查。調(diào)查結(jié)果表明（如圖 28 所示）： 得益于行政事業(yè)單位預(yù) 算管 理、收 支 管 理 的 規(guī) 范 化 和 收 支 兩 條 線 等 管 理 制 度 改 革，“ 所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃 ” 的 目標 5 實現(xiàn)程度尚可，45% 的受訪者認為該目標在本單位（所 有 資 產(chǎn) 高 效 利 用，避 免 閑 置 和 浪 費）完 全 實 現(xiàn) ；目 標 3 實現(xiàn)程度最差，僅有 8% 的受訪者認為本單位在該目標的 實現(xiàn)上是完全實現(xiàn)的。必須承認，由于行政事業(yè)單位的多數(shù)資產(chǎn)不進入政府 的公共運行成本，不計提折舊，普遍存在重購置、輕管理的 問題。同時，盲目求新、追求高端化，重增量資產(chǎn)的擴張，輕 存量資產(chǎn)的管理，很容易造成財政資金的浪費。目前行政 事業(yè)單位普遍 存 在 固 定 資 產(chǎn)

盲 目 購 建、閑 置、更 新 改 造 不 夠、使用效率低下、維護不當，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)價值 貶損、資源浪費或缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。調(diào)查結(jié)果表明（如 圖 28 所示），超過 60% 的受訪者認為本單位僅部分實現(xiàn) 或者未實現(xiàn)資產(chǎn)的高效利用，甚至資產(chǎn)閑置和浪費現(xiàn)象嚴 重。此外，資產(chǎn)信息不準確也是我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管 理的突出問題。例如，許多行政事業(yè)單位沒有建立健全資 產(chǎn)的明 細 賬 和 固 定 資 產(chǎn) 卡 片，購 置 固 定 資 產(chǎn) 時 只 列 支 費 用，不記固定資產(chǎn)賬 ； 新建的辦公樓、房屋建筑物完工后未 及時辦理竣工 結(jié) 算，使 用 多 年 仍 掛 在 基 建 賬 上，未 在 單 位 的固定資產(chǎn)賬上登記 ； 對資產(chǎn)的處置也存在隨意處置和不 處置同時存在的現(xiàn)象。部分單位擅自處置國有資產(chǎn)、處置 隨意性大，導(dǎo) 致 國 有 資 產(chǎn) 流 失 ； 而 部 分 單 位 由 于 未 能 及 時 盤點核查資產(chǎn)，資 產(chǎn) 記 錄 與 實 際 脫 節(jié)，導(dǎo) 致 大 量 失 去 使 用 價值的待報廢資產(chǎn)掛在固定資產(chǎn)賬上。調(diào)查結(jié)果表明（如圖 28 所示），超過 28% 的受訪者認 為本單 位 僅 部 分 實 現(xiàn) 了 資 產(chǎn) 所 有 信 息 處 理 及 時，記 錄 真 １８ 圖 ２８ 資產(chǎn)管理控制目標實現(xiàn)程度 實、完整準確的控制目標。（五）建 設(shè) 項 目 ： 整 體 目 標 實 現(xiàn) 程 度 較 好，但 建 設(shè) 項 目 資金控制和項目檔案管理有待提高 與政府采購一樣，行政事業(yè)單位的建設(shè)項目往往占用 資金多、投入資源 大、涉 及 環(huán) 節(jié) 多、建 設(shè) 工 期 長、各 種 利 益 關(guān)系錯綜復(fù) 雜，成 為 經(jīng) 濟 犯 罪 和 貪 污 腐 敗 的 “ 重 災(zāi) 區(qū) ”，建 設(shè) 項 目 控 制 中 出 現(xiàn) 了 許 多嚴重的問題和暴露出許多環(huán)節(jié) 中的風險。例如 ：（1）部分單位建設(shè)項目立項缺乏可行性研 究或者可行性研究流于形式，決策不當，盲目上馬，導(dǎo)致難 以實現(xiàn)預(yù)期效益或項目失敗 ；（2）部分單位在招標過程中未 《 招標投標法》 和相關(guān)文件，甚至存在將建設(shè)項 能嚴格執(zhí)行 目整體或部分拆分為單位工程或分項工程，使標的金額降 至 《 招標投標法》 規(guī)定的限額以下，以此規(guī)避招標 ；（3）部分 單位會計核算不規(guī)范，用一套 基 建 賬 核 算 多 個 項 目，或 將 基建資金納入 財 務(wù) 賬，工 程 直 接 費 用 核 算 不 準 確、間 接 費 用歸集不正確，影響工程造價的真實性 ；（4）部分單位基建 賬目長期掛賬，不 及 時 進 行 財 務(wù) 決 算，使 得 專 項 資 金 使 用 的跟蹤問效流于形式，降低了專項資金使用效率。此外，建設(shè)項目檔案管理也是建設(shè)項目控制的薄弱環(huán) 節(jié)。行政事業(yè)單位與建設(shè)項目相關(guān)的文檔很多，立項過程 會

涉及項目建 議 書、可 行 性 研 究 報 告、初 步 設(shè) 計 方 案、投 資概算等 ； 項 目 建 設(shè) 實 施 階 段 可 能 涉 及 工 程 設(shè) 計 方 案、施 工 圖、工 程 變 更 申 請、項 目 進 度 報 告 及 計 算 申 請 等 ；項 目 竣工階 段 涉 及 竣 工 決 算 報 告 等。由 于 不 同 的 文 檔 分 別 由 參與建設(shè)項目 的 不 同 部 門 編 寫，散 落 在 不 同 的 部 門 中，缺 乏對項目文 檔 的 統(tǒng) 一 管 理，因 此 往 往 容 易 丟 失 或 損 毀，對 建設(shè)項 目 的 進 展 造 成 阻 礙。甚 至 存 在 部 分 行 政 事 業(yè) 單 位 事 先 墊 付 了 項 目 資 金，而 在 建 設(shè) 過 程 中由于丟失了項目 預(yù)算和立項書等關(guān)鍵文檔，導(dǎo)致不能依法獲取項目資金的 事故。２０１５ 年 友 ２０１１ 會 計 之 之友 年第 第６ １４ 期 下 期

本 刊 特 稿 FRIENDS OF ACCOUNTING 加強行政事業(yè)單位建設(shè)項目內(nèi) 部 控 制 有 利 于 加 強 項 目資金 的 管 控 和 安 全 有 效 使 用，避 免 工 程 建 設(shè) 領(lǐng) 域 的 違 法違規(guī)、貪污 腐 敗 案 件 的 發(fā) 生，這 在 一 定 程 度 上 既 保 證 了 工程建 設(shè) 項 目 的 質(zhì) 量，也 有 利 于 提 高 公 共 服 務(wù) 的 效 率 和 效果。本次問卷列示了四項建設(shè)項目的控制目標，其中目 標 1 ：所 有 建 設(shè) 項 目 的 可 行 性 研 究、招 標、方 案 設(shè) 計、價 款 結(jié) 算、項 目 變 更、竣 工 驗 收 等 環(huán) 節(jié) 均 合 規(guī) 合 法 ；目 標 2 ：建 設(shè)項目資金使用管理嚴格，不存在工程進度延遲、中斷、資 金損失等風險 ； 目標 3 ： 項目決算中投資完成額、建設(shè)成本 和 結(jié) 余 資 金 等 信 息 真 實 有 效 ；目 標 4：建 設(shè) 項 目 檔 案 管 理 記錄真實、保管完善、完整準確。正是由于建設(shè)項目成為眾矢之的，針對建設(shè)項目內(nèi)部 控制中存在的 突 出 問 題，我 國 先 后 出 臺 了 《 中華人民共和 國建筑法》、《 中 華 人 民 共 和 國 招 投 標 法》、《 建設(shè)工程質(zhì)量 管理條例》 和 《 基 本 建 設(shè) 財 務(wù) 管 理 規(guī) 定》 等 相 關(guān) 法 律 法 規(guī)，得 益 于 相 關(guān) 法 律 法 規(guī) 的 發(fā) 布 與 實 施，調(diào) 查 結(jié) 果 表 明（如 圖 29 所示），71% 的受訪者表示，目 標 3（項目決算中投資 完成額、建設(shè) 成 本 和 結(jié) 余 資 金 等 信 息 真 實 有 效）基 本 或 者 完全實現(xiàn) ； 約有 70% 的受訪者表示，（所有建設(shè)項目的可行性研究、目標 1 招標、方案設(shè)計、價款結(jié)算、項目變更、竣工 驗 收 等 環(huán) 節(jié) 均 合 規(guī) 合 法）基 本 或 者完全實現(xiàn)。對比而言，目標 2（建設(shè) 項 目 資 金 使 用 管 理 嚴 格，不 存 在 工 程 進 度 延 遲、中 斷、資 金 損 失 等 風 險）和 目標 4（建設(shè)項目檔案管理記錄

真實、保 管 完 善、完 整 準 確）實 現(xiàn) 程 度 較 差，甚至約 3% 的受訪者表示本單 位 完 全 未能實現(xiàn)項目資金使用管理嚴格和 項目檔案記錄真實的控制目標。（六）合 同 管 理 ： 合 同 糾 紛 處 理 控 制存在較大缺陷 合同業(yè)務(wù)是行政事業(yè)經(jīng)濟活動的 重要 組 成 部 分，行 政 事 業(yè) 單 位 發(fā) 生 政 府 采 購 業(yè) 務(wù)、開 展 工 程 建 設(shè)、取 得 財 政 撥 款 以 外 的 其 他 收 入 時，都 可 能 涉 及合同的訂立與履行。加強合同控 制，有 利 于 防 范 法 律 風 險，避 免 給 單 位 造 成 經(jīng) 濟 損 失，維 護 行 政 事 業(yè) 單 位 的 合 法 權(quán) 益?，F(xiàn) 實 中，行 政 事 業(yè) 單 位 合同業(yè)務(wù)控制也暴露出較多問題。例 如，合同管理歸口管理職責不明確，合 同散落在各 個 業(yè) 務(wù) 部 門，合 同 樣 式 五 花 八 門，未 能 有 效 執(zhí) 行合同簽訂程序，合同糾紛處理不當?shù)韧怀鰡栴}。本次問 卷 列 示 了 六 項 合 同 管 理 的 控 制 目 標，其 中 目 標 1：所 有 合 同的訂立、履 約、登 記 歸 檔 和 糾 紛 處 理 均 符 合 相 關(guān) 法 律 法 規(guī) ；目 標 2 ：合 同 訂 立 范 圍 和 條 件 明 確，不 存 在 違 規(guī) 擔 保、投資和借貸合同 ； 目標 3 ： 合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有 效 ； 目標 4 ： 合同相關(guān)資料記錄真實，保管完善，完整準確 ； 目標 5 ： 合同信息安全有效 保 證 ； 目 標 6 ： 合 同 糾 紛 處 理 得 當，并能夠及時追究對方的違約責任。目前來 看，行 政 事 業(yè) 單 位 對 合 同 訂 立 范 圍 和 條 件 認 識 更 加 明 確，合 同 風 險 意 識 得 到 了 提 高。調(diào) 查 結(jié) 果 表 明（如 圖 30 所示）目標 1、目標 2 和目標 4 實現(xiàn)程度較好，高 達 40% 的受訪者表示本單位完全不存在違規(guī)擔保、投 資 和借貸合同。目標 3（合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效）、（合同信息安全有效保證）、目標 6（合同糾紛處理得 目標 5 當，并能夠及時追 究 對 方 的 違 約 責 任）實 現(xiàn) 程 度 較 差。有 6% 的 受 訪 者 表 示本單位完全或基本沒能實現(xiàn)合同糾紛處 理得當?shù)目刂颇繕?，無法在糾紛處置過程中追究對方的違 約責任。圖 ２９ 建設(shè)項目控制目標實現(xiàn)程度 圖 ３０ 合同管理控制目標實現(xiàn)程度（下轉(zhuǎn) ２０１５ 年第 １５ 期）１９

第三篇：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制2015白皮書

黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者、社會事務(wù)的監(jiān)管者、政府依法行政的主體，代表黨和政府履行相關(guān)職能，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。能否建立廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，關(guān)鍵在于行政事業(yè)單位能否有效的履行職能。這就要求從根本上解決與公共權(quán)力相伴而生的腐敗問題，規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理，通過建設(shè)法治政府，提升政府依法行政的能力。

關(guān)于反腐敗，黨的十八大明確指出：“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是我們黨一貫堅持的鮮明政治立場，也是人民群眾關(guān)注的重大政治問題。”十八屆四中全會指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！睉?yīng)該認識到，制度建設(shè)是從源頭上防治腐敗的重要途徑，也是長效機制。從政府行政體制改革的權(quán)力運行監(jiān)督來看，內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機制。

關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)，財政部部長樓繼偉提出：建立和實施內(nèi)部控制，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，是推進政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是財政部落實黨風廉政建設(shè)主體責任、防控廉政風險的有效手段。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)和流程，找出關(guān)鍵節(jié)點，識別和分析存在的風險，綜合運用不相容崗位分離控制、授權(quán)控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等方法進行有效防控。通過內(nèi)部控制建設(shè)，有針對性的采取預(yù)防措施，將防范腐敗的關(guān)口前移，建立起有效防范腐敗風險的長效機制。

2012年11月29日，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范(試行)》(以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》)，規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行。該指引為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個內(nèi)容全面、框架清晰、路徑明確的方向。圍繞國家治理現(xiàn)代化和依法治國，制定了一系列針對以權(quán)力制衡權(quán)力、反對貪污腐敗、厲行節(jié)約反對浪費等最具有針對性的制度安排。其意義主要表現(xiàn)在：第一，通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于推進依法行政，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的制度化、規(guī)范化、流程化的水平;第二，通過內(nèi)部控制建設(shè)中的流程梳理，有利于發(fā)現(xiàn)存在重大風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位，針對性地采取控制手段，將防腐反腐的關(guān)口前移;第三，通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于對財政資金的分配使用、國有資產(chǎn)的監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門崗位實現(xiàn)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，防止權(quán)力濫用。第四，通過內(nèi)部控制建設(shè)，有利于建立常態(tài)化的監(jiān)督制度，完善問責方式與問責程序。

制度的生命力在于執(zhí)行，制度的權(quán)威性也在于執(zhí)行。2014年即將過去，《內(nèi)控規(guī)范》在我國行政事業(yè)單位全面實施已滿一年，那么執(zhí)行效果如何?存在哪些突出的問題?未來還可以進行哪些改進?北京國家會計學院審計與風險管理研究所帶著這些問題，設(shè)計并進行了大范圍的問卷調(diào)查研究，以期為財政部落實黨的十八屆三中全會和四中全會的有關(guān)精神，進一步落實和推動《內(nèi)控規(guī)范》的有效實施提供相關(guān)政策建議。

二、調(diào)查問卷設(shè)計、發(fā)放與回收情況

本次調(diào)查以北京國家會計學院《行政事業(yè)類會計行業(yè)領(lǐng)軍人才集中培訓(xùn)班》、《國管局高級會計人才后續(xù)教育培訓(xùn)班》、教授負責制特色項目《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制流程梳理、評價與審計操作實務(wù)高級研修班》的全體學員為受訪對象。受訪對象均為各級行政事業(yè)單位的財務(wù)部門負責人及財務(wù)骨干，對本單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況及經(jīng)濟運行情況有著深刻的了解和認知，受訪對象所提供的數(shù)據(jù)信息真實、可靠，并且有效。問卷發(fā)放前后歷時8個月(2014.4-2014.11)，主要通過現(xiàn)場填寫方式進行。本次調(diào)查共發(fā)出問卷755份，回收530份，回收率達到70.2%，其中有效問卷528份。

根據(jù)財政部發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》，行政事業(yè)單位的屬性分為黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、各民主黨派機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位等;如表1所示，受訪對象所屬單位性質(zhì)為“黨的機關(guān)”共有21人，占有效樣本3.99%;“行政機關(guān)”共176人，占有效樣本33.33%;“政協(xié)機關(guān)”共7人，占有效樣本1.32%;“事業(yè)單位”共324人，占有效樣本61.36%。此外，為了判斷受訪對象所屬單位的規(guī)模，本問卷對受訪對象所屬單位是否有下屬單位進行了調(diào)查，結(jié)果顯示受訪對象所屬單位有248家有下屬單位，占比46.97%?？梢?，無論是從被調(diào)查者單位性質(zhì)還是從規(guī)模來看，本次調(diào)查結(jié)果對本研究主題而言具有較強典型性和代表性。

本次調(diào)查共包括三大部分43個問題，調(diào)查核心模塊涉及以下幾個問題：①行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制現(xiàn)行規(guī)范的認識及落實情況;②單位層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度及內(nèi)部控制建設(shè)情況;③具體業(yè)務(wù)層面行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度及內(nèi)部控制建設(shè)情況。

其中，針對單位層面及具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度的調(diào)查，每個問題均采用李克特式五分量表方式進行設(shè)計，按照單位現(xiàn)實與問題描述的符合程度由5至1分分別予以賦值，得分越高表示該內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度越好。針對內(nèi)部控制措施實施情況的調(diào)查，問卷根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》提出的不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等控制方法和手段，羅列了若干內(nèi)部控制措施選項，受訪對象所屬單位設(shè)置有該內(nèi)部控制措施的選“是”，未設(shè)置該措施的選“否”，以此調(diào)查行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施的實際執(zhí)行情況。

表1：被調(diào)查單位的性質(zhì)

三、《內(nèi)控規(guī)范》普及與落實情況

1.針對《內(nèi)控規(guī)范》，行政事業(yè)單位人員仍缺乏了解

《內(nèi)控規(guī)范》作為指導(dǎo)行政事業(yè)單位加強內(nèi)部管理的重要規(guī)范性文件，其落地實施需要行政事業(yè)單位的全員參與，使得內(nèi)控觀念在各級行政事業(yè)單位內(nèi)部形成共識。對《內(nèi)控規(guī)范》的具體操作內(nèi)容熟悉，是內(nèi)部控制機制作用有效發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。那么，目前各級行政事業(yè)單位對《內(nèi)控規(guī)范》的普及工作達到什么程度了呢?

2013年7月19日，財政部在北京國家會計學院組織召開了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施全國動員視頻會議。要求財政部門應(yīng)對內(nèi)控規(guī)范的重點、要點進行廣泛宣傳、培訓(xùn)，做到“宣傳無死角、培訓(xùn)無盲區(qū)”。雖然如此，但執(zhí)行一年來，情況并不理想。統(tǒng)計結(jié)果表明(如圖1所示)，僅有6%的受訪者認為非常了解《內(nèi)控規(guī)范》，12%的受訪對象表示自己完全不了解《內(nèi)控規(guī)范》的內(nèi)容，超過80%的受訪者對于《內(nèi)控規(guī)范》處于不太了解、基本了解、比較了解的狀態(tài)。在進一步的訪談中，絕大多數(shù)的受訪對象表示已經(jīng)掌握《內(nèi)控規(guī)范》等相關(guān)政策文件，但對具體行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的流程、方法和體系建設(shè)等內(nèi)容還缺乏相關(guān)認知。

可見，當前《內(nèi)控規(guī)范》的普及落實情況與實際工作需要有較大差距，尚未引起廣大行政事業(yè)單位財務(wù)工作人員，尤其是單位負責人的重視。

圖1：對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范了解調(diào)查情況

2.大部分單位對于《內(nèi)控規(guī)范》持觀望態(tài)度和未采取任何舉措

《內(nèi)控規(guī)范》及其配套的指南對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)具有一定的指導(dǎo)性，并規(guī)定各級行政事業(yè)單位應(yīng)當在2014年1月1日起全面實施。對此，問卷調(diào)查了受訪對象對《內(nèi)控規(guī)范》的落實情況。

調(diào)查結(jié)果表明(如圖2所示)，目前行政事業(yè)單位對《內(nèi)控規(guī)范》的落實程度并不理想，大部分單位尚未將《內(nèi)控規(guī)范》的要求落實到本單位的制度建設(shè)中，僅有10%的受訪對象表示已經(jīng)貫徹實施《內(nèi)控規(guī)范》的要求，22%已采取措施落實，約有35%的受訪對象表示持觀望態(tài)度，正在為《內(nèi)控規(guī)范》的全面落實進行相關(guān)準備工作，26%的受訪對象對于2014年如何將《內(nèi)控規(guī)范》落實到單位的內(nèi)控建設(shè)中沒有任何計劃，甚至7%的被訪者不了解任何情況。

圖2：對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范落實調(diào)查情況

四、單位層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度及建設(shè)情況

1.“防范舞弊”和“提高公共服務(wù)效率”目標的實現(xiàn)程度較差

內(nèi)部控制目標是組織設(shè)置內(nèi)部控制所要實現(xiàn)的目的或欲達到的效果。我國《內(nèi)控規(guī)范》第四條將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標界定為五個：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī);合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效;合理保證單位財務(wù)信息真實完整;有效防范舞弊和預(yù)防腐敗;提高公共服務(wù)的效率和效果。

合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本建設(shè)目標，從問卷調(diào)查結(jié)果來看，這些目標隨著我國《會計法》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》、《預(yù)算法》、《行政事業(yè)單位會計準則》等一系列法律法規(guī)的制度建設(shè)落地實施，已經(jīng)基本實現(xiàn)。以合法合規(guī)目標為例，約有77%(如圖3所示)的受訪對象認為本單位已經(jīng)基本實現(xiàn)該目標。

我們認為，行政事業(yè)單位作為政府管理的實施部門，為社會公眾提供服務(wù)，其應(yīng)當承擔提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的職能，因此，“提高公共服務(wù)效率效果”是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最高目標。行政事業(yè)單位應(yīng)當更加注重公共服務(wù)的效率和效果目標的實現(xiàn)，另一方面，建立事先防治和事后懲治的反腐倡廉機制則是保證行政事業(yè)單位履行公共受托責任的重要手段，內(nèi)部控制作為防范舞弊的三道防線之一，更應(yīng)當關(guān)注防范舞弊和預(yù)防腐敗，尤其是當前的政治與經(jīng)濟形勢下，顯得更為必要。

為什么我國發(fā)布的這套《內(nèi)控規(guī)范》有利于防范舞弊，提高公共服務(wù)的效率呢?這與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)在要求直接相關(guān)。從內(nèi)容來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求本單位在治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)和崗位設(shè)置、權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面做到科學、合理，并符合內(nèi)部牽制的基本要求，確保不同部門、崗位之間權(quán)責分明，相互制約，相互監(jiān)督。從橫向關(guān)系來講，完成某個環(huán)節(jié)的工作須由來自彼此獨立的兩個部門或人員協(xié)調(diào)運作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明;從縱向關(guān)系來講，完成某項工作須經(jīng)過互不隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制。同時，履行內(nèi)部控制監(jiān)督檢查職責部門的獨立性有利于減少存在凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力的可能性。從而依據(jù)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的原則，通過建立權(quán)責一致、有效制衡的組織架構(gòu)體系，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約，將各個業(yè)務(wù)中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，融入流程中的每個環(huán)節(jié)，從制度上防范了腐敗的發(fā)生。同時，內(nèi)部控制體系以牽制作為手段增加監(jiān)督環(huán)節(jié)，看起來似乎降低工作效率，但是，制度與流程建設(shè)卻減少了各種扯皮、相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，提高了議事、決策機制的效率效果性。

圖3：單位層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)程度調(diào)查情況

現(xiàn)實的調(diào)查結(jié)果顯示(如圖3所示)，“防范舞弊預(yù)防腐敗”和“提高公共服務(wù)效率效果”的實現(xiàn)程度并不理想，約有8%的受訪對象認為本單位的內(nèi)部控制完全沒有實現(xiàn)、基本未實現(xiàn)“防范舞弊預(yù)防腐敗”與“提高公共服務(wù)效率效果”的目標，約33%的受訪者認為部分實現(xiàn)了這兩個目標。調(diào)查表明，雖然行政事業(yè)單位在合法合規(guī)目標的實現(xiàn)上已經(jīng)建立了若干制度，但從制度真正落地執(zhí)行、真正有利于權(quán)力制衡和提高公共服務(wù)能力方面來看仍然十分欠缺?？梢?，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重在建設(shè)的過程，而不僅僅是最終形成一套制度規(guī)范。我國行政事業(yè)單位在“提高公共服務(wù)效率效果”和“防范舞弊預(yù)防腐敗”這兩項目標的實現(xiàn)上，仍需做出更大的努力。

2.單位層面內(nèi)部控制建設(shè)情況不容樂觀

(1)內(nèi)控建設(shè)誰負責這一問題上存在模糊認識

我國《內(nèi)控規(guī)范》第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，應(yīng)當充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。”

從目前來看(如圖4所示)，在內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門或者職能部門的問題上，受訪對象對于這一問題看法不一。高達42%的受訪對象認為內(nèi)部審計部門應(yīng)該是內(nèi)部控制的牽頭部門或者職能部門，37%的受訪對象認為應(yīng)該由單位主要負責人負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。比例最小的是紀檢監(jiān)察部門和財務(wù)部門。贊同新設(shè)內(nèi)部控制部門的占到13%。

圖4：內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門調(diào)查情況

我們認為，應(yīng)該認識到，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到單位經(jīng)濟活動的方方面面，其必然涉及到本單位的所有部門。也就是說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一個全員參加的工作，并且是“一把手”工程。當然，根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的規(guī)定，內(nèi)部控制建設(shè)工作肯定是要具體落實到某個職能部門。從行政事業(yè)單位的編制來看，新設(shè)一個內(nèi)部控制部門，無論是從審批的程序還是部門編制資源的有限性來看，可能性極小。一把手也不可能親自負責此事。盡管財務(wù)背景的受訪對象普遍認為單位主要負責人應(yīng)該是內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門，但在具體操作上，“一把手”也會將這項工作落實到具體部門。這樣來看，就會集中在財務(wù)部門和內(nèi)部審計部門的選擇上。從問卷調(diào)查顯示，受訪對象還是認為內(nèi)部審計部門應(yīng)該是內(nèi)部控制的牽頭部門。這與內(nèi)部審計人員查錯防弊、進行監(jiān)督、開展領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計職責直接相關(guān)。但內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用是對已經(jīng)建立的內(nèi)部控制體系發(fā)揮監(jiān)督和再評價，對于尚未建立內(nèi)部控制的單位，內(nèi)部控制僅能參與，不能直接建設(shè)，否則會違背《內(nèi)控規(guī)范》第六十條第二款規(guī)定：“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當與內(nèi)部控制的建設(shè)和實施保持相對獨立”。如果內(nèi)部審計負責內(nèi)部控制建設(shè)，會集運動員裁判員于一身，影響自身的獨立性。而且，從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門設(shè)置的獨立性、權(quán)威性的現(xiàn)實來看，其執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)會使得內(nèi)部控制建設(shè)的效果大打折扣。而從財政部發(fā)布此項規(guī)定來看，財務(wù)部門最有可能是內(nèi)部控制建設(shè)的主要職能部門。當然，財務(wù)部門應(yīng)該認識到，單位負責人對于此事的支持和理解是能否順利實施《內(nèi)控規(guī)范》的關(guān)鍵，財務(wù)部門僅是幫助單位負責人履行職責，單位負責人還是內(nèi)部控制建設(shè)的主要責任人。

可見，從問卷調(diào)查的結(jié)果來看，財務(wù)部門對于這一問題還是存在模糊認識，這可能緣于大多數(shù)被訪者出身于財務(wù)或者來自于財務(wù)部門有關(guān)。

(2)財產(chǎn)保護與信息內(nèi)部公開情況控制手段執(zhí)行較差

行政事業(yè)單位在進行內(nèi)部控制建設(shè)時，應(yīng)當根據(jù)風險評估結(jié)果，結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容，根據(jù)控制方法采取具體的控制措施。其具體的控制手段包括不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、業(yè)務(wù)流程控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部控制的方法和手段，行政事業(yè)單位的特殊控制方法主要體現(xiàn)在歸口管理、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。

從問卷調(diào)查的結(jié)果來看(如圖5所示)，目前大多數(shù)行政事業(yè)單位在不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批、會計控制、全面預(yù)算等方法的應(yīng)用上使用較多(應(yīng)用率均超過60%)。但在歸口管理、單據(jù)控制、財產(chǎn)保護、內(nèi)部信息公開方面使用不足。尤其是財產(chǎn)保護控制和內(nèi)部信息公開的應(yīng)用上明顯不足，執(zhí)行較差(應(yīng)用率33%-35%)。

圖5：本單位已經(jīng)采取的內(nèi)部控制手段調(diào)查情況

我們認為，建立和使用財產(chǎn)保護控制的目的是為了對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的從購置到處置的全過程實現(xiàn)監(jiān)督，從而確保資產(chǎn)的安全和高效使用。從目前行政事業(yè)單位財產(chǎn)的使用情況來看，雖然規(guī)模龐大、價值巨大，但管理現(xiàn)狀卻不容樂觀，管理薄弱，存在不少問題。例如，①資產(chǎn)管理分工不明，職責不清、資產(chǎn)權(quán)屬不清。有的由專職資產(chǎn)管理機構(gòu)負責資產(chǎn)管理工作，有的由財務(wù)部門負責牽頭，有的由辦公室、后勤部門、設(shè)備管理部門等多個部門分別負責。②資產(chǎn)配置存在盲目性、隨意性，預(yù)算安排不盡合理。③資產(chǎn)處置隨意現(xiàn)象嚴重。④國有資產(chǎn)收益流失嚴重。⑤“重錢輕物”、“重使用輕管理”意識普遍存在。而從行政事業(yè)單位財產(chǎn)保護控制使用情況來看，正好驗證了這一點。

信息公開控制手段在行政事業(yè)單位必不可少。記得一千多年前的一位哲學家曾經(jīng)說過：“正如一個人發(fā)現(xiàn)自己舌尖上有蜂蜜或者毒藥，不可能不去品嘗一樣，負責管理政府資金的人不可能不去品嘗一點，哪怕是一點點國王的財富。正如一條魚在水里游時，我們無法知道它是否在喝水一樣，我們也無法知道掌管政府財富的人是否錯誤的分配了錢財”。行政事業(yè)單位的管理本身是一個黑匣子，當權(quán)力過于集中，資源的分配就會由于人的自利性帶來不公平或者舞弊。尤其是當資源的所有權(quán)歸屬為一個大的群體——人民領(lǐng)導(dǎo)的國家時，國有資源的運作就會更加具有隨意性、隱蔽性。信息內(nèi)部公開控制手段的使用有利于行政機關(guān)、事業(yè)單位提高工作的透明度以及工作效率，減少暗箱操作的可能性。作為一種重要的控制手段，它有利于依法行政，提高政府工作的透明度，還公眾以知情權(quán)，以保障當事人的利益，滿足內(nèi)部員工的知情權(quán)和對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督。針對信息公開，其實早在2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)就已經(jīng)正式施行。時至今日，執(zhí)行情況仍然不容樂觀。常言說，陽光是最好的防腐劑。只有讓陽光照進每一個角落，才會帶來最大程度的透明。信息不公開，就沒有競爭與監(jiān)督的壓力，不利于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的改革與創(chuàng)新。信息公開應(yīng)用不好更會導(dǎo)致的廣大群眾利益損失，甚至帶來腐敗。為此，黨的十八屆四中全會提出：“應(yīng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！币源藶槠鯔C，全面推進政府的政務(wù)公開。

考慮到我國行政事業(yè)單位類型眾多，所采取的信息公開方式也區(qū)別較大，因此在我們針對信息內(nèi)部公開的進一步問卷中未對業(yè)務(wù)信息公開和財務(wù)信息公開進行調(diào)查，僅對具有普適性的問題，例如“貴單位是否建立了獲取和報告內(nèi)部控制缺陷的機制”，“貴單位是否建立職工報告懷疑的不當行為的完善溝通渠道，并保護舉報人不被報復(fù)”等進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示(如圖6所示)，目前行政事業(yè)單位信息公開這一控制措施的落實程度相對較差，大部分受訪單位表示未建立獲取和報告內(nèi)部控制缺陷的機制。同時已建立相關(guān)機制的單位中，大多數(shù)表示直接向單位負責人溝通即可，這表明單位的內(nèi)部控制并未建立順暢的意見溝通渠道，而是依靠領(lǐng)導(dǎo)特殊干預(yù)維持信息溝通。此外，絕大多數(shù)受訪單位表示未建立安全的職工報告溝通渠道，或者建立了相關(guān)渠道但并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。這進一步驗證了我們前面關(guān)于信息公開控制手段執(zhí)行較差的判斷。

圖6：信息內(nèi)部公開進一步的調(diào)查

(3)單位層面內(nèi)部控制建設(shè)整體情況尚可，但關(guān)鍵崗位輪換及專家參與的議事機制上還存在欠缺

單位層面內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的頂層設(shè)計，它為具體業(yè)務(wù)流程層面的內(nèi)部控制提供了良好的控制環(huán)境或者說“生存土壤”，尤其是有利于整體控制文化的形成，也直接決定了具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制是否能夠有效實施和運行。在實際建設(shè)中，也是最容易忽視甚至認為最為空洞的一些控制，但影響和意義卻極為深遠，甚至對未來整個內(nèi)部控制的有效運行產(chǎn)生重大影響。

為了進一步了解和研究目前行政事業(yè)單位是否已經(jīng)根據(jù)控制方法在單位層面有針對性 的制定了控制措施，我們的問卷調(diào)查列舉了八項單位層面的內(nèi)部控制措施，分別為：重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定;單位建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督;單位實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確崗位周期，不具備輪崗條件的崗位采取專項審計;單位內(nèi)部控制人員的知識結(jié)構(gòu)能夠勝任本單位工作要求;單位財務(wù)會計信息真實、完整，與實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)相符;單位有專業(yè)人員組成的內(nèi)控團隊，能夠按照嚴格規(guī)范的程序開展工作;單位建有集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制;預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。

圖7：單位層面內(nèi)部控制調(diào)查情況

調(diào)查結(jié)果顯示(如圖7所示)，受訪對象在單位層面內(nèi)部控制的建設(shè)工作已經(jīng)取得一定的進展，大部分的單位層面控制措施都得到了一定程度的執(zhí)行，特別是在重大經(jīng)濟事項的集體決策、財務(wù)會計信息的真實完整、崗位責任制與不相容崗位相互分離、預(yù)算管理貫穿經(jīng)濟活動全過程、關(guān)鍵節(jié)點上控制人員勝任相關(guān)工作。但是，在關(guān)鍵崗位的輪崗制度、專業(yè)內(nèi)控團隊建設(shè)方面、建有集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制方面還是明顯不足。

關(guān)鍵崗位輪崗制度既有利于激勵，更重要的是通過關(guān)鍵崗位的輪崗制度有利于預(yù)防腐敗。長期以來，行政事業(yè)單位對于關(guān)鍵崗位的輪崗制度執(zhí)行情況不是十分理想，尤其是像物資、固定資產(chǎn)采購和管理、建設(shè)項目管理等關(guān)鍵崗位環(huán)節(jié)一旦缺乏明確崗位職責分工，未有效實現(xiàn)輪換，不利于加強重要崗位人員的管理，不利于健全內(nèi)控機制和長效預(yù)防機制，不利于廉政風險防范。

黨的十八屆四中全會在健全依法決策機制上規(guī)定：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”但目前來看，我國行政事業(yè)單位在議事決策機制上，雖然都是集體決議，但是往往缺少專家論證和技術(shù)咨詢，一言堂與一支筆的現(xiàn)象普遍存在。重大行政決策往往表面上經(jīng)過了集體決策，但事實上還是領(lǐng)導(dǎo)說了算，這也是為什么在離任審計過程中責任往往難以界定的主要原因。在專業(yè)內(nèi)控團隊建設(shè)方面不足的事實則同樣驗證了前面關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范了解不足和執(zhí)行較差的現(xiàn)實。

(4)在內(nèi)部控制評價職能部門上認識存在模糊，內(nèi)部審計自身的不足又會導(dǎo)致未來的內(nèi)部控制監(jiān)督檢查與評價工作難以落到實處

對內(nèi)部控制的建立和實施的有效性開展監(jiān)督檢查，查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，提出改進建議并督促落實整改，一方面可以防范經(jīng)濟活動風險，另一方面有利于持續(xù)地完善單位內(nèi)部控制體系。為此，《內(nèi)控規(guī)范》第六十一條指出：“內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議?！薄秲?nèi)控規(guī)范》第六十三條規(guī)定：“單位負責人應(yīng)當指定專門部門或?qū)Ｈ素撠煂挝粌?nèi)部控制的有效性進行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告?！庇纱?，我們可以判斷，內(nèi)部控制自我評價與內(nèi)部審計定期或者不定期的監(jiān)督檢查是兩件事情。

我們認為，內(nèi)部控制自我評價的主體部門應(yīng)當與內(nèi)部審計有所區(qū)別。內(nèi)部控制自我評價應(yīng)該是，由內(nèi)控建設(shè)牽頭部門組織的，由所有已經(jīng)建立內(nèi)部控制的部門或單位進行的，針對內(nèi)部控制體系的自我評價工作，工作成果以單位內(nèi)部控制自我評價報告展示。內(nèi)部審計部門或者崗位負責對已經(jīng)評價完的內(nèi)部控制自我評價報告的一種再監(jiān)督和再評價，并且針對內(nèi)部控制存在的問題提出改進的建議。但從問卷調(diào)查來看(如圖8所示)，人們對這一問題還是存在模糊的認識。被調(diào)查者認為，內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門、單位負責人、其他(例如財務(wù)部門、專門的內(nèi)部控制部門)部門都存在成為評價職能部門的可能性，在選擇上的差異性不大。但目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制處于起步階段，人們對建設(shè)工作尚存在認識上的不足，更不要說未來的內(nèi)部控制評價工作。按道理講，內(nèi)部審計部門應(yīng)該是最好的選擇，但現(xiàn)實中的問卷調(diào)查顯示(如圖9所示)，內(nèi)部審計部門極少從事內(nèi)部控制檢查工作。這與當前內(nèi)部審計部門不存在或者隸屬于紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)的地位直接相關(guān)。根據(jù)劉力云(2007)研究認為，由于我國內(nèi)部審計機構(gòu)起源于行政命令，許多部門對內(nèi)部審計的作用缺乏足夠的認識，大多政府機關(guān)都未建立起獨立、客觀的內(nèi)部審計機構(gòu)，配置專門的審計人員。即使是配置了內(nèi)部審計部門或者崗位，其從事的審計類型也大多是財務(wù)審計或者離任審計，也很少從事內(nèi)部控制專門的檢查評價工作。這些不足會導(dǎo)致未來的內(nèi)部控制監(jiān)督與評價工作難以落到實處，內(nèi)部控制建設(shè)后效果大打折扣。

圖8：內(nèi)部控制評價職能部門調(diào)查情況

圖9：內(nèi)部審計介入內(nèi)部控制檢查工作調(diào)查情況

為了調(diào)查了解這些具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制目標實現(xiàn)情況及其實施情況，結(jié)合目標及具體內(nèi)容，我們分別針對預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等六大業(yè)務(wù)設(shè)計了相關(guān)問題，具體調(diào)查結(jié)果如下：

1.預(yù)算業(yè)務(wù)：預(yù)算管理的科學性仍然存在較大問題

預(yù)算業(yè)務(wù)控制是整個行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的起點和基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動開展的主要依據(jù)。本次問卷列示了四項預(yù)算業(yè)務(wù)的控制目標。目標1：預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī);目標2：預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離;目標3：預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用;目標4：預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標相一致。

圖10 預(yù)算業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度

隨著行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革的不斷推進，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到了極大提高，建立了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理機制，從問卷調(diào)查的結(jié)果來看(如圖10所示)，預(yù)算業(yè)務(wù)基本實現(xiàn)了“預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價合法合規(guī)”的控制目標。然而部分行政事業(yè)單位對預(yù)算業(yè)務(wù)控制的理解僅限于合法合規(guī)，并沒有在單位內(nèi)部建立完善的預(yù)算管理制度，存在擠占預(yù)算經(jīng)費、預(yù)算收入流失、預(yù)算執(zhí)行分析機制和全過程預(yù)算績效管理機制缺失等問題。

《內(nèi)控規(guī)范》指出單位應(yīng)當建立全過程預(yù)算績效管理機制。全過程預(yù)算績效管理將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和實施效果掛鉤，確保預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。隨著《財政支出績效評價管理暫行辦法》等一系列文件的出臺，行政事業(yè)單位逐步建立全過程預(yù)算績效管理機制，但在制度的落地實施和切實發(fā)揮作用上，仍然存在較大風險。問卷調(diào)查結(jié)果表明(如圖10所示)，控制目標3“預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的實現(xiàn)程度不容樂觀，多達13%的受訪者認為本單位基本未能實現(xiàn)該目標，甚至有3%的受訪者認為本單位預(yù)算評價結(jié)果完全沒能得到應(yīng)用。究其原因，一方面是部分單位沒有充分認識預(yù)算績效管理的重要性，認為與追求經(jīng)濟效益的企業(yè)不同，行政事業(yè)單位使用財政資金追求社會效益，預(yù)算績效管理并不重要;另一方面由于目前對績效評價指標的解釋較為籠統(tǒng)，單位在執(zhí)行過程中往往以合規(guī)性為目的，缺少將預(yù)算績效評價與本單位業(yè)務(wù)相結(jié)合發(fā)揮實效的動力。

長期以來，由于財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏關(guān)于項目進度的溝通，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督往往只能在業(yè)務(wù)事項的行為發(fā)生后，財務(wù)部門通過資金收付控制進行，無法確保業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)事項與預(yù)算目標相一致、符合預(yù)算要求，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標的偏差，甚至引發(fā)財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的矛盾。同時，由于預(yù)算編制不科學、不合理，我國大多數(shù)單位的財政專項經(jīng)費存在相互擠占的現(xiàn)象，進一步導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標的偏差。問卷調(diào)查結(jié)果表明(如圖10所示)，僅有18%的受訪者認為本單位完全實現(xiàn)“預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標相一致”。

預(yù)算貫穿于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動的全過程，具有一定的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性，行政事業(yè)單位應(yīng)當重視預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度的建立和完善，實現(xiàn)以管理制度規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)?！秲?nèi)控規(guī)范》第十九條第一款規(guī)定：“單位應(yīng)當建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度?！睘榱颂骄慨斍案骷壭姓聵I(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)部控制措施落實情況，問卷針對“貴單位是否將去年財政下達的經(jīng)費預(yù)算在內(nèi)部各職能部門間進行分解并下達，建立內(nèi)部責任預(yù)算制度”和“貴單位是否定期進行預(yù)算執(zhí)行情況的分析”進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明(如圖11所示)，大多數(shù)受訪者表示本單位均以將預(yù)算經(jīng)費在內(nèi)部各職能部門間進行分解下達，建立了內(nèi)部責任預(yù)算制度，并且超過70%的受訪者表示本單位定期進行了預(yù)算執(zhí)行情況的分析，說明目前大多數(shù)受訪單位預(yù)算管理的執(zhí)行控制已經(jīng)基本建立。但是根據(jù)財務(wù)分析的執(zhí)行情況來看(如圖12所示)，財務(wù)分析方式以分析為主，具有較大的時滯性，半、季度和月度財務(wù)執(zhí)行情況不好，尚未做到根據(jù)項目重要程度和影響范圍進行財務(wù)分析。

圖11 內(nèi)部責任預(yù)算制度建立情況

圖12 采取的財務(wù)分析形式

為了進一步了解預(yù)算管理執(zhí)行的現(xiàn)實，我們總結(jié)了預(yù)算管理中存在的普遍問題：A.預(yù)算口徑不夠全面;B.預(yù)算指標偏緊;C.預(yù)算指標確定方法不夠科學合理;D.預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范;E.預(yù)算編制時間過長;F.預(yù)算追加的隨意性較大。問卷要求受訪對象對六個問題按照嚴重程度排序，最嚴重的問題排在第1位。調(diào)查結(jié)果顯示(如圖13所示)，有26%的受訪者認為預(yù)算管理中最為嚴重的問題是“預(yù)算口徑不夠全面”，24%的受訪者認為預(yù)算管理中最為嚴重的問題是“預(yù)算指標偏緊”，同時也有24%的受訪者認為“預(yù)算指標確定方法不夠科學合理”是最嚴重的問題，而認為“預(yù)算編制時間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”是預(yù)算管理中最嚴重問題的受訪者分別進展6%和7%。這一結(jié)果表明，雖然目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理合規(guī)性大大提高，但預(yù)算管理的科學性仍然存在較大問題。

圖13 本單位預(yù)算制度存在的主要問題

為了進行更加深入的分析，本文對受訪者的排序結(jié)果進行賦值，排序第1位的賦值為6，其余各項賦值按照排序依次遞減，排序第6位的賦值為1。隨后計算各個問題的平均得分，結(jié)果顯示(如圖14所示)，“預(yù)算指標確定方法不夠科學合理”得分最高為4.39分，表明受訪者認為預(yù)算指標的科學合理性是目前預(yù)算管理存在的最主要問題;得分排名第二位的是“預(yù)算口徑不夠全面”，得分為4,21分。而得益于行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度改革、預(yù)算管理制度的建立和國庫集中支付制度的落實，目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制程序的合規(guī)性和時間控制相對較好，“預(yù)算追加的隨意性較大”，“預(yù)算編制時間過長”和“預(yù)算編制程序沒有完全符合規(guī)范”三個問題得分相對較低。

圖14 預(yù)算制度存在的最主要問題

2.收支業(yè)務(wù)：整體控制目標實現(xiàn)較好，尤其是票據(jù)印章管理控制較好，但資金支付合規(guī)、報銷單據(jù)審核方面仍需改善

收支控制歷來是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重中之重，尤其是支出控制中的“三公經(jīng)費”廣為社會所關(guān)注。這些客觀上要求行政事業(yè)單位完善收支管理，確保單位收支業(yè)務(wù)的規(guī)范性和科學性。為此，國家在收支兩條線、部門預(yù)算、政府收支分類改革、國庫集中支付、政府采購等一系列具體控制措施的執(zhí)行上也要求十分嚴格。例如，①行政事業(yè)單位應(yīng)當按照規(guī)定項目和標準征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據(jù)，做到收繳分離、票款一致，及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分;②行政事業(yè)單位應(yīng)該加強支出審批控制。明確支出的內(nèi)部審批權(quán)限、程度、責任和相關(guān)控制措施，審批人應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批;③行政事業(yè)單位應(yīng)當建立健全票據(jù)管理制度，明確規(guī)定票據(jù)保管、登記、使用和檢查的責任，對票據(jù)試行專人、專賬、專柜管理。

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果顯示(如圖

15、圖

16、圖17所示)，94%的受訪者選擇了本單位的非稅收入嚴格了執(zhí)行收支兩條線的管理制度。97%的受訪者表示，本單位的經(jīng)費支出有明確的審批權(quán)限劃分。94%的票據(jù)實現(xiàn)了專人管理。證明我國行政事業(yè)單位在具體收支的管理上已經(jīng)建立了明確的制度要求，并且在支出的審批和票據(jù)管理方面執(zhí)行較好。

圖15 非稅收入執(zhí)行“收支兩條線”情況

圖16 經(jīng)費支出審批權(quán)限設(shè)置

圖17 票據(jù)是否指定專人管理

本次問卷列示了四項收支業(yè)務(wù)的控制目標：目標1：收支業(yè)務(wù)合規(guī)合法，不存在違規(guī)收取或違規(guī)支出等問題;目標2：票據(jù)、印章管理嚴格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象;目標3：資金支付符合國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等相關(guān)規(guī)定;目標4：報銷單據(jù)審核嚴格。

圖18 收支業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果顯示(如圖18所示)，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制收支目標實現(xiàn)程度較好，尤其是目標2(票據(jù)、印章管理嚴格，不存在收入資金流失的現(xiàn)象)實現(xiàn)程度最好。具體來看,收支業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度的排序是：目標2基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為91%(其中61%的受訪者表示，本單位票據(jù)與印章管理可以完全實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，不存在收入資金流失的現(xiàn)象),目標4基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為89%，目標1的基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為87%，目標3基本實現(xiàn)及完全實現(xiàn)的程度為84%。即使是這樣，近些年從審計機關(guān)對行政事業(yè)單位審計過程中仍然發(fā)現(xiàn)：許多單位“其他支出”科目使用頻繁、金額較大，且支出的內(nèi)容復(fù)雜多樣，超標問題嚴重。多數(shù)行政事業(yè)單位均不同程度的存在科目填報不夠準確、支出審核不嚴或不規(guī)范、報銷單據(jù)審核不夠嚴格、不能按照規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算等問題。特別是部分單位在國庫集中支付、政府采購和公務(wù)卡改革等制度的執(zhí)行過程中，不注重對單位員工的教育與推廣，未能與業(yè)務(wù)部門及時溝通，導(dǎo)致未能按照規(guī)定辦理資金支付手段，存在嚴重的控制風險。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，我國行政事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)控制確實還應(yīng)該在資金支付合法合規(guī)性及報銷單據(jù)的審核上進一步完善。

在我國行政事業(yè)單位的支出業(yè)務(wù)控制中，專項資金支出的管理尤為重要。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項資金核算，對于加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理,提高財政資金使用效益,強化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。專項資金的使用涉及預(yù)算控制、收支控制和建設(shè)項目控制，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位往往存在專項資金與共有經(jīng)費相互借用，項目資金挪用等問題，因此分析專項資金的使用情況對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義。為此，行政事業(yè)單位應(yīng)當按規(guī)定的支出標準和支出方向執(zhí)行項目預(yù)算。專項資金在批復(fù)下達時應(yīng)明確了預(yù)算指標、支出標準和支出方向，相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當嚴格按照預(yù)算指標、支出標準和支出方向辦理，財會部門應(yīng)當對專項資金進行單獨審核，加強支付審核控制。根據(jù)審計署歷年財政預(yù)算執(zhí)行審計的結(jié)果來看，專項資金的審計發(fā)現(xiàn)很多突出的問題，例如：①地方配套資金不到位，擠占專項資金;②對財政部門和業(yè)務(wù)主管部門撥給的專項資金，沒有按規(guī)定?？顚Ｓ茫怯糜趶浹a日常公用經(jīng)費不足，致使單位公用經(jīng)費擠占專項資金;③滯留未撥專項資金，由于財政資金較緊張，將專項資金掛賬，未及時下?lián)埽詡溆糜谫Y金周轉(zhuǎn)、經(jīng)費、工資或其他支出;④專項資金沒有單獨核算，與正常支出和公用支出相混淆，不能正確反映實際使用情況，違背了?？顚Ｓ迷瓌t;⑤行政事業(yè)單位對財政撥入的專項資金在未使用或者當年未使用完的情況下，通過虛列支出轉(zhuǎn)“其他應(yīng)付款”等往來科目進行核算。

圖19 專項資金是否已經(jīng)單獨核算

圖20 專項資金撥款是否存在不及時不到位情況

問卷調(diào)查顯示(如圖19所示)90%的被訪單位表示已經(jīng)針對專項資金進行了單獨核算，并且執(zhí)行情況較好。但針對“專項資金撥款是否存在不及時或不到位的情況”進行了調(diào)查，結(jié)果顯示(如圖20所示)，接近半數(shù)的受訪單位表示存在專項資金撥款存在不及時或不到位的情況。如果專項資金撥款不及時或不到位會導(dǎo)致專項資金使用效率低下，項目資金與項目不匹配從而影響項目進度。在進一步的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，部分單位存在領(lǐng)導(dǎo)對專項資金的管理意識淡薄，任意使用專項資金的現(xiàn)象，造成專項資金使用效率低下，項目建設(shè)進度延遲等后果，問卷對“專項資金是否有與公用經(jīng)費互補使用的情況”“過去是否發(fā)現(xiàn)有專項資金使用不規(guī)范的情況”進行了調(diào)查(如圖

21、圖22所示)，約有37%的受訪單位表示存在專項資金與公用經(jīng)費互補使用的情況，41%的被訪者認為本單位還是存在專項資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。

圖21 專項資金撥款是否與公用經(jīng)費互補使用的情況

圖22 是否存在專項資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象

針對專項資金，行政事業(yè)單位應(yīng)當建立預(yù)算執(zhí)行和支出的監(jiān)控機制，定期采集信息并匯總分析，對預(yù)算執(zhí)行情況進行跟蹤管理和督促檢查，可以保證預(yù)算目標實現(xiàn)和財政資金安全。調(diào)查結(jié)果表明(如圖23所示)，僅有34%的受訪對象表示本單位已經(jīng)采取了專項資金使用跟蹤問效評價機制，表明行政事業(yè)單位在預(yù)算控制和收支控制中尚有漏洞，應(yīng)當在今后的內(nèi)部控制建設(shè)中不斷加強。

圖23 專項資金的使用是否已經(jīng)建立并實施跟蹤問效評價機制

3.政府采購：依法采購實現(xiàn)較好，但存在采購隨意性大、采購資產(chǎn)質(zhì)次價高的突出問題

政府采購作為行政事業(yè)單位日常開展的經(jīng)常性支出活動，歷來受到高度重視，因為伴隨著財政資金的支出和公共資源的流入，在這一過程中極易由于操作控制環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位、監(jiān)督處罰不到位引發(fā)舞弊行為和經(jīng)濟腐敗等問題，從而出現(xiàn)采購價高質(zhì)次、造成財政資金浪費損失、無法體現(xiàn)財政資金使用效益等現(xiàn)象。該領(lǐng)域也成為領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)、違紀、違法的高危領(lǐng)域。本次問卷列示了四項收支業(yè)務(wù)的控制目標，其中目標1：所有政府采購均依法實施;目標2：政府采購與業(yè)務(wù)活動相匹配，不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題;目標3：政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的情況;目標4：政府采購信息和財務(wù)信息真實完整。

圖24 政府采購業(yè)務(wù)控制目標實現(xiàn)程度

自《政府采購法》頒布以來，政府采購作為加強財政支出管理的重要手段，其功能作用日益凸顯。特別是2009年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》，從堅持應(yīng)采盡采、管采分離、加強預(yù)算約束、考核培訓(xùn)等七個方面對政府采購提出了明確要求，為政府采購規(guī)范化創(chuàng)造了政策基礎(chǔ)。雖然我國政府采購歷史較短，但得益于一系列法律法規(guī)的頒布和政府采購制度的推行，政府采購的合法合規(guī)控制目標實現(xiàn)較好。當然，也必須承認，從現(xiàn)實的運行來看，我國各地行政事業(yè)單位仍出現(xiàn)尚未建立健全政府采購工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機制，從而造成政府采購管理松散、隨意的現(xiàn)象，政府采購計劃編制、組織實施、監(jiān)督評價等工作流于形式等問題。

調(diào)查結(jié)果表明(如圖24所示)，50%的受訪者表示本單位的政府采

購業(yè)務(wù)完全符合相關(guān)法律規(guī)定。在政府采購目標的基本及完全實現(xiàn)程度上排序依次是：目標1(81%)、目標4(76%)、目標2(66%)、目標3(61%)?？梢?，與目標1和4實現(xiàn)程度相比較，我國還需要在目標2(政府采購與業(yè)務(wù)活動相匹配，不存在資金浪費或資產(chǎn)閑置等問題)和目標3(政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的情況)上進一步完善。調(diào)查結(jié)果表明，多達31%的受訪者表示，本單位政府采購業(yè)務(wù)與業(yè)務(wù)活動不相匹配，存在相當程度的資金浪費和資產(chǎn)閑置問題。多達39%的受訪者表示，政府采購審核嚴格，不存在貨物或服務(wù)質(zhì)次價高的目標基本或者完全未實現(xiàn)。

4.資產(chǎn)管理：總體情況尚好，但缺乏對于資產(chǎn)的高效利用，閑置浪費問題嚴重

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是各級行政事業(yè)單位長期以來積累下來的有形或者無形資產(chǎn)，數(shù)量和金額相當龐大，分布十分廣泛，在國民經(jīng)濟中也占有相當比重。它不僅是各級行政事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)的基本保障，也是其履行社會職責的重要基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，往往通過對于行政事業(yè)單位貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全完整性及使用的效益性。尤其是通過對于貨幣資金和實物資產(chǎn)的管理實現(xiàn)資金流與實物流的共同驅(qū)動作用，提高行政事業(yè)單位管錢管物的水平。

(1)資產(chǎn)管理制度建設(shè)情況

為了加強行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理目標，財政部曾于1995年印發(fā)執(zhí)行了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》(1995)，2006年重新修訂頒布了針對固定資產(chǎn)管理的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。根據(jù)問卷調(diào)查(如圖25所示)，各級行政事業(yè)單位普遍建立了資產(chǎn)管理制度，執(zhí)行情況很好。雖然如此，我們依然會發(fā)現(xiàn)，針對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的相關(guān)制度實施情況依然顯得十分不足，現(xiàn)實中也確實出現(xiàn)了許多問題，資產(chǎn)管理控制成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。

圖25 資產(chǎn)管理制度建立情況

(2)資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置與定期清查情況

根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》第四十條第二款的規(guī)定：“行政事業(yè)單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用?！辟Y產(chǎn)管理崗位的合理設(shè)置與資產(chǎn)安全和行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用的管理要點在于落實使用保管責任，應(yīng)當堅持誰使用、誰保管、誰有效使用的控制目標密切相關(guān)，并且在一定時期內(nèi)難以通過內(nèi)部人員置換和外部人才供給所替代，因此，合理設(shè)置資產(chǎn)管理機構(gòu)對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要?！秲?nèi)控規(guī)范》第四十四條第四款規(guī)定：“建立資產(chǎn)臺賬，加強資產(chǎn)的實物管理。單位應(yīng)當定期清查盤點資產(chǎn)，確保賬實相符。財會、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位應(yīng)當定期對賬，發(fā)現(xiàn)不符的，應(yīng)當及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當組建資產(chǎn)清查小組對本單位的資產(chǎn)進行定期清查盤點，并根據(jù)盤點結(jié)果填寫實物資產(chǎn)盤點表，并與資產(chǎn)臺賬核對，做到家底清楚，賬、卡、實相符，防止國有資產(chǎn)流失。

根據(jù)問卷調(diào)查(如圖

26、圖27結(jié)果所示)，我國有32%的行政事業(yè)單位設(shè)置有專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，31%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設(shè)置有專門的崗位負責資產(chǎn)管理工作，但仍有高達37%的行政事業(yè)單位在相關(guān)部門中設(shè)置兼職崗位負責資產(chǎn)管理工作。從定期清查資產(chǎn)的制度執(zhí)行情況來看，高達69%的行政事業(yè)單位實施了定期的資產(chǎn)清查制度。但仍有22%的行政事業(yè)單位尚未執(zhí)行定期資產(chǎn)清查，9%的被訪者并不清楚本單位是否有定期資產(chǎn)清查。從問卷調(diào)查結(jié)果整體來分析，我們認為，我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理總體情況尚好。但是，從我們了解的各級行政事業(yè)單位的現(xiàn)實來看，資產(chǎn)管理中的貨幣資金管理一般由財務(wù)部門負責，職責清晰明確。但對于實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資的管理工作則往往通過在財務(wù)部門或者辦公室抽調(diào)、任命相關(guān)人員臨時負責，缺少專職機構(gòu)進行管理和監(jiān)督，這使得資產(chǎn)管理的定期清查制度并不是普遍執(zhí)行，且相關(guān)崗位設(shè)置缺少不相容職務(wù)的崗位職責分離控制，這往往容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)賬實不符，甚至會出現(xiàn)流失的現(xiàn)象。

圖26 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置情況

圖27 是否已經(jīng)建立并實施了定期資產(chǎn)清查制度

(3)資產(chǎn)管理控制目標實現(xiàn)情況

針對資產(chǎn)管理控制目標的實現(xiàn)程度，本次問卷列示了五項資產(chǎn)管理的控制目標，其中目標1：所有資產(chǎn)的購置、取得遵守相關(guān)法律法規(guī);目標2：所有資產(chǎn)保全有效，確保固定資產(chǎn)安全完整;目標3：所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費;目標4：資產(chǎn)的所有信息處理及時，記錄真實、完整準確;目標5：所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃。并針對這些目標的實現(xiàn)程度情況開展了問卷調(diào)查。然后，針對資產(chǎn)管理中具體控制措施實施情況，展開了進一步的問卷調(diào)查。具體來看：調(diào)查結(jié)果表明(如圖28所示)，得益于行政事業(yè)單位預(yù)算管理、收支管理的規(guī)范化和收支兩條線等管理制度改革，“所有資產(chǎn)的增加、處置和轉(zhuǎn)移符合單位發(fā)展規(guī)劃”的目標5實現(xiàn)程度尚可，45%的受訪者認為該目標在本單位完全實現(xiàn)，目標3(所有資產(chǎn)高效利用，避免閑置和浪費)實現(xiàn)程度最差，僅有8%的受訪者認為本單位在該目標的實現(xiàn)上是完全實現(xiàn)的。

必須承認，由于行政事業(yè)單位的多數(shù)資產(chǎn)不進入政府的公共運行成本，不計提折舊，普遍存在重購置、輕管理的問題。同時，盲目求新、追求高端化，重增量資產(chǎn)的擴張，輕存量資產(chǎn)的管理，很容易造成財政資金的浪費。目前行政事業(yè)單位普遍存在固定資產(chǎn)盲目構(gòu)建、閑置、更新改造不夠、使用效率低下、維護不當，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)價值貶損、資源浪費或缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。調(diào)查結(jié)果表明(如圖28所示)，超過60%的受訪者認為本單位僅部分實現(xiàn)或者未實現(xiàn)資產(chǎn)的高效利用，甚至資產(chǎn)閑置和浪費現(xiàn)象嚴重。此外，資產(chǎn)信息不準確也是我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的突出問題。例如，許多行政事業(yè)單位沒有建立健全資產(chǎn)的明細賬和固定資產(chǎn)卡片，購置固定資產(chǎn)時只列支費用，不記固定資產(chǎn)賬;新建的辦公樓、房屋建筑物完工后未及時辦理竣工結(jié)算，使用多年仍掛在基建賬上，未在單位的固定資產(chǎn)賬上登記。同時，對資產(chǎn)的處置也同時存在隨意處置和不處置同時存在的現(xiàn)象。部分單位擅自處置國有資產(chǎn)、處置隨意性大，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失;而部分單位由于未能及時盤點核查資產(chǎn)，資產(chǎn)記錄與實際脫節(jié)，導(dǎo)致大量失去使用價值的待報廢資產(chǎn)掛在固定資產(chǎn)賬上。

調(diào)查結(jié)果表明(如圖28所示)，超過32%的受訪者認為本單位僅部分實現(xiàn)了資產(chǎn)所有信息處理及時，記錄真實、完整準確的控制目標。

圖28 資產(chǎn)管理控制目標實現(xiàn)程度

5.建設(shè)項目：整體目標實現(xiàn)程度較好，但建設(shè)項目資金控制和項目檔案管理有待提高

與政府采購一樣，行政事業(yè)單位的建設(shè)項目往往占用資金多、投入資源大、涉及環(huán)節(jié)多、建設(shè)工期長、各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，往往成為經(jīng)濟犯罪和貪污腐敗的“重災(zāi)區(qū)”,建設(shè)項目控制中出現(xiàn)了許多嚴重的問題和暴露出許多環(huán)節(jié)中的風險。例如，①部分單位建設(shè)項目立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當，盲目上馬，導(dǎo)致難以實現(xiàn)預(yù)期效益或項目失敗;②部分單位在招標過程中未能嚴格執(zhí)行《招標投標法》和相關(guān)文件，甚至存在將建設(shè)項目整體或部分拆分為單位工程或分項工程，使標的金額降至《招標投標法》規(guī)定的限額以下，以此規(guī)避招標;③部分單位會計核算不規(guī)范，用一套基建賬核算多個項目，或?qū)⒒ㄙY金納入財務(wù)賬，工程直接費用核算不準確、間接費用歸集不正確，影響工程造價的真實性;④部分單位基建賬目長期掛賬，不及時進行財務(wù)決算，使得專項資金使用的跟蹤問效流于形式，降低了專項資金使用效率。

此外，建設(shè)項目檔案管理也是建設(shè)項目控制的薄弱環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位與建設(shè)項目相關(guān)的文檔很多，立項過程會涉及到項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計方案、投資概算等，項目建設(shè)實施階段可能設(shè)計到工程設(shè)計方案、施工圖、工程變更申請、項目進度報告及計算申請等，項目竣工階段涉及到竣工決算報告等，由于不同的文檔分別由參與建設(shè)項目的不同部門編寫，散落在不同的部門中，缺乏對項目文檔的統(tǒng)一管理，因此往往容易丟失或損毀，對建設(shè)項目的進展造成阻礙。甚至存在部分行政事業(yè)單位實現(xiàn)墊付了項目資金，而在建設(shè)過程中由于丟失了項目預(yù)算和立項書等關(guān)鍵文檔，導(dǎo)致不能依法獲取項目資金的事故。

加強行政事業(yè)單位建設(shè)項目內(nèi)部控制有利于加強項目資金的管控和安全有效使用，避免工程建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)、貪污腐敗案件的發(fā)生，這在一定程度上既保證了工程建設(shè)項目的質(zhì)量，也有利于提高公共服務(wù)的效率和效果性。本次問卷列示了四項建設(shè)項目的控制目標，其中目標1：所有建設(shè)項目的可行性研究、招標、方案設(shè)計、價款結(jié)算、項目變更、竣工驗收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法;目標2：建設(shè)項目資金使用管理嚴格，不存在工程進度延遲、中斷、資金損失等風險;目標3：項目決算中投資完成額、建設(shè)成本和結(jié)余資金等信息真實有效;目標4：建設(shè)項目檔案管理記錄真實、保管完善、完整準確。

圖29 建設(shè)項目控制目標實現(xiàn)程度

正是由于建設(shè)項目成為眾矢之的，針對建設(shè)項目內(nèi)部控制中存在的突出問題，我國先后出臺《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招投標法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，得益于相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)布與實施，調(diào)查結(jié)果表明(如圖29所示)，71%的受訪者表示，目標3(項目決算中投資完成額、建設(shè)成本和結(jié)余資金等信息真實有效)基本或者完全實現(xiàn);約有70%的受訪者表示，目標1(所有建設(shè)項目的可行性研究、招標、方案設(shè)計、價款結(jié)算、項目變更、竣工驗收等環(huán)節(jié)均合規(guī)合法)基本或者完全實現(xiàn)。對比而言，目標2(建設(shè)項目資金使用管理嚴格，不存在工程進度延遲、中斷、資金損失等風險)和目標4(建設(shè)項目檔案管理記錄真實、保管完善、完整準確)實現(xiàn)程度較差。甚至約3%的受訪者表示本單位完全未能實現(xiàn)項目資金使用管理嚴格和項目檔案記錄真實的控制目標。

6.合同管理：合同糾紛處理控制存在較大缺陷

合同業(yè)務(wù)是行政事業(yè)經(jīng)濟活動的重要組成部分，行政事業(yè)單位發(fā)生政府采購業(yè)務(wù)、開展工程建設(shè)、取得財政撥款以外的其他收入時，都可能涉及合同的訂立與履行。加強合同控制，有利于防范法律風險，避免給單位造成經(jīng)濟損失，維護行政事業(yè)單位的合法權(quán)益?，F(xiàn)實中，行政事業(yè)單位合同業(yè)務(wù)控制也暴露出較多問題。例如，合同管理歸口管理職責不明確，合同散落在各個業(yè)務(wù)部門，合同樣式五花八門，未能有效執(zhí)行合同簽訂程，合同糾紛處理不當?shù)韧怀鰡栴}。本次問卷列示了六項合同管理的控制目標，其中目標1：所有合同的訂立、履約、登記歸檔和糾紛處理均符合相關(guān)法律法規(guī);目標2：合同訂立范圍和條件明確，不存在違規(guī)擔保、投資和借貸合同;目標3：合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效;目標4:合同相關(guān)資料記錄真實，保管完善，完整準確;目標5:合同信息安全有效保證;目標6:合同糾紛處理得當，并能夠及時追究對方的違約責任。

圖30 合同管理控制目標實現(xiàn)程度

目前來看，行政事業(yè)單位的對合同訂立范圍和條件認識更加明確，合同風險意識得到了提高。調(diào)查結(jié)果表明(如圖30所示)目標

1、目標2和目標4實現(xiàn)程度較好，高達40%的受訪者表示本單位完全不存在違規(guī)擔保、投資和借貸合同。目標3(合同履行符合規(guī)定，監(jiān)督持續(xù)有效)、目標5(合同信息安全有效保證)、目標6(合同糾紛處理得當，并能夠及時追究對方的違約責任)的實現(xiàn)程度較差。有6%的受訪者表示本單位完全或基本沒能實現(xiàn)合同糾紛處理得當?shù)目刂颇繕耍瑹o法在糾紛處置過程中追究對方的違約責任。

第四篇：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（試卷四）

一 單項選擇題(共20題 每題2分 共40分)1．下列各項中不屬于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則的是（）。

A 有效性原則

B 制衡性原則

C 適應(yīng)性原則

D 相關(guān)性原則

你的答案是：D

正確答案是：D 答案分析：

2．下列不屬于內(nèi)部審計主要職能的是（）。

A 監(jiān)督

B 評價

C 核算

D 服務(wù)

你的答案是：C

正確答案是：C 答案分析：

3．現(xiàn)金的庫存限額以不超過()個工作日的開支額為限,具體數(shù)額由財務(wù)部門向主辦銀行提出申請,主辦銀行核定。

A 1 B 3 C 5 D 10

你的答案是：B

正確答案是：B 答案分析：

4．行政事業(yè)單位從事的社會管理和各項公益事業(yè)活動以什么為基礎(chǔ)，以保證其活動的連續(xù)性？

A 年

B 月

C 季

D 日

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析： 5．（）控制是整個工程建設(shè)的前期工作，是整個項目成敗的關(guān)鍵。

A 工程項目決策

B 工程項目概預(yù)算 C 工程項目竣工決算

D 工程項目價款支付

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

6．出納人員應(yīng)由誠實可靠、工作責任心強、業(yè)務(wù)熟練的會計人員擔任，連續(xù)擔任出納崗位一般不得超過（）年。

A 5 B 10 C 20 D 25

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

7．內(nèi)部控制評價應(yīng)當以適當?shù)某杀緦崿F(xiàn)科學有效的評價，這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價原則中的（）。

A 科學性原則

B 客觀性原則

C 適用性原則

D 成本效益原則

你的答案是：D

正確答案是：D 答案分析：

8．下列屬于庫存現(xiàn)金控制中對挪用現(xiàn)金舞弊所采取的控制是（）。

A 將現(xiàn)金日記賬收入方記錄日期與收款憑證上的制證日期進行核對，來查證出納是否收到現(xiàn)金后未及時編制收款憑證并登記入賬，從而挪用公款

B 單位現(xiàn)金收入和超過庫存限額的現(xiàn)金應(yīng)及時送存銀行，以保證現(xiàn)金的安全

C 填制收款原始憑證（收據(jù)或發(fā)票）與收款的職責分開，由兩個經(jīng)手人分工辦理

D 控制發(fā)票或收據(jù)的數(shù)量及編號，建立收據(jù)銷號制度，監(jiān)督收入款項入賬

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析： 9．（）應(yīng)安排人員組成清查小組，不定期地審查單位銀行存款余額與銀行存款相關(guān)賬目是否一致。

A 單位領(lǐng)導(dǎo)

B 財務(wù)負責人

C 審計人員

D 資金管理專員

你的答案是：B

正確答案是：B 答案分析：

10．下列不屬于內(nèi)部控制環(huán)境的因素是（）。

A 法律意識

B 誠信和道德觀

C 組織機構(gòu)設(shè)置

D 單位文化

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

11．常用的成本計算方法有品種法、分批法和（）。

A 分步法

B 總量法

C 約當產(chǎn)量法

D 定額法

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

12．信息系統(tǒng)的應(yīng)用控制包括輸入控制、輸出控制和（A 組織控制

B 操作控制

C 災(zāi)難恢復(fù)控制

D 處理控制

你的答案是：D

正確答案是：D 答案分析：

13．內(nèi)部控制發(fā)揮作用的前提條件是？

A 良好的單位文化

B 組織結(jié)構(gòu)合理，權(quán)利責任分配適當

C 合理的人力資源政策

D 管理者的素質(zhì)

你的答案是：B

正確答案是：B 答案分析：

14．工程項目控制的目標不包括（）。

A 規(guī)范工程項目管理

B 提高工程項目質(zhì)量

C 保證工程項目進度

D 降低工程項目成本

。）

你的答案是：D

正確答案是：D 答案分析：

15．人力資源管理階段分為人力資源管理的提出和（）兩個階段。

A 人力資源管理的發(fā)展

B 科學管理

C 工業(yè)心理

D 人際關(guān)系

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

16．在資金支付流程中，正確的流程是（）。

A 支付申請→支付審批→辦理支付

B 支付申請→支付審批→支付復(fù)核→辦理支付

C 支付申請→支付復(fù)核→辦理支付

D 支付發(fā)生→支付審批→支付復(fù)核→辦理支付

你的答案是：B

正確答案是：B 答案分析：

17．信息系統(tǒng)輸出的信息應(yīng)具備的要求不包括（）。

A 準確性

B 可靠性

C 不易復(fù)制性

D 及時性

你的答案是：C

正確答案是：C 答案分析：

18．工程項目業(yè)務(wù)的管理目標一般分為投資目標、進度目標和（）。

A 戰(zhàn)略目標

B 質(zhì)量目標

C 成本目標

D 設(shè)計目標

你的答案是：B

正確答案是：B 答案分析：

19．下列說法不正確的是（）。

A 信息的溝通是組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對一個組織的發(fā)展具有重要作用

B 對信息系統(tǒng)的控制包括一般控制和應(yīng)用控制兩類

C 信息的溝通渠道中，自上而下的信息交流往往缺乏源動力，溝通容易受阻

D 舞弊結(jié)果處理越嚴格越及時，員工進行舞弊的風險就越大，他們采取舞弊的可能性就越小

你的答案是：C

正確答案是：C 答案分析：

20．以下哪種屬于消極的風險應(yīng)對策略（）。

A 風險回避

B 風險降低

C 風險轉(zhuǎn)移

D 風險承受

你的答案是：A

正確答案是：A 答案分析：

二 多項選擇題(共15題 每題1分 共45分)21．一般來說，內(nèi)部審計是行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立的，對各種經(jīng)濟活動、管理制度是否（）所進行的獨立評價系統(tǒng)。

A 合法

B 合理

C 合規(guī)

D 有效

你的答案是：BCD

正確答案是：BCD 答案分析：

22．組織機構(gòu)是單位進行計劃、執(zhí)行、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能的整體框架。一個單位的組織結(jié)構(gòu)對內(nèi)部控制的影響主要表現(xiàn)為以下方面：

A 組織機構(gòu)的設(shè)置與職能的劃分。

B 內(nèi)部機構(gòu)主管人員的配備與能力。

C 對于重大內(nèi)部控制事項的態(tài)度。

D 組織機構(gòu)的應(yīng)變能力。

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABD 答案分析：

23．信息系統(tǒng)的一般控制包括（）。

A 組織控制

B 操作控制

C 邏輯控制

D 災(zāi)難恢復(fù)控制

你的答案是：ABD

正確答案是：ABD 答案分析：

24．行政事業(yè)單位工程項目組織和實施過程中，必須按照規(guī)定的批準流程進行，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是哪幾個方面的控制流程：

A 項目決策批準流程

B 工程概預(yù)算批準流程

C 進度款支付批準流程

D 竣工決算批準流程

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABCD 答案分析：

25．成本費用的監(jiān)督檢查，檢查內(nèi)容包括：

A 成本費用業(yè)務(wù)相關(guān)崗位及人員的設(shè)置情況。

B 成本費用授權(quán)批準制度的執(zhí)行情況。

C 成本費用預(yù)算制度的執(zhí)行情況。

D 成本費用核算制度的執(zhí)行情況。

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABCD 答案分析：

26．基本支出預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，是為保障行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的基本支出計劃，按其性質(zhì)分為人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費。.編制基本支出預(yù)算的原則有：

A 真實可靠的原則

B 綜合預(yù)算的原則。

C 優(yōu)先保障的原則。

D 定額管理的原則。

你的答案是：BCD

正確答案是：BCD 答案分析：

27．對信息系統(tǒng)的控制，就是確保單位在信息化條件下，其信息系統(tǒng)能夠保護資產(chǎn)的安全、維護數(shù)據(jù)的完整、使單位的目標得以有效地實現(xiàn)、使組織的資源得到高效地使用。對信息系統(tǒng)的控制，要求采用一般控制和應(yīng)用控制。信息系統(tǒng)的一般控制包括：

A 組織控制。

B 操作控制。

C 處理控制。

D 災(zāi)難恢復(fù)控制。

你的答案是：ABD

正確答案是：ABCD 答案分析：

28．組織結(jié)構(gòu)合理，權(quán)利責任分配適當，是內(nèi)部控制發(fā)揮作用的前提條件。行政事業(yè)單位職責分配考慮的主要因素包括： A 在單位內(nèi)部是否有明確的職責劃分，將業(yè)務(wù)授權(quán)、業(yè)務(wù)記錄、資產(chǎn)保管和維護以及業(yè)務(wù)執(zhí)行的責任盡可能地分離；

B 數(shù)據(jù)的所有權(quán)劃分是否合理；

C 是否已針對授權(quán)交易建立適當?shù)恼吆统绦颍?/p>

D 單位文化建設(shè)是構(gòu)建有效控制環(huán)境的必然要求。

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABC 答案分析：

29．申報的項目應(yīng)當同時具備以下條件：

A 符合國家有關(guān)方針政策；

B 符合財政資金支持的方向和財政資金供給的范圍；

C 屬于本部門履行行政職能和促進事業(yè)發(fā)展需要安排的項目；

D 有明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預(yù)算，并經(jīng)過充分的研究和論證。

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABCD 答案分析：

30．行政事業(yè)單位和企業(yè)之間的區(qū)別是顯著的，屬于行政事業(yè)單位特征的有（）。

A 受托責任的多層次性

B 資金來源的有償性

C 資金運用的自由性

D 業(yè)績評價的模糊性

你的答案是：ACD

正確答案是：AD 答案分析：

31．關(guān)于內(nèi)部牽制的基本設(shè)想，下列說法正確的有（）。

A 二個或以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的機會是較小

B 二個或以上的人或部門有意識地合伙舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性

C 二個或以上的人或部門的決策效率高于單獨一個人

D 以上說法都正確

你的答案是：AB

正確答案是：AB 答案分析：

32．下列關(guān)于不相容職務(wù)的說法中，正確的有（）。

A 授權(quán)某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)與執(zhí)行該項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離

B 執(zhí)行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)與審核該項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離

C 執(zhí)行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)與記錄該項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離

D 執(zhí)行某項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)與監(jiān)督這些經(jīng)濟業(yè)務(wù)的職務(wù)要分離

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABCD 答案分析：

33．行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理失控的原因有以下方面：

A 內(nèi)部控制環(huán)境不完善，固定資產(chǎn)管理責任不明。

B 固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度不健全，執(zhí)行不得力。

C 固定資產(chǎn)內(nèi)部控制不順，監(jiān)督不力。

D 管理人員素質(zhì)較低，責任心不強。

你的答案是：ABCD

正確答案是：ABCD 答案分析：

34．管理層的應(yīng)對風險策略包括()。

A 風險降低

B 風險消除

C 風險消滅

D 風險保留

你的答案是：ABD

正確答案是：ABD 答案分析：

35．風險具有的特征有（）。

A 客觀性

B 普遍性

C 損失性

D 主觀性

你的答案是：ABC

正確答案是：ABC 答案分析：

三 判斷題(共15題 每題1分 共15分)36．從某種意義上講，組織內(nèi)部控制的成效取決于人員素質(zhì)的高低，因此人員素質(zhì)控制是內(nèi)部控制的重要因素（）。

你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

37．內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發(fā)生，提高管理的效果及效率。你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

38．行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的經(jīng)濟性是指單位設(shè)計內(nèi)部控制制度要講究成本效益原則。（）你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

39．作為內(nèi)部控制重要內(nèi)容之一的信息和溝通，包括：信息的搜集、傳遞和共享過程，良好的信息處理手段，以及有效的信息交流機制。你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

40．重要缺陷是指一個或多個開般缺陷的組合，可能嚴重影響內(nèi)部控制整體的有效性，進而導(dǎo)致單位無法及時防范或發(fā)現(xiàn)嚴重偏離整體控制目標的情形。（）

你的答案是： 是

正確答案是：否 答案分析：

41．行政事業(yè)單位的經(jīng)費主要來源于財政撥款。（）你的答案是： 否

正確答案是：是 答案分析：

42．對于行政單位和非經(jīng)營性事業(yè)單位來說，不存在成本的概念，只會涉及到費用（在行政事業(yè)單位常常成為支出）控制問題。對于經(jīng)營性事業(yè)單位來說，往往也會采取成本核算方式，所以需要考慮成本控制問題。

你的答案是： 否

正確答案是：是 答案分析：

43．行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)處置應(yīng)當按照公開、公正、公平的原則進行。（）你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

44．一般情況下，內(nèi)部控制評價至少應(yīng)當每三年進行一次。你的答案是： 否

正確答案是：是

答案分析：法律、行政法規(guī)和有關(guān)監(jiān)管規(guī)則另有規(guī)定的除外，一般情況下，內(nèi)部控制評價至少應(yīng)當每三年進行一次 45．借鑒COSO

報告，行政事業(yè)單位控制環(huán)境一般也包括：誠信和道德觀、單位的治理結(jié)構(gòu)、管理哲學和經(jīng)營風格、組織機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配、單位文化、人力資源政策、內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置。

你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

46．單位負責人的價值觀和道德觀能協(xié)調(diào)單位、員工乃至社會公眾等人的價值取向，決定著整個單位行為的誠實、守信和有效。（）你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

47．行政事業(yè)單位進行風險評估時，既要考慮預(yù)期事項也要考慮非預(yù)期事項，對可能對組織存在重大影響的非預(yù)期的潛在事項和預(yù)期事項的風險都要進行評估；同時，既要考慮固有風險，也要考慮剩余風險。

你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析： 48．行政事業(yè)單位財務(wù)部門對固定資產(chǎn)投資預(yù)算的各種數(shù)據(jù)和其依據(jù)資料及其預(yù)算的意見進行復(fù)核，財務(wù)負責人提出審核意見，提交財政部門批準。（）

你的答案是： 否

正確答案是：否 答案分析：

49．內(nèi)部控制是因加強經(jīng)濟管理的需要而產(chǎn)生的，是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展完善的。你的答案是： 是

正確答案是：是 答案分析：

50．資金管理未經(jīng)適當審批或者超越權(quán)限審批，可能遭受外部處罰，導(dǎo)致經(jīng)濟損失和信譽損失。（）

你的答案是： 是

正確答案是：否 答案分析：

[關(guān)閉]

第五篇：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制淺析

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制淺析

內(nèi)部控制，是指單位為了保護資產(chǎn)的安全、完整，提高會計信息質(zhì)量，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度及單位經(jīng)濟管理方針的貫徹執(zhí)行，避免或降低各種風險，提高經(jīng)濟管理效率，實現(xiàn)單位經(jīng)濟管理目標而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。但與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后，迄今為止，還缺乏一套對行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范，也很少有行政事業(yè)單位聘請外部力量或自行研究設(shè)計一套系統(tǒng)完整、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題1.對內(nèi)部控制重要性的認識不夠許多單位的“一把手”缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，因此對建立、健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負責人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了。在實際工作中，更有許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”，多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動，對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。更不可思議的是，有的單位干脆拒絕進行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

2.內(nèi)控制度不健全內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)當貫徹新《會計法》，與單位各項內(nèi)部會計制度和其他管理制度結(jié)合進行。我國現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度并不全面、不完善。個別規(guī)模較小的單位，會

計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔任，內(nèi)部審計制度不完善，這也就導(dǎo)致一些單位的出納貪污時有發(fā)生。

3.預(yù)算控制比較薄弱隨著部門預(yù)算改革的推進，預(yù)算控制得到了一定程度的加強，但在一些行政事業(yè)單位的控制仍較薄弱。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制比較粗糙、方法落后。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當年財政狀況、上年收支情況、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，大部分還沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求。預(yù)算編制方法還停留在傳統(tǒng)階段，沒有考慮過去的支出是否合理、金額是否適當，根本沒有考慮到要做零基預(yù)算。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學性不強，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

4．授權(quán)批準控制不嚴在授權(quán)支出控制方面，目前絕大多數(shù)行政單位，存在授權(quán)不當，對授權(quán)批準支出的范圍、權(quán)限控制不嚴等問題。特別是對預(yù)算外支出的項目，缺乏集體研究決策，通常是“一把手”說了算，這是一種在行政單位普遍存在的授權(quán)批準不當?shù)默F(xiàn)象。

5.缺乏有效的監(jiān)督評價機制目前對行政單位而言，對內(nèi)部控制的監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要由本單位內(nèi)部所設(shè)的內(nèi)部審計機構(gòu)和人員根據(jù)管理的需要定期和不定期的進行。對大多數(shù)的基層行政機關(guān)而言，根本就沒有設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部審計機構(gòu)和人員，內(nèi)部監(jiān)督自然無從談起。外部監(jiān)督主要是由財政部門和審計部門來進行的，由于受到規(guī)模的制約，監(jiān)督力量還不足，不可能進行日常的監(jiān)督，因此外部監(jiān)督也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能和威懾力。

二、相應(yīng)對策1.建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境任何單位的控制活動都存在于一定得不償失控制環(huán)境之中，控制環(huán)境的好壞，直接影響到單位內(nèi)部控制的遵循和執(zhí)行。加強和完善單位內(nèi)部控制，應(yīng)注意單位內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，包括領(lǐng)導(dǎo)重視，員工配合，組織機構(gòu)、授權(quán)和分配責任的管理控制方法，要堅持六大原則：資金合理配置原則，收支積極平衡原則，成本效益原則，收益風險均衡原則，分級分權(quán)管理原則，利益關(guān)系協(xié)調(diào)原則。只有建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，才能保證制度的真正落實，才能真正達到內(nèi)部控制的目的。

2.建立和健全內(nèi)部控制制度各單位應(yīng)當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并具體要求記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和會計事項的審計人員、經(jīng)辦人員、財務(wù)保管人員的職責權(quán)限應(yīng)當明確，并相互分離、相互制約；重大對外投資、資產(chǎn)調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當明確；財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當明確；對會計資料定期進行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當明確。各單位還應(yīng)該建立單位內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部審計制度。內(nèi)部會計控制電算化與內(nèi)部信息化控制。對于現(xiàn)代事業(yè)單位而言，有效的內(nèi)部會計控制方法是建立內(nèi)部管理資源的電算化與信息化管理，它是有效遏制事業(yè)單位部門之間扯皮、本位主義、小團體利益、弄虛作假的現(xiàn)代化管理手段，由于它是事業(yè)單位內(nèi)部的資源共享，它可以幫助監(jiān)督部門隨時掌握事業(yè)單位內(nèi)部資金和物質(zhì)及工作狀況的真實情況。對于事業(yè)單位范圍內(nèi)的內(nèi)部控制，就必須完善事業(yè)單位相關(guān)的管理制度，規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部管理體系;依據(jù)會計電算化的特點，制定崗位責任管理、監(jiān)控與操作分離的、行之有效的管理制度，實施系統(tǒng)內(nèi)部控制與有效牽制。

3.加強預(yù)算管理加強預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿于整個單位的業(yè)務(wù)活動。加強預(yù)算管理是確保業(yè)務(wù)目標實現(xiàn)的重要手段，是各項事業(yè)健康發(fā)展的條件保障。在管理中，一是在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要在實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)從單位當年實際需要出發(fā)，結(jié)合當年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途。二是在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進一步強化預(yù)算的剛性約束。應(yīng)在支付環(huán)節(jié)強化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

4.加強授權(quán)批準控制目前，行政單位大多采用“一支筆”審批，這種方法的優(yōu)點是可以統(tǒng)籌使用資金，提高工作效率。

但同時也可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個人說了算的局面，可能給個別腐敗分子留下可乘之機。授權(quán)審批控制要求行政事業(yè)單位明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責任。因此，行政單位的授權(quán)批準應(yīng)該是在“一支筆”基礎(chǔ)上的集體審批，即在集體通過的財務(wù)預(yù)算和規(guī)定的開支標準的基礎(chǔ)上，授權(quán)單位負責人進行審批；對一些數(shù)額較大的開支則由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策。

5.強化內(nèi)控與外部監(jiān)督的結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要加強與外部監(jiān)督的結(jié)合，建立良好的信息溝通。一方面要督促行政事業(yè)單

位不斷完善內(nèi)部控制制度，財政、稅務(wù)、審計、統(tǒng)計和物價等部門要合理分工，建立崗位責任制，并注意加強彼此間的信息交流，定期互通情報，形成有效的外部監(jiān)督合力；另一方面應(yīng)加強單位內(nèi)部控制的了解、檢查與監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，增強威懾力，提高單位內(nèi)部控制效果。

6.強化風險意識，制定風險應(yīng)對措施行政事業(yè)單位在開展工作時，由于個人或集體的過失、疏忽、僥幸、惡意等不當行為給社會帶來的損害，單位將被首先推上被告席，承擔相應(yīng)責任。因此，單位全體人員應(yīng)當強化風險意識，在單位內(nèi)部成立風險評估領(lǐng)導(dǎo)小組，負責分析研究單位內(nèi)部、外部各種風險因素，進行科學合理地預(yù)測，運用風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險承受的措施，應(yīng)對實際工作中產(chǎn)生的各種風險。主要目的是控制或減少具體行政行為的不當所產(chǎn)生的負面影響、盡可能地減少本單位應(yīng)承擔的損失。

7.引入績效考核機制，促進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行為了保證單位內(nèi)部控制制度能有效地發(fā)揮作用，并使之不斷地得到完善，各級審計機關(guān)要定期地對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行檢查與考核，并建立有效的激勵機制。主要檢查單位內(nèi)部控制制度是否得到有效遵循，執(zhí)行中有何成績，出現(xiàn)了什么問題，為什么某項內(nèi)部控制制度不能執(zhí)行或不完全執(zhí)行，估計可能產(chǎn)生或已經(jīng)造成什么后果。對于嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的單位，給予精神鼓勵和物質(zhì)獎勵；對于違規(guī)違章的堅決給予行政處分和經(jīng)濟處罰，要做到壓力與動力相結(jié)合，并將其結(jié)果作為干部考核的一個重要依據(jù)，才能確保內(nèi)部控制工作的順序進行?！?/p>