第一篇：水資源的跨行政區(qū)域治理

http://www.sinoss.net

水資源的跨行政區(qū)域治理

李德光

（湖南大學(xué)，湖南省、長沙市，410082）

摘要：改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大的成就，但在資源治理和環(huán)境保護(hù)方面卻重踏了西方國家的老路，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源浪費(fèi)和環(huán)境污染為代價(jià)，其典型例證便包括水資源治理問題，隨著水資源治理的不斷惡化，我國實(shí)行有效的治理模式迫在眉睫。在國際實(shí)踐中，以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合治理方式是公認(rèn)的最佳模式，但受制于我國行政區(qū)域劃分、地方保護(hù)主義、政府考核方式等方面的影響，難以在我國推行。本文通過針對(duì)性的研究，將提出的跨行政區(qū)域治理體系，以及政府、企業(yè)、NGO和公眾共同治理的治理機(jī)制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合治理，乃至為公共資源治理和區(qū)域環(huán)境治理提供建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共資源治理；水資源；跨行政區(qū)域治理

中圖分類號(hào)： D035.5(字號(hào):楷體小五黑體)文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、緒論

（一）研究背景與意義

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大的成就，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源浪費(fèi)和環(huán)境污染為代價(jià)，其典型例證便包括水資源治理問題。我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來了工業(yè)用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業(yè)污水和生活污水的大量排放，農(nóng)業(yè)對(duì)化肥和農(nóng)藥的不當(dāng)使用也造成了水污染，這導(dǎo)致我國水資源治理出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)，并不斷惡化，其突出表現(xiàn)包括水污染嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重短缺，水資源利用效率低下等，促進(jìn)水資源的有效治理已經(jīng)成為我國迫在眉睫的任務(wù)。

隨著水資源危機(jī)的惡化，我國加強(qiáng)了對(duì)水資源的治理，投入不斷加大，治理方式多次變革，然而受行政區(qū)劃與流域之間不重合，以及區(qū)域分權(quán)、政府考核體系等方面的制約，以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合治理模式難以在我國有效推進(jìn)，我國一直來實(shí)施的“政府推動(dòng)”、“自上而下”的治理模式難以奏效，水資源治理陷入了“越治理，越嚴(yán)重”，“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”的困境。本文將在分析研究的基礎(chǔ)上提出的跨行政區(qū)域治理體系，以及政府、企業(yè)、NGO和公眾共同治理的治理機(jī)制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合治理，乃至為公共資源治理提供建議對(duì)策。

（二）文獻(xiàn)綜述

毛壽龍(2000)在《黃河斷流問題的制度分析》一文中用公共池塘理論對(duì)黃河水資源問題進(jìn)行了應(yīng)用性分析,認(rèn)為問題的癥結(jié)在于制度及制度選擇。胡鞍鋼、王亞華(2002)在對(duì)黃河水利委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)為黃河流域在面臨洪水災(zāi)害、水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化三大問題的同時(shí)，還有貫穿在這三大問題中的體制問題。

黎元生、胡熠(2004)具體分析了我國水資源管理中的行政分割及其表現(xiàn)：①流域機(jī)構(gòu)權(quán)威缺失——難以承擔(dān)流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)。②條塊分割——分散管理體制使流域統(tǒng)一管理流于形式。③塊塊分割——水資源產(chǎn)權(quán)制度不完善,難以克服水資源的外部效應(yīng)。④部門分割——分類管理的制度剛性仍未消除,體制協(xié)調(diào)性差。

徐薈華(2004)認(rèn)為我國在協(xié)調(diào)流域水資源保護(hù)中的沖突和調(diào)動(dòng)公眾參與反面十分缺乏,不能充分反映區(qū)域利益和用戶利益,在執(zhí)行中出現(xiàn)很多困難,不利于水資源保護(hù)。柳長順等(2004)認(rèn)為流域水資源管理必須把供水、污水處理、水質(zhì)保護(hù)、洪泛區(qū)管理、侵蝕控制、防治非點(diǎn)源污染、保護(hù)濕地、農(nóng)業(yè)灌排以及娛樂休閑、水力發(fā)電、航運(yùn)、工業(yè)用水等等進(jìn)行綜合管理。

http://www.sinoss.net

埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為“中心問題都是搭便車問題。任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇作一個(gè)搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益?！?或者“導(dǎo)致集體利益的供給達(dá)不到最優(yōu)水平”。為了解決“搭便車”問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的有效治理，國外提出了三種解決途徑。

⑴.私有化模式。私有化模式認(rèn)為，既然公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性導(dǎo)致公共物品治理中出現(xiàn)搭便車的行為，那么通過產(chǎn)權(quán)的私有化就能夠改變這一狀況，不同物品的占有者將通過市場(chǎng)交易的行為來實(shí)現(xiàn)社會(huì)效應(yīng)的最大化。

⑵.政府集中控制的“國家化”模式。這一途徑認(rèn)為國家應(yīng)以強(qiáng)制權(quán)力為基礎(chǔ)，以計(jì)劃為手段承當(dāng)公共物品治理的主要責(zé)任。

⑶.自主組織自主治理模式。埃莉諾·奧斯特羅姆提出：與私有化和國家化模式相對(duì)，“小規(guī)模公共池塘資源”的資源使用者完全可能通過自主組織對(duì)資源進(jìn)行自主治理。三種途徑各有優(yōu)劣，沒有絕對(duì)的好壞之分，單一的模式也無法成為治理的唯一模式，不同的治理模式體現(xiàn)了不同的政策設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)是在政府力量、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量進(jìn)行一種或多種的選擇。不同的國家或地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況設(shè)計(jì)最適合的解決途徑。2．跨區(qū)域治理理論

跨區(qū)域治理是西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)80年代興起的新理念，是對(duì)組織理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義以及新公共管理理論的整合，指“針對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，因彼此間的業(yè)務(wù)、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，無人管理與跨部門的問題發(fā)生時(shí)，由公部門、私部門以及非營利組織的結(jié)合，透過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合作或契約等聯(lián)合方式，以解決棘手的問題?！逼渲饕碚摪ǎ?/p>

⑴.競(jìng)合學(xué)說。哈佛大學(xué)教授Adma M·Brandanbugrer和耶魯大學(xué)教授Barry M·Nalneuff率先提出“co-opetition”理論，這一理論認(rèn)為地方政府之間存在著既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作的關(guān)系。迪格里尼和布杜拉教授在此基礎(chǔ)上提出“競(jìng)合優(yōu)勢(shì)”理論，提倡以合作取代競(jìng)爭(zhēng)，并指出地方政府的自利動(dòng)機(jī)會(huì)沖擊合作，而競(jìng)合關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)博弈過程，可能形成良性循環(huán)，從而深化合作，也可能造成惡性循環(huán)，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。

⑵.府際管理理論。府際管理理論是府際關(guān)系理論的進(jìn)一步發(fā)展，主要關(guān)注“多方治理模式”下的府際關(guān)系，其認(rèn)為，公共產(chǎn)品的提供在主體和方式上都是多元的，政府和企業(yè)、非營利組織都可以成為供給主體，供給方式也可以多種選擇，同時(shí)，通過組織內(nèi)外部多遠(yuǎn)主體的互動(dòng)，使組織可以獲取或交換到組織需要的資源。

⑶.跨域管理理論?？缬蚬芾砝碚撌墙⒃谡献骼碚摵透H關(guān)系理論的基礎(chǔ)上的，其將靜態(tài)的組織體制規(guī)范和動(dòng)態(tài)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)兩種學(xué)說進(jìn)行整合，更加關(guān)注政府內(nèi)部不同部門之間的互動(dòng)關(guān)系。

⑷復(fù)合行政理論。復(fù)合行政理論認(rèn)為，為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，可以吸納非政府組織參與，通過交疊、嵌套形成一種多中心的、自主治理的合作機(jī)制，從而形成跨越行政區(qū)劃、行政層級(jí)的界限，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的公共服務(wù)。

三、我國水資源治理現(xiàn)狀分析

（一）我國水資源的現(xiàn)狀

我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、人口的急劇增長、城市化程度快速提高帶來了工業(yè)用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業(yè)污水和生活污水的大量排放，同時(shí)，農(nóng)業(yè)對(duì)化肥和農(nóng)藥的不當(dāng)使用也造成了水污染，這導(dǎo)致我國水資源治理出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)，并不斷惡化，其突出表現(xiàn)包括水資源嚴(yán)重短缺，水污染嚴(yán)重，水資源利用效率低下等。

雖然我國淡水資源總量為世界第四位，但人均僅為世界平均水平的1/4，在世界上名列121位，因此相對(duì)于我國人口和經(jīng)濟(jì)需求而言，我國缺水問題嚴(yán)重，是全球13個(gè)人均水資源最

http://www.sinoss.net

成就，那風(fēng)景如畫的湖泊河流是最佳見證，在西歐國家的水資源管理體制中，最突出的特點(diǎn)是水資源由同一個(gè)部門統(tǒng)籌管理，對(duì)于跨省、跨地區(qū)的大江大河則是采用以流域?yàn)閱卧耐还芾砟Ｊ?，統(tǒng)管取水、供水、灌溉、節(jié)水、防洪、防澇、排水、治污、污水回用等事務(wù)，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、運(yùn)營和監(jiān)督治理。這樣權(quán)責(zé)獨(dú)立統(tǒng)一的治理制度，保證了水資源治理的成效。

但在我國的水資源治理實(shí)踐中，卻恰恰相反。一方面，由于水資源牽涉到農(nóng)林漁牧、水力發(fā)電、運(yùn)輸、自來水供應(yīng)、工業(yè)用水等多個(gè)方面，因此水資源的管理實(shí)際上由農(nóng)業(yè)、電力、水利、交通、城建、環(huán)保等多個(gè)部門共同負(fù)責(zé)，這種格局導(dǎo)致了水資源管理的權(quán)責(zé)不明晰，就容易出現(xiàn)管理的缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象，有利益的都插一手，有責(zé)任的都踢皮球，最終導(dǎo)致水資源管理混亂。另一方面，我國沒有建立起水資源流域治理制度，而是由各個(gè)行政區(qū)域的地方政府負(fù)責(zé)，但我國地方政府體制導(dǎo)致不同行政區(qū)劃中的各地方政府相互間決策的制定和執(zhí)行都是各自為政，由于地方政府之間幾乎不存在制度化的關(guān)系渠道，因此各地方政府實(shí)際上是處于平等而松散的狀態(tài)，其關(guān)系的形成依賴于上級(jí)地方政府，這給流域水資源的綜合治理帶來了巨大的制度阻礙。

雖然我國新《水法》第十二條規(guī)定：“國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，總體原則是各負(fù)其責(zé)，相互配合，相互支持，共同將流域水資源管好。但是，由于我國的地方政府體制、區(qū)域分權(quán)的改革以及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)利有限等原因，我國仍停留在實(shí)質(zhì)的行政區(qū)域管理和形勢(shì)的流域管理階段。這帶來的結(jié)果便是我國水資源缺乏統(tǒng)一管理，各地方政府的水資源治理很難協(xié)調(diào)一致和采取集體行動(dòng)，同時(shí)，由于各行政區(qū)域之間的發(fā)展差異和地方政府利益不同，符合各地方政府利益的理性抉擇最終造成了對(duì)水資源的濫用和破壞。總之，水資源治理權(quán)責(zé)的破碎分割，導(dǎo)致了我國水資源治理的困境，是目前水資源污染嚴(yán)重、綜合治理難度大的重要原因。

（二）政府責(zé)任缺失與社會(huì)參與不足

我們知道，水資源作為公共池塘資源，在個(gè)體理性選擇的狀態(tài)下，必然產(chǎn)生水資源的過度使用和污染等問題，最終形成公地悲劇。這是由于水資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，流域內(nèi)的個(gè)人或團(tuán)體沒有明確權(quán)力去管理水資源，讓其不受濫用或污染，這樣，不恰當(dāng)?shù)乃Y源利用，如過度使用水資源和無處理污水排放，反而能夠獲得更高的收益，這樣必然導(dǎo)致水資源的過度使用和污染。問題的解決方式主要有市場(chǎng)化、國有化、自主治理三種途徑，但各個(gè)途徑各有優(yōu)劣并適用于不同的制度環(huán)境。

市場(chǎng)化途徑指根據(jù)科斯定理，通過將公共資源產(chǎn)權(quán)明確，將外部性內(nèi)在化，從而由排污者和受害者雙方討價(jià)還價(jià)解決水資源的過度使用和污染問題。但這需要至少三個(gè)方面的支持，高度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、合適的交易成本、完善的法律制度。這三個(gè)方面在我國均不成熟，因此我國很難單純通過市場(chǎng)機(jī)制來解決水資源濫用和污染問題。事實(shí)上，我國解決水資源治理過程中，主要是通過政府的管制來保護(hù)水資源，包括采用排污收費(fèi)、管制、排污消減補(bǔ)貼等措施來保護(hù)水資源。

在政府管制的制度中，政府對(duì)水資源的責(zé)任是治理效果的重要保障，因?yàn)檎@時(shí)代表的是整個(gè)社會(huì)的利益，而不是作為政府部門自己的利益，在擁有巨大管制權(quán)力并以國家暴力機(jī)關(guān)做后盾的基礎(chǔ)上，政府如何抉擇將決定水資源的綜合治理效果。但是我國并沒有明晰地約束政府的職責(zé)，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是法律法規(guī)體系中沒有明確的責(zé)任約束，在政府績效考核中，水資源治理（或環(huán)境保護(hù)）的考核沒有占據(jù)重要地位，另一方面，在水資源管理責(zé)權(quán)破碎分割的背景下，各地方政府與政府各部門間的權(quán)責(zé)并沒有明確的劃分，而是重疊、模擬兩可。

政府也是由不同利益和目的的部門和人群組成，各個(gè)部門作為行為主體，在缺乏責(zé)任約束的背景下，和市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)個(gè)體一樣，也受自身利益驅(qū)動(dòng)而會(huì)做出最有利于自己的行為，地方政府往往以GDP等利益為導(dǎo)向，采用寬松的污水排放管制，沒有強(qiáng)烈的動(dòng)力去約束或調(diào)

http://www.sinoss.net

共同作用，提高水資源的利用效率，加強(qiáng)水資源的保護(hù)。水資源交易市場(chǎng)的品種主要包括三個(gè)方面：水資源使用量交易、污水排污權(quán)交易、流域水資源補(bǔ)償交易、污水處理交易等，交易者不僅包括企業(yè)，還應(yīng)包括地方政府，比如在同一流域內(nèi)，進(jìn)行水資源總量和排污權(quán)的合理配置后，各地方政府可以根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行指標(biāo)的買賣，這樣一方面可以控制總量，另一方面可以調(diào)動(dòng)地方政府節(jié)約減排的積極性，而在流域水資源的配置和污染上，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)上下游地方政府之間的水資源競(jìng)爭(zhēng)及排污管理問題，在合理定價(jià)的基礎(chǔ)上，交易市場(chǎng)將有效提高水資源綜合治理的成效。

最后，建立一個(gè)有效的社會(huì)參與機(jī)制，水資源的綜合治理是涉及社會(huì)切身利益的事，居民和環(huán)保公益組織都有著很強(qiáng)的參與意愿，政府可以建立一個(gè)有效的信息系統(tǒng)，讓居民或公益組織能夠?qū)⑺龅降乃Y源問題，如企業(yè)偷排，亂排，水質(zhì)惡化等，進(jìn)行有效的反映并能夠監(jiān)督問題的處理過程，這種監(jiān)督不僅是對(duì)個(gè)人或企業(yè)，還包括各地方政府，以防止地方政府盲目追求GDP而放寬污水排放要求等。有效的社會(huì)參與機(jī)制將增加有效的社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)政府在水資源綜合治理過程中的透明度，能夠解決政府與企業(yè)間的信息不對(duì)稱問題，降低政府的行政成本，提高水資源的綜合治理成效。

參考文獻(xiàn)

[1]高培勇編著.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)(第三版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2012,2.[2]丹尼斯〃C〃繆勒著,韓旭、楊春學(xué)等譯.公共選擇理論[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2010,8.[3]奧斯特羅姆著,王巧玲、任睿譯.規(guī)則、博弈與公共池塘資源[M].陜西：陜西人民出版社,2011,1.[4]奧斯特羅姆著,余遜大、陳旭東譯.公共事物的治理之道：集體行動(dòng)的制度推進(jìn)[M].上海：上海譯文出版社,2012,3.[5]陳瑞蓮等著.區(qū)域公共管理理論與實(shí)踐研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社,2008.[6]施從美、沈承城著.區(qū)域生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究[M].廣東：廣東人民出版社,2011,10.[7]張利平、夏軍、胡志芳.中國水資源狀況與水資源安全問題分析[J].長江流域資源與環(huán)境,2009(02).[8]田文威.協(xié)同治理視角下我國跨界水污染治理研究[D].武漢大學(xué),2012.[9]林婉琳、趙鳳儀、吳省身等.跨區(qū)域水污染治理研究——以珠江流域?yàn)槔齕J].中山大學(xué)法律評(píng)論,2013(02).[10]李勝、陳曉春.跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(01).[11]徐蘭飛.中國跨行政區(qū)水污染治理中地方政府合作的理論探討[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011(01).[12]楊妍、孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究[J].中國行政管理,2009(01).[13]楊愛平.區(qū)域合作中的府際契約：概念與分類[J].中國行政管理,2011(06).[14]楊愛平.構(gòu)建跨界水污染防治的府際協(xié)作機(jī)制[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào),2011(008).[15]楊道田.新區(qū)域主義視野下的中國區(qū)域治理：?jiǎn)栴}與反思[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2010(03).Cross regional governance of water resources

第二篇：人民法院跨行政區(qū)域管轄1

研究建立跨行政區(qū)域法院檢察院

南都訊 日前，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱撰文談深化司法體制改革，該文昨日在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表，也被新近出版的《黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》一書收錄。文中，孟建柱直陳司法辦案受地方保護(hù)主義干擾等幾大問題，并逐一開出“處方”，闡釋改革之策。他還首次公開回應(yīng)稱，考慮到我國基本國情，目前將地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理、完成“司法垂直管理”尚有一定困難；要先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理，逐步改革司法管理體制。

焦點(diǎn)解讀

1推動(dòng)省以下兩院人財(cái)物由省統(tǒng)管

【問題】司法辦案易受地方干擾。目前，地方各級(jí)法院檢察院的財(cái)物由地方承擔(dān)，而按照《憲法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法(簡(jiǎn)稱“兩院組織法”)規(guī)定，兩院院長也由同級(jí)人大任命。孟建柱在文中直言，近年來，社會(huì)上反映比較多的司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威。

【改革策】十八屆三中全會(huì)《決定》特別提到“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。

孟建柱在文中指出，獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，包括推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理、探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度兩項(xiàng)內(nèi)容，并指出，“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)，考慮到我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”。孟建柱指出，本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。

在司法管轄制度方面，孟建柱指出，按行政區(qū)劃設(shè)立的司法機(jī)關(guān)在管轄所屬行政區(qū)劃內(nèi)案件時(shí)，易受地方保護(hù)主義干擾。而中國地區(qū)間發(fā)展不平衡，各地司法機(jī)關(guān)承擔(dān)業(yè)務(wù)量有較大差距，一些地方司法資源出現(xiàn)閑置。應(yīng)從現(xiàn)行憲法框架內(nèi)著手，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，通過提級(jí)管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護(hù)案件；可研究建立跨行政區(qū)域的人民法院、人民檢察院。2建立有別于公務(wù)員的法官檢察官管理制度

【問題】司法人員現(xiàn)有培養(yǎng)模式不利于保證辦案質(zhì)量。目前，中國司法人員的招錄、遴選、培養(yǎng)、任用等方面，實(shí)行與普通公務(wù)員相同的模式。孟建柱也指出，我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊(duì)伍人數(shù)較多，導(dǎo)致基層司法機(jī)關(guān)人多職數(shù)少，基層法官、檢察官、人民警察職級(jí)低、待遇差、發(fā)展空間有限，不利于提升專業(yè)素質(zhì)，不利于保證辦案質(zhì)量。

【改革策】對(duì)于司法人員招錄和培養(yǎng)，孟建柱提出幾點(diǎn)改革措施：

孟建柱認(rèn)為，應(yīng)突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別于普通公務(wù)員的法官、檢察官專業(yè)職務(wù)(或技術(shù)職稱)序列，完善執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，健全書記員、專業(yè)技術(shù)人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，提升司法隊(duì)伍職業(yè)化水平。

在法官、檢察官、人民警察選任招錄制度方面，孟建柱指出，應(yīng)建立初任法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、集中培訓(xùn)、基層任職、有序流動(dòng)、逐級(jí)遴選的機(jī)制；建立預(yù)備法官和檢察官訓(xùn)練制度，將完成預(yù)備法官、檢察官職業(yè)訓(xùn)練并考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學(xué)者等專業(yè)法律人才擔(dān)任法官、檢察官的制度機(jī)制。實(shí)行法官、檢察官逐級(jí)遴選制度。同時(shí)，改革人民警察招錄培養(yǎng)制度，加大警察院校畢業(yè)生入警比例。

針對(duì)法官、檢察官的任免和懲戒，孟建柱提議兩院分別成立有社會(huì)人員參與的“法官檢察官選任委員會(huì)”和“懲戒委員會(huì)”，并建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系和考核晉升機(jī)制。

3建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制

【問題】孟建柱在文中提到，一些地方仍不同程度存在司法行政化問題。主要表現(xiàn)在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內(nèi)部層層審批，權(quán)責(zé)不明，錯(cuò)案責(zé)任追究難以落實(shí)；上下級(jí)法院之間的行政化報(bào)批，影響審級(jí)獨(dú)立。

【改革策】針對(duì)以上問題，孟建柱提出，需建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究。

同時(shí)，改革審判委員會(huì)制度，審判委員會(huì)主要研究案件的法律適用問題，推進(jìn)完善院長、副院長、審判委員會(huì)委員或?qū)徟形瘑T會(huì)直接審理重大、復(fù)雜、疑難案件的制度。

孟建柱還提出，需明確四級(jí)法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定紛止?fàn)?、二審法院案結(jié)事了、再審法院有錯(cuò)必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能。進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督，確保審級(jí)獨(dú)立。4減刑、假釋和保外就醫(yī)需網(wǎng)上協(xié)同辦案 【問題】孟建柱還坦言，目前，在刑罰變更執(zhí)行中存在一些問題，如假釋和保外就醫(yī)比例高等，引起了社會(huì)輿論關(guān)注和對(duì)司法公正的質(zhì)疑。

【改革策】孟建柱提出：從申請(qǐng)到裁定、決定各環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)的程序，強(qiáng)化對(duì)裁定、決定程序的監(jiān)督制約，實(shí)行執(zhí)行機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院對(duì)減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的網(wǎng)上協(xié)同辦案，防止刑罰變更執(zhí)行環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象。并健全對(duì)假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的管理，強(qiáng)化管理責(zé)任，防止漏管、脫管和重新違法犯罪，提高矯治效果。

5擴(kuò)大人民陪審員數(shù)量和來源

【問題】人民陪審員陪而不審等現(xiàn)象依然存在。孟建柱坦承，“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現(xiàn)象依然不同程度存在。

【改革策】孟建柱指出，完善人民陪審員制度，應(yīng)擴(kuò)大人民陪審員數(shù)量和來源，建立隨機(jī)抽選的機(jī)制，保障人民陪審員參審權(quán)利，提高陪審案件比例，切實(shí)發(fā)揮人民陪審員制度的作用。

改革關(guān)鍵詞

【司法公開】庭審全程需錄音錄像并存檔

孟建柱談到司法公開時(shí)要求庭審全程同步錄音錄像、入卷存檔，以約束審判人員審判活動(dòng)，為上訴和監(jiān)督提供客觀依據(jù)。

“要著力推進(jìn)審判公開，除法律規(guī)定不宜公開的，都應(yīng)公開審判”，孟建柱認(rèn)為，庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質(zhì)證、辯論主張權(quán)利的平臺(tái)。庭審全程應(yīng)同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動(dòng)，促進(jìn)訴訟參與人員依法行使權(quán)利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評(píng)判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據(jù)。

在檢務(wù)公開方面，孟建柱要求：建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書公開制度；并實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)查詢舉報(bào)、控告、申訴的受理、流轉(zhuǎn)和辦案流程信息；對(duì)于在案件事實(shí)、適用法律方面存在較大爭(zhēng)議或在當(dāng)?shù)赜休^大社會(huì)影響的擬作不起訴、不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴案件，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)或依申請(qǐng)組織開展公開審查、公開答復(fù)。

明確原告有擇地訴訟選擇權(quán)

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,基層人民法院管轄第一審行政案件。

為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù),在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上,根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神,前不久被提請(qǐng)審議的行政訴訟法修正案草案增加規(guī)定:高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級(jí)人民法院管轄。

一些常委委員和列席人員在審議時(shí)對(duì)上述行政案件管轄制度的修改給予充分肯定,同時(shí)建議明確規(guī)定原告擇地訴訟權(quán)利。

行政訴訟受理難審判難執(zhí)行難

“行政訴訟法是維護(hù)人民群眾根本利益,監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,有效化解行政爭(zhēng)議的一部重要法律?！毙薷＝鹞瘑T說,目前在司法實(shí)踐中存在行政訴訟受理難的情況。

據(jù)修福金調(diào)查,由于地方政府直接或者隱性干預(yù),大量符合行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)的案件得不到受理。他們調(diào)查的一個(gè)市,2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。群眾講有“三不”,即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

“有些法院負(fù)責(zé)行政訴訟的法官不敢收這些案件,一有要起訴的苗頭相關(guān)部門就打來電話,所以法官不敢受理。”修福金說,立案難已經(jīng)成為群眾反映最強(qiáng)烈的行政訴訟問題。

行政訴訟還存在審判難問題。修福金說,由于涉及自身利益,有的地方行政機(jī)關(guān)要求法院匯報(bào)案件處理情況,通過辦公會(huì)等平臺(tái)對(duì)法院審理案件進(jìn)行干涉和質(zhì)疑。法院審理行政案件非常困難,面對(duì)違法行政行為,難以依法作出判決。行政機(jī)關(guān)敗訴率平均為9%,有些地方行政機(jī)關(guān)敗訴率是零。

關(guān)于行政訴訟執(zhí)行難問題,修福金介紹,由于缺乏必要手段,有的案件法官頂住壓力進(jìn)行判決,但是也難以執(zhí)行,甚至法官會(huì)受到報(bào)復(fù)。有些法院判決計(jì)生委敗訴后,計(jì)生委不僅不履行判決,反而在當(dāng)年的計(jì)生工作中給法院掛黃牌。另外,有一些部門,比如規(guī)劃、土地、稅務(wù)、工商等部門,經(jīng)常以“新官不理舊事”為由,拒不履行法院生效裁判。

列席會(huì)議的全國人大代表劉革新說,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,絕大多數(shù)行政案件都是由被告,即行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄,這樣的管轄比較便民,也比較有利于法院查證事實(shí)。但由于被告所在地人民法院在人、財(cái)、物各方面都受制于地方政府,導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中行政審判往往受地方行政干預(yù)影響,司法活動(dòng)受到制約,甚至喪失中立、公正的立場(chǎng)。因此,在遭遇行政爭(zhēng)議的時(shí)候,當(dāng)事人往往不愿意選擇行政訴訟,而是選擇信訪方式維權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì),人民法院受理的行政案件中,有13%被法院駁回起訴,還有40%以上的案件是原告主動(dòng)撤訴。也就是說,即使立案后也只有40%多的案件,最終由人民法院審理并對(duì)實(shí)體問題作出裁判。

行政案件跨區(qū)域管轄勢(shì)在必行

“上述三難困境產(chǎn)生的主要原因是現(xiàn)行司法管轄與行政區(qū)劃完全相對(duì)的體制?！毙薷＝鹫J(rèn)為,現(xiàn)行司法體制下法官的經(jīng)濟(jì)、生活、住房以及升遷等各個(gè)方面都由同級(jí)政府管轄,用人家的、吃人家的、喝人家的,在審判中就必須聽人家的,這是最根本原因。

修福金指出,要解決三難問題,必須破除行政區(qū)劃和司法管轄權(quán)相對(duì)應(yīng)的關(guān)系,保障行政審判不受非法干預(yù)。行政案件跨區(qū)域管轄才能使行政審判充分發(fā)揮其優(yōu)良的制度功能,有利于從制度上破解“上有政策、下有對(duì)策”,維護(hù)中央政令暢通,有利于消除群眾置疑,促進(jìn)依法行政,密切黨群干群關(guān)系,有利于解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運(yùn)用法律,推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。

“草案規(guī)定高級(jí)人民法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審的行政案件,對(duì)縣級(jí)以上地方政府的行政訴訟由中級(jí)人民法院管轄,這些做法可以減少地方政府對(duì)審判的干預(yù),有助于解決審理難的問題?！狈缎禧愄┪瘑T認(rèn)為。

吳曉靈委員說,草案在訴訟管轄問題上提出可以跨區(qū)域?qū)徖?這是非常重要的。有報(bào)道稱,浙江一個(gè)地區(qū)實(shí)行在本轄區(qū)審理行政訴訟案件時(shí)老百姓勝訴率是10%至13%,跨區(qū)域?qū)徖碇罄习傩談僭V率達(dá)到62%以上。

列席會(huì)議的廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)副主任莫永清說,當(dāng)前行政案件解決難的一個(gè)重要原因是同級(jí)審,即市縣政府為被告的一審案件由當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌?。同?jí)審不利于獨(dú)立、公正審判。因此,草案增加規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件由中級(jí)人民法院管轄,對(duì)沖破地方保護(hù)主義具有重要意義。

“異地審也是一個(gè)辦法。”莫永清說,但異地審從基層情況看,會(huì)帶來一些不便?？鐓^(qū)域管轄會(huì)增加司法成本,判后執(zhí)行難度也會(huì)加大。另外,一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的具體行政行為,由本轄區(qū)內(nèi)的縣級(jí)法院來管轄,應(yīng)該問題不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)同縣法院比,縣法院還是處于優(yōu)勢(shì)位置的,不存在不敢判的情況。建議由基層人民法院管轄本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以下政府所作的具體行政行為的一審案件。這樣既有利于解決地方保護(hù)主義問題,又能克服可能出現(xiàn)的諸如增加司法成本等其他問題。

莫文秀委員指出,確定行政訴訟管轄?wèi)?yīng)當(dāng)主要遵循以下原則:便于當(dāng)事人訴訟,便于法院正確、公正、有效地行使審判權(quán)；法院審判工作量的合理分工和分配。

建議基層法院不設(shè)行政審判庭

“管轄的確立應(yīng)該追求各種價(jià)值目標(biāo)的平衡?！蹦男阏f,現(xiàn)行行政訴訟法沒有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預(yù),在地域管轄上采取“原告就被告”原則,級(jí)別管轄過低問題也比較突出,影響了行政審判的公正行使。所以,建議適當(dāng)提高行政訴訟級(jí)別的管轄,并且將被告所在地和原告所在地都納入地域管轄的選擇范圍。如果原告、被告在同一個(gè)地區(qū)的,原告可以申請(qǐng)上級(jí)人民法院指定其他人民法院管轄。以從制度上減少行政干預(yù)的可能性,保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

陳喜慶委員也建議,進(jìn)一步明確給予原告擇地訴訟的權(quán)利。就是說,原告有權(quán)選擇跨行政區(qū)域進(jìn)行訴訟,以便保證原告訴訟權(quán)利的充分行使。

列席會(huì)議的全國人大代表高廣生建議適當(dāng)提高行政訴訟審級(jí),明確“以縣、市級(jí)人民政府或省級(jí)人民政府工作部門為被告的一審行政案件均由中級(jí)人民法院受理,以省級(jí)人民政府和國務(wù)院各部門為被告的一審行政案件由高級(jí)人民法院受理”,通過提高審級(jí)來減少行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的干擾。

為有效解決地方政府干預(yù),劉革新建議,所有一審行政案件全部由中級(jí)人民法院管轄,基層法院不設(shè)行政審判庭,不審理行政案件；如果必要,中級(jí)法院可以派出巡回行政法庭,及時(shí)受理或?qū)徖懋?dāng)?shù)氐男姓讣?。其理由?其一,區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件難于擺脫干預(yù),難以公正；其二,基層法院行政案件太少,難以積累行政審判經(jīng)驗(yàn)；一些行政法官“無活干”而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行,這使人們更失去了對(duì)“民告官”訴訟的信任和信心。

司法管轄可與行政區(qū)劃適當(dāng)分離

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授 熊文釗

--------------------法院管轄區(qū)域事實(shí)上就是司法區(qū)域，按照司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的原則，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的改革，勢(shì)必將會(huì)在成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，更進(jìn)一步地在全國范圍內(nèi)全面推行司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的司法管理體制。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出，“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”為確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，有賴于建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法體系。

從法律社會(huì)學(xué)的視角看，依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)是歷史演進(jìn)的結(jié)果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社會(huì)存在形態(tài)分為權(quán)力和權(quán)利兩類的話，那么當(dāng)代司法權(quán)在“權(quán)利——權(quán)力”（典型的如行政訴訟）、“權(quán)利——權(quán)利”（如民事訴訟）等基本關(guān)系的糾紛解決中都扮演了重要的角色。但是，無論司法權(quán)處理的關(guān)系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)?，F(xiàn)代訴訟模式一般體現(xiàn)為等腰三角結(jié)構(gòu)：司法權(quán)位于高點(diǎn)居中裁判，而訴訟雙方則共同接受司法判決的結(jié)果。這一模式的構(gòu)建主要強(qiáng)調(diào)如下因素。其一，司法權(quán)擁有足夠的權(quán)威。這是使得訴訟雙方愿意啟動(dòng)司法程序并接受司法判決的前提。糾紛的解決機(jī)制并非限于訴訟一種，但訴訟確是公認(rèn)的最為有效的糾紛解決方式。司法的權(quán)威在其中扮演了極為重要的角色。其二，司法權(quán)具有足夠的公正性。即司法權(quán)能夠真正以居間裁判的身份出現(xiàn)，是確保訴訟三角關(guān)系“等腰性”的核心。倘若失去了公正性，司法本身的社會(huì)存在價(jià)值也就消解殆盡。確保司法的公正性主要從兩個(gè)方面入手，一是客觀上，司法權(quán)具有相對(duì)的獨(dú)立地位，這是司法公正的前提；二是主觀上司法權(quán)能夠摒除各種消極因素的影響，自覺能動(dòng)的將公正性真正視為自己的生命，這是司法公正的條件。其三，實(shí)在的和潛在的訴訟參與者對(duì)司法公正具有深刻的認(rèn)識(shí)和堅(jiān)定的信仰。這一過程既需要大量法治文化的積淀和深化，也需要司法權(quán)自己能夠“獨(dú)善其身”，維系超然的裁判者地位。

當(dāng)代中國的法院制度雖然獲得了一定的進(jìn)步并初步體現(xiàn)出現(xiàn)代性的特征，但是在諸多方面仍保留著大量的傳統(tǒng)遺存，極大地干擾了依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其一，法院在人、財(cái)、物的管理上受制于各級(jí)地方政府，司法活動(dòng)容易受到地方因素的影響。其二，法院的功能發(fā)揮受到制約，盡管法院具有制約行政權(quán)的功能，但實(shí)際的制約效果卻令人堪憂。行政訴訟受案率低、原告的勝訴率低、執(zhí)行難等已經(jīng)是困擾我國行政訴訟制度的主要因素。其三，依法獨(dú)立公正審判的虛置或異化現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在法官在對(duì)法律的適用上過分強(qiáng)調(diào)法院應(yīng)當(dāng)圍繞政府的工作大局開展審判活動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航，從而忽略了司法的獨(dú)立性和中立性。其四，各級(jí)法院系統(tǒng)過多地受制于地方。各級(jí)法院的人事任免、工作報(bào)告、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等均受制于地方，使得司法作為國家法制統(tǒng)一的捍衛(wèi)者，往往難以發(fā)揮其切實(shí)的功能，反而使各級(jí)地方法院淪為了地方保護(hù)主義的工具。

司法機(jī)關(guān)的地方保護(hù)主義比起行政機(jī)關(guān)的地方保護(hù)主義來，其危害性要嚴(yán)重得多！如果跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)訴訟案件得不到公正的審判，商品和資本就難以在各個(gè)地區(qū)之間順暢流動(dòng)，統(tǒng)一的國內(nèi)市場(chǎng)的形成過程就要受阻。受理法院蓄意偏袒一方利益，損害另一方利益，就意味著解決地方矛盾的合法渠道被堵塞了。地方與地方的矛盾得不到及時(shí)合法的解決，積累到一定程度，難免爆發(fā)，難免要通過越級(jí)上訪等渠道，甚至通過黑社會(huì)的活動(dòng)和地區(qū)性械斗等方式來解決，國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成過程將受到破壞。依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)是司法公正的生命。因此，改革司法管理體制應(yīng)以確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的角度作為切入點(diǎn)。就法院獨(dú)立行使審判權(quán)而言，一方面，在司法管理體制上就應(yīng)當(dāng)由國家掌握司法管理資源，包括人、財(cái)、物、編制、后勤福利等等。另一方面，人民代表大會(huì)作為根本政治制度地位的確立，審判權(quán)來自于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法律的授予而不是各級(jí)地方授予的,是捍衛(wèi)國家法制統(tǒng)一和統(tǒng)一市場(chǎng)公平的國家機(jī)器。就法官地位而言，改革審判委員會(huì)制度，建立和完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，法官在行使裁判權(quán)的過程中，將會(huì)有效地排除和規(guī)避來自于法院領(lǐng)導(dǎo)、所在地方行政領(lǐng)導(dǎo)乃至當(dāng)?shù)貓?zhí)政黨政法部門領(lǐng)導(dǎo)的多重影響，從而保證人民的權(quán)利和國家法制的統(tǒng)一。

然而，司法工作所面臨的諸多困窘，最主要的大多指向司法區(qū)域與行政區(qū)域的高度吻合的制度設(shè)計(jì)。因此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度，使得司法權(quán)得以擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)的諸多消極因素的干擾。這對(duì)于維系國家的法制統(tǒng)一，建構(gòu)新型的中央與地方之間的良性互動(dòng)關(guān)系，保障市場(chǎng)的統(tǒng)一和公共服務(wù)的均等化具有重要的意義。

顯然，行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則的真諦在于讓審判權(quán)切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用以推進(jìn)有限政府的實(shí)現(xiàn)，因司法地方化的制度安排違反了程序正義最基本的要求。事實(shí)上，我國在海事法院從建立伊始就按照行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離的原則設(shè)立若干海事法院開展海事審判工作，維護(hù)了國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)乃至國際統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。自1989年行政訴訟法頒行以來，我國各級(jí)法院相繼設(shè)立行政審判庭，開展了行政審判工作，應(yīng)該說為維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保障行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮了重要作用，但由于司法管理體制受制于各級(jí)地方政府，使得行政審判工作的開展首當(dāng)其沖地受到了一些限制，制約了行政審判體制向縱深領(lǐng)域的改革。按照《決定》提出的在省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的要求，建議在省以下仿照海事法院體制先行設(shè)立行政法院，推動(dòng)行政審判體制改革。

綜上，深化司法體制改革，就必須對(duì)既有的法院系統(tǒng)進(jìn)行如下三方面的改革。其一，司法區(qū)域同行政區(qū)劃相對(duì)分離，以杜絕同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法審判活動(dòng)造成的不必要的干擾。其二，法院系統(tǒng)的人財(cái)物等不由地方直接保障，以使司法機(jī)關(guān)擺脫長期以來“將自家后院托付給地方行政機(jī)關(guān)”的困惑。其三，法院的領(lǐng)導(dǎo)人員、法官由上級(jí)法院產(chǎn)生，由同級(jí)人大負(fù)責(zé)監(jiān)督，以將司法權(quán)的運(yùn)行真正還原到一個(gè)合法、合理的制度框架之下，從而確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，保證國家法制統(tǒng)一正確實(shí)施。

第三篇：跨行政區(qū)域檢察院管轄案件范圍

一、問題的提出

為排除對(duì)審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，黨的十八屆四中全會(huì)提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局[1]。貫徹落實(shí)這項(xiàng)任務(wù)，需要進(jìn)行科學(xué)的整體設(shè)計(jì)，確保做到布局合理、定位清晰。確定跨行政區(qū)劃法院、檢察院如何設(shè)置，首先需要明確它管轄哪些案件。在此基礎(chǔ)上，才能確定其結(jié)構(gòu)與布局。關(guān)于跨行政區(qū)劃法院的案件管轄，總書記在四中全會(huì)決定的說明中講得比較具體?？缧姓^(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)管轄哪些案件，四中全會(huì)文件中并未提及。

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，建議根據(jù)會(huì)議討論情況進(jìn)一步修改完善后按程序報(bào)批實(shí)施。12月28日，依托上海鐵路運(yùn)輸檢察分院設(shè)立，跨行政區(qū)劃管轄案件的上海市檢察院第三分院掛牌。12月30日，跨行政區(qū)劃管轄案件的北京市檢察院第四分院依托北京鐵路運(yùn)輸檢察分院掛牌成立。二者在案件管轄范圍方面具有明顯差異[2]（見下表）。

北京、上海跨行政區(qū)劃檢察分院案件管轄對(duì)照表

┌──────────────────┬──────────────────┐

│北京市檢察院四分院管轄范圍

│上海市檢察院三分院管轄范圍

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級(jí)法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案│上海第三中級(jí)法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案│

│件

│件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級(jí)法院管轄的跨地區(qū)重大民商│上海第三中級(jí)法院管轄的跨地區(qū)重大民商│

│事監(jiān)督案件

│事監(jiān)督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟│上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟│

│監(jiān)督案件

│監(jiān)督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│

│上海海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件 │

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)│上級(jí)檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯│

│犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件

│罪案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應(yīng)由中級(jí)法院管轄的環(huán)境資源保護(hù)和食品│跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥│

│藥品安全刑事一審案件，以及北京市檢察│品安全刑事案件

│

│院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保│

│

│護(hù)和重大食品藥品安全刑事一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應(yīng)由中級(jí)法院管轄的發(fā)生在民航、公交、│民航、水運(yùn)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事│

│水運(yùn)領(lǐng)域并由其所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事│案件、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件│

│一審案件；海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事│

│

│一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的其他重大案件 │上級(jí)檢察院指定管轄的其他重大案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院鐵路運(yùn)輸檢察分院原來管轄│上海市檢察院鐵路運(yùn)輸分院原來管轄的涉│

│的涉鐵路運(yùn)輸案件

│鐵路運(yùn)輸、軌道交通案件

│

└──────────────────┴──────────────────┘

此次選擇上海、北京進(jìn)行跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)，意圖避免與現(xiàn)行組織法相沖突，確保改革試點(diǎn)依法進(jìn)行。但是，北京、上海在轄區(qū)面積、檢察分院轄區(qū)等方面都不具有典型性。明晰的管轄規(guī)則既是建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度的需要，也是公民、組織行使訴訟權(quán)利的重要前提。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院，必須建立統(tǒng)一的案件管轄制度。本文擬從檢察案件特點(diǎn)、跨行政區(qū)劃檢察院與行政區(qū)劃院合理分工等角度分析探討可適用于全國各地的跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄規(guī)則。

二、設(shè)計(jì)跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的考量因素

在現(xiàn)有行政區(qū)劃檢察院系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)檢察職能全覆蓋的基礎(chǔ)上探索設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院辦理“特殊案件”，并不需要建立一套與行政區(qū)劃檢察院高度重疊的、龐大的跨行政區(qū)劃檢察院系統(tǒng)?；谶@一判斷，設(shè)計(jì)跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄?wèi)?yīng)當(dāng)考慮以下因素：

（一）國家結(jié)構(gòu)形式

我國是單一制的社會(huì)主義國家。雖然從科學(xué)治理、有效治理的角度需要?jiǎng)澐种醒胧聶?quán)和地方事權(quán)，但并不存在嚴(yán)格意義上的中央職能和地方職能，或者說，我國的中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分是相對(duì)的。地方國家機(jī)關(guān)既要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也要服務(wù)于黨和國家事業(yè)大局。在這一輪的司法體制改革中，中央已經(jīng)明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)?，F(xiàn)有的地方法院、檢察院，從性質(zhì)和功能上講，是國家設(shè)在地方的法院、檢察院。因此，我國不可能實(shí)行中央司法系統(tǒng)與地方司法系統(tǒng)并存的體制。司法案件涉及的事項(xiàng)是否屬于純粹的中央事權(quán)，可以作為確定案件管轄的一個(gè)考量因素[3]，但不是唯一因素。

（二）訴訟經(jīng)濟(jì)原理

設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院，旨在排除執(zhí)法辦案中的地方因素干擾，而不是為了解決局部存在的“案多人少”的矛盾。這一輪司法體制改革，通過實(shí)行司法人員分類管理，確定法院、檢察院中各類人員的員額比例，將法院、檢察院的絕大部分工作人員安排到辦案一線，“解決法院、檢察院內(nèi)部一些人擁有法官、檢察官頭銜卻不辦案，內(nèi)部行政管理部門越來越膨脹，優(yōu)秀法官、檢察官脫離辦案一線，進(jìn)行‘逆向選擇’等問題”[4]。這項(xiàng)改革到位，一些地方法院、檢察院“案多人少”的矛盾將會(huì)緩解?；谵k理特殊案件的功能定位，設(shè)置跨區(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)遵循精簡(jiǎn)、高效的原則，防止疊床架屋，無需布局到每個(gè)市、縣。

從制度設(shè)計(jì)的角度看，每個(gè)跨行政區(qū)劃檢察院都應(yīng)當(dāng)具有固定的管轄區(qū)域，只是這個(gè)區(qū)域不限于某一個(gè)行政區(qū)劃?？缧姓^(qū)劃檢察院的管轄范圍又應(yīng)當(dāng)實(shí)行全面覆蓋，避免同一類案件，在甲地由行政區(qū)劃檢察院管轄，在乙地由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。由于“特殊案件”作為例外情況在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及“普通案件”，跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置數(shù)量不宜過多，相應(yīng)地，每個(gè)跨行政區(qū)劃檢察院管轄的地域范圍就比較大。公民、組織到跨行政區(qū)劃檢察院行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)難免要來回奔波[5]。從這個(gè)角度說，跨行政區(qū)劃檢察院的辦案成本在總體上會(huì)高于行政區(qū)劃檢察院的辦案成本。因此，在制度設(shè)計(jì)上，爭(zhēng)議標(biāo)的不大的跨區(qū)域行政訴訟監(jiān)督案件和民商事監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)允許公民、組織在行政區(qū)劃檢察院主張權(quán)利；普通職務(wù)犯罪案件，仍然應(yīng)當(dāng)由行政區(qū)劃檢察院查辦。

（三）司法改革政策

十八屆三中全會(huì)提出，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。這項(xiàng)改革對(duì)于設(shè)在地、縣兩級(jí)的法院、檢察院獨(dú)立公正司法至關(guān)重要。如果“省級(jí)統(tǒng)一管理”到位，四中全會(huì)提出的“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”落實(shí)到位，地、縣黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)法院、檢察院依法辦案的能力將會(huì)降低，相應(yīng)地，跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)省內(nèi)跨地市、跨縣案件的必要性將會(huì)減小。此外，三中、四中全會(huì)提出的主審法官、合議庭、主任檢察官辦案責(zé)任制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，將會(huì)形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，將會(huì)提升行政區(qū)劃法院、檢察院公正司法的能力。

（四）行政區(qū)劃改革政策

三中全會(huì)提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革?！笆≈惫芸h”改革有兩項(xiàng)措施：“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，財(cái)政“省直管縣”。這些措施如果到位，地、縣黨政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，與地市黨政機(jī)關(guān)利益直接相關(guān)的司法案件數(shù)量也會(huì)下降。中級(jí)法院、分州市檢察院受干預(yù)程度總體上也會(huì)因此減輕。省直管縣如果全面推行，地方形成省、（地）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)架構(gòu)，各省內(nèi)的中級(jí)法院和分州市檢察院都將像直轄市的中級(jí)法院和檢察分院一樣成為跨行政區(qū)劃管轄的法院、檢察院。

（五）跨行政區(qū)劃檢察院管理體制

根據(jù)我國憲法和“兩院”組織法，法院、檢察院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，原則上按照行政區(qū)劃設(shè)置。行政區(qū)劃法院、檢察院由行政區(qū)劃內(nèi)的人大及其常委會(huì)產(chǎn)生。跨行政區(qū)劃法院、檢察院由誰產(chǎn)生，受誰監(jiān)督呢？中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》和最高法院《關(guān)于北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》要求，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院由所在地的市人大常委會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。以廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院為例，它由廣州人大常委會(huì)產(chǎn)生，管轄廣東范圍內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)一審民事、行政案件。根據(jù)憲法規(guī)定，國家的“一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！彼痉?quán)由人大及其常委會(huì)賦予，因此，每個(gè)法院、檢察院的固定管轄范圍原則上應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)生它的人大所代表的地域范圍之內(nèi)。據(jù)此，跨行政區(qū)劃法院、檢察院如果完全由省、市人大及其常委會(huì)產(chǎn)生，它跨省、市行使司法權(quán)的合法性難免會(huì)受到人們的質(zhì)疑。在省級(jí)統(tǒng)一管理地方法院、檢察院人財(cái)物的體制下，省際利益沖突案件恰恰是最需要由跨行政區(qū)劃法院、檢察院來管轄的。

基于以上諸因素，可以得出這樣的初步結(jié)論：跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置數(shù)量不宜過多，承擔(dān)的案件數(shù)量不宜過大。相應(yīng)地，每個(gè)跨行政區(qū)劃檢察院的轄區(qū)要比同一層級(jí)的行政區(qū)劃檢察院轄區(qū)大得多。這也是研究跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的重要前提。

三、跨行政區(qū)劃檢察院固定管轄案件類別分析

我國憲法雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是檢察權(quán)的取得遵循職權(quán)法定原則?，F(xiàn)行法律主要圍繞三大訴訟配置檢察監(jiān)督權(quán)能[6]。由三大訴訟各自的特點(diǎn)、任務(wù)和檢察機(jī)關(guān)職能所決定，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案任務(wù)主要集中在刑事訴訟中。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也主要是通過職務(wù)犯罪偵查等方式來實(shí)現(xiàn)的[7]。四中全會(huì)提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@不是檢察機(jī)關(guān)取得“一般監(jiān)督權(quán)”的政策依據(jù)，而是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)監(jiān)督制度體系化的客觀需要。研究跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置與案件管轄，必須以堅(jiān)持檢察職權(quán)法定為前提，弄清楚檢察機(jī)關(guān)管轄的案件從哪里來，到哪里去。

（一）公民、組織向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)訴求

最近有學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)有必要從國家本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)型[8]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求，滿足社會(huì)需求。實(shí)際上，近年來檢察機(jī)制與檢察工作一直朝著增強(qiáng)回應(yīng)性的方向努力。公民、組織的控告、申訴、檢舉，既是檢察案件的一種重要來源，也是檢察機(jī)關(guān)制定政策的主要參考。同時(shí)，跨行政區(qū)劃檢察院在體制上更加獨(dú)立，理論上更容易贏得公眾信賴，公民、組織向跨行政區(qū)劃檢察院提出控告、申訴、舉報(bào)顧慮會(huì)小一些。但是，對(duì)公民、組織訴求的受理附屬于職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督等職能?；凇罢l管轄、誰受理”的原則，受理控告、舉報(bào)案件不可能作為一種檢察職能獨(dú)立存在?？缧姓^(qū)劃檢察院原則上只能受理本機(jī)關(guān)管轄權(quán)范圍內(nèi)的控告、申訴、檢舉。當(dāng)然，對(duì)于不屬于本院管轄的訴求，特別是職務(wù)犯罪案件線索，跨行政區(qū)劃檢察院也有必要進(jìn)行登記、整理，移送有管轄權(quán)的檢察院。

從理論上講，刑事、民事申訴案件雖然數(shù)量不小，但成案率低，與其分散在行政區(qū)劃檢察院體系中，不如統(tǒng)一劃歸跨行政區(qū)劃檢察院集中管轄。問題是，基于維護(hù)司法裁判既判力的需要，法律規(guī)定上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)法院所作的生效裁判行使抗訴權(quán)，這兩類案件因此在層級(jí)分布上都呈“倒三角”結(jié)構(gòu)。盡管現(xiàn)行規(guī)定要求刑事申訴人“逐級(jí)申訴”，民事當(dāng)事人向沒有抗訴權(quán)的原審法院的同級(jí)檢察院申訴，但是，基層檢察院、檢察分院在保障公民、組織獲得抗訴再審權(quán)利方面的作用注定是有限的。到檢察機(jī)關(guān)申訴的民事、行政案件，絕大多數(shù)屬于高級(jí)法院或者最高法院駁回當(dāng)事人再審申請(qǐng)的案件，抗訴權(quán)集中在省級(jí)檢察院、高檢院，分州市檢察院、基層檢察院辦理這類案件基本上屬于重復(fù)勞動(dòng)。錯(cuò)誤明顯的刑事申訴案件，在分州市檢察院、省級(jí)檢察院通常已經(jīng)得到糾正，未能得到糾正的刑事申訴案件往往疑難、復(fù)雜，而且經(jīng)過省級(jí)院審查、復(fù)查，層級(jí)較低的跨行政區(qū)劃檢察院通常無力承擔(dān)。跨行政區(qū)劃檢察院不是不可以辦申訴案件，但是，要正視基層檢察院、分州市檢察院的功能局限，著眼于構(gòu)建相應(yīng)層級(jí)的跨行政區(qū)劃檢察院。否則，跨行政區(qū)劃檢察分院提請(qǐng)抗訴的案件只能進(jìn)入各省、市、自治區(qū)檢察院和各省、市、自治區(qū)高級(jí)法院。

（二）公安機(jī)關(guān)偵查案件的審查批捕與公訴職能

審查批捕、審查起訴是檢察機(jī)關(guān)最常規(guī)的業(yè)務(wù)工作。根據(jù)法律規(guī)定，刑事訴訟中公檢法分工負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)是承擔(dān)刑事偵查職能的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)辦理的批捕、起訴案件，除自偵案件外，絕大多數(shù)來自公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕、提請(qǐng)起訴。實(shí)踐證明，公安機(jī)關(guān)實(shí)行按行政區(qū)劃設(shè)置為原則、按行業(yè)設(shè)置為例外的體制是符合中國國情的。研究跨行政區(qū)劃檢察院刑事檢察案件管轄，需要以現(xiàn)行公安體制為前提。

1.與行政區(qū)劃公安機(jī)關(guān)偵查業(yè)務(wù)對(duì)接問題

各市、縣公安局依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定管轄的刑事案件，凡是存在地方保護(hù)可能的大案要案，可以在公安環(huán)節(jié)就改變管轄，接受指定行使偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)通常應(yīng)當(dāng)向?qū)?yīng)設(shè)置的行政區(qū)劃檢察院提請(qǐng)批捕、提請(qǐng)起訴并接受監(jiān)督。跨行政區(qū)劃檢察院辦理行政區(qū)劃公安機(jī)關(guān)偵查的批捕、起訴案件，監(jiān)督其偵查活動(dòng)，只能是一種例外，不然會(huì)造成跨行政區(qū)劃檢察院與行政區(qū)劃檢察院之間管轄分工不清，導(dǎo)致推諉扯皮。跨行政區(qū)劃檢察院管轄批捕、公訴案件，履行偵查監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)主要與跨行政區(qū)劃公安機(jī)關(guān)的偵查業(yè)務(wù)對(duì)接。

談到跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄，人們基于環(huán)境污染危害的跨區(qū)劃特點(diǎn)，容易想到相關(guān)案件由跨行政區(qū)劃檢察院來承擔(dān)。的確，環(huán)境污染相關(guān)犯罪的行為危害往往具有跨行政區(qū)劃的特點(diǎn)，有些環(huán)境污染違法犯罪之所以不能被有效制止，常常與地方保護(hù)主義具有直接關(guān)系。但是，按照現(xiàn)行法律，環(huán)境污染犯罪由行政區(qū)劃公安機(jī)關(guān)偵查。即使將環(huán)境污染相關(guān)犯罪的立案監(jiān)督、批捕、起訴職能交由跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)，也很難預(yù)期有好的效果，因?yàn)樾淌略V訟程序能否有效啟動(dòng)，主要取決于公安機(jī)關(guān)而不是檢察院。

2.與行業(yè)公安機(jī)關(guān)偵查業(yè)務(wù)對(duì)接問題

在我國，鐵路運(yùn)輸、海關(guān)、水運(yùn)、民航、森林等按行業(yè)設(shè)置的公安機(jī)關(guān)，除鐵路公安與鐵路運(yùn)輸檢察院、鐵路運(yùn)輸法院在刑事訴訟中形成業(yè)務(wù)對(duì)接之外，其他行業(yè)公安通過一定的管轄規(guī)則與地方法院、檢察院相對(duì)接。例如，水運(yùn)公安、民航公安、海警辦理的刑事案件，數(shù)量不大，目前與行政區(qū)劃檢察院對(duì)接，將來可以考慮納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。辦理刑事案件較多、與地方檢察院對(duì)接的跨行政區(qū)劃公安機(jī)關(guān)是海關(guān)緝私局。與行政區(qū)劃相分離的海關(guān)體制與海關(guān)緝私警察體制[9]，能夠在很大程度上保障偵查環(huán)節(jié)的執(zhí)法不受地方黨政機(jī)關(guān)干擾。海關(guān)緝私警察機(jī)構(gòu)的分布，與鐵路公檢法的布局有很大不同，它辦理的刑事案件的管轄規(guī)則也不同于鐵路公安。直屬海關(guān)緝私局、隸屬海關(guān)緝私局辦理的刑事案件，目前均由緝私局所在地分州市檢察院、中級(jí)法院管轄。這種管轄規(guī)則實(shí)踐中沒有表現(xiàn)出明顯缺陷。但是，國家創(chuàng)設(shè)和懲治走私犯罪本身就是為了維護(hù)國家和中央整體利益，理論上屬于央地利益沖突案件，因此，可以將海關(guān)緝私局辦理的案件統(tǒng)一由跨行政區(qū)劃檢察院管轄，同時(shí)根據(jù)海關(guān)緝私案件分布規(guī)律進(jìn)行布局。

3.現(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院的審查批捕與公訴業(yè)務(wù)

雖然鐵路上發(fā)生的刑事犯罪常常具有跨地域的特點(diǎn)，但這種跨地域和互聯(lián)網(wǎng)金融的跨地域一樣，并不必然帶來地方干預(yù)。事實(shí)上，由于社會(huì)分層日益明顯等原因，由行政區(qū)劃公安、檢察院管轄，實(shí)踐中很少有黨政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)盜竊、搶劫之類的刑事案件。盡管如此，現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃檢察院的審查批捕、審查公訴業(yè)務(wù)，仍然可以保留在跨行政區(qū)劃檢察院體系之內(nèi)，以保持其刑事檢察業(yè)務(wù)的完整性。

基于檢察辦案的親歷性要求，最適合由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的批捕、公訴案件，通常只能是在地域上與它相近的公安機(jī)關(guān)偵查的案件。當(dāng)然，跨行政區(qū)劃檢察院也有必要基于業(yè)務(wù)覆蓋范圍等因素進(jìn)行布局。既要機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，又要在管轄上有效覆蓋全國，這正是設(shè)置多職能跨行政區(qū)劃檢察院面臨的最大難題。

（三）職務(wù)犯罪偵查職能

對(duì)于行政區(qū)劃檢察院來說，偵查職務(wù)犯罪工作很容易受到地方因素干擾。只要檢察人員及其親屬享受檢察院所在地政府提供的公共服務(wù)，即使檢察院的人財(cái)物實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)管”，仍然可能出現(xiàn)利益交換。因此，從理論上講，職務(wù)犯罪案件最適合由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。十八屆四中全會(huì)決定起草組集體編著的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料在介紹設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院的考慮時(shí)，特別提到：檢察機(jī)關(guān)近年來查辦職務(wù)犯罪的數(shù)量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權(quán)重，保護(hù)層厚，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強(qiáng)，案件查辦過程中來自同級(jí)地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大。因此，過去的實(shí)踐中需要經(jīng)常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，而指定異地管轄具有隨機(jī)性，成本較高，需要規(guī)范化[10]。據(jù)此，由跨行政區(qū)劃檢察院偵查某些職務(wù)犯罪大案要案應(yīng)當(dāng)作為推動(dòng)職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化的一種重要方式，偵查職務(wù)犯罪也應(yīng)當(dāng)作為跨行政區(qū)劃檢察院的一項(xiàng)主要業(yè)務(wù)工作。

第四篇：關(guān)于突破行政區(qū)域限制實(shí)現(xiàn)水資源共享的建議

關(guān)于突破行政區(qū)域限制實(shí)現(xiàn)水資源共享的建議

安徽省代表團(tuán)劉瑞蓮

碭山縣位于安徽省最北部，地處皖蘇魯豫四省交界處，全縣土地面積1192.94平方公里，總?cè)丝?6萬，轄13個(gè)鎮(zhèn)1個(gè)開發(fā)區(qū)，耕地面積124萬畝。

碭山縣年平均降水量為760mm，地表水資源主要是天然降水形成的地表徑流，工業(yè)生產(chǎn)和人居飲水完全依靠地下水，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，工農(nóng)業(yè)用水量增加，地下水位呈逐年下降趨勢(shì)。水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)因素，需要有相應(yīng)的水資源作支撐。這種支撐能力是保障區(qū)域持續(xù)快速發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。目前，國家南水北調(diào)東線工程已進(jìn)入江蘇豐縣，為充分發(fā)揮國家水利工程效益，解決人居飲水問題，建議突破行政區(qū)限，將南水北調(diào)水資源引入安徽境內(nèi)，解決安徽碭山及蕭縣北部水資源匱乏問題。

附件：碭山縣黃河故道治理開發(fā)工程項(xiàng)目建議書

碭山縣黃河故道治理開發(fā)工程

項(xiàng)目建議書

碭山縣人民政府

二〇一一年二月二十五日

一、基本情況

碭山縣位于黃淮平原中東部，安徽省西北部，地處北緯34°16′-34°40′，東徑116°10′-116°38′，地勢(shì)平坦，自西北向東南以1/4000-1/6000的坡降微傾，地面高程33.5-53.1米；與蘇、魯、豫、皖四省六縣交界，全縣土地面積1192.94平方公里，總?cè)丝?5.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口84.9萬人，轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，耕地面積124萬畝。

二、水文氣象

碭山縣地處新汴河，南四湖兩大水系，同屬淮河流域，兩水系以故黃河南堤為分水嶺，以北為南四湖水系，匯水面積440.1km2，占全縣總面積的36.9%，以南為新汴河水系，匯水面積752.84km2，占全縣總面積的63.1%。

碭山縣地處暖溫帶與北亞熱帶之間，氣侯屬半濕潤、半干旱季風(fēng)氣侯區(qū)，其特點(diǎn)是夏熱多雨，冬寒干燥，春旱多風(fēng)，四季分明，呈大陸性氣候特點(diǎn)；其多年平均降雨量760mm。

三、水資源狀況

碭山縣地表水資源主要是天然降雨形成的地表徑流，河道主要為汛期排澇，降水多以暴雨形式出現(xiàn)，產(chǎn)生的地表徑流大都白白流失，利用率很低。

淺層地下水資源有273.4km2的富水區(qū)和799.31 km2的中等富水區(qū)、120.23 km2的弱富水區(qū)；中層地下水資源有101.96 km2的富水區(qū)和291.35 km2的中等富水區(qū)、799.63 km2的弱富水區(qū)；深層地下水資源有510.43 km2的富水區(qū)和339 km2的中等富水區(qū)、343.51 km2的弱富水區(qū)；

多年平均水資源總量約29856萬立方米，多年平均水資源可利用量24893萬m3，需水32100萬m3，缺水6307萬m3；全縣人均擁有水資源量為312.6立方米，地下水多年埋深2-5米，近年來隨著工農(nóng)業(yè)開采量的增加，地下水位有逐年降低的趨勢(shì)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加，工農(nóng)業(yè)、居民生活用水量仍然處于上升趨勢(shì)，2010年全縣供水人口約67萬人，需水量2189萬立方米，供水量872萬立方米。

鑒于以上因素，在今后水資源的開發(fā)利用方面，除了充分?jǐn)r蓄地表水，合理開發(fā)地下水，采取節(jié)水灌溉措施之外，充分依托黃河故道引調(diào)外水，以故黃河為載體，上游從河南省虞城縣，下游從江蘇省豐縣調(diào)水，應(yīng)該是今后解決水資源短

缺和供水不足的根本途徑。

四、黃河故道基本情況

黃河故道系指1855年（清咸豐五年），黃河于河南省銅瓦廂決口改道，奪大清河北徙入海后，不再匯淮而遺留下來的一條廢棄河道。黃河故道從我縣中北部穿過，南北大堤間寬度約9公里，與兩側(cè)地面形成6-8米高差而成為我縣的地上懸河，形成堤內(nèi)堤外兩大沖積平原的地貌景觀。在碭山縣境內(nèi)，黃河故道呈帶狀橫貫中北部，西起官莊鎮(zhèn)下河陳莊，流經(jīng)碭山官莊、玄廟、周寨、碭城、葛集、良梨及唐寨7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東至葛集鎮(zhèn)鎮(zhèn)蟠龍集，全長46.8公里。碭山境內(nèi)匯流面積為277.8平方公里；黃河故道兩岸灘地為青沙土和兩合土，土質(zhì)肥沃，適宜多種農(nóng)作物生長，是碭山縣水果產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)有果樹12萬畝，其優(yōu)質(zhì)水果產(chǎn)量約占安徽省水果產(chǎn)量的40％以上。

黃河故道水域面積1.23萬畝、葦?shù)?70畝、灘涂210畝，水質(zhì)好，PH值近于中性，無污染。岳莊壩屬中型水庫，設(shè)計(jì)總庫容2815萬立方米，1982年完成蓄水運(yùn)行，2009年除險(xiǎn)加固，目前蓄水1400立方米；黃河故道分布有康熙治河條例石碑、玄帝廟、古渡口遺址等歷史文化古跡。

故道區(qū)內(nèi)水域水產(chǎn)資源豐富，現(xiàn)有養(yǎng)殖魚類20余種，甲殼類10余多種；水生植物有10余種，其主要是藕、菱角、葦、蒲及各種菹草、輪葉黑藻等，黃河故道水域、葦?shù)?、灘涂也是候鳥繁殖棲息之地。

五、工程布局

以開挖疏浚河道、修建堤防、建設(shè)蓄水引水工程、進(jìn)行黃河故道水生態(tài)修復(fù)工程為主，同時(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)水土流失治理、坡耕地治理、荒灘荒地治理和土地整理，對(duì)原有的橋涵、泵站進(jìn)行加固改造；重點(diǎn)建設(shè)蓄水供水引水工程。初步規(guī)劃在上游開通與河南虞城的輸水通道，中游疏通淤積河道，下游建設(shè)蓄水閘壩，對(duì)上游排水大溝做防護(hù)和綠化工程，保護(hù)黃河故道良好的水生態(tài)環(huán)境

六、工程內(nèi)容和工程量

1、河道開挖清淤

岳莊壩水庫上游4.9公里的庫區(qū)淤積嚴(yán)重，影響庫容，計(jì)劃清淤開挖；果園

場(chǎng)至郭莊段約6.7公里基本淤平，需要按底寬100米開挖；張庵電管站上游3.1公里需要疏通，據(jù)測(cè)算清淤土方約873萬方；

2、水生態(tài)修復(fù)工程

水生態(tài)修復(fù)工程是以保護(hù)和改善河道、水庫水質(zhì)、豐富水生態(tài)多樣性為核心，以保證生態(tài)系統(tǒng)安全、提高水生態(tài)環(huán)境承載能力為目標(biāo)，保持水生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展和良性循環(huán)，在皖北地區(qū)起示范和帶動(dòng)作用。

由于農(nóng)村的污水處理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，大量沒有經(jīng)過處理的生活污水和糞便、圈舍沖洗污水、養(yǎng)殖家禽、家畜的污水直接排入河道。并且，排污總量大大超過了天然水體的自凈能力，造成一部分水體污染。運(yùn)用環(huán)境水生態(tài)中立方法處理農(nóng)村生活污水，充分利用現(xiàn)有池塘和閑置荒地；采取就地處理，就地回用的原則，兼顧系統(tǒng)的功能性和景觀性。

預(yù)計(jì)需要在黃河故道上游建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)2處、溝口防護(hù)工程1.47萬平方米、建設(shè)生態(tài)防護(hù)林500畝、投放魚苗、藕、菱角、葦、蒲及各種菹草1250畝；建設(shè)3個(gè)濕地，總面積約1200畝。

3、橋梁工程

需要新建木李莊橋、蔣營、韓新莊橋3座。

4、蓄水工程

在下游楊莊建節(jié)制閘一座，孔徑為10*5米。

5、引水工程

在上游下河陳莊、下游高寨潭各建一座抽水站，作為引調(diào)水源工程，中游在蔣營建輸水工程，利用堤北河及利民河上游向碭城輸水，需要附屬建筑物有12.5公里干支渠、2座節(jié)制閘、4座分水閘、6座倒虹吸、7座渡槽。

七、投資估算

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）和《投資項(xiàng)目可行性研究指南》，工程建設(shè)投資估算采用綜合指標(biāo)估算法。

投資估算：

清淤疏浚工程：土方873萬方，按機(jī)械開挖，單方造價(jià)16元，需投資13968萬元；

水生態(tài)修復(fù)工程：垃圾填埋場(chǎng)投資3500萬元，溝口防護(hù)1750萬元，生態(tài)防

護(hù)林810萬元，投放水生物投資170萬元，濕地項(xiàng)目投資24300萬元。

橋梁工程：建6孔16米孔徑的空心板梁橋3座，按4200元/平方米估算，投資1350萬元。

節(jié)制閘工程：按門寬48萬元/米估算投資2450萬元。

引水工程：下河陳莊和高寨翻水站需投資870萬元，蔣營抽水站及附屬工程投資49500萬元。

總投資為9.8668億元。

八、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益

工程效益按工程建成后增加的直接效益與間接效益計(jì)算，直接效益是指工程建成后，提供或改善供水條件而獲得的效益；間接效益是指該項(xiàng)目為國民經(jīng)濟(jì)其他各業(yè)帶來的效益初步估算為14158萬元。

工程總投資K=9.8668億元，年效益B=14158萬元，建設(shè)期m=6年，計(jì)算期n=40年,社會(huì)折現(xiàn)率i=12%；工程年運(yùn)行費(fèi)：包括項(xiàng)目運(yùn)行初期和正常運(yùn)行期每年所需支出的全部運(yùn)行費(fèi)用，按工程總投資的1%計(jì)算，年運(yùn)行費(fèi)為：9866.8萬元

（1)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率EIRR

n

?(B?C)

t?1t(1?EIRR)?t＝0

經(jīng)試算得：EIRR=0.131=13.1%＞12%。

（2)經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值ENPV

n

ENPV＝?(B?C)t(1?is)?t=10084.4萬元

t?1

（3)工程經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比（EBCR）

經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比是指項(xiàng)目效益與費(fèi)用現(xiàn)值之比。其表達(dá)式為：

n

?B（1?i）tt?t

EBCR?t?1

n

?t

tt?C（1?i）

t?1

經(jīng)計(jì)算得：工程經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比EBCR=1.17＞1

以上計(jì)算結(jié)果表明，本項(xiàng)工程，經(jīng)濟(jì)回報(bào)率很高，在經(jīng)濟(jì)上可行的。

第五篇：古代行政區(qū)域

夏朝開始，到秦始皇統(tǒng)一中國、確立郡縣制為止）、郡縣制時(shí)期（秦、漢）、州制時(shí)期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時(shí)期（唐、宋）、行省制時(shí)期（元、明、清）。

州：地方一級(jí)行政區(qū)劃名。如在上古時(shí)期劃分的九個(gè)行政區(qū)域：冀、兗、青、徐、揚(yáng)、荊、預(yù)、梁、雍等九州，也是中國別稱“九州”的來歷。東漢共分13州；晉初又分19州；到了唐代，全國共有300多個(gè)州，都是行政區(qū)。

郡：早在戰(zhàn)國時(shí)期，各國就開始實(shí)行郡縣制，秦朝時(shí)，天下劃分為36郡，征服南粵后，增加到40郡。直到隋唐以前，歷朝都設(shè)有郡。隋朝取消了郡，唐代則州郡迭改，宋代以后郡被徹底取消。

行省：原是官署的名稱。后來，行省正式稱為一級(jí)行政區(qū)劃名，簡(jiǎn)稱為省。國：諸侯王的封域，泛指古代侯王的封地，也是一級(jí)行政區(qū)劃名稱，地位相當(dāng)于郡。這和今天國家的國有很大區(qū)別。

邑：泛指城市。但大城市通常稱都，小城市稱邑。邑有時(shí)也指縣。

縣：兩千多年來縣一直是中國的基層行政區(qū)劃名。春秋以前，縣大于郡，戰(zhàn)國以后，郡大于縣，秦統(tǒng)一六國后，乃確立郡縣制，縣隸屬于郡。漢代的縣屬于郡和國，以后各朝的縣屬于州或府。

道：始行于唐，不過當(dāng)時(shí)屬于監(jiān)察區(qū)，相當(dāng)于漢代的州，后來逐漸實(shí)化為一級(jí)行政區(qū)域。

鎮(zhèn)：古代在邊要形勝之地設(shè)置鎮(zhèn)，駐兵戍守，北魏時(shí)設(shè)鎮(zhèn)之地有二：一類設(shè)于全不立州郡的地方，鎮(zhèn)將兼理軍民政務(wù)；一類設(shè)于州、郡治所，即與州郡同設(shè)于一地，鎮(zhèn)將綰軍，由刺史、太守管理民政，但多數(shù)由鎮(zhèn)將兼刺史、太守之任。唐代，鎮(zhèn)戍之權(quán)較前減弱。唐末五代時(shí)期，節(jié)度使在其境內(nèi)設(shè)鎮(zhèn)，置鎮(zhèn)使、鎮(zhèn)將，除鎮(zhèn)捍衛(wèi)防守之外，還向人民征收器甲糧餉，掌握地方實(shí)權(quán)。宋初，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，罷鎮(zhèn)使、鎮(zhèn)將，收其權(quán)歸于知縣，除人口眾多、商業(yè)繁榮的鎮(zhèn)以外，多數(shù)罷廢。宋代以后，鎮(zhèn)多指縣以下的小商業(yè)都市。

路：宋元時(shí)期的行政區(qū)。宋代的路最初是為征收稅賦轉(zhuǎn)運(yùn)漕糧而劃分的區(qū)域，后來逐漸演變成帶有行政區(qū)劃和軍區(qū)的性質(zhì)，成為一級(jí)行政區(qū)。元代也有路，為二級(jí)行政區(qū)，相當(dāng)于宋代的州府。