第一篇：關(guān)于監(jiān)獄執(zhí)法中權(quán)力運作問題的思考(何巧偉)

關(guān)于監(jiān)獄執(zhí)法中權(quán)力運作問題的思考

隨著法制社會建設(shè)的不斷深入，國家對執(zhí)法要求的不斷提高，以及社會輿論監(jiān)督的不斷加強，監(jiān)獄在執(zhí)法過程中存在的不足及暴露的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。正是基于這樣的社會大環(huán)境，我們有必要對當(dāng)前監(jiān)獄執(zhí)法過程中的權(quán)力運作進行一定的探討，并初步分析如何才能正確使用法律賦予監(jiān)獄的正當(dāng)權(quán)利，規(guī)范執(zhí)法。

一、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的定義及存在的問題

1994年12月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)獄法》，明確規(guī)定監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機關(guān)，并通過法律的形式確定監(jiān)獄的權(quán)力與義務(wù)，對監(jiān)獄擁有的權(quán)力給予了堅強的法律保障。因此，所謂的監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)，就是國家法律法規(guī)賦予監(jiān)獄在執(zhí)法過程中行使的權(quán)力的總稱。

在《監(jiān)獄法》出臺以前，監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用，濫用的情況時有發(fā)生，《監(jiān)獄法》頒布以后，這種情況在很大程度上得到了遏制，但并非已經(jīng)不存在了，因為就算再嚴密的法律，也仍然不能保證權(quán)力被正當(dāng)使用，不被濫用。

監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的不正當(dāng)使用、濫 用，可以分為下面三類： 第一種類型，不依照法律法規(guī)之規(guī)定，特別是法律的規(guī)定，而濫用刑罰執(zhí)行權(quán)。此類如大連監(jiān)獄案件、湖南邵東監(jiān)獄案件。

第二種類型，雖然遵守了法律之規(guī)定，但是由于種種原因違反操作原則，導(dǎo)致刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用，濫用的情況發(fā)生。這種類型的行為目前出現(xiàn)的比較多，比如監(jiān)獄民警在執(zhí)法過程中的不作為，亂作為，雖然并未嚴重到違反法律，卻是一定程度上影響了監(jiān)獄的公正執(zhí)法。

第三種類型，利用法律規(guī)定的粗疏，打擦邊球，利用一些法律未明文規(guī)定的疏漏，刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用或濫用。

刑罰執(zhí)行權(quán)的不正當(dāng)使用、濫用，具有兩個重要的特點： 第一．枉法。監(jiān)獄執(zhí)法人員明知法律規(guī)定的原則，明知法律有規(guī)定，但是，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)卻不履行，或者不應(yīng)當(dāng)向他人用刑，卻向他人用刑。

第二．徇私。因徇私而玩弄職權(quán)在刑事司法領(lǐng)域是個早就被關(guān)注的話題。自古以來就有因徇私而玩弄職權(quán)的現(xiàn)象，至今也仍然存在，徇私的共同之處就是有關(guān)的執(zhí)法人員因追求個人利益及相關(guān)好處而玩弄職權(quán)。這在監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用、濫用里面，也是一個相當(dāng)普遍的特點。

關(guān)于監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)不正當(dāng)使用、濫用的危害，大家容易達成共識，不外乎破壞監(jiān)獄形象、影響社會公平公正、阻礙法制社會建設(shè)等等，這里不進行深入探討。但是，關(guān)于刑罰執(zhí)行權(quán)不正當(dāng)使用、濫用的存在形態(tài)，大家看法不一定達到一致。

在我看來，監(jiān)獄的執(zhí)法者是人，是有感情，有理性的人，而執(zhí)法不僅是根據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行的活動，而且要面對罪犯，面對罪犯的利益，在某些情況下需要面對罪犯的親屬、朋友及執(zhí)法者本人的親屬、朋友、同學(xué)、同事等。當(dāng)關(guān)系和利益出現(xiàn)以后，監(jiān)獄執(zhí)法人員的刑罰執(zhí)行權(quán)使用就變成了各種利益選擇的過程。在刑罰執(zhí)行過程中，利益的參與者主要有：罪犯所在監(jiān)區(qū)的民警，罪犯及其親屬、監(jiān)獄機關(guān)的工作人員、監(jiān)獄上級管理部門的工作人員，駐監(jiān)檢查機構(gòu)中的工作人員、法院的法官。利益博弈的啟動者通常是罪犯或者其親屬。由于罪犯或者親屬將利益滲入刑罰執(zhí)行過程中，罪犯所在監(jiān)區(qū)的民警，監(jiān)獄機關(guān)的工作人員、監(jiān)獄上級管理部門的工作人員，駐監(jiān)檢查機構(gòu)中的工作人員、法院的法官便有可能進入利益選擇情境中。進入利益選擇情境中的上述人員也需要在可能所獲得的利益、拒絕的代價、指責(zé)感與良心、違法風(fēng)險中選擇。這些年“拒絕的代價”因素在刑罰執(zhí)行違法中的分量呈上升趨勢。由于罪犯及其親屬重視“關(guān)系”的價值，因而，有的罪犯及其親屬挖掘刑罰執(zhí)行中“關(guān)節(jié)”人物的親屬關(guān)系譜、同事關(guān)系譜、同學(xué)關(guān)系譜、制約單位關(guān)系譜、聯(lián)系單位關(guān)系譜、子女同學(xué)關(guān)系譜等，在比較選擇后將這些對刑罰執(zhí)行中“關(guān)節(jié)”人物有影響的人先卷入其中，然后通過他們轉(zhuǎn)達利益信息。我認為，這是監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用、濫用中一種較為主要的形態(tài)。

通過上面所述，我們看到，刑罰執(zhí)行權(quán)的使用，同別的公共權(quán)力使用一樣，不僅需要考慮有關(guān)法律的規(guī)定，現(xiàn)實中的執(zhí)法人員有時候也需要掂量關(guān)系、利益等。畢竟執(zhí)法人員是人，是有個人私利的人，不是機器，這一點是絕對的。在監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行權(quán)運作中，存在問題也是絕對的，不可能被完全消滅。因此，我接下來要探討的是如何降低監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)在運作中被不正當(dāng)使用、濫用的概率和頻次。

二、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)運作中存在問題的防治

由于監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)不正當(dāng)使用、濫用的危害大，所以，防治刑罰執(zhí)行權(quán)不正當(dāng)使用、濫用的理論與實踐前人已有。當(dāng)然，至今人們?nèi)匀辉诓粩嗵剿鳎貏e是近幾年。

歸納防治刑罰執(zhí)行權(quán)不正當(dāng)使用、濫用的方式方法，我將其分為以下幾類：

首先，是法律法規(guī)層面上的。以法律法規(guī)的完善為基本著力點，盡量減少法律法規(guī)層面的漏洞，從源頭上抓起。完備的監(jiān)獄法律、法規(guī)、制度體系是防止監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)被不正當(dāng)使用、濫用的前提。這個體系應(yīng)當(dāng)是以各種相關(guān)法律、法規(guī)構(gòu)成的一個全面聯(lián)系的整體，并涵蓋監(jiān)獄管理、刑罰執(zhí)行過程的各個方面，不僅有實體法的規(guī)范，還要有明確且嚴格的程序規(guī)范，努力使監(jiān)獄所有的管理、刑罰執(zhí)行活動都處于透明陽光有法可依的狀態(tài)之中。

其次，是監(jiān)獄執(zhí)法人員道德層面上的。加強道德教育力度，提高監(jiān)獄執(zhí)法人員道德自我約束力。通過各種宣傳形式和手段宣傳忠于職守、秉公執(zhí)法、甘于風(fēng)險的先進事跡，以弘揚正氣。嚴格要求監(jiān)獄執(zhí)法人員放棄私欲、恪盡職守。教育監(jiān)獄執(zhí)法人員要甘于奉獻，必須經(jīng)受住金錢的誘惑，耐得住清貧，為人民掌好權(quán),執(zhí)好法。不能與罪犯及其家屬有經(jīng)濟利益上的關(guān)系。教育監(jiān)獄執(zhí)法人員要鐵面無私。每一個執(zhí)法人員清醒認識到權(quán)力是人民給的,用權(quán)要自重、自省、自警、自勵,行使刑罰執(zhí)行權(quán)只能是認法不認人，講公正不講人情，講原則不講關(guān)系。教育監(jiān)獄執(zhí)法人員要剛正不阿。在思想上、行動上，監(jiān)獄執(zhí)法人員要有一條約束自己的“警戒線”。在工作時間以外，離開單位監(jiān)督和無人知曉的情況下，自覺規(guī)范自己的言行，該干什么、不該干什么，一定要涇渭分明。教育監(jiān)獄執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)甘于寂寞不求聲名，始終保持高尚的情操。提高監(jiān)獄執(zhí)法人員的道德自我約束力也是保證監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)不被不正當(dāng)使用、濫用的一個重要環(huán)節(jié)。

第三，是監(jiān)獄執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和法律意識層面上的。提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和法律意識也相當(dāng)關(guān)鍵。再好的法律制度也要靠人來執(zhí)行，執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和法律意識直接影響到法律價值和目的的實現(xiàn)。監(jiān)獄執(zhí)法人員是國家刑罰執(zhí)行權(quán)的直接實施者，其法律意識和法律素養(yǎng)對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的正確使用具有決定作用，而學(xué)習(xí)和掌握法律知識是形成法律意識和提高法律素養(yǎng)的前提條件。一方面，要通過不斷學(xué)習(xí)使監(jiān)獄執(zhí)法人員掌握法學(xué)的基礎(chǔ)理論、常用的法律法規(guī)，增加法律專業(yè)人才的比例，形成學(xué)法用法的良好習(xí)慣；另一方面，通過經(jīng)常性的法律教育和規(guī)范日常的執(zhí)法，提高監(jiān)獄執(zhí)法人員正當(dāng)使用監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的意識和實現(xiàn)權(quán)力正確使用的能力，使正當(dāng)使用權(quán)力的理念內(nèi)化于監(jiān)獄執(zhí)法人員心中，成為他們的自覺行動和價值追求。

第四，是強化監(jiān)督層面上的。加強對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)運作的監(jiān)督，嚴厲懲治執(zhí)法領(lǐng)域的腐敗，是保證監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)正當(dāng)使用的強有力措施。因此必須對刑罰執(zhí)行權(quán)進行切實有效的制約和監(jiān)督，把執(zhí)法監(jiān)督延伸到刑罰執(zhí)行的全過程。除了要強化檢察部門和紀檢監(jiān)察部門等常規(guī)監(jiān)督外，監(jiān)獄自身還要建立和完善一套刑罰執(zhí)行權(quán)運作的監(jiān)督機制，改變以往的監(jiān)督方式。建立執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任制，實行執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，強化監(jiān)督部門的責(zé)任制，加強監(jiān)督部門自身建設(shè)。建立和完善警務(wù)督查機制，建立執(zhí)法督導(dǎo)巡視制度。并且還要進一步實施和完善“獄務(wù)公開”。監(jiān)獄機關(guān)必須自覺接受國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)的監(jiān)督，以及自覺接受新聞媒介的輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，保證監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)的合法性、公正性和權(quán)威性。

監(jiān)獄執(zhí)法過程中的刑罰執(zhí)行權(quán)運作問題是一個值得深入探討的問題，該權(quán)力的不正當(dāng)使用、濫用的危害是及其巨大的。本人在前人研究成果的基礎(chǔ)上，進行了一個初步的總結(jié)與思考，希望能夠理出一絲頭緒，為今后對該問題的進一步研究擬出思路，以便于探索出更多有助于監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)正當(dāng)運作的新想法，新舉措。

(作者：何巧偉)

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第二篇：淺析公安執(zhí)法權(quán)力運行中存在的問題和對策

淺析公安執(zhí)法權(quán)力運行中存在的問題和對策

公安執(zhí)法權(quán)力，是國家法律法規(guī)賦予公安機關(guān)依法履行的職責(zé)、行使的職權(quán)，是公安機關(guān)履行其職責(zé)、完成黨和政府交給的任務(wù)所必須的措施和手段，是公安機關(guān)性質(zhì)和職權(quán)的重要體現(xiàn)。公安機關(guān)的權(quán)力直接關(guān)系到法律的嚴肅性、權(quán)威性，關(guān)系到國家和人民的利益，關(guān)系到黨和各級政府的形象和聲譽，關(guān)系到公安工作的發(fā)展和公安隊伍的建設(shè)。近幾年，各級公安機關(guān)高度重視執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，出臺了一系列規(guī)章制度對執(zhí)法權(quán)力運行加以規(guī)范，民警業(yè)務(wù)素質(zhì)，執(zhí)法水平雖有了較大幅度提高，但少數(shù)單位和民警在執(zhí)法過程中仍然存在一些不容忽視的突出問題。

一、當(dāng)前公安執(zhí)法過程中存在的突出問題

（一）不履行或不認真履行法定職責(zé)。一是少數(shù)公安機關(guān)和民警對群眾報警不出警或不及時出警處置，不依法及時受理群眾報案，行政案件該受理不受理，刑事案件該立案不立案，不破不立、破了也不立的情況大量存在。如在2009年，公安部派駐督察組對我局如實立案情況開展專項檢查時發(fā)現(xiàn)，不少基層派出所對多數(shù)輕微刑事案件只受理未及時立案，更未開展偵查；二是對公民要求保護人身、財產(chǎn)權(quán)利的求助，不理不睬，拒絕履行。如在辦理傷害案件中，辦案程序明確規(guī)定在沒有確定傷勢的情況下，先以行政案件受案調(diào)查。但少數(shù)辦案人員卻不調(diào)查取證，更多的是等待，等待鑒定，等待和解。一旦案件無法調(diào)解，要進入訴訟程序，再去現(xiàn)場勘查和調(diào)查取證的話，往往已經(jīng)太遲了，有的證據(jù)已經(jīng)滅失無法彌補。三是對公民申領(lǐng)許可證、執(zhí)照，該辦不辦、故意刁難或無故拖延等，不給好處不辦事、給了好處亂辦事。如我們曾經(jīng)處理過這樣一起投訴件，一群眾需要辦理戶口遷移業(yè)務(wù)，遷入地派出所堅持要群眾出示原戶籍地派出所開據(jù)的戶籍證明材料，原戶籍地派出所則戶籍聯(lián)網(wǎng)不需要戶籍證明、戶籍證明業(yè)務(wù)已取消等多種理由拒絕出據(jù)證明，導(dǎo)致群眾三番兩次往返于兩地公安機關(guān)，卻一直無法辦理業(yè)務(wù)。與此形成鮮明對比的是，近期網(wǎng)上熱炒的陜西“房姐”事件，一人輕易辦理了四個戶口。

（二）濫用偵查手段。一是非法逼供、誘供。對犯罪嫌疑人采用肉刑或變相肉刑以逼取口供，訊問時故意威脅、恐嚇犯罪嫌疑人，或許諾犯罪嫌疑人供述后減免其刑罰或無罪釋放，以此來達到獲取口供的目的。從轟動一時的杜培武案到影響巨大的佘祥林案，都充分暴露出這些問題。二是隨意啟動搜查、勘驗或技偵等程序。不經(jīng)嚴格審批手續(xù)，對不必要的人和事情進行搜查、監(jiān)控，甚至動用技偵手段調(diào)查舉報人、控告人等。如王立軍、李亞力等原高級警務(wù)人員都因涉嫌濫用技偵手段而被查處。三是鑒定結(jié)論有失公平。少數(shù)鑒定工作崗們的公安民警，違背科學(xué)、客觀、公正原則（雖然不完全是由于個人原因），隨意出具鑒定結(jié)論，導(dǎo)致無法被當(dāng)事人認可，只得啟動重新鑒定、復(fù)核鑒定、補充鑒定等新的鑒定程序，甚至引發(fā)投訴、上訪。在近幾年督察部門受理的涉及傷害案件投訴，當(dāng)事人對鑒定結(jié)論不服，要求重新鑒定占有很大比例，類似問題還出現(xiàn)在交警部門出具事故責(zé)任認定上，經(jīng)常引發(fā)爭議。

（三）濫用強制措施。一是隨意傳喚他人。在實際操作中，少數(shù)執(zhí)法人員未嚴格按照法律規(guī)定，不經(jīng)上級審批隨意傳喚，或者出現(xiàn)傳喚不在指定地點、超出傳喚時限等問題，有的甚至因為一已私利，故意啟動傳喚程序，侵犯他人合法權(quán)益。二是隨意適用刑拘延長期限。對刑拘延長30日的對象超出刑訴法第69條規(guī)定的三種對象范圍，犯罪嫌疑人刑拘后，不管有無必要，辦案單位基本上都延長至30日。有的甚至不屬于延長刑拘30日范圍的，也因各種原因隨意延長期限；三是隨意采取取保候?qū)彽确橇b押性強制措施。對一些群眾反映強烈的尋釁滋事、雇兇商人、雇人討債等案件，一些執(zhí)法單位往往抵不住“說情網(wǎng)”的干擾或受錢財物的誘惑，對上述案件采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強制措施，少數(shù)辦案人員對符合取保候?qū)?、監(jiān)視居住辦理之后，在相當(dāng)長時間內(nèi)不去繼續(xù)偵查，致使一些案件流失，影響了整體打擊效能，也影響了法律的權(quán)威性和嚴肅性。三是隨意扣押、處置涉案財物。有的不辦理呈批手續(xù)，未經(jīng)負責(zé)人同意或批準就進行扣押、辨認，事后在補辦手續(xù)；有的不該扣押的也扣押，隨意使用扣押的物品，對交通事故肇事車輛連同車上貨物一同暫扣，久拖不予發(fā)還等。

（四）濫用處罰權(quán)力。一是量裁處理不規(guī)蕩。在辦理行政（治安）等案件時，量罰過程中存在很大的隨意性，在同一地區(qū)、同類案件中，難以找出一個量裁的基準，導(dǎo)致處罰結(jié)果與違法的情節(jié)、后果嚴重不相符，同類案件違法情節(jié)差不多，罰款數(shù)額相差懸殊，甚至出現(xiàn)因當(dāng)事人態(tài)度不好，就提高罰款額的情況；二是選擇性執(zhí)法。執(zhí)法看對象，對領(lǐng)導(dǎo)、集體和對民眾個人，缺乏一視同仁的態(tài)度，不僅縱容了一些人繼續(xù)違法，也使普通受處罰人心理失衡，對法律失去尊重。如在交警路面執(zhí)法中，經(jīng)常表現(xiàn)為對本地車輛管理松，對外地車輛查糾嚴；對小型客車管理松，對大型貨車查糾嚴；對熟人關(guān)系車輛管理松，對一般違法車輛查糾嚴；對黨政機關(guān)、政法部門等“特權(quán)車”管理松，對普通群眾車輛查糾嚴。三是隨意處罰。辦理賭博、賣淫嫖娼、吸毒、交通違法等案件中，對應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任或勞教處罰的，降格作罰款處理，以罰代刑、以罰代教或者想方設(shè)法尋找理由罰款等。個別案件收取預(yù)交款后，不調(diào)查取證，不上報審批，擱置一段時間，案件“自動消失”等；如近期網(wǎng)曝的河南獲嘉交警亂罰款事件，據(jù)報道稱“見車必查，查車必罰，罰款不開票”，執(zhí)勤交警更出語驚人：“到這兒，一毛不拔能讓你走？”

（四）違反執(zhí)法程序。一是執(zhí)法主體不合法。協(xié)警、輔警參與辦案、制作筆錄，有的單獨上路檢查扣證罰款；民警單人調(diào)查取證、檢查和進行詢（訊）問。二是違反地域管轄、警種管轄規(guī)定執(zhí)法辦案。如涉及本地企業(yè)被騙的經(jīng)濟犯罪案件，不管有無管轄權(quán)，都立案偵查；派出所跨管轄區(qū)域查賭、查嫖；刑偵部門辦理治安（行政）處罰案件；派出所上路查處交通違章行為等。三是違反法定程序辦案。先偵查（調(diào)查）后立案；先處罰后裁決；先告知后取證；當(dāng)場處罰未出示證件，未告知處罰事實、理由、依據(jù)及訴權(quán)，未制作當(dāng)場處罰決定書；沒收財物、50元以上罰款和重大交通事故適用簡易程序處理；交通事故處罰案件中，事故責(zé)任認定與處罰告知和聽證權(quán)利告知書同時送達，處罰決定書不送達或送達不及時，有的甚至在制作筆錄時就交當(dāng)事人在送達回證上簽字等。

二、產(chǎn)生突出問題的原因分析

造成上述存在問題，原因是多方面的，是當(dāng)前社會諸多消極因素在民警執(zhí)法中綜合作用的一種結(jié)果，既有主觀思想方面的原因，也有客觀體制方面的原因。

（一）從民警自身執(zhí)法素質(zhì)上分析。一是有的民警缺乏對人民群眾的感情，對“為誰執(zhí)法、靠誰執(zhí)法”理解不清，執(zhí)法為民尚未根植于心中，缺乏應(yīng)有的社會政治責(zé)任感，淡忘了人民警察的宗旨，凌駕于群眾之上的特權(quán)思想比較嚴重，對待群眾敷衍了事，工作方法簡單粗暴，漠視法規(guī)紀律；二是受傳統(tǒng)舊觀念和社會上不良風(fēng)氣的影響，辦事、辦案中說情風(fēng)盛行，不但在辦理賭博、賣淫嫖娼、打架斗毆、交通違章、事故處理等行政處罰案件中有大量的說情，而且在辦理刑事案件中也有不少說情。有的民警意識因此品質(zhì)滑坡，標準傾斜，經(jīng)受不起金錢、美色和欲望的考驗，貪圖享樂和刺激，背棄了從警的誓言；三是一些公安民警自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不行，主動學(xué)習(xí)不多、接受培訓(xùn)不夠，該掌握的法律知識未掌握，該具備的執(zhí)法意識不具備，憑習(xí)慣辦事、憑情緒辦案等情況時有發(fā)生，不會辦案、不會取證，不會做群眾工作，較低的執(zhí)法能力與較高的執(zhí)法要求之間的矛盾較為突出。

（二）從執(zhí)法權(quán)力運行體制上分析。一是公安機關(guān)職權(quán)過多。在我國政法體制中，公安機關(guān)是一個十分特殊的部門，既是負責(zé)社會治安管理的行政機關(guān)，又是承擔(dān)刑事犯罪偵查的刑事執(zhí)法機關(guān)，立法賦予公安行業(yè)的權(quán)力很多，同時公安機關(guān)肩負的社會責(zé)任、工作任務(wù)也相應(yīng)過大。公安民警往往都扮演著“多面手”的角色，除了偵破各類刑事案件，治安案件，調(diào)節(jié)各類糾紛，還要完成上級交辦的任務(wù)，應(yīng)對公眾的訴求，超負荷的工作強度和無規(guī)律的生活節(jié)奏，使得廣大民警體力嚴重透支，很難能夠高質(zhì)高效地同時完成各種工作任務(wù)，選擇執(zhí)法、不作為等問題也隨之發(fā)生。二是執(zhí)法自主權(quán)力過大。在行政執(zhí)法方面，法律對原則性、框架性的規(guī)定較多，對操作細則和具體實施過程約束較少，特別是在處罰裁量方面較為寬松，極易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”、“權(quán)力私有化”的發(fā)生；刑事司法方面，法律確立了公安偵查、檢察院審查起訴、法院審理判決，三機關(guān)共同完成懲治犯罪的任務(wù)的司法體制。但實際操作中，公安機關(guān)在偵查階段的權(quán)力很難受到有效的制約。案件從立案到搜查、拘傳、刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等都由公安機關(guān)自行決定和執(zhí)行，加之實踐中的神秘主義，偵查活動的合法性與公正性惟有靠公安民警的個人品質(zhì)、道德良知來保證，這顯然是脆弱的。

（三）執(zhí)法程序不夠規(guī)范。隨著立法和執(zhí)法制度建設(shè)力度不斷加大，執(zhí)法工作基本做到了有法可依、有章可循，但隨著執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法要求的變化，一些執(zhí)法管理制度、執(zhí)法監(jiān)督制度已明顯滯后，難以適應(yīng)變化了的形勢，造成執(zhí)法流程不嚴密，執(zhí)法程序規(guī)定還過于原則，缺乏操作性。如公安機關(guān)常用的《治安管理處罰法》中的“強制性教育措施”、《禁毒法》中的社區(qū)戒毒機制，至今仍無具體實施規(guī)定配套，給民警執(zhí)法實踐帶來了困惑和難度。其他法律法規(guī)，也存在著許多不完善的地方，如在履行司法鑒定職能中，公安機關(guān)即是偵查機關(guān)，又是鑒定機構(gòu)，容易造成當(dāng)事人誤解和質(zhì)疑。

（四）從執(zhí)法監(jiān)督機制方面分析。一是內(nèi)部審核把關(guān)不嚴。有時為了追求破案率、打擊處理數(shù)等業(yè)務(wù)指標的完成，常常忽視了對嚴格公正文明執(zhí)法的有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)程序違法、濫用強制措施、降格處理、傷害群眾感情、漠視群眾疾苦等問題。另一方面，目前層層審批、層層把關(guān)的執(zhí)法審核制度往往因工作量大而流于形式，具有審核審批權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo),也往往出于對具體執(zhí)法辦案民警的信任，或是自身法律知識的欠缺，難以及時發(fā)現(xiàn)問題并督促改正，而是“聽聽匯報、看看材料”就簽字了事。甚至在本應(yīng)集體研究才能作出的決定行為，卻主要聽取辦案民警的介紹和建議，草率做出決定。二是內(nèi)部監(jiān)督機制落實不到位。公安機關(guān)出臺的執(zhí)法監(jiān)督制度如《公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機關(guān)執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》、《公安機關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》等在很大程度上落實也不到位。監(jiān)督工作往往流于形式，浮于表面。督察、紀委等部門的主動地開展監(jiān)督工作少，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督少，多限于事后監(jiān)督，如核查群眾的檢舉、控告及查處違法違紀行為等。法制部門一般每年搞一次執(zhí)法質(zhì)量考評或執(zhí)法大檢查，而這種“雷陣雨式”的執(zhí)法檢查，由于時間上的集中性和操作上的簡單性，往往造成各基層單位簡單應(yīng)付，浮于表面，不能從根本上發(fā)揮監(jiān)督的作用。三是外部監(jiān)督乏力。在日常執(zhí)法活動方面，特別是公安執(zhí)法辦案過程，媒體、社會、公眾監(jiān)督力量對公安工作很難細致了解，監(jiān)督普遍要靠公安機關(guān)主動邀請或者當(dāng)事人投訴舉報，外部監(jiān)督力度難以發(fā)揮作用。在刑事司法方面，檢察機關(guān)可以對公安機關(guān)的偵查活動進行司法監(jiān)督，但因檢察機關(guān)本身也是自偵案件的偵查機關(guān)和公訴案件的起訴機關(guān)，與案件的追訴結(jié)果存在著直接的利害關(guān)系，在很多情況下與公安機關(guān)有著共同的職業(yè)利益與動機。因而，對公安機關(guān)的偵查活動很難實施有效的法律監(jiān)督。同時，律師與偵查機關(guān)在偵查階段事實上的不平等地位，使律師亦不可能對偵查活動實施有效的監(jiān)督。

（一）注重在轉(zhuǎn)變觀念、端正執(zhí)法思想上下功夫。一是公安執(zhí)法者應(yīng)該摒棄只注重結(jié)果的觀念，樹立注重過程中講究和諧的觀念。我們不能僅僅為達到自己所期望的結(jié)果，不顧一切，不擇手段，影響社會和諧，產(chǎn)生如刑訊逼供、急于破案、片面追求政績等錯誤執(zhí)法觀念。而這些觀念，正是刑訊逼供、超期羈押、濫用強制措施等侵犯人權(quán)、破壞社會和諧行為的始作俑者，其后果就是將自身利益與民眾的人權(quán)對立起來，背離了民眾，影響了社會和諧。因此，公安執(zhí)法者應(yīng)切實摒棄片面追求政績的觀念，牢固樹立注重過程和諧的觀念。二是公安執(zhí)法者應(yīng)該抵制住各種誘惑，如金錢、權(quán)利、人情等等，樹立正確的人生觀、價值觀。由于在市場經(jīng)濟條件下個人私利的催化，社會上的“拜金主義”和“享樂主義”的思想逐漸滲透到了公安機關(guān)的內(nèi)部，造成了嚴重的后果。如少數(shù)民警在利益的驅(qū)動下越權(quán)執(zhí)法，搞執(zhí)法創(chuàng)收，有的還給犯罪分子通風(fēng)報信，嚴重影響著司法公正。因此，公安執(zhí)法者應(yīng)摒棄“重利輕法”的觀念，樹立正確的人生觀、價值觀。二是公安執(zhí)法者要尊重和保障人權(quán)。要堅持以人為本，樹立人權(quán)保護意識，努力提高執(zhí)法水平，公平公正、及時高效處理有關(guān)案件和事件，切實維護廣大人民群眾的合法權(quán)利。要尊重和保護行政管理相對人、違法行為人、犯罪嫌疑人一級被害人的訴訟權(quán)利和其它合法權(quán)利。切實樹立維護社會秩序和保護人權(quán)、打擊犯罪與保護人權(quán)并重的思想。

（二）注重在規(guī)范制度、約束權(quán)力運行上下功夫。一是運用科技手段控制權(quán)力行使，如在一線執(zhí)法中全面配備執(zhí)法記錄儀，如實記錄執(zhí)法過程；對辦證、行政審批等業(yè)務(wù)，全部升級優(yōu)化各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，所有業(yè)務(wù)辦理由系統(tǒng)把關(guān)，不符合辦理條件，系統(tǒng)自動不予受理；二是加強執(zhí)法過程審核。在現(xiàn)有法律框架下，對公安機關(guān)使用偵查措施權(quán)力加強審核報備，對重大事項決定、重大疑難案件辦理，要堅決落實民主集中制原則，集體作出決定，避免權(quán)力過于集中，形成“一言堂”；在原五類強制措施督察報備的基礎(chǔ)上，對詢訊問、取保候?qū)?、案件性質(zhì)變更、啟動技術(shù)偵查手段等敏感措施要向督察報備；對案件偵查過程的全程錄音錄像資料，要隨案件一并交由法制部門審核，非涉密案件錄音錄像資料要向督察報備；履行公安司法鑒定、交通事故責(zé)任認定等業(yè)務(wù)職能時，在暫時不能實現(xiàn)第三方鑒定的現(xiàn)狀下，嚴格執(zhí)行兩名有資質(zhì)民警勘驗、鑒定制度，勘驗、鑒定過程全程錄音錄像，在出具鑒定結(jié)論或責(zé)任認定書時，要由專門委員會集中審議后才能出具，在審議時勘驗、鑒定過程的音視頻錄像資料也進行審閱，避免受到現(xiàn)場勘驗人員的主觀影響。三是固化執(zhí)法權(quán)力運行流程。從完善制度入手，按照“一項權(quán)力就建立一項制度”的要求，將權(quán)力在制度的制約下規(guī)范運行；對不同部門規(guī)章之間，部門規(guī)章與地方法規(guī)間有沖突，不協(xié)調(diào)的條款進行修改，進一步明晰職責(zé)權(quán)限；規(guī)范自由裁量權(quán)，確定適用自由裁量權(quán)細化標準的各類違法行為，發(fā)放民警參照執(zhí)行；對哪些屬于重大事項、重大疑難案件進行明確劃分，確保集體審議制度高效運轉(zhuǎn)。

（三）注重在公開權(quán)力、按受監(jiān)督上下功夫

一是從公開權(quán)力入手。對權(quán)力實行最大限度的公開，除涉及國家秘密的以外，一律向社會公開。做到公開內(nèi)容經(jīng)常化。把權(quán)力相關(guān)制度的公開作為一項日常性工作長期堅持，把行政許可、行政處罰、交通違法處理等涉及群眾切身利益的辦理規(guī)定，通過新聞媒體長期公示。做到公開過程動態(tài)化。建立權(quán)力運行公開發(fā)布制度，因法律法規(guī)變化或上級政策決定調(diào)整，導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理條件、流程發(fā)生變化的，及時跟進調(diào)整公開內(nèi)容。依托政府門戶網(wǎng)站交警子網(wǎng)站，推進電子政務(wù)建設(shè)，將規(guī)范權(quán)力運行的各項制度全部公開；在各窗口單位，通過電子顯示屏或宣傳櫥窗，公開相關(guān)業(yè)務(wù)辦理的流程、依據(jù)、時限及收費標準；定期召開新聞發(fā)布會，集中發(fā)布管理信息，公開管理規(guī)定。二是從接受外部監(jiān)督入手。將權(quán)力運行的全過程置于廣大社會各界的監(jiān)督之下，借助外部力量，加強權(quán)力的監(jiān)控。聘請執(zhí)法監(jiān)督員，建立覆蓋全轄區(qū)的形象監(jiān)督員隊伍，負責(zé)對民警執(zhí)勤執(zhí)法、違法處理、窗口服務(wù)等進行全面監(jiān)督，定期召開警風(fēng)警紀監(jiān)督員座談會，邀請當(dāng)?shù)厝舜?、市政協(xié)、新聞媒體視察交管工作，聽取對公安執(zhí)法工作的評議。同時，主動接受廣大群眾的監(jiān)督，通過多種途徑廣泛公布舉報監(jiān)督電話，在互聯(lián)網(wǎng)建立了監(jiān)督信箱，推出了短信投訴機制，群眾可發(fā)送短信進行投訴，24小時內(nèi)受理投訴，五日內(nèi)調(diào)查回復(fù)；在歲末年初開展“大走訪”活動，組織民警深入走訪群眾，舉行警營開放日活動，邀請部分群眾參觀執(zhí)法裝備，觀摩執(zhí)法過程，聽取群眾對公安執(zhí)法的意見和建議。三是從強化內(nèi)部監(jiān)督入手。首先要對公安監(jiān)督職能作進一步細化,特別要把公安內(nèi)部人事和公安執(zhí)法這兩個反映強烈的熱點問題納入監(jiān)督的重點，全面落實派出督察機制，縣級公安機關(guān)督察部門由上一級公安機關(guān)直接派駐；對現(xiàn)有公安內(nèi)部紀委、監(jiān)察、督察、法制、審計、信訪等多個監(jiān)督部門進行適當(dāng)合理的調(diào)整，合并有關(guān)機構(gòu)和職能,理順內(nèi)部監(jiān)督體制?？h級公安機關(guān)紀委書記可由政委兼任,具體負責(zé)隊伍管理和執(zhí)法監(jiān)督工作；提升公安監(jiān)督主體的地位，其機構(gòu)的設(shè)置和人員的配備職級都必須與公安執(zhí)法權(quán)力相均衡、相等同，以便于對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，并賦予監(jiān)督主體獨立的調(diào)查權(quán)、糾錯權(quán)、處理權(quán)，確立公安監(jiān)督的權(quán)威;要把對執(zhí)法活動的監(jiān)督放在首要位置，讓公安監(jiān)督的觸角延伸到執(zhí)法活動的每一個環(huán)節(jié)，用嚴格的監(jiān)督使每一個執(zhí)法者始終保持清醒的頭腦；要不斷加大力度,把監(jiān)督重點放在最容易引發(fā)問題的時段,強化日常的監(jiān)督效果；改變偏重監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力運作后果的做法，把重點放在強化事中監(jiān)督上，對公安執(zhí)法權(quán)力運行實行全方位、全過程的監(jiān)督；逐步改變以事為主的監(jiān)督方法，把對人的監(jiān)督放在重要位置，該追究的，一個也不能放過(包括負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)),以取得懲一儆百的監(jiān)督效果。

第三篇：關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

——關(guān)于城管執(zhí)法中存在問題的若干思考

汪心怡

城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬τ诔鞘泄芾砗统鞘薪ㄔO(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。今年8月至10月，我通過在上海市綠化市容行政事務(wù)受理中心實習(xí)，讓我對城管這一特殊的行政執(zhí)法機關(guān)有了更多的接觸，在接觸受理投訴的過程中，對城管執(zhí)法行為不規(guī)范、城管不作為現(xiàn)象等，市民頗有怨言，因此，我希望通過更深入的調(diào)查對城管執(zhí)法如何合理化、人性化予以更多的關(guān)注。關(guān)鍵詞：城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進

一、調(diào)研目的：

一直以來，關(guān)于城管執(zhí)法方面的負面報道層出不窮，“湖北天門企業(yè)家拍攝城管打人遭群毆身亡”、“北京一老教師斥責(zé)城管隊員野蠻執(zhí)法遭暴打”、“西吉城管人員當(dāng)街圍毆記者，城管隊長帶頭”等一系列關(guān)于城管暴力執(zhí)法的事件屢有發(fā)生，究竟城管執(zhí)法部門存在哪些問題，如何改進，值得深思。城市管理執(zhí)法在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種弊端，許多問題并沒有得到有效解決，城管執(zhí)法面臨著嚴重的現(xiàn)實困境，在其中關(guān)于執(zhí)法時合法性與合理性的矛盾沖突尤為明顯。因此，我希望通過調(diào)研查找城管執(zhí)法中存在的一些問題，以此為切入，尋找問題產(chǎn)生的根源，并思考如何能改善城管執(zhí)法的弊端，提升城管執(zhí)法工作的效率，在真正意義上能做到“依法行政、文明執(zhí)法”。

二、調(diào)研時間

2010年8月——2010年11月

三、調(diào)研報告：

隨著依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本方針的實施，我國各項法治事業(yè)突飛猛進，但是必須看到，依法行政，建設(shè)法治政府的任務(wù)還遠沒有完成。城市管理行政執(zhí)法隊伍作為政府城市管理方面的形象代言人，無疑使其成為了的焦點。一）、城管的定義

所謂城管，是指我國當(dāng)前法制體制下，為避免從前多頭執(zhí)法造成的重復(fù)執(zhí)法而產(chǎn)生的綜合執(zhí)法機關(guān)。其職能包括：貫徹實施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護城市管理秩序；組織起草本市有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施；負責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作；負責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督和考核工作；負責(zé)本市市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作；負責(zé)城管監(jiān)察隊伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作；負責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作；承辦市政府及市市政管委交辦的其它事項等。

二）、目前城管執(zhí)法中存在的諸多問題

不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在各種執(zhí)法工作中普遍存在，但在城管執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)、隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導(dǎo)致“城管打人”的案例屢屢見報。某些城管執(zhí)法人員尤其是城管協(xié)管員，法律意識淡薄，違反執(zhí)法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續(xù)的情況下，強行對執(zhí)法相對人進行處罰。另外，某些城管執(zhí)法部門巧立名目，亂收費、亂罰款，將城管局變成了處罰局。因此，普遍城管執(zhí)法隊伍得到的領(lǐng)導(dǎo)、群眾的滿意度和認同感都不高。為什么城管執(zhí)法隊員付出了艱辛與努力，卻無法換來公眾的肯定？

今年7月1日下午，上海普陀區(qū)某村門口，四輛城管執(zhí)法車輛被多名小商販團團圍住?，F(xiàn)場一度聚集了近百名圍觀群眾。起因是6月30日晚城管與小販發(fā)生過沖突，據(jù)稱小販遭“迷彩服”拿著疑似“凳子腿”的鐵棍圍成一圈毆打。一位居民稱，事件引來圍觀群眾數(shù)百人，部分群眾不滿“迷彩服”的打人行為，將他們圍住。大約9時30分，一名黑衣男子跳上卡車與其他兩人向“迷彩服”發(fā)放鐵條，并用喇叭指揮他們“沖出去”。人手一根鐵條的眾多“迷彩服”圍在卡車周圍，見人便打。事后，中國青年報記者向普陀區(qū)城管大隊的上級主管部門——普陀區(qū)建設(shè)和交通委員會負責(zé)人進行求證。普陀區(qū)建交委黨辦主任侯冬梅明確表示，“迷彩服”并非城管人員，也不是城管大隊所雇用，是由普陀區(qū)“迎世博600天行動城市管理指揮部”向社會招聘而來，意在協(xié)助區(qū)“整治三亂”聯(lián)合行動隊進行執(zhí)法行動，被稱為協(xié)助整治人員。東新路上歷來擺攤者眾多，賣燒烤的攤位，賣化妝品、小飾物、流行服飾、電子產(chǎn)品的攤位常年占據(jù)了街道兩側(cè)。當(dāng)?shù)鼐用耠m頗有怨言，但因市口好、人流量大，前來擺攤的小商販一直絡(luò)繹不絕，城管執(zhí)法頗有難度。

這個案例從一定程度上反映了上海城管的現(xiàn)狀，正式的城管隊員無力管轄，編外人員進 行強制管轄卻導(dǎo)致了違規(guī)執(zhí)法，城管執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法，嚴重損害了城管執(zhí)法隊伍的整體形象，激化了城管執(zhí)法主體與相對人的矛盾沖突。

三）、這些問題產(chǎn)生的原因

當(dāng)前，我們的城管執(zhí)法隊伍建設(shè)總體上向著積極的方向發(fā)展，但制約和影響城管執(zhí)法的因素有很多，城管執(zhí)法的體制中還有不少缺陷。從內(nèi)在因素看，原因主要存在于以下幾個方面：

（一）、思想原因：城管執(zhí)法的管理理念滯后。

如今問起城管，相信上海大多數(shù)人認為城管執(zhí)法的通病在于執(zhí)法行為不規(guī)范，不著城管服裝，態(tài)度惡劣，行為粗魯?shù)鹊?，其根源還出在城管隊伍的管理上，長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務(wù)的管理看成僅僅是政府的管理。其管理理念究竟注重于執(zhí)法的過程還是執(zhí)法的結(jié)果？到底是取締非法重要還是執(zhí)法過程中保持和樹立形象重要？片面強調(diào)法律效果和工作效果而忽視社會效果和統(tǒng)籌兼顧各方利益，最終只能導(dǎo)致沖突。城管管理隊伍規(guī)范秩序，以人為本、文明執(zhí)法理念在城管執(zhí)法中還沒有真正形成。因此導(dǎo)致了行政執(zhí)法中的執(zhí)法違法事件時有發(fā)生。城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題，其實質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的沖突。事實上，長期以來城管執(zhí)法奉行“大棒”政策，輕則設(shè)限，重則封殺，可是非但沒有消除馬路攤販所帶來的負面影響，反而讓管理部門備受指責(zé)。在上述的新形勢下，如果我們還不繼續(xù)解放我們守舊的強制執(zhí)法的傳統(tǒng)管理思想，只會使其在執(zhí)法管理中沖突不斷的升級。

（二）、制度原因：城管執(zhí)法隊伍法制建設(shè)不健全。

城管隊伍自建立以來，經(jīng)歷了不少的改革，出臺了許多相關(guān)管理規(guī)定，可是全國至今還沒有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)，城管執(zhí)法的法律依據(jù)僅僅是《行政處罰法》中一些對于政處罰權(quán)的規(guī)定，城管執(zhí)法仍舊缺乏系統(tǒng)科學(xué)的法律規(guī)范，存在著合法性和合理性矛盾的問題。城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著市民和執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，而且在與其他部門合作執(zhí)法的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的條令規(guī)定既得不到執(zhí)法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等作出明確規(guī)定，使城管執(zhí)法人員的執(zhí)法缺乏明確的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了濫用職權(quán)的現(xiàn)象，這不僅損害了法律的嚴肅性，更是直接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害了政府的形象。只有從根源上完善了法律制度，才會對雙方都形成一種制衡，既能限制違法違規(guī)行為，同時也能對執(zhí)法者起到約束作用。

（三）、歷史原因：城管的執(zhí)法經(jīng)驗相對缺乏。

由于城管執(zhí)法隊伍起步較晚，城管執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力、執(zhí)法手段、執(zhí)法經(jīng)驗同其他執(zhí)法部門相比還不夠成熟，一定程度上影響了城管執(zhí)法隊員正規(guī)執(zhí)法的規(guī)范性。怎樣處理好與違法者之間的關(guān)系成了城管執(zhí)法中的障礙，缺乏有效溝通和正確引導(dǎo)往往會成為沖突的原因。好比一個殘疾的老人在路邊乞討，城管是驅(qū)逐還是不管？遇到有人故意挑釁拉扯，城管是還手還是挨打？怎樣協(xié)調(diào)處理好執(zhí)法者與執(zhí)法相對人的成為了城管制度的首要研究內(nèi)容。

（四）、環(huán)境原因：城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及環(huán)境的特殊性

城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及現(xiàn)實環(huán)境決定了城管執(zhí)法不可避免地處于城市管理矛盾的風(fēng)口浪尖，其執(zhí)法的對象和場所決定了其面臨的執(zhí)法環(huán)境比其他執(zhí)法部門更加糟糕。在城市管理中，城管執(zhí)法部門與執(zhí)法相對人之間的矛盾可能是所有矛盾中最尖銳、最不容易協(xié)調(diào)的：一方面作為執(zhí)法方的政府部門有權(quán)對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰；另一方面作為執(zhí)法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規(guī)行為，這就使他們與城管執(zhí)法主體發(fā)生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的“敵我”兩個陣營。正如毛壽龍先生所言：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”，反過來城管隊員端穩(wěn)了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。市民普遍認為管理方是強勢的一方，被管理方是弱勢群體，大部分市民都是同情并支持弱者。城管執(zhí)法部門面對執(zhí)法相對人的抗法甚至暴力抗法，有時迫不得已進行強制執(zhí)法，但是經(jīng)過一番“猜測”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蠻執(zhí)法”的印象。所以，多年來的管理執(zhí)法工作經(jīng)常遇到用暴力手段進行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自衛(wèi)手段，一般都會被市民惡指投訴為“打人”，而暴力抗法的前因卻不提。上海市民普遍對于城管的評價都不高，原因也在于此。

這樣的特殊環(huán)境就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法促使執(zhí)法相對人抗法甚至暴力抗法，而執(zhí)法相對人的抗法行為又促使執(zhí)法主體變本加厲地不文明執(zhí)法。執(zhí)法力量在不斷強化，執(zhí)法力度在不斷加大，但是成效卻不夠明顯。

四）、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責(zé)清醒的認識，城管隊伍要有“以民為本，服務(wù)社會”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執(zhí) 行者的思想中，以務(wù)實、創(chuàng)新的精神，扎實推進城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會的和諧進步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對其執(zhí)法行為進行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標準，損害執(zhí)法相對人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對人在城市生存的需要。但是，強制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時間、地點經(jīng)營，為流動商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個方面是由于存在社會需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費的標準，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對其行為進行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權(quán)意識，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費標準、辦案程序等內(nèi)容向社會公開，充分聽取相對人、社會公 眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十七大報告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)。”怎樣真正從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)”意識，認識到執(zhí)法者同時也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時，人民群眾對城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執(zhí)法中更多的運用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五）總結(jié)

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和各地城市化進程的進一步擴大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境。城市的可持續(xù)發(fā) 展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強自身隊伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

以上是我這次的畢業(yè)實習(xí)社會實踐中對于城市管理職能部門當(dāng)今的一些現(xiàn)狀和執(zhí)法行為中存在問題的一些想法，雖然我的很多想法還不夠成熟，文筆也很生硬，但是無可厚非，此次社會實踐在很大程度上為我明年步入社會奠定了良好的基礎(chǔ)，讓我對于社會這個大環(huán)境有了更清醒的認識，同時也給我留下了很多思考。最后，感謝所有在這次社會實踐中幫助我的老師們，你們的生活閱歷和為人處事的經(jīng)驗將是我今后踏足社會的指路牌。

參考資料：

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2、陳書成 《行政法視野下的城管執(zhí)法問題及對策》[J] 湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)

4、郭靜華 《城管細節(jié)不容忽視》[J] 上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 2005年.第03期

5、魏其華 《加強城管工作者職業(yè)道德建設(shè)[J] 長江建設(shè) 1998年.第02 期

6、呂娟 徐飛《市里游動的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期

7、龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學(xué)習(xí)月刊 2003年.第10期

第四篇：城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

城管執(zhí)法中存在問題及解決辦法的思考

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摘要： 城管執(zhí)法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設(shè)的不斷推進，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬τ诔?市管理和城市建設(shè)的理念和態(tài)度，城管執(zhí)法是行政機關(guān)規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。

關(guān)鍵詞： 城管 執(zhí)法 政府職能 缺陷 改進

一、城管的發(fā)展歷史及作用

追根溯源，城管的前身其實屬于環(huán)衛(wèi)部門。中國的城市發(fā)展歷史源遠流長。元初，意大利人馬可?波羅在《馬可?波羅行記》中，曾經(jīng)將臨安(今杭州)稱譽為“世界最富麗華貴的城市”。而那個時候，古臨安因為城市人口聚居而產(chǎn)生大量的垃圾。為了解決這個問題，官府就開始招募專人進行清除；清末，警察機關(guān)負責(zé)對城市清潔管理工作，具體包括清理街道、收運垃圾、整頓廁所等。近代(1929年前后)，當(dāng)時的各地政府還頒布了有關(guān)清潔衛(wèi)生的管理條例，并開始設(shè)立專門的城市環(huán)衛(wèi)機構(gòu)。新中國成立后，各城市即建立環(huán)衛(wèi)管理機構(gòu)。此后，環(huán)衛(wèi)部門的隸屬發(fā)生頻繁變動，分別歸屬過公安、衛(wèi)生、供銷等部門。1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環(huán)境破壞嚴重。這些問題如果不及時解決，勢必嚴重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮。但當(dāng)時的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病。要盡快扭轉(zhuǎn)“一群大蓋帽管不了一個破草帽”的局面，還市民一個清潔優(yōu)美的城市環(huán)境，就必須設(shè)置一個及時高效的新職能機關(guān)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達成這個目標的法律障礙。1997年5月北京市宣武區(qū)最早啟動城市管理綜合執(zhí)法的試點。之后，經(jīng)國務(wù)院批準，全國相繼成立城管部門。

我們必須客觀的承認，由于執(zhí)法力量的集中，增強了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體 1

關(guān)注的很多老大難問題得到了及時解決，市容市貌日新月異?？梢?，從發(fā)展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是為什么善花有時會結(jié)出惡果？兩個必要的城市發(fā)展主體為什么會產(chǎn)生如此大的沖突？要解開這個迷，必須從矛盾關(guān)系上進行分析。

二、當(dāng)前城管工作中存在的問題

（一）亂擺亂賣根難治：流動攤點屢禁不止。不談小區(qū)街巷，僅在主要街道、休閑廣場等城市中心繁華地段，眾多無證流動攤販利用早、晚期間管理力量薄弱、人流集中的有利時機，利用部分市民貪圖便宜、方便的心理，流動設(shè)攤，造成交通堵塞、行人通行不便。另外，流動攤販使用三輪車、板車機動性強，逃逸方便，導(dǎo)致執(zhí)法隊員趕到時，他們已經(jīng)更換了場所。

（二）五小行業(yè)難治理：諸如餐飲、加工、洗車、修理、娛樂之類的五小行業(yè)，存在規(guī)劃滯后，環(huán)境衛(wèi)生差，污染嚴重，居民投訴多，經(jīng)營面積小等問題，這些行業(yè)沿街擺設(shè)，超門店經(jīng)營，衛(wèi)生設(shè)施不全，油煙排放差，臟、亂、差現(xiàn)象嚴重，同時還存在不同的食品安全隱患。從業(yè)者大多數(shù)是下崗職工、外來人員，流動性大，法律意識淡薄，對其進行長效管理難度大

（三）違章建筑難拆除：違章搭建是影響城市面貌和環(huán)境的主要原因之一，也是城管執(zhí)法的突出問題。從違法建筑的動因來看，經(jīng)營戶為增加收入亂搭建、居民住戶為增加居住空間而亂搭建?；旧蟽煞N規(guī)律，一是效仿，認為人家能搭我為什么不能，二是違法搭建投入與拆除難度成正比，越是投入資金人力多的違法建筑越是難拆除。

（四）部門之間難協(xié)調(diào)：城市管理工作面大量廣、情況復(fù)雜，需要各相關(guān)部門密切配合，工商、城管、衛(wèi)生、公安等部門按照有關(guān)法律、法規(guī)都負有一定的管理責(zé)任，但面對種種吃力不討好的事，其他部門總能找出推脫的理由。在執(zhí)法中往往存在“有利互相爭，無利相互推”的現(xiàn)象，使城市管理的相關(guān)問題不能從根本上得到解決。

三、存在問題的主要原因分析

（一）齊抓共管機制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能部門齊 2

抓共管，協(xié)同作戰(zhàn)。在城市創(chuàng)建的目標下，遇有重大活動時,往往習(xí)慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內(nèi)集中力量進行突擊整治，短期內(nèi)能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協(xié)調(diào)配合、推諉扯皮少，政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位也大力支持，一旦階段性創(chuàng)建任務(wù)完成，各職能部門各自為政,缺乏統(tǒng)攬機構(gòu)來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發(fā)揮。城市管理點多面廣，尤其在現(xiàn)場、現(xiàn)行方面，管理重心太高，往往出現(xiàn)“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責(zé)任人之一的區(qū)（街辦）、社區(qū)、城中村（組），沒有管理城市的具體責(zé)任和壓力，因而不能很好地發(fā)揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節(jié)、斷鏈，城市管理網(wǎng)絡(luò)不健全。從我調(diào)查的情況看，很多違章占道現(xiàn)象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。某些單位為了個人或小團體利益，帶頭違規(guī)“種房”、違章占道經(jīng)營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關(guān)部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執(zhí)法難度大。

1、執(zhí)法手段單一。根據(jù)《行政處罰法》和部分行政法規(guī)的規(guī)定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執(zhí)行。從我國目前法律、法規(guī)的規(guī)定來看，具有上述行政強制措施權(quán)的只能由法律設(shè)定，而且只有司法機關(guān)和工商、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)行政機關(guān)可以實施。城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。

現(xiàn)實的執(zhí)法情況是，違章者對執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責(zé)令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機關(guān)處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執(zhí)法效果不佳。目前，違反市容環(huán)境、秩序的違法行為出現(xiàn)以下特點。第一，普遍性。違法違章現(xiàn)象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態(tài)性。表現(xiàn)在時間上、空間上和性質(zhì)上的不確定，沒有規(guī)律可以掌握，隨時隨地都有可能發(fā)生。第 3

三，反復(fù)性。由于多種因素的影響，違法行為呈現(xiàn)出多發(fā)性、反復(fù)性和經(jīng)常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執(zhí)法人員窮與應(yīng)付，疲于奔命。

3、執(zhí)法人員安全無保障。近年來，各地加強了對執(zhí)法人員的教育，要求執(zhí)法人員決不能與群眾發(fā)生沖突，決不允許發(fā)生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發(fā)生。

4、執(zhí)法力量薄弱。城管執(zhí)法隊伍既有公務(wù)員，又有事業(yè)人員，更多的是協(xié)管員。各地城市規(guī)模迅猛擴大，但執(zhí)法力量并未有明顯增加，正式職工與協(xié)管員比例一般都在1:3-6，因此在做到長效管理方面，增加了不小的難度。

（三）執(zhí)法環(huán)境差。

1、違章行為當(dāng)事人認識上有誤區(qū)。他們沒有意識到城市管理法規(guī)也是行政法規(guī)體系的組成內(nèi)容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔(dān)法律責(zé)任。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內(nèi)心深處沒有認識到自己行為的違法性和社會危害性，導(dǎo)致不主動配合執(zhí)法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數(shù)“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發(fā)生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理

執(zhí)法工作不理解，不配合。當(dāng)執(zhí)法人員對違法行為實施必要的處罰時，經(jīng)常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責(zé)執(zhí)法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執(zhí)法的社會氛圍。給城管執(zhí)法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質(zhì)不高。一些市民的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風(fēng)的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責(zé)不自責(zé)，袖手旁觀而不身體力行。

（四）、執(zhí)法保障不足

1、法律保障不足。所謂相對集中行政處罰權(quán)顧名思義是把某些部門的行政處罰權(quán)全部或部分集中起來行使。按照國務(wù)院國發(fā)[2002]17號文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及4個部門（系統(tǒng)）：建設(shè)行政主管部門 4

（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)；工商行政管理部門的對無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護行政主管部門的對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權(quán)。涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，這中間，既有全國人大通過的法律，國務(wù)院制定的法規(guī)及國務(wù)院部門制定的規(guī)章，也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方上人大、政府、部門的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來難度，如大型戶外廣告的認定就沒有一個統(tǒng)一標準，對未經(jīng)批準占道廣告的處罰按市容環(huán)境管理方面的法規(guī)與城市道路管理方面法規(guī)罰幅就不一致，《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無可適從。

2、人員保障不足。要管理，就必須有人，人員保障也是城管執(zhí)法最基本的保障。城市規(guī)模有大小，層級有區(qū)別，區(qū)域有差異，經(jīng)濟水平有落差，管理任務(wù)有輕重，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理，至今沒有一個定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經(jīng)濟發(fā)展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區(qū)總?cè)丝诘娜f分之十一確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，學(xué)校教職員工配置根據(jù)高中、初中、小學(xué)學(xué)生數(shù)確定一個基數(shù)后，再按照城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村加減不同的系數(shù)。城市管理執(zhí)法人員編制如何確定，現(xiàn)在有一種約定俗成的說法是以城市人口的萬分之六——八較為適宜，筆者也同意這個觀點，但在具體確定人員編制時，還應(yīng)考慮諸多因素，如城市規(guī)模大小、人口集聚程度、經(jīng)濟發(fā)展水平、外來人口數(shù)量等。一般說，大中城市人口集聚度高，經(jīng)濟發(fā)達的則可取低限，小城市，人口集聚度低的則應(yīng)取高限?？傊?，合理確定城管執(zhí)法人員編制，是保證管理工作正常運作的基礎(chǔ)條件。在人員保障問題尚有一個問題亟待引起注意，就是人員性質(zhì)問題，國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業(yè)混編、混崗，這既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難 5

題。

3、經(jīng)費保障不足。經(jīng)費保障涉及機構(gòu)運作的三要素“人、財、物”中的二項，可見其重要性，財、物的保障主要是經(jīng)費的保障。從城管執(zhí)法經(jīng)費來看，主要有這么幾大塊，一是人員經(jīng)費，包括工資、獎金、福利等；二是日常公用支出，包括日常辦公費用、辦案經(jīng)費、交通差旅、設(shè)施維護保養(yǎng)等；三是專項經(jīng)費，包括設(shè)施更新、設(shè)備添置、專項整治經(jīng)費等。

由于城管行政執(zhí)法明確規(guī)定實行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財政全額撥付，但由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異及領(lǐng)導(dǎo)重視程度的差別，一些地方城管行政執(zhí)法的經(jīng)費往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執(zhí)法部門為了生存，為了維持正常運作，不惜以費代罰、創(chuàng)收補費、罰沒分成等“亂收費、亂罰款”來彌補經(jīng)費缺口，既影響了城管隊伍的形象，拉大了城管執(zhí)法隊伍與群眾的距離，使日常執(zhí)法難以得到群眾的支持，更嚴重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當(dāng)前城管執(zhí)法隊伍在一些群眾中認同度較低的一個重要原因也在于此。那么經(jīng)費保障這塊如何能在最低限度上支撐正常運作？從各地的實踐看，以人員經(jīng)費的2倍較為適宜，也就是說經(jīng)濟發(fā)展水平盡管有高低，但以人員經(jīng)費為基數(shù)確定日常辦公費用相對較為合理（當(dāng)然大的專項支出不包括在內(nèi)）。

4、人身保障不足。城管執(zhí)法的場合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，這類執(zhí)法的難度可想而知，執(zhí)法中碰到“要錢沒有，要命有一條”情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴，違法違章現(xiàn)象大量存在，管理與被管理者經(jīng)常達到你不給我設(shè)攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據(jù)報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。

5、環(huán)境保障不足。這里說的環(huán)境保障，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執(zhí)法是一個敏感的話題，城管執(zhí)法又是個出新聞的題材，城管執(zhí)法又是個不討好的差使。新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會矛盾也最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法過程 6

中，市容環(huán)境差，批評城管執(zhí)法不到位，而一旦加強了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學(xué)的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。筆者碰到這樣一個例子，一位長者對其住宅周圍亂設(shè)攤非常有意見，多次投訴反映，但當(dāng)我們組織執(zhí)法人員進行整治時，在經(jīng)多次教育勸導(dǎo)無效情況下采取強制措施時，這位長者卻站出來替他們說話，要我們給他們生活出路。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數(shù)幾位已是不易。暴力抗法的不斷發(fā)生也可窺見城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面當(dāng)然有執(zhí)法隊伍自身建設(shè)、隊伍素質(zhì)存在的一些問題，更有整個社會大環(huán)境影響執(zhí)法的公正性和形象。城管執(zhí)法特定的管理對象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。

6、層級保障不足。體制既已確定，管理模式問題就是一個大問題，層級管理即層級保障涉及到如何從組織上來保障高效的行動體系、指揮體系、運作體系。綜觀全國開展相對集中行政處罰權(quán)的地方，在層級設(shè)置上不外乎兩種模式，一級執(zhí)法、二級執(zhí)法。一級執(zhí)法就是市建立局，區(qū)建立分局，人、財、物由市里統(tǒng)一掌控，分局不具有獨立執(zhí)法主體，向區(qū)、街派出執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度；二級執(zhí)法即市建立局，區(qū)也建立局，人、財、物由市、區(qū)分別管理。兩種運作機制利弊各顯。

實行一級執(zhí)法、垂直管理，好處是機構(gòu)精簡、一線人員充實、職責(zé)明確、扯皮減少、力量集中、指揮順暢、效能提高；有利于加強隊伍集中，調(diào)控能力強，人員進出口子暢，交流、調(diào)整、培訓(xùn)均能做到一個標準，有利提高隊伍整體素質(zhì)；同時考核、評比、監(jiān)督、管理一個尺度，防止相互攀比，消除負面影響。缺點是權(quán)力過分集中，可能影響區(qū)、街積極性，對做好基層基礎(chǔ)工作容易帶來負面影響。

實行二級執(zhí)法，優(yōu)點是做到重心下移，發(fā)揮區(qū)、街的城管積極性，加強基層基礎(chǔ)工作，減少市財政的經(jīng)費負擔(dān)。同時使區(qū)一級政府能切實承擔(dān)起管理城市的職能。存在的問題是機構(gòu)增加，一線人員減少，人、財、物分散、浪費，市局調(diào)控能力減弱，造成政令不暢、指揮不順；由于利益驅(qū)動，容易產(chǎn)生亂收亂罰現(xiàn)象；市局無法對整個隊伍統(tǒng)一進行交流、調(diào)整，對違規(guī)違紀行為無法查處，影響隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平的提高等。

四、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責(zé)清醒的認識，城管隊伍要有“以民為本，服務(wù)社會”的本質(zhì)執(zhí)法理念，在完善城管體系的進程中，必須解放思想，改革創(chuàng)新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務(wù)型城市建設(shè)，保障落實城市管理的責(zé)任，特別是在當(dāng)前城管執(zhí)法體制不夠完善的情況下，應(yīng)把“依法行政，執(zhí)法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執(zhí)行者的思想中，以務(wù)實、創(chuàng)新的精神，扎實推進城管執(zhí)法工作的科學(xué)發(fā)展，為社會的和諧進步奠定良好的基礎(chǔ)。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：

(一）制度上：建立和完善城管執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)

城管執(zhí)法部門法律地位不明確，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對其執(zhí)法行為進行規(guī)范，因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快制定出一部專門的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執(zhí)法過程中足夠的權(quán)威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標準，損害執(zhí)法相對人的權(quán)利，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（二）思想上：城管執(zhí)法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關(guān)投訴中，最常見的要數(shù)亂設(shè)攤和占道經(jīng)營，究其原因，是由于執(zhí)法相對人在城市生存的需要。但是，強制執(zhí)法是否真的能夠杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生呢？在城管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)灌輸“以人為本”的城管執(zhí)法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現(xiàn)的“夜排檔”為例，一些中心城區(qū)可以根據(jù)市民需要，指定時間、地點經(jīng)營，為流動商販向固定攤位轉(zhuǎn)化提供條件。當(dāng)然，設(shè)攤和占道經(jīng)營的另一個方面是由于存在社會需求，正規(guī)菜場的過高成本也促使馬路設(shè)攤現(xiàn)象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設(shè)攤場所，降低其設(shè)攤收費的標準，然后規(guī)范管理，保障其生存的權(quán)利也對其行為進行約束，處罰只是城市管理執(zhí)法中的一個手段，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保障各方權(quán)益才是長久之效。要把以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內(nèi)部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平8

和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環(huán)境上：做好信息公開，正確引導(dǎo)輿論，營造良好的城管執(zhí)法環(huán)境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關(guān)的法律法規(guī)、政策，公開透明的以法律為準繩接受公眾的監(jiān)督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權(quán)意識，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。城管執(zhí)法部門的執(zhí)法過程是公眾關(guān)注的焦點，可以適當(dāng)采取錄像、拍攝等措施避免因執(zhí)法相對人的胡編亂造引發(fā)公眾的質(zhì)疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區(qū)城管的不文明執(zhí)法為例，執(zhí)法者否認攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據(jù)來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執(zhí)法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執(zhí)法范圍、職責(zé)、收費標準、辦案程序等內(nèi)容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執(zhí)法部門工作的監(jiān)督，使城管執(zhí)法決策更加體現(xiàn)公眾的利益，執(zhí)法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執(zhí)法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報告指出：“要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)?！痹鯓诱嬲龔墓芾硇驼D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業(yè)業(yè)的服務(wù)于民，如果這種思想能在城管行政執(zhí)法過程中加以體現(xiàn)，也就意味著城管之類的行政主體在執(zhí)法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務(wù)者”。應(yīng)當(dāng)真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監(jiān)督。充分發(fā)揮城管執(zhí)法“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”的作用，加強各職能部門的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，真正形成管理合力，以達到最佳的管理效果和執(zhí)法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質(zhì)

城管執(zhí)法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，經(jīng)常接受培訓(xùn)，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確“服務(wù)” 9

意識，認識到執(zhí)法者同時也是服務(wù)者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執(zhí)法效率的途徑，提高執(zhí)法質(zhì)量。

與此同時，人民群眾對城管執(zhí)法人員的信任是從外表開始的。如果執(zhí)法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執(zhí)法的信任，文明執(zhí)法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執(zhí)法的良好開端。我認為，可以適當(dāng)考慮在某些區(qū)縣內(nèi)試行大學(xué)生城管的隊伍建設(shè)。首先大學(xué)生具備較高的思想道德素質(zhì)，有著較好的學(xué)習(xí)能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執(zhí)法中更多的運用法律允許范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，暴力執(zhí)法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風(fēng)氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五、結(jié)論

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和各地城市化進程的進一步擴大，城管執(zhí)法人員素質(zhì)的日益提高，人民群眾對嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求越來越高。城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，城管執(zhí)法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認同，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境。城市的可持續(xù)發(fā)展和良好形象，需要城市行政執(zhí)法人員的有序管理和文明執(zhí)法，要做到有序的科學(xué)管理就需要繼續(xù)解放傳統(tǒng)的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創(chuàng)新，加強自身隊伍的建設(shè)，而政府方面應(yīng)當(dāng)及時做好信息的公開，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，早日在真正意義上做到“服務(wù)型政府”，為城管的執(zhí)法活動營造良好的城市環(huán)境和輿論導(dǎo)向。

參考資料：

[1]百度百科

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第五篇：對當(dāng)前道路管理執(zhí)法中存在問題的思考

某基層檢察院瀆職侵權(quán)檢察部門立案查處了3起瀆職侵權(quán)案件，均為有關(guān)道路管理執(zhí)法人員越權(quán)執(zhí)法、違規(guī)操作導(dǎo)致產(chǎn)生嚴重后果的案件，這類案件一方面給人民群眾的生命財產(chǎn)造成了重大損失，產(chǎn)生了不良的社會影響，另一方面有關(guān)執(zhí)法人員也受到了法律的制載。通過辦案，筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前道路管理執(zhí)法中存在一系列問題，值得引起人們的深思。

一、執(zhí)法主體繁雜，政出多門?！币敫?，先修路”。近年來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展，道路運輸事業(yè)也有了突飛猛進的發(fā)展。道路運輸作為一種簡便易行的運輸方式，與每個人的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，然而對各種車輛及其載體的道路的管理，卻是一件令人頭疼的事，公路三亂屢禁不止，且有愈演愈烈之勢。究其根源，均與政出多門有關(guān)?！吨腥A人民共和國公路法》第9條明確規(guī)定：”禁止任何單位和個人在公路上非法設(shè)卡、收費、罰款和攔截車輛。”《中華人民共和國道路交通管理條例》也有類似規(guī)定，然而，受部門本位主義和地方保護主義思想影響，一些部門、行業(yè)和地方均出臺了有關(guān)行政規(guī)章和地方性法規(guī)，授權(quán)其下屬的執(zhí)法部門上路檢查，從而造成了政出多門的局面。目前在我國，除交通警察作為法定執(zhí)法主體在履行上路檢查的職責(zé)外，運政管理部門，交通征稽部門，農(nóng)機監(jiān)理部門也在上路檢查規(guī)費的征收，而地方道路管理站、公路局（段）、路政隊等也從路產(chǎn)、路權(quán)的角度上路檢查。另外，工商、林業(yè)、煙草稽查、鹽務(wù)執(zhí)法等部門或行業(yè)也在不同程度的上路檢查，粗略核計，不下于數(shù)十家，公路上的”三個～，圍堵一個爛草帽”的現(xiàn)象屢見不鮮。

二、有法不依，有章不循。當(dāng)前，在上路檢查的執(zhí)法部門中，出于種種原因，有法不依、有章不循的現(xiàn)象大量存在，如農(nóng)機監(jiān)理部門其法定職責(zé)應(yīng)是農(nóng)機生產(chǎn)的安全管理監(jiān)督以及規(guī)費的征收，規(guī)費征收的主要方式按規(guī)定應(yīng)是深入田間場院，必要時才可以在省道以下的縣、鄉(xiāng)道路上巡查征收，而現(xiàn)實生活中，許我農(nóng)機監(jiān)理執(zhí)法人員并未深入田間、場院向群眾宣傳政策，征收規(guī)費，而是熱衷于上路巡查，違規(guī)追攆車輛，有的甚至嚴重超越權(quán)限，違法上省道、國道巡查，于是產(chǎn)生車毀人亡的悲劇也就在所難免。同樣運政管理執(zhí)法按規(guī)定主要是對五大運輸市場的管理以及有關(guān)規(guī)費的征收，其工作范圍主要是車站、碼頭等固定場所，必要時對逃費、欠費車輛才可以上路追繳，并且交通部1997年8月22日頒布的《道路運政管理工作規(guī)范》也明確規(guī)定：”鄉(xiāng)、鎮(zhèn)交管站不得在國道、省道上稽查……”。而許多基層運管執(zhí)法人員卻置這些規(guī)定于不顧，違規(guī)上省道、國道巡查，如某基層檢察院今年查辦的該縣運管所某鄉(xiāng)鎮(zhèn)運管站有關(guān)執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守案件，就是執(zhí)法人員嚴重超越權(quán)限，違規(guī)上乾扶路（少道209線）夜間查車，造成一死兩傷的典型案例。

三、重征費、輕管理。道路運輸管理部門的職責(zé)均應(yīng)是從各自的角度對道路及道路上運行的車輛進行日常的監(jiān)督管理，管理應(yīng)是其主要的職責(zé)。然而是什么原因造成有關(guān)執(zhí)法人員違反國家法規(guī)政策，違規(guī)上路且屢禁不止呢？其深層次原因還是受經(jīng)濟利益驅(qū)動。許多基層執(zhí)法單位往往從本單位、本部門的利益角度考慮，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，搞創(chuàng)收，重視規(guī)費的征收和罰款的創(chuàng)收，而忽視對管理對象的日常管理和宣傳教育，從而本末倒置。更有甚者，有些部門甚至將規(guī)費征收以及罰款創(chuàng)收定成硬性指標，層層分解到單位和個人，以創(chuàng)收論英雄，一個執(zhí)法單位或個人工作的好壞，成績的大小，全憑罰款創(chuàng)收任務(wù)來衡量，這就難怪有些單位領(lǐng)導(dǎo)對其工作人員違規(guī)上路查車采取放任甚至縱容的態(tài)度了，因而也造成了公路三亂屢禁不止。

四、部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法水平有待提高。道路執(zhí)法本身是一項嚴肅的事情，執(zhí)法人員是在代表國家執(zhí)行公務(wù)......