第一篇：供水特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議(討論稿)-20151209新清潔板

城市供特許經(jīng)營協(xié)（討論稿水

議)

第一章

總

則

為加強城市供水企業(yè)管理，保證城市用水安全和供水企業(yè)的合法權(quán)益，促進水源保護和供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、推動實施城鄉(xiāng)區(qū)域集中供水，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，武漢市人民政府將武漢市中心城區(qū)相關(guān)供水特許經(jīng)營權(quán)授予武漢市自來水有限公司，雙方特此簽訂本供水特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。

第一條

協(xié)議雙方分別為：

甲方：武漢市水務(wù)局（經(jīng)中國湖北省武漢市人民政府授權(quán)簽署）； 法定地址：武漢市漢口沿江大道211號； 法定代表人：左紹斌，職務(wù)：局長。乙方：武漢市自來水有限公司

法定地址：武漢市硚口區(qū)解放大道240號 法定代表人：王賢兵，職務(wù)：董事長。

第二條

本協(xié)議由雙方于

年

月

日在中國 湖北 省 武漢 市簽署。

第二章

定義與解釋

第三條

名詞解釋：

法律：指所有適用的中國法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、司法解釋及其它有法律約束力的規(guī)范性文件，本協(xié)議中中國不包含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)。

供水設(shè)施：是指以管道及其附屬設(shè)施向單位和居民的生活、生產(chǎn)及其他各項建設(shè)提供用水的工程設(shè)施，包括：專用水庫、引水渠道、取水口、泵站、井群、輸（配）水管網(wǎng)、凈（配）水廠、水站、進戶總水表等。

特許經(jīng)營權(quán)：指在特許經(jīng)營區(qū)域范圍及特許經(jīng)營期限內(nèi)，乙方擁有自來水生產(chǎn)、提供供水服務(wù)、收取水費及供水延伸服務(wù)費并負責供水設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、維護和更新的特許經(jīng)營權(quán)利。

生效日：指本協(xié)議簽署之日。

特許經(jīng)營期：特許經(jīng)營期限為30年，自2015年12月1日至2045年11月30日，1 特許經(jīng)營期結(jié)束后乙方可優(yōu)先續(xù)簽特許經(jīng)營協(xié)議。

如果特許期限內(nèi)國家有關(guān)法律法規(guī)調(diào)整，本特許經(jīng)營期限及相應(yīng)條款應(yīng)依據(jù)最新法律規(guī)定修訂并簽訂補充協(xié)議。

特許經(jīng)營區(qū)域范圍：為乙方名下自來水廠及公共供水管網(wǎng)所覆蓋的供水服務(wù)區(qū)域；乙方特許經(jīng)營期限內(nèi)在武漢市新收購、新建或改擴建的自來水廠及供水管網(wǎng)自動獲得特許經(jīng)營權(quán)。

不可抗力：指在簽訂本協(xié)議時不能合理預(yù)見的、不能克服和不能避免的事件或情形。以滿足上述條件為前提，不可抗力包括但不限于：

（1）雷電、地震、火山爆發(fā)、滑坡、水災(zāi)、暴雨、海嘯、臺風、龍卷風或旱災(zāi)；（2）流行病、瘟疫；

（3）戰(zhàn)爭行為、入侵、武裝沖突或外敵行為、封鎖或軍事力量的使用，**或恐怖行為；

（4）全國性、地區(qū)性、城市性或行業(yè)性罷工；

（5）由于不能歸因于乙方的原因引起的供水工程供電及其他原材料中斷；（6）由于不能歸因于乙方的原因造成的原水水質(zhì)惡化或供應(yīng)不足。日、月、季度、年：均指公歷的日、月份、季度和年。

營業(yè)日：指中國除法定節(jié)假日之外的日期，若支付到期日為非營業(yè)日，則應(yīng)視支付日為下一個營業(yè)日。

環(huán)境污染：指供水工程、供水工程用地或其任何部分之上、之下或周圍的空氣、土地、水或其他方面的污染及供水過程中（包括為供水而為的事先安排和收尾性工作）造成的污染，且該等污染違背或不符合有關(guān)環(huán)境的適用法律或國際慣例。

合理盈利水平：指按照《城市供水價格管理辦法》、《湖北省城市供水價格管理辦法》等現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的凈資產(chǎn)收益率8%-10%。

第三章

協(xié)議的應(yīng)用

第四條

各方同意本協(xié)議是乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)進行設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、服務(wù)的依據(jù)之一，也是甲方按照本協(xié)議對乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營行為實施監(jiān)管的依據(jù)之一。

第五條

本協(xié)議并不構(gòu)成甲方和乙方之間的合營或合伙關(guān)系。

第六條

甲方和乙方聲明和保證如下：

（1）甲乙雙方的法定代表人或授權(quán)代表有權(quán)簽署本協(xié)議，所有為授權(quán)其簽署和履行本協(xié)議所必需的組織或公司內(nèi)部行動和其他行動均已完成；

（2）本協(xié)議構(gòu)成甲方和乙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，對雙方均有約束力；

（3）簽署和履行本協(xié)議不違反甲方或乙方應(yīng)遵守的任何適用法律或?qū)追交蛞曳接屑s束力的其他任何協(xié)議或安排；

（4）為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和降低成本，以及提供符合國家規(guī)范和標準的供水服務(wù)，武漢市人民政府同意在特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)不再批準任何個人和企業(yè)進入特許經(jīng)營區(qū)域從事供水服務(wù)，確保乙方實現(xiàn)排他性經(jīng)營；

（5）甲方授予乙方的特許經(jīng)營權(quán)，未經(jīng)武漢市人民政府書面批準，乙方不得以任何形式自行對特許經(jīng)營權(quán)進行處置、分解、質(zhì)押、二次轉(zhuǎn)包或承包等。

第七條

乙方有義務(wù)且必須就由于建設(shè)、運營和維護供水工程設(shè)施而造成的環(huán)境污染及因此而導(dǎo)致的損害、費用、損失或責任，均由乙方承擔。但若所要求的損害、費用、損失或責任是由甲方違約所致或依本協(xié)議乙方不承擔責任的環(huán)境污染除外。

第四章

供水工程

第八條

供水工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理，應(yīng)當按照國家、湖北省和武漢市的有關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范進行，并積極采用國內(nèi)、國際先進工藝及技術(shù)。供水項目建設(shè)選用的設(shè)備、材料，應(yīng)當符合國家標準、行業(yè)標準及武漢市標準。

第九條

乙方應(yīng)按照法律規(guī)定的招投標制度選擇專業(yè)施工、監(jiān)理單位對工程質(zhì)量、進度、費用實施監(jiān)督和控制。

第十條

除本協(xié)議規(guī)定的其他義務(wù)外，在遵守、符合中國法律要求的前提下，甲方負責協(xié)助、監(jiān)督、檢查乙方建設(shè)過程中涉及的審批、用地、施工協(xié)調(diào)等相關(guān)工作：

（1）協(xié)助乙方獲得設(shè)計、建設(shè)、運營和維護供水工程所需的所有批準；（2）協(xié)助乙方取得供水工程場地的土地使用權(quán)；

（3）武漢市人民政府和甲方對乙方提出的合理的新建、改建和擴建計劃應(yīng)當給予支持和幫助；

（4）協(xié)助乙方完成前期工作和永久性市政設(shè)施建設(shè)和相關(guān)工作，包括但不限于：

① 安臵受建設(shè)影響的居民和其他人，拆除需要建設(shè)供水工程的場地上的任何建筑物或障礙物；

② 供水工程建設(shè)所需的臨時或永久用電、供水、排水、排污和道路。

第五章

供水設(shè)施的運營與維護

第十一條

在特許經(jīng)營期內(nèi)，（1）甲方享有以下權(quán)利和義務(wù)：

① 對乙方的供水服務(wù)進行監(jiān)督檢查，受理用戶對乙方的投訴；

② 結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對乙方按法律規(guī)定制定的供水服務(wù)標準，包括水質(zhì)、水量、水壓、維修以及投訴等進行審查；

③ 制定年度供水水質(zhì)監(jiān)督檢查工作方案，對乙方的供水水源、出廠水及管網(wǎng)水質(zhì)進行抽檢和年度綜合評價；

④ 維護特許經(jīng)營權(quán)的完整及有效；

⑤ 甲方有權(quán)對城市供水工程安全保護范圍內(nèi)危害供水工程安全的活動實施處罰；

⑥ 法律、規(guī)章和本協(xié)議規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。（2）乙方享有以下權(quán)利和義務(wù)： ① 依據(jù)適用法律獨家向特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)用戶供水，依法自主經(jīng)營；

②

在特許經(jīng)營期內(nèi)，武漢市政府主管部門或其受托機構(gòu)依法對乙方進行財務(wù)審計。乙方應(yīng)保證所提供的財務(wù)會計資料的真實性，否則應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任；

③

履行協(xié)議雙方約定的社會公益性義務(wù)；

④

法律和本協(xié)議規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。

第十二條

乙方應(yīng)在每年第一季度向甲方提交上一年度的經(jīng)營情況報告并保證報告內(nèi)容準確真實。報告內(nèi)容應(yīng)包括投資和經(jīng)營計劃的執(zhí)行情況、運營狀況、財務(wù)報告、規(guī)范化服務(wù)和供水服務(wù)承諾實施以及本年度服務(wù)目標等。

第十三條

乙方應(yīng)對取水設(shè)施、凈水廠、加壓泵站、主干供水管網(wǎng)等主要供水工程的狀況及性能進行定期檢修保養(yǎng)，并向甲方提交設(shè)施運行情況報告。

第十四條

在運營期內(nèi)如供水設(shè)施的重大部分需要替換、重建，乙方必須及時替換、重建，并將替換情況說明報甲方備案。

第十五條

乙方必須保證水凈化處理設(shè)備、設(shè)施滿足凈水工藝的要求。在凈化處理各工序（車間），應(yīng)配備相應(yīng)的水質(zhì)檢測手段。

第十六條

乙方必須制定保障設(shè)備、設(shè)施正常運行及保證人身安全的技術(shù)操作規(guī)程、崗位責任制以及相關(guān)的安全制度，并負責組織實施。

第十七條

乙方的運行操作人員必須按國家有關(guān)規(guī)定持證上崗。

第十八條

乙方必須具備保證供水設(shè)施設(shè)備完好的定期檢查、維護和故障搶修程序及手段。

第十九條

乙方必須保證從事制水的人員按國家規(guī)定經(jīng)過嚴格體檢。第二十條

乙方必須建立完整齊全的主要設(shè)備、設(shè)施檔案并與實物相符。第二十一條

乙方必須建立生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)全過程規(guī)范的原始記錄、統(tǒng)計報表及臺帳。

第二十二條

因城市建設(shè)或其他公共利益的需要，改裝、拆除或遷移乙方經(jīng)營的城市供水設(shè)施的，甲方需與乙方進行協(xié)商并就補償事宜達成共識后方可依法進行。

第二十三條

乙方應(yīng)按照甲方的要求，制定保證在緊急情況下的基本供水的應(yīng)急預(yù)案，并在供水緊急情況下，嚴格執(zhí)行供水應(yīng)急預(yù)案，服從甲方的調(diào)度。

第二十四條

乙方應(yīng)按照適用法律定時向甲方提供生產(chǎn)以及經(jīng)營的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為了核實某些情況，甲可要求乙方對供水系統(tǒng)的性能和運轉(zhuǎn)情況提供統(tǒng)計資料。

第六章

供水服務(wù)

第二十五條

乙方應(yīng)當在該特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)對所有愿意接受服務(wù)的用戶提供符合國家質(zhì)量標準的、不間斷的服務(wù)，不得實行任何歧視性待遇。

第二十六條

乙方應(yīng)保障每日24小時的連續(xù)供水服務(wù)，在因擴建及設(shè)施檢修需停止供水服務(wù)時，應(yīng)提前24小時通知用水戶，因發(fā)生緊急事故或不可抗力，不能提前通知的，應(yīng)在搶修的同時通知用水單位和個人，盡快恢復(fù)正常供水。

第二十七條

乙方在特許經(jīng)營區(qū)域和期限內(nèi)，必須建立、健全水質(zhì)監(jiān)測制度，并對出廠水和管網(wǎng)水進行檢測。水質(zhì)的檢測項目、檢測頻率、管網(wǎng)測壓點及采樣點的設(shè)臵應(yīng)符合中國國家標準和其他相關(guān)標準，確保供水管網(wǎng)壓力和水質(zhì)水量達到標準要求，不斷提高和優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

第二十八條

乙方應(yīng)建立公眾參與機制，提供咨詢服務(wù)，向社會公布用水申請程

序、水質(zhì)、水量、水壓等涉及供水服務(wù)的各項服務(wù)指標，保障公眾能對特許經(jīng)營情況進行監(jiān)督。

第二十九條

乙方發(fā)現(xiàn)影響供水安全的水質(zhì)問題，應(yīng)立即采取應(yīng)急措施，并及時通知甲方。

第三十條

甲方依法監(jiān)督乙方的經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量，環(huán)境保護部門、甲方發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)供水水質(zhì)不符合國家標準的，應(yīng)當立即啟動應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)對措施。

第七章

收

費

第三十一條

特許經(jīng)營期內(nèi)，乙方可依法向用戶收取水費、供水工程費、供水延伸服務(wù)費等費用，對拒絕支付或無理拖欠應(yīng)交相關(guān)費用的用戶享有追索的權(quán)利，甲方應(yīng)提供必要的協(xié)助。

第三十二條 不同用水性質(zhì)的用水共用一只計量水表時，由供用水雙方協(xié)商用水比例，執(zhí)行分類水價。

第三十三條

水費結(jié)算方式按照適用法律，實行周期抄驗水表并結(jié)算水費。第三十四條

按照適用法律，雙方同意水價調(diào)整原則、條件和程序如下：（1）水價的確定原則

按照《城市供水價格管理辦法》、《湖北省城市供水價格管理辦法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的供水價格應(yīng)足以覆蓋供水業(yè)務(wù)的合理成本、費用、稅金、合理盈利，具體計算公式為：

P =（合理成本+費用+稅金+合理盈利）/核定供水量

/Q*

P：供水價格；

C*：供水定價總成本=制水成本+輸配成本+期間費用，參照乙方上一年度供水定價總成本，并加上未來三年成本增長的平均值。其中，制水成本、輸配成本、期間費用核定辦法參考《城市供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》確定；

E*：乙方上年末的凈資產(chǎn)，考慮當年新增股東投入及擴大再生產(chǎn)等變化因素； R：合理盈利水平對應(yīng)的凈資產(chǎn)收益率（8%-10%）； Q*＝供水總量×（1-合理產(chǎn)銷差率）；

= [C* +(E*×R)/(1-所得稅率)] ×[（1+增值稅率）/(1-增值稅率×增值稅附加費率)] 供水總量指乙方在上一年度實際供出的全部水量，合理產(chǎn)銷差率根據(jù)《湖北省城市供水價格管理辦法》核定。

如相關(guān)法律、法規(guī)或地方政策對水價構(gòu)成發(fā)生變化，則對上述公式進行相應(yīng)調(diào)整。（2）水價調(diào)整的條件

依據(jù)《湖北省城市供水價格管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合企業(yè)實際情況，當符合以下條件之一時，乙方可以提出調(diào)整供水價格的申請：

1、按國家法律、法規(guī)正常經(jīng)營，價格水平不足以維持簡單再生產(chǎn)的；

2、達不到合理盈利水平，且政府不能足額補貼的；

3、為提高水質(zhì)、安全標準，對水源、水廠、管網(wǎng)進行改擴建，需要合理補償再生產(chǎn)投資的；

4、其他依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)協(xié)議可以申請調(diào)整供水價格的條件。（3）水價調(diào)整的程序

乙方應(yīng)根據(jù)上述公式按年度計算是否需要調(diào)整水價，當滿足價格調(diào)整的條件時，應(yīng)向價格主管部門提出書面調(diào)價申請報告，調(diào)價申報文件應(yīng)同時報送同級供水行政主管部門。

價格主管部門應(yīng)在受理申請文件10個工作日內(nèi)提出價格調(diào)整意見報武漢市人民政府，武漢市人民政府應(yīng)在1個月內(nèi)明確意見。如決定調(diào)價，武漢市人民政府應(yīng)授權(quán)價格主管部門及時啟動調(diào)價程序。

調(diào)整城市供水價格時，應(yīng)按規(guī)定實行成本公開制度、成本監(jiān)審制度、聽證制度和公告制度。

第八章 政府補貼機制

第三十五條 政府補貼的條件

根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定“向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，當乙方的凈資產(chǎn)收益率未達到合理盈利水平時，武漢市財政局應(yīng)及時給予必要合理的補貼。

第三十六條 政府補貼申請

當滿足政府補貼條件時，乙方可在當年7月以前向武漢市財政局提出書面申請。

第三十七條 政府補貼的審核與確定

武漢市財政局在收到政府補貼申請后，應(yīng)按《企業(yè)會計準則》于當年9月以前完成審核工作，補貼金額按以下方式確定：

Z=[C+(E×R)/(1-所得稅率)]-S Z:政府補貼金額（元）；

C：當年的營業(yè)總成本，包括營業(yè)成本、營業(yè)稅金及附加、期間費用等實際運營成本，根據(jù)“經(jīng)審計的乙方當年1-6月的營業(yè)總成本×2”折算；

E：當年的加權(quán)平均凈資產(chǎn)，根據(jù)“經(jīng)審計的乙方1-6月的加權(quán)平均凈資產(chǎn)”折算； R：合理盈利水平對應(yīng)的凈資產(chǎn)收益率（8%-10%）；

S：當年的營業(yè)收入（不含增值稅），根據(jù)“經(jīng)審計的的乙方當年1-6月的營業(yè)收入×2”折算（如當年7-12月發(fā)生水價調(diào)整則相應(yīng)考慮增加）。

第三十八條

政府補貼資金支付

武漢市財政局應(yīng)將審核確定的政府補貼列入次年財政預(yù)算，并在次年3月底以前完成款項支付。

第九章 特許經(jīng)營權(quán)的終止、變更及延長

第三十九條

特許經(jīng)營期滿，甲方授予乙方的特許經(jīng)營權(quán)終止。

特許經(jīng)營期滿一年以前，乙方可以申請延長期限；經(jīng)武漢市人民政府批準，甲乙雙方簽署延長特許經(jīng)營期協(xié)議。

第四十條

乙方享有的在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)的供水特許經(jīng)營權(quán)受法律保護，甲方不得無故提前終止本協(xié)議。

第四十一條

在特許經(jīng)營期內(nèi)，乙方有下列行為之一且在收到甲方通知后未采取有效的糾正、改進和補救措施的，甲方有權(quán)提前通知乙方提前終止本協(xié)議：

（1）擅自轉(zhuǎn)讓、抵押、出租特許經(jīng)營權(quán)的；

（2）不按協(xié)議要求履行義務(wù)，嚴重危及公共利益和安全的；

（3）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故，嚴重危及公共利益和安全的；（4）未經(jīng)甲方批準擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的；（5）嚴重違反本協(xié)議或法律法規(guī)禁止的其他行為。

第四十二條

在特許經(jīng)營期內(nèi)，乙方擬提前終止本協(xié)議時，應(yīng)當提前向甲方提出

申請。甲方應(yīng)當自收到乙方申請的3個月內(nèi)作出答復(fù)。在甲方同意提前終止協(xié)議前，乙方必須保證正常的經(jīng)營與服務(wù)。

第四十三條

未經(jīng)甲方書面同意的情況下，乙方不得轉(zhuǎn)讓其在本協(xié)議下的全部或任何部分權(quán)利和義務(wù)。

第十章 違約與賠償

第四十四條

除本協(xié)議另有規(guī)定外，當協(xié)議一方發(fā)生違反本協(xié)議的行為而使非違約方遭受任何損害、損失、增加支出或承擔額外責任，非違約方有權(quán)獲得賠償，該項賠償由違約方支付。

上款所述賠償不應(yīng)超過違約方在簽訂本協(xié)議時預(yù)見或應(yīng)當預(yù)見到的損害、損失、支出或責任。

在特許經(jīng)營期限內(nèi)，如不可抗力事件造成乙方的經(jīng)營中斷或不能完全履行其義務(wù)，乙方可提出與甲方進行協(xié)商，共同研究解決辦法。但并不免除乙方對不可抗力事件的發(fā)生進行事先合理預(yù)防和防范的責任。

第四十五條

對于是否發(fā)生違反本協(xié)議的情況有爭議，應(yīng)按照在補償與爭議解決程序中規(guī)定的爭議解決程序解決。

第四十六條

非違約方必須采取合理措施減輕或最大程度地減少違反本協(xié)議引起的損失，并有權(quán)從違約方獲得為謀求減輕和減少損失而發(fā)生的任何合理費用。

如果非違約方未能采取上款所述措施，違約方可以請求從賠償金額中扣除本應(yīng)能夠減輕或減少的損失金額。

第四十七條

如果損失是部分由于非違約方的作為或不作為造成的，或產(chǎn)生于應(yīng)由非違約方承擔風險的另一事件，則應(yīng)從賠償?shù)臄?shù)額中扣除這些因素造成的損失。

第四十八條

特許經(jīng)營期內(nèi)，自乙方內(nèi)部發(fā)生的或乙方與第三方發(fā)生的任何法律訴訟、糾紛，均不影響乙方對特許經(jīng)營權(quán)所享有的權(quán)利，以及乙方所應(yīng)履行的特許經(jīng)營義務(wù)。

第十一章

保 密

第四十九條

甲方和乙方對知悉的或者獲取的有關(guān)本協(xié)議和供水設(shè)施的所有資料和文件等保密信息，負有保密義務(wù)。

第五十條

本協(xié)議項下“保密信息”，包括但不限于：

（1）一方因項目需要而向另一方提供的有關(guān)其自身及其全資子公司、控股子公司、參股公司、直屬單位及關(guān)聯(lián)方的各種信息，無論該等信息依附于何種載體（書面形式、其他有形形式或口頭形式），無論是在簽署本協(xié)議之前提供、簽署日提供還是之后提供的，亦無論是原件還是復(fù)印件；

（2）雙方因項目需要而制作及/或發(fā)送、抄送、遞交或以電子郵件等形式傳遞的工作底稿、文件、意見、建議、報表、承諾函、協(xié)議、備忘錄、會議紀要、電話記錄、調(diào)查筆錄、調(diào)查報告、電子郵件等文件資料；

（3）雙方就項目制作的方案、研究解決意見、建議、設(shè)想、探討、論證等出具或發(fā)送、抄送、遞交或以電子郵件等形式傳遞的文件資料；

（4）雙方因項目需要而訂立的任何合同、協(xié)議、補充協(xié)議、備忘錄、會議紀要等文件及其履行情況；

（5）相關(guān)主管機關(guān)就項目出具的審批、核準、備案文件；（6）雙方因項目需要而接觸到的或獲知的任何其他信息。

第五十一條 未經(jīng)對方事先書面許可，雙方將嚴格保守保密信息并不得出賣、交易、轉(zhuǎn)讓、發(fā)表或向任何人、以任何方式向第三方披露、提供保密信息，包括通過采用電子或數(shù)字的復(fù)印或其他復(fù)制方法。

第五十二條 保密期至本協(xié)議期滿或終止后10年。但發(fā)生以下情形時，一方可不 經(jīng)另一方事先書面同意，向第三方披露、提供保密信息：

（1）已經(jīng)公布的或按本協(xié)議可以其他方式公開取得的信息；（2）一方以不違反保密義務(wù)的方式已經(jīng)取得的信息；（3）以不違反保密義務(wù)的方式從第三方取得的信息；（4）按照適用法律要求披露的信息；

（5）根據(jù)司法機關(guān)或有權(quán)行政管理機關(guān)的判決、決定或通知等應(yīng)當予以披露；（6）為履行一方在本協(xié)議項下義務(wù)而披露的行為。

（7）一方提供該信息時，已以書面方式明示無須保密或可向特定第三人披露。

第十二章

不可抗力和法律變更

第五十三條

由于不可抗力事件或法律變更不能全部或部分履行其義務(wù)時，任一

方可中止履行其在本協(xié)議項下的義務(wù)（在不可抗力事件或法律變更發(fā)生前已發(fā)生的應(yīng)付且未付義務(wù)除外）。

如果一方按照上款中止履行義務(wù)，其必須在不可抗力事件或法律變更結(jié)束后盡快恢復(fù)履行這些義務(wù)。

第五十四條

聲稱受到不可抗力或法律變更影響的一方必須在知道不可抗力事件或法律變更發(fā)生之后盡可能立即書面通知另一方，并詳細描述有關(guān)不可抗力事件或法律變更的發(fā)生和可能對該方履行在本協(xié)議義務(wù)產(chǎn)生的影響和預(yù)計影響結(jié)束的時間。同時提供另一方可能合理要求的任何其他信息。

第五十五條

受到不可抗力事件影響或法律變更的一方必須盡合理的努力減少不可抗力事件或法律變更的影響，包括：

（1）根據(jù)合理判斷采取適當措施并為此支付合理的金額；

（2）與另一方協(xié)商制定并實施補救計劃及合理的替代措施以消除不可抗力的影響，并確定為減少不可抗力事件或法律變更帶來的損失應(yīng)采取的合理措施；

（3）在不可抗力事件或法律變更結(jié)束之后必須盡快恢復(fù)履行本協(xié)議義務(wù)。

第十三章

爭議解決

第五十六條

雙方同意，如在執(zhí)行本協(xié)議時產(chǎn)生爭議或歧義，雙方應(yīng)通過協(xié)商努力解決這種爭議，如不能解決，雙方同意該爭議提交有管轄權(quán)的法院解決。

第十四章

其他條款

第五十七條

本協(xié)議用中文書寫，一式

份，雙方各執(zhí)

份。所有協(xié)議附件與本協(xié)議具有同等效力。

第五十八條

本協(xié)議受中華人民共和國法律管轄，并根據(jù)中華人民共和國法律解釋。

第五十九條

本協(xié)議未盡事宜，依據(jù)國家和武漢市的現(xiàn)行法律法規(guī)、政策辦理。對于暫無現(xiàn)行法律法規(guī)、政策可循的未盡事宜，武漢市人民政府授權(quán)甲方會同市政府有關(guān)部門與乙方協(xié)商后，另行處理。

第六十條

本協(xié)議中各條款的最終解釋權(quán)屬武漢市人民政府，國家另有法律規(guī)定的除外。

雙方各自授權(quán)代表于

年

月

日簽署本協(xié)議，以茲為證。本協(xié)議自簽署之日起生效。

甲方：

乙方：

____________________________

法定代表人/授權(quán)代表：

（公章）

________________________________ 法定代表人/授權(quán)代表：

（公章）

第二篇：公路特許經(jīng)營權(quán)初探

公路特許經(jīng)營權(quán)初探

在今年年初的全國交通工作會議上，張春賢部長指示，要以更加開放的態(tài)度吸引非公有資本進入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。要按照三中全會的要求，盡快清理和完善有關(guān)法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。破除準入壁壘，大膽引進和利用非公有資本。同時，為保證交通設(shè)施的公益性和保護公眾利益，在吸收非政府投資時，必須經(jīng)過政府的特別許可，并對經(jīng)營主體的收費價格、服務(wù)水平和設(shè)施安全進行嚴格的監(jiān)管。

按照交通工作會議精神和張部長的講話，“今年要對符合《收費公路管理條例》規(guī)定的經(jīng)營性公路，建立政府特別許可制度，規(guī)范收費權(quán)轉(zhuǎn)化行為，明確出讓方和受讓方的職責、權(quán)利和義務(wù)，以及監(jiān)督、檢查和管理等方面的職責，實現(xiàn)公路的社會公益性和特殊條件下的商品屬性的有機統(tǒng)一?！?/p>

政府特別許可制度的核心是通過公路特許權(quán)的轉(zhuǎn)讓和特許權(quán)合同實現(xiàn)的。對于交通部門而言，公路經(jīng)營權(quán)在其理解中，一般指的是外商通過政府轉(zhuǎn)讓取得公路經(jīng)營權(quán)，而沒有將公營企業(yè)考慮在內(nèi)。國有企業(yè)或者公司仍然在政府的庇護下進行公路建設(shè)和經(jīng)營。

特許權(quán)合同是政府采購合同和經(jīng)營合同的一種。而對于政府采購，“物有所值（value for money)和競爭原則是兩個實現(xiàn)效率的根本條件?！焙茱@然，公路經(jīng)營特許權(quán)的運用中，有效利用競爭這一手段才能根本上提高經(jīng)濟收益和約束當事人的行為規(guī)范。為此，政府在高速公路特許權(quán)的轉(zhuǎn)讓或者授予中，必須塑造一個“市場”，而目前將BOT項目僅僅理解成為對外商這一主體實行，對內(nèi)則實行劃撥或者無償授予方式，公路經(jīng)營權(quán)的市場被人為分割成兩個，缺乏相應(yīng)的競爭，這種合同關(guān)系只能是一種變相的政府管理方式。

不難看出，現(xiàn)行的做法中，對外商的條件是比較苛刻的。這種不平等，導(dǎo)致了外商或者民營資本進入這一領(lǐng)域的困難，這樣，幾乎不存在真正意義上的競爭，政企關(guān)系不過是原來的上下級關(guān)系的“換湯不換藥”的替代產(chǎn)品。

因此，建立公路特許經(jīng)營制度的核心是改變約束方式，利用契約模式，通過特許權(quán)合同，采用競爭性程序進行投標，廢除不平等的轉(zhuǎn)讓和劃撥，建立公路特許經(jīng)營管理制度。

第三篇：律師審查BOT項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議若干要點評析

法學(xué)探討——律師審查BOT項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議若干要點評析

發(fā)布時間：2012-2-9 閱讀：1157次

王曉艷

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即建造—運營—移交。由于BOT項目涉及政府的特許權(quán)，所以又稱為政府特許權(quán)經(jīng)營，是指政府將基礎(chǔ)設(shè)施公共工程項目的特許經(jīng)營權(quán)授予針對項目設(shè)立的項目公司，項目公司依托項目進行融資、建設(shè)，并在特許期內(nèi)運營，以項目收益償還貸款、獲得回報，在特許經(jīng)營期滿時將項目設(shè)施無償移交給政府的投資建設(shè)方式。

特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議是項目所在地政府與項目公司對項目公司在融資、建設(shè)、運營、移交基礎(chǔ)設(shè)施項目的各階段權(quán)利和義務(wù)進行約定的法律文件，是 BOT項目實施的基礎(chǔ)，簽訂一份完備的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議對于整個BOT項目的順利實施至為重要。目前建設(shè)部已經(jīng)制訂了城市供水、城市管道燃氣、城市生活垃圾處理、城鎮(zhèn)供熱和城市污水處理等領(lǐng)域的特許經(jīng)營協(xié)議示范文本，但其他許多領(lǐng)域的BOT項目由于缺乏示范文本的指導(dǎo)，仍有很大的協(xié)商空間，筆者結(jié)合我國現(xiàn)行的BOT相關(guān)規(guī)定對律師在審查特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議應(yīng)注意的若干要點進行分析，以期幫助BOT項目參與各方在在簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時防范風險。

一、簽約主體要正確

特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)是政府將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)授予投資人，由投資人進行投資建設(shè)和經(jīng)營。一般情況下，由政府作為授予特許經(jīng)營權(quán)的一方和投資方簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，但根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四條的規(guī)定，“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)（以下簡稱主管部門），負責本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實施。”政府也可授權(quán)市政公用事業(yè)主管部門和投資方簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，在這種情況下，應(yīng)當審查簽約的政府部門是否得到政府的合法授權(quán)，并應(yīng)將此授權(quán)的書面文件作為合同的附件，以確保協(xié)議的合法性。除了直轄市、市、縣人民政府或其授權(quán)的行業(yè)主管部門以外，任何企業(yè)法人即使得到當?shù)卣蛐袠I(yè)主管部門的授權(quán)，也不能成為特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的簽約主體。

二、審查項目的合法性

項目的合法性是BOT項目得以實施的前提，要確認項目是否合法，應(yīng)核對項目立項通過的審批文件其審批部門是否有法定審批權(quán)，其中利用外資的項目，應(yīng)得到國家發(fā)改委、商務(wù)部等相關(guān)部門的批準，而內(nèi)資的BOT項目則應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模以及用地規(guī)模向有審批權(quán)的政府或政府部門報批。此外，還應(yīng)根據(jù)《招標投標法》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定對項目的招標程序進行相應(yīng)審查，以確保項目經(jīng)過合法審批并通過合法有效的招標程序確定投資人。

三、項目土地使用權(quán)的取得

項目土地使用權(quán)的來源分為出讓和劃撥兩種方式。根據(jù)《土地管理法》第五十四的規(guī)定，經(jīng)縣級以上人民政府批準，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，可以劃撥形式取得。如果項目用地是以劃撥形式取得的，在利用項目用地進行抵押融資會牽涉到劃撥用地的抵押問題，因此應(yīng)當要求政府確認不以市政公用項目為由拒絕給予劃撥用地的抵押登記，但項目公司在辦理劃撥土地使用權(quán)抵押登記前，應(yīng)評估土地價值，抵押權(quán)人行使抵押權(quán)時應(yīng)補繳土地出讓金。如果政府不同意以劃撥土地使用權(quán)進行融資抵押擔保，雙方應(yīng)在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中約定，在項目特許期內(nèi)任何時候，投資方?jīng)Q定將劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)時，政府應(yīng)當予以同意，在投資方支付相應(yīng)費用并辦理相關(guān)手續(xù)后，可以用于融資抵押，以保證投資方的融資需求。如果項目用地是以出讓方式取得的，根據(jù)目前的土地政策，即使是工業(yè)用地也應(yīng)當通過招標、拍賣或掛牌方式取得，并且未經(jīng)政府事先書面同意，項目公司不得變更土地用途。如果項目用地涉及拆遷，還應(yīng)當在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中對征地拆遷的進度及延誤的違約責任進行明確約定，以避免由于政府的征地拆遷延誤導(dǎo)致BOT項目建設(shè)的延誤給投資人造成的不利影響。

四、關(guān)于特許經(jīng)營期限的約定

（1）約定合理的特許經(jīng)營期限

投資方投資BOT項目是要在項目投資建設(shè)完成后通過一定期限的特許經(jīng)營獲取經(jīng)營收益來收回投資成本、獲得投資回報，因此特許經(jīng)營期限的約定對于當?shù)卣屯顿Y方存在利益博弈，只有確定合理的期限才能保證雙方利益的平衡。建議投資方在進行項目可行性研究時，對投資收益期限進行科學(xué)測算，以期在簽訂協(xié)議時，能夠爭取到有利的特許權(quán)經(jīng)營期限。

（2）約定延長特許經(jīng)營期限的情形

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定，“特許經(jīng)營期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年。”目前大多數(shù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議都在此限定范圍內(nèi)采用固定的特許經(jīng)營期限，但由于特許經(jīng)營期限都比較長，在特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生各種情況而影響投資人的投資收益，因此有必要在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中約定調(diào)整特許經(jīng)營期限的情形。建議可將以下情況約定為特許經(jīng)營期延長的條件：

（a）在項目建設(shè)過程中發(fā)生不歸因于投資方的建設(shè)延誤（如建設(shè)期間發(fā)現(xiàn)文物、古墓、古建筑基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)、化石錢幣等具有考古、地質(zhì)研究等價值的物品或其他影響施工的地下障礙物，需要采取有效保護措施的而導(dǎo)致項目建設(shè)延誤），政府應(yīng)允許項目建設(shè)工期和特許經(jīng)營期相應(yīng)順延；

（b）由于政府違約或不可抗力事件致使項目建設(shè)完成開始實現(xiàn)商業(yè)運營的時間被延誤，政府應(yīng)通過延長特許經(jīng)營期限補償投資方的利益；

（c）在項目運營期間，由于不可抗力造成項目工程或項目設(shè)施的重大損壞，使投資方遭受重大損失且投資收益的回收受到嚴重影響時，政府可以通過同意延長特許權(quán)經(jīng)營期限使投資方的損失得到一定補償。

（d）如果在項目建設(shè)或運營過程中，應(yīng)規(guī)劃變更或因?qū)嶋H需求增加需要擴大項目規(guī)模導(dǎo)致投資方投入增加，政府應(yīng)與投資方協(xié)商延長特許經(jīng)營期限，以保證投資方的利益。

（3）提前終止特許經(jīng)營期限的情形

在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中對提前終止特許經(jīng)營期限一般都會有所約定，當投資人發(fā)生明顯的違約行為并且在政府要求其進行補救時反應(yīng)遲緩，政府除了設(shè)置相應(yīng)的違約懲罰條款外，在嚴重的情況下，政府可以根據(jù)協(xié)議約定終止投資方的特許經(jīng)營權(quán)。如果是政府違約或者發(fā)生不可抗力導(dǎo)致特許經(jīng)營協(xié)議無法履行，投資方可以向政府發(fā)出終止協(xié)議的通知，并要求相應(yīng)補償。如果發(fā)生重大的法律變更導(dǎo)致投資方無法履行特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議約定的義務(wù)，協(xié)議雙方根據(jù)法律的規(guī)定終止特許權(quán)經(jīng)營期限，投資方有權(quán)要求政府予以相應(yīng)補償。

對于提前終止特許經(jīng)營期限的補償約定也體現(xiàn)了地方政府和投資方的利益博弈，如果是投資方違約，政府可以提取履約保證金或維護保證金保證項目的建設(shè)完成或運營的延續(xù)性。在政府違約的情況下（包括重大法律變更導(dǎo)致的提前終止），對投資方的補償除了已投入資金外還應(yīng)補償投資方的預(yù)期利潤，而在不可抗力導(dǎo)致協(xié)議無法履行提前終止特許經(jīng)營期限的情況下，在保險不予賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，政府應(yīng)給予投資方一定補償，并且在進行補償后政府有權(quán)接收項目設(shè)施。

五、經(jīng)營權(quán)及項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制

根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十八條的規(guī)定，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)。為了防止投資方通過轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的方式變相轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中對項目公司原始股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓加以限制，但限制的期限應(yīng)當合理約定，一般以項目建設(shè)完成之后若干年為限，因為此時BOT項目已經(jīng)開始運營收益，政府的風險已經(jīng)降低了，應(yīng)當允許投資方根據(jù)自身的投資策略進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓安排。

六、項目配套設(shè)施的建設(shè)問題

有些BOT項目可能涉及到配套設(shè)施的建設(shè)問題，最典型的如污水處理廠，政府通常只將污水處理項目的建設(shè)和經(jīng)營權(quán)授予投資方，但污水收集管網(wǎng)是由政府自己建設(shè)，在這種情況下，有必要在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中對污水收集管網(wǎng)的建設(shè)完成時間及未按時完成的違約責任承擔進行合理約定，以避免污水處理項目建設(shè)完成了，污水收集管網(wǎng)尚未完成，造成運營時間的脫節(jié)，更有甚者，由于政府的配套設(shè)施遲遲沒有完成，使得耗資數(shù)千萬元的污水處理廠成為“曬太陽工程”。筆者曾介入的一項污水處理BOT項目，在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議談判過程中，由于政府不愿意就污水收集管網(wǎng)的建設(shè)時間作出承諾并在協(xié)議中進行約定，投資方最終放棄了這一項目。

七、或取或付條款的約定

在提供產(chǎn)品和服務(wù)類的BOT合同中會有或取或付條款（take-or-pay）的約定，這一條款是指政府和投資方達成協(xié)議，由政府承擔按期根據(jù)協(xié)議約定的單價向投資方支付最低數(shù)量項目產(chǎn)品或服務(wù)金額的義務(wù)，而不問事實上投資方是否提供上述數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)。以污水處理項目為例，在投資方建成投產(chǎn)后，如果政府不能按照合同約定供水（如上文所述污水收集管網(wǎng)未完成或收集的污水水量不足），導(dǎo)致投資方設(shè)施停用或運轉(zhuǎn)不足的情況，政府應(yīng)按約定的保水量和污水收費保底標準向投資方支付污水處理費。這一條款是對投資方基本收益的保障，也是政府對其履行合同義務(wù)的一個保證，因此，在提供產(chǎn)品和服務(wù)類特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中，應(yīng)特別注意該條款的約定。

八、擔保問題

由于BOT項目建設(shè)運營周期都很長，所需資金額很大，在項目實施過程中不可避免地涉及到各種擔保的問題，在審查特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中要特別注意擔保條款的約定，主要包括履約擔保和維護擔保。

履約擔保是為了防止投資人盲目投標后，因資金無法落實，而耽誤了整個項目的進度。履約擔保可以通過履約保函的形式提供，可以約定根據(jù)建設(shè)進度遞減履約保函的金額，以減少投資人的財務(wù)成本，履約保函的有效期限一般應(yīng)在維護擔保生效時結(jié)束。

維護擔保是對項目運營期間的維護和項目移交后的缺陷責任期內(nèi)的維護所設(shè)定的擔保。維護擔保通常也是以保函形式提供，如果在項目運營期間或項目移交后的缺陷責任期內(nèi)投資人不積極履行維護義務(wù)，政府有權(quán)提取維護保證金用以維護項目設(shè)施，確保項目的正常運轉(zhuǎn)。維護保函的有效期應(yīng)當在移交缺陷責任期屆滿時結(jié)束。

九、項目的移交

BOT項目的最后環(huán)節(jié)即為項目的移交，移交的內(nèi)容涉及項目房產(chǎn)、設(shè)備、技術(shù)資料、人員等多方面內(nèi)容，雙方應(yīng)組建項目移交委員會或者類似的聯(lián)合工作機構(gòu)來完成移交工作。在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議里應(yīng)當對移交委員會的組成、移交范圍、移交程序、風險的承擔、權(quán)利的轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和培訓(xùn)、及移交后的缺陷責任期等進行具體約定，以避免到移交時因責任不明發(fā)生爭議。特別需要明確的是進行最后恢復(fù)性大修的時間和范圍、性能測試的規(guī)范要求以及零配件的充足配備，以保證政府在接收項目后能正常延續(xù)運營。

BOT項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的內(nèi)容反映了政府對特許項目授權(quán)內(nèi)容的基本原則和立場，項目的其他合同都應(yīng)以特許經(jīng)營權(quán)確定的原則為基礎(chǔ)，因此，簽訂一份內(nèi)容完備、授權(quán)明確的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議對于項目的建設(shè)、運營和移交的順利進行是至關(guān)重要的，作為專業(yè)律師在審查特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中應(yīng)當合理把握協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)的均衡，切實保障各方利益。

第四篇：燃氣特許經(jīng)營權(quán)沖突研究

燃氣特許經(jīng)營權(quán)沖突研究 丁天進 安徽世紀天元律師事務(wù)所

燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度在我國已經(jīng)有三十多年的歷史，自該制度被確立以來，在促進燃氣事業(yè)的發(fā)展、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提升人們的生活水平等多方面均發(fā)揮了舉足輕重的作用。但與此同時，隨著燃氣行業(yè)的大力發(fā)展，尤其是天然氣行業(yè)的發(fā)展，燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度的弊端逐漸暴露出來，在全國各地不斷發(fā)生的一起起圍繞燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛的事件即能證明這一點。所以，如何在新時代之下，發(fā)展完善燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度成為一項亟待解決的課題。

一、燃氣特許經(jīng)營權(quán)的概述

（一）燃氣特許經(jīng)營權(quán)的概念

在管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)范方面，國家先后在2004年頒布實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及在2015年頒布實施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。無論是哪一部法律，均未對管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)做出一個明確的概念，只是表明燃氣特許經(jīng)營權(quán)屬于公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的一種具體表現(xiàn)形式，類似于供熱、供電、供水等活動。學(xué)術(shù)上對燃氣特許經(jīng)營權(quán)的界定，多是根據(jù)上述兩部規(guī)范展開的，側(cè)重于對燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予程序的解釋，而沒有深入到燃氣特許經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)。同時，學(xué)術(shù)及實務(wù)中，對燃氣特許經(jīng)營權(quán)的稱呼可謂五花八門，如“燃氣特許經(jīng)營權(quán)”、“管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)”、“城市燃氣 特許經(jīng)營權(quán)”、“管道天然氣特許經(jīng)營權(quán)”等。

本文認為，燃氣特許經(jīng)營權(quán)，也可以被稱作管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)，是指企業(yè)在獲得政府獨家授權(quán)后，在限定的行政區(qū)域內(nèi)開展管道燃氣供氣服務(wù)的權(quán)利。正確理解本概念，仍然需要注意以下幾個方面的問題：第一，權(quán)利客體是管道燃氣，即需要修建燃氣管道，并運用這些管道為客戶輸送燃氣。第二，氣源為燃氣，是指作為燃料使用并符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣、液化石油氣和人工煤氣等。第三，實施的漸進性。在一個特定的行政區(qū)域內(nèi)，如果還沒有開通管道天然氣，那么享有燃氣特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，可以暫時通過槽車運輸?shù)确绞较蚩蛻艄猓淙細馓卦S經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)當受到保護。

（二）燃氣特許經(jīng)營權(quán)的辨析

燃氣特許經(jīng)營權(quán)與燃氣經(jīng)營許可是兩種不同的權(quán)利形式，但在實務(wù)之中非常容易發(fā)生混淆。

第一，兩者之間的相同點：一是兩者都是行政許可。但是燃氣特許經(jīng)營權(quán)是一種特殊的行政許可，其需要通過招標等競爭性手段選擇權(quán)利人，同時需要特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議或政府文件等方式確定特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容。燃氣經(jīng)營許可屬于一種普通的行政許可，需要當事人的申請。二是兩者在被授予后，都需要遵守相同的管理規(guī)范。如《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《危險化學(xué)品安全管理條例》。

第二，兩者之間的不同點：一是兩者授予依據(jù)不一樣。燃氣 特許經(jīng)營權(quán)主要依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)管理辦法》、《招投標法》、《政府采購法》予以授予。燃氣經(jīng)營許可則主要依據(jù)《行政許可法》予以授予。二是兩者授予方式不一樣。燃氣特許經(jīng)營權(quán)需要通過招標、競爭性談判等方式予以授予，而燃氣經(jīng)營許可在符合條件的燃氣經(jīng)營者依申請后可被授予。三是兩者權(quán)利的表現(xiàn)方式不一樣。燃氣特許經(jīng)營權(quán)需要通過特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議或政府文件的方式予以明確，而燃氣經(jīng)營許可則通過燃氣經(jīng)營許可證即可明確。四是兩者權(quán)利的內(nèi)容不一樣。燃氣特許經(jīng)營權(quán)緊針對管道燃氣進行授權(quán)，而燃氣經(jīng)營許可則包括管道天然氣、液化天然氣、液化石油氣、壓縮天然氣、煤層氣、煤制氣等各類達到使用標準的氣體。

第三，兩者之間的相互關(guān)系。在正常情況下，擁有燃氣特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)同時擁有燃氣經(jīng)營許可證，但擁有燃氣經(jīng)營許可證的企業(yè)并不一定擁有燃氣特許經(jīng)營權(quán)。

二、燃氣特許經(jīng)營權(quán)沖突表現(xiàn)

（一）燃氣企業(yè)之間的沖突表現(xiàn)

特許經(jīng)營權(quán)具有獨占性和排他性。一個燃氣企業(yè)在一個地方獲得燃氣特許經(jīng)營權(quán)后，在該地區(qū)形成壟斷經(jīng)營。國家之所以這樣設(shè)計特許經(jīng)營權(quán)，是因為燃氣經(jīng)營需要投入巨額資金，用以鋪設(shè)管線，盈利水平差、投資回收期較長。如果不確立壟斷經(jīng)營的模式，很多燃氣企業(yè)是不愿意做出投資的，繼而將會影響到城市燃氣的發(fā)展和人民生活水平的提高。在實務(wù)中，侵犯城市燃氣特 許經(jīng)營權(quán)主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

第一，鋪設(shè)城市管網(wǎng)。即一個企業(yè)到別家企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍內(nèi)鋪設(shè)管線，強占該地域內(nèi)居民、公服、商業(yè)、工業(yè)等用戶。這種侵權(quán)形式，具有規(guī)模性和普遍性。

第二，工業(yè)直供。相比于第一種“一網(wǎng)打盡”的侵權(quán)方式，這種侵權(quán)方式可以說是“挑肥揀瘦”，放棄居民商業(yè)等小用戶，直接搶奪工業(yè)用戶。需要說明的是，這種方式是否屬于侵權(quán)，實務(wù)中存在爭議，各地做法不盡相同。從浙江杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛來看，工業(yè)直供行為屬于侵權(quán)行為。本文認為，工業(yè)直供違反了特許經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了特許經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益，容易造成特許經(jīng)營權(quán)糾紛，甚至?xí)T發(fā)群體性事件，不利于城市燃氣行業(yè)的健康發(fā)展。工業(yè)用戶降價是大勢所趨，也是國家政策所積極倡導(dǎo)的，但優(yōu)化我國天然氣價格機制的關(guān)鍵點在于中間的輸配送環(huán)節(jié)。減少中間環(huán)節(jié)，才是降價的根本出路。

第三，工業(yè)點供。相比于第二種鋪設(shè)管道的方式，這種方式要顯得簡單的多，建設(shè)一座天然氣氣站即可，氣源通過車輛運輸?shù)姆绞綄崿F(xiàn)。實務(wù)中，天然氣氣站主要是LNG氣化站和CNG釋放站。對于點供行為是否屬于侵權(quán)行為，法律規(guī)范也未作出規(guī)定，各地做法也不盡一致。在江浙地區(qū)屬于合法行為，在河北任丘就會變成違法行為。2016年8月6日，任丘市人民政府印發(fā)《任丘市清理取締違建撬裝氣化站專項行動實施方案》，要求“在天 然氣管道覆蓋范圍內(nèi)的撬裝氣化站、瓶組站必須取締，使用管道燃氣；管道燃氣覆蓋范圍外區(qū)域可建設(shè)臨時的撬裝氣化站，但必須辦理相關(guān)審批手續(xù)及備案。燃氣管線鋪設(shè)到該區(qū)域時臨時建設(shè)的撬裝氣化站須立即撤出?！北疚恼J為，對于特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域范圍內(nèi)的點供項目，國家可予以支持和規(guī)范，因為點供項目不但能夠降低用氣成本，還能夠引入競爭機制，有利于促進特許經(jīng)營權(quán)人更好的做好燃氣服務(wù)工作。當前的現(xiàn)狀是對于點供法律規(guī)范沒有做出規(guī)定，國家也沒有出臺建設(shè)標準及規(guī)范，給實務(wù)工作者帶來了很多麻煩。

（二）燃氣企業(yè)與政府的沖突表現(xiàn)

依法行政是我國政府的基本行為準則，有法可依是我國政府實施行政行為的必要條件。在實務(wù)之中，地方政府可能會基于各方面因素的考慮，對已經(jīng)授予出去的特許經(jīng)營權(quán)實施不當干預(yù)行為，致使特許經(jīng)營權(quán)人無法正常開展燃氣服務(wù)工作。政府部門的不當干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，重復(fù)授予。地方政府將一地的特許經(jīng)營權(quán)授予給兩家以上不同的燃氣企業(yè)，致使多家燃氣企業(yè)都主張自己享有特許經(jīng)營權(quán)，從而事實上造成糾紛。這在實務(wù)之中又有幾種具體的表現(xiàn)形式：一是完全重復(fù)授予，即完全的將已被授予出去的燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予給另外一個燃氣企業(yè)。二是部分重復(fù)授予，即將已被授予出去的特許經(jīng)營權(quán)授予給另外一個燃氣企業(yè)。部分重復(fù)授予集中發(fā)生于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等工業(yè)用戶聚集區(qū)。第二，地方保護。有些地方政府對本地的燃氣企業(yè)，尤其是地方上的國有企業(yè)進行傾斜式保護，采取各種方式打壓外地燃氣企業(yè)，甚至不惜采取行政命令的方式直接進行干預(yù)。這種情況經(jīng)常發(fā)生于本地燃氣企業(yè)與外地燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)地域范圍相鄰的情況下。

第三，越級干預(yù)。無論是2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，還是2015年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》均規(guī)定縣級政府享有獨立的特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)，可以作為特許經(jīng)營協(xié)議的簽約主體。但是在實務(wù)中，上級政府基于各方面因素的考慮，不認可縣級政府及其部門授予出去的特許經(jīng)營權(quán)，強行直接與其他燃氣企業(yè)簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。

在這里需要說明的是，特許經(jīng)營權(quán)的授予主體存在擴張的現(xiàn)象。2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四條第三款的規(guī)定，“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)”，可以作為特許經(jīng)營權(quán)的授予主體。2015年實施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條的規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作”。從上述先后相繼的兩部法律規(guī)范來看，在特許經(jīng)營權(quán)授予主體上發(fā)生了明顯的擴展變化，即只要獲得縣級及以上人民政府的授權(quán)即可，而不是2004年限制的市政公用事業(yè)主管部門。

三、燃氣特許經(jīng)營權(quán)沖突成因

（一）法律規(guī)范不健全

任何一項制度的建設(shè)，都離不開法律規(guī)范的支撐。在燃氣特許經(jīng)營權(quán)的制度建設(shè)上，同樣存在著這樣的問題。雖然特許經(jīng)營權(quán)制度在我國已經(jīng)有三十多年的歷史，但專門性的法律規(guī)范并不多，未形成一個系統(tǒng)的法律體系，且現(xiàn)行的法律規(guī)范存在層級低，權(quán)威性不足的特點。

以燃氣特許經(jīng)營權(quán)最為重要的兩個法律規(guī)范來說，一個是《市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，一個是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》?！妒姓A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，通過主體是建設(shè)部，屬于部門規(guī)章，主要規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)是如何被授予的，并非專門針對供氣的。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，通過主體是國務(wù)院，屬于行政法規(guī)，主要是規(guī)定城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)及運營的，不限于燃氣特許經(jīng)營權(quán)。據(jù)此可知，無論是《市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，還是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》都不是專門針對燃氣特許經(jīng)營權(quán)的，只是在這些規(guī)范中的有些規(guī)定可以適用于燃氣特許經(jīng)營權(quán)的授予和實施。作為一個相對比較復(fù)雜的特許經(jīng)營權(quán)制度，僅僅依靠兩部非專門性的法律規(guī)范來予以確定顯然是不可能的，這也就在燃氣特許經(jīng)營權(quán)的糾紛造成了法律制度上的障礙。

（二）權(quán)利范圍不明確

特許經(jīng)營權(quán)權(quán)利范圍的不明確很容易造成糾紛，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一個是權(quán)利內(nèi)容的不明確，一個是權(quán)利地域范圍的 不明確。

第一，權(quán)利內(nèi)容的不明確。特許經(jīng)營權(quán)是一種具有排他性的權(quán)利，那么這種權(quán)利的內(nèi)容是什么呢？可以說，由于我國法律規(guī)范中并未做出一個明確的界定，在制度層面上是不明確的。地方政府多會根據(jù)自身對現(xiàn)行法律規(guī)范的理解，結(jié)合地方上的經(jīng)濟發(fā)展和城市燃氣發(fā)展水平的要求，在燃氣特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容上經(jīng)常會做出不同的規(guī)定，這樣特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容就存在過大或過小的現(xiàn)象。燃氣特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的應(yīng)然狀態(tài)，僅限于燃氣管道的建設(shè)及運營。實然狀態(tài)是容易擴展至加氣站、點供等情況。

第二，權(quán)利地域范圍不明確。在多數(shù)情況下，燃氣特許經(jīng)營權(quán)是通過特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議來予以確定的。如果特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定不明確，那么將必然導(dǎo)致燃氣特許經(jīng)營權(quán)地域范圍的不明確。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是語言表述不清。如“縣城規(guī)劃區(qū)”。什么是縣城規(guī)劃區(qū)？縣城規(guī)劃區(qū)的邊界在哪里？如果對縣城規(guī)劃區(qū)沒有一個準確的界定，那么特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍也就不可能是明確的。二是語言表述錯誤。如特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議明確規(guī)定了某條路為特許經(jīng)營權(quán)的邊界線，但這條路根本就不存在或者被張冠李戴。三是對城市遠期變化考慮不足。包括城市道路的調(diào)整、行政區(qū)劃的調(diào)整，都有可能讓特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍變得不明確起來。對于行政區(qū)劃調(diào)整來說，從政府的相關(guān)文件中還能夠找到準確的依據(jù)作為判斷標準。那么城市道路的調(diào)整將是一個不容易說明的問題，尤其是在經(jīng)歷十年二十年的時間，原本明確的 規(guī)定，很容易成為歷史遺留難以明確的規(guī)定。此處，我們需要著重考慮城市化對特許經(jīng)營權(quán)邊界的影響。

（三）特許經(jīng)營權(quán)歸屬不清

特許經(jīng)營權(quán)歸屬不清，是特許經(jīng)營權(quán)沖突的一種常見表現(xiàn)形式，主要有以下幾種常見形式：

第一，特許經(jīng)營權(quán)地域范圍存在重疊。即兩個以上的燃氣對同一個地域均主張享有特許經(jīng)營權(quán)，且都能夠拿出一些證據(jù)作為支撐。從理論上來說，特許經(jīng)營權(quán)是不可能發(fā)生重疊的，這是由特許經(jīng)營權(quán)的排他性所決定的。既然一個地域已經(jīng)被授予一個燃氣企業(yè)了，那么相同地域就不可能再被授予給其他燃氣企業(yè)。但是在實務(wù)之中，由于諸多原因有可能會導(dǎo)致特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營范圍存在重疊。

第二，特許經(jīng)營權(quán)地域邊界不明。緊鄰的兩個不同地域的特許經(jīng)營權(quán)之間一定會存在著一個邊界，當這個邊界不能明確之時，那么也就意味著特許經(jīng)營權(quán)地域范圍也就不能明確，那么特許經(jīng)營權(quán)人之間發(fā)生沖突的可能性也就會發(fā)生。實務(wù)中，經(jīng)常會以城市道路來作為邊界線。道路的一邊屬于一家燃氣企業(yè)，道路的另一邊屬于另一家燃氣企業(yè)。這種方式也被2004年建設(shè)部制定的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》所采用?！妒痉段谋尽返?.4條規(guī)定：“本協(xié)議之特許經(jīng)營權(quán)行使地域范圍為 現(xiàn)行行政管轄區(qū)域內(nèi)，東起 西至 止；北起 南至 止。乙方不得擅自擴展特許經(jīng)營權(quán)地域范圍?！边@種 方式的確具有簡單易識易辨的優(yōu)勢，但同樣存在著一個致命性的缺點，即城市道路走向發(fā)生變化時就容易發(fā)生沖突。對于該如何處理這一問題，《示范文本》并沒有作出規(guī)定。2004年建設(shè)部通過的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也未給出解決辦法。即便到了2015年出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》仍未作出規(guī)定，該《辦法》只是在第三十四條第二款作出了這樣的規(guī)定：“行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行?！北疚恼J為，特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)當具有恒定性，即特許經(jīng)營權(quán)一旦被授予，在未經(jīng)過法定程序變更之后，特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍是不應(yīng)發(fā)生變化的。

（四）政府的不當作為

幾乎在每一起特許經(jīng)營權(quán)糾紛案件中，背后都有政府這一看不見的手。概括起來說，政府主要基于以下幾方面的原因不當?shù)母深A(yù)特許經(jīng)營權(quán)：

第一，政府希望本地燃氣事業(yè)能夠有更好的發(fā)展，從而實施不當行政行為。有些燃氣企業(yè)在獲得燃氣特許經(jīng)營權(quán)后，錯誤的認為拿到了尚方寶劍，在燃氣事業(yè)上不思進取。在氣源的引進、用氣保供、普遍的供氣服務(wù)、管道設(shè)施建設(shè)及維護上做的不足，嚴重阻礙了當?shù)厝細庑袠I(yè)的發(fā)展，繼而對地方能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟水平的提升、人民生活水平的提高等方面都產(chǎn)生了不利影響?；诖?，政府可能會引進資源和能力都更好的燃氣企業(yè)。

第二，政府相關(guān)部門基于整合地方燃氣市場的目的，從而實 施不當行政行為。在這種情況下，政府多認為地方的兩家以上燃氣企業(yè)的存在，容易在燃氣規(guī)劃、燃氣管線布局、燃氣應(yīng)急調(diào)度、燃氣市場秩序規(guī)范等方面造成不便，不利于地方燃氣行業(yè)發(fā)展上更上一層樓?；诖?，政府可能會對區(qū)域內(nèi)幾家燃氣企業(yè)強行整合，從而會對原有的燃氣特許經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益造成侵害。

第三，政府部門的相關(guān)人員存在權(quán)力尋租，從而實施不當行政行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》可知，眾多政府相關(guān)部門有權(quán)對燃氣企業(yè)進行監(jiān)管。既然存在著權(quán)力，就存在權(quán)力被濫用的風險。尤其是在我國燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度還不完善的時候，還存在著大量的缺陷與不足之處，難免有些工作人員利用手中的權(quán)力資源刁難燃氣企業(yè)，以此達到尋租的目的。

第四，政府相關(guān)部門行政不作為，對侵犯燃氣特許經(jīng)營權(quán)的事情睜一只眼，閉一只眼。監(jiān)管是政府部門的一項重要權(quán)能，但政府同樣對燃氣特許經(jīng)營權(quán)人擔負著保護的職責。當燃氣特許經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益遭遇侵害之時，政府相關(guān)部門理應(yīng)加以干預(yù)，依法保護特許經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。但是在現(xiàn)實中，政府基于各種方面原因的考慮，對特許經(jīng)營權(quán)侵權(quán)之事不管不問，從而在事實上鼓勵了特許經(jīng)營權(quán)的糾紛。

（五）權(quán)利人的不作為

權(quán)利人的不作為，是指燃氣特許經(jīng)營權(quán)人不按照特許經(jīng)營權(quán)協(xié)的約定來履行引進氣源、燃氣管網(wǎng)鋪設(shè)、維護、運營、提供普遍供氣服務(wù)等活動，違反了特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。在實務(wù)之中，燃氣 特許經(jīng)營權(quán)人的不作為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，不積極引進管道天然氣。管道天然氣具有氣源充足、價格低廉、安全性高的優(yōu)勢，地方上都希望能夠早日用上管道天然氣，很多政府也將這個作為燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予的條件。但是管道天然氣的引進并不是一件簡單的事情，至少得同時具備以下幾個方面的條件：

一、落實氣源。國內(nèi)管道天然氣的氣源基本掌握在中石油和中石化手中。其中，中石油大約控制了90%左右的市場，中石化大約控制了10%。燃氣企業(yè)如果能夠聯(lián)系到中石油或中石化，在西氣東輸或川氣東送沿線的門站開口取氣自然是最好的，但也是最難的。即便退而求其次，也得尋找到能夠像省級天然氣管網(wǎng)公司，能夠間接的連接到中石油或中石化的天然氣管道?？傊?，在氣源保障上，需要以直接或間接的方式鏈接到兩桶油的天然氣管線上。

二、政府支持。支線管網(wǎng)的建設(shè)政府各部門的批準，尤其是各省能源下發(fā)的前期工作的函都是至關(guān)重要的政府文件。如果一個項目得不到政府的支持，那么這個項目也將難以啟動，即便啟動了，也將難以順利推進。

三、資金保障。當?shù)玫綒庠春驼С謨纱髼l件之后，項目的實施就需要巨額資金來作為保障。按照行業(yè)內(nèi)平均建設(shè)水平，一條位于平原地區(qū)的高壓管道，造價大約為200萬元/公里。如果再加上門站、分輸站等設(shè)施的建設(shè)，一條50公里左右的高壓管網(wǎng)大約需要一億元的資金。如果出現(xiàn)翻山越嶺、穿越河流鐵路等情況，那么造價將會進一步上升。第二，怠于建設(shè)、運營、管理城區(qū)內(nèi)燃氣業(yè)務(wù)。燃氣企業(yè)在獲得特許經(jīng)營權(quán)后，理應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的約定，逐步鋪設(shè)城區(qū)內(nèi)燃氣管道設(shè)施，做好維護和檢查工作，保障安全生產(chǎn)。同時要加強供氣服務(wù)，為廣大用戶提供普遍燃氣服務(wù)。特許經(jīng)營權(quán)人要做好這些工作，應(yīng)當具備以下幾個方面的能力：一是人力能力。燃氣行業(yè)屬于服務(wù)行業(yè)，需要大量的人員提供燃氣服務(wù)，如一線員工就需要維修工、搶修工、抄表員、巡線員、安全員、客戶員。這些人員還要被分成不同的班組，提供24小時的燃氣服務(wù)?？梢哉f，人員隊伍龐大。二是資金能力。除了人員的配臵需要資金來作為保障，還有燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和燃氣設(shè)備的購買都需要資金進行保障。在燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，需要建設(shè)氣源場站和城區(qū)內(nèi)中低壓管網(wǎng)。在燃氣設(shè)備方面，需要購臵調(diào)壓撬、計量撬等設(shè)備。三是技術(shù)能力。燃氣行業(yè)雖然不屬于技術(shù)密集型行業(yè)，但是其對技術(shù)性要求也是頗高的。如果缺乏技術(shù)支持能力，不但無法提供正常的供氣服務(wù)，還將可能導(dǎo)致安全事故。當特許經(jīng)營權(quán)人不具備上述條件之時，那么其將難以提供充分的燃氣服務(wù)。

第三，燃氣企業(yè)主觀上不愿意多投入。燃氣特許經(jīng)營權(quán)作為一種稀缺性資源，具有非常明顯的財產(chǎn)性，且這種價值會隨著時間的推移會變得越來越大。所以，有些燃氣企業(yè)投資特許經(jīng)營權(quán)，不是為建設(shè)發(fā)展燃氣行業(yè)，服務(wù)一方百姓，根本目的在于短期內(nèi)謀取暴利。謀取暴利的方式多采取兩種方式：一是收取初裝費。二是出讓特許經(jīng)營權(quán)。

（六）競爭對手的侵犯

有些燃氣為了擴大業(yè)務(wù)規(guī)模，提高盈利能力，不顧燃氣特許經(jīng)營權(quán)被授予的現(xiàn)實，以各種各樣的方式侵犯他人的燃氣特許經(jīng)營權(quán)。

四、燃氣特許經(jīng)營權(quán)沖突解決對策

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》主要規(guī)定了特許經(jīng)營權(quán)授予等方面的問題，對于特許經(jīng)營權(quán)實施過程中的相關(guān)問題并未作出過多的問題。在特許經(jīng)營權(quán)的實施過程中，主要的法律依據(jù)是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》。為此，針對當前的問題及未來可能出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個方面加以規(guī)范。

（一）明確特許經(jīng)營權(quán)的專業(yè)名稱

名不正，言不順。對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度來說，應(yīng)當首先通過法律的形式來明確特許經(jīng)營權(quán)的具體稱謂。對此，本文認為“管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)”或許最為恰當。主要理由有以下幾個方面：一是該名稱表明了特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，僅僅是針對管道燃氣才授予特許經(jīng)營權(quán)。二是該名稱能夠表明特許經(jīng)營權(quán)的未來發(fā)展方向。在所有的燃氣能源中，管道天然氣是最具經(jīng)濟性的能源。被授予特許經(jīng)營權(quán)之時，當?shù)丶幢悴荒荛_通管道天然氣，只能選擇槽車運輸天然氣作為氣源保供等措施，但這些措施都是臨時性的，將來還是會開通管道天然氣的。

（二）明確特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍 特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當是建設(shè)燃氣管網(wǎng)，并通過這些管網(wǎng)向終端用戶供應(yīng)燃氣的業(yè)務(wù)。同時，應(yīng)當明確以下幾種方式不屬于燃氣特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍：工業(yè)點供、加氣站以及需要通過鋪設(shè)管網(wǎng)來供氣的業(yè)務(wù)。

在這里需要說明以下幾種常見且容易引發(fā)特許經(jīng)營權(quán)糾紛的業(yè)務(wù)類型：一是工業(yè)點供，其之所以不能納入到特許經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)，是因為點供并不需要鋪設(shè)燃氣管網(wǎng)，從整個社會的角度來說，并不存在重復(fù)投資的問題。與此同時，工業(yè)點供的存在能夠在很大程度上降低企業(yè)用氣成本，減少用氣企業(yè)負擔，與國家現(xiàn)行政策也是一致的。最后，工業(yè)點供的存在能夠在特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)重新引入競爭機制，促使特許經(jīng)營權(quán)人直面市場競爭，想方設(shè)法在提高燃氣服務(wù)能力之時，降低供氣價格。二是工業(yè)直供，應(yīng)當納入到特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，之所以做出這樣的規(guī)定，主要原因在于從整個社會的角度來說，造成了燃氣管網(wǎng)的重復(fù)投資建設(shè)，對整個社會來說就是一筆巨大的浪費。用氣企業(yè)如果能夠繞開特許經(jīng)營權(quán)人尋找到價格更加低廉的氣源，那么其可以通過特許經(jīng)營權(quán)人鋪設(shè)的管網(wǎng)輸送，特許經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當加以配送，并收取適當?shù)墓茌斮M。

（三）明確特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍

特許經(jīng)營權(quán)地域范圍明確的對策更多的是技術(shù)問題，而不是制度問題。解決這一問題，可以從法律和特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議兩個方面入手。在法律上，應(yīng)當確立特許經(jīng)營權(quán)的恒定原則，即特許經(jīng)營權(quán)一旦被授予，那么特許經(jīng)營權(quán)的地域范圍就應(yīng)當是恒定的，不會因為道路、行政區(qū)劃、城市化的變化而發(fā)生變化。

在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議上，應(yīng)當明確特許經(jīng)營權(quán)的四至范圍，可以采用道路區(qū)分的形式。在條件具備的地方，推行坐標定位法。在四至范圍確定之后，應(yīng)當將特許經(jīng)營權(quán)地域范圍繪圖作為協(xié)議附件。

（四）明確特許經(jīng)營權(quán)的退出機制

在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范并未對燃氣特許經(jīng)營權(quán)的市場退出機制作出過多的規(guī)定，這也是特許經(jīng)營權(quán)人怠于行使特許經(jīng)營義務(wù)的重要原因。可以說，正是由于特許經(jīng)營人怠于行使特許經(jīng)營義務(wù)，影響了地方燃氣行業(yè)的發(fā)展水平，阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展，所以政府才會想方設(shè)法逼走特許經(jīng)營權(quán)人，第三方企業(yè)才會乘虛而入。如果有了系統(tǒng)的市場退出機制，在特許經(jīng)營權(quán)人怠于行使特許經(jīng)營權(quán)之時，政府就可以依法撤銷特許經(jīng)營權(quán)，重新引進燃氣企業(yè)，推動地方燃氣事業(yè)的發(fā)展。本文認為，建立特許經(jīng)營權(quán)市場退出制度需要從以下幾個方面著手：

一是退出條件?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》在第三十八條概括性的規(guī)定了三種退出情形，即嚴重違約、不可抗力、特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定的條件發(fā)生。據(jù)此可知，這樣的規(guī)定完全不具有操作性，以至于市場退出機制基本成為擺設(shè)。本文認為，在市場退出條件上可以分為法定情形和約定情形兩種情況。法定情形，是指達到法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件之時，政府有權(quán)撤銷特許經(jīng)營權(quán)。結(jié)合《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，以下幾種情況可以作為法定撤銷特許經(jīng)營權(quán)的情形：（1）特許經(jīng)營權(quán)期滿；（2）經(jīng)特許經(jīng)營權(quán)人申請，政府相關(guān)部門經(jīng)審議同意撤銷的；（3）擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)的；（4）擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進行處臵或者抵押的；（5）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；（6）擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的；（7）法律、法規(guī)禁止的其他行為。應(yīng)當說《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》有關(guān)市場退出條件的規(guī)定具有一定科學(xué)性和合理性，但并不知出于什么樣的原因，在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》并未加以沿用，而是被完全拋棄，感到頗為遺憾。

約定情形，是指在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中約定，在出現(xiàn)什么情況之時，政府有權(quán)撤銷特許經(jīng)營權(quán)。之所以做出這樣的制度設(shè)計，是因為在實務(wù)之中各個地方的燃氣行業(yè)發(fā)展水平并不一致、各個燃氣企業(yè)及政府的訴求也不盡相同。在這種情況之下，賦予地方政府一些自主權(quán)，將更加有利于地方政府實現(xiàn)公共管理職能，推動地方燃氣行業(yè)的發(fā)展，也有利于約束燃氣企業(yè)為了獲取特許經(jīng)營權(quán)盲目承諾、盲目夸張的行為。以下幾種情形，可以由地方政府自由掌握：（1）約定引進管道天然氣的時間；（2）約定引進管道天然氣的年均供應(yīng)量；（3）約定燃氣管道敷設(shè)范圍；（4）約定燃氣管道敷設(shè)里程；（5）約定燃氣企業(yè)在多長時間里，需要達到 什么樣的一個投資強度；（6）約定燃氣企業(yè)在多長時間里，讓地方燃氣行業(yè)達到一個什么樣的水平；（7）約定應(yīng)急調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)時間及規(guī)模；（8）約定應(yīng)急調(diào)峰氣源的來源。

二是退出程序。退出程序可以按照具體的終止特許經(jīng)營權(quán)的方式來設(shè)計。在法定終止的情況下：首先，政府主管部門下達撤銷特許經(jīng)營權(quán)通知。其次，政府主管部門可以擇優(yōu)選擇一種方式繼續(xù)本地方的城市燃氣：一是直接臨時接管；二是委托原特許經(jīng)營權(quán)人或第三方暫時行使特許經(jīng)營權(quán)；三是通過招投標等方式確定新的特許經(jīng)營權(quán)人。最后，政府對原特許經(jīng)營權(quán)人給予合理的補償，并妥善安臵好員工。在約定情況下：首先，政府主管部門應(yīng)當下達整改通知。其次，在整改期限屆滿后，情況仍未得到妥善解決的，政府可以下達撤銷特許經(jīng)營權(quán)的通知。再次，政府擇優(yōu)選擇過渡方式。最后，對原特許經(jīng)營權(quán)人進行合理補償，安臵員工。

三是權(quán)利救濟。原特許經(jīng)營權(quán)人認為政府撤銷特許經(jīng)營權(quán)的行為侵犯了自身合法權(quán)益的，應(yīng)當依法進行行政復(fù)議或行政訴訟。

（五）明確特許經(jīng)營權(quán)的訴訟類型

什么樣的法律關(guān)系，決定了適用什么類型的訴訟解決方式。民事法律關(guān)系適用于民事訴訟程序，行政法律關(guān)系適用于行政訴訟程序，刑事法律關(guān)系適用于刑事訴訟程序。一般來說，訴訟是維護權(quán)利人合法權(quán)益的最后一道屏障。所以，訴訟的解決爭端解 決機制必須依法建立起來，符合法律基本理論及規(guī)范，能夠解決當事人之間紛爭，保障燃氣行業(yè)的健康發(fā)展。在燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛中，由于在法律關(guān)系上一直存在著爭議。所以，到底應(yīng)當采取什么樣的訴訟類型，可謂仁者見仁智者見智，實務(wù)中的操作更是五花八門。實務(wù)之中對訴訟類型的選擇存在著很大的爭議，主要由于以下幾個方面的原因：

一是《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》沒有作出規(guī)定。在2015年6月1日之前，適用的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》對訴訟類型并未做出規(guī)定，但是建設(shè)部2004年發(fā)布的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》第12.2條規(guī)定：“若甲乙雙方不能根據(jù)第12.1條規(guī)定解決爭議，可依照適用法律通過仲裁途徑解決；或者將該爭議按照適用法律的規(guī)定，向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。適用法律對此類爭議的解決方式作出明確結(jié)論時，依其結(jié)論處理?！睋?jù)此可知，建設(shè)部雖然在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中未對訴訟類型做出規(guī)定，但是其頒布的示范文本卻做出了規(guī)定。雖然只是一個示范文本，沒有任何的法律效力，但是其代表著建設(shè)部的意見，所以，在實務(wù)之中依然會有一定的適用空間。

二是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定模糊。在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六章有關(guān)爭議解決的四個條文中，并未對訴訟類型的選擇做出過多的闡述，只是在第五十一條規(guī)定：“特許經(jīng)營者認為行政機關(guān)作出的具體行政 行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！睉?yīng)當說本條的規(guī)定相當保守和謹慎，只是在現(xiàn)有的行政法理論的框架內(nèi)做出的規(guī)定。所做的規(guī)定絕對是正確的，但是并不具有廣泛的適用價值，因為其回避了因履行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議發(fā)生爭議訴訟類型的適用問題。而在實務(wù)之中，這種情況卻是最多的。如果發(fā)生這些情況，將依然會發(fā)生不知采用何種訴訟類型的尷尬。

其實，在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的征求意見稿中，該條是這么規(guī)定的：“特許經(jīng)營者與實施機關(guān)就特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。特許經(jīng)營者認為有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門不依法履行、未按照預(yù)定履行或者違法變更、解除特許經(jīng)營協(xié)議的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！睋?jù)此可知，《征求意見稿》對解決爭議的訴訟類型的適用做出了較為全面的規(guī)定，但是這樣的規(guī)定依然存在著重大的爭議，即“特許經(jīng)營者與實施機關(guān)就特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁?！被蛟S正是由于實務(wù)之中存在著巨大的爭議，所以在正式頒布的法律規(guī)范中，該表述直接被刪除。制定機關(guān)直接回避了該問題，造成了如今的尷尬境地。

三是行政合同理論不成熟。無論是《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及《示范文本》，還是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng) 營管理辦法》及其征求意見稿，都能夠非常清楚的表明我國政府相關(guān)部門對特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)未能作出一個正確的認識，沒有準確界定特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議所確定的法律關(guān)系，而這樣的錯誤認識又源自于我國行政合同理論的不成熟。換句話說，由于理論的不成熟，引發(fā)了立法的混亂，增加了訴訟實務(wù)的紛爭。

本文認為，燃氣特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議是一個行政合同，確立的是行政法律關(guān)系，因履行協(xié)議發(fā)生爭議的應(yīng)當適用行政訴訟程序。政府之所以簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，根本上還是在履行公共管理職能，目的在于增進公共利益。政府在簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議之時，與燃氣企業(yè)并不是平等的法律關(guān)系，因為政府依然在履行行政管理職能。所以，特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議與民法中所說的“合同”或“協(xié)議”存在著重大區(qū)別。我們不能片面的認為，只要是合同，那么就一定是平等主體之間協(xié)商的結(jié)果，就應(yīng)當屬于民商事法律規(guī)范調(diào)整的范圍。我們應(yīng)當從更加廣泛的高度來理解，合同所體現(xiàn)出來的是契約，而契約并不一定適用于民商事私法領(lǐng)域，同樣適用于憲法行政法的公法領(lǐng)域。正如有的學(xué)者所說：“行政合同就不再是一個不合邏輯、自相矛盾的法律概念，而是契約精神與現(xiàn)代行政理念的契合，是契約精神在行政領(lǐng)域的導(dǎo)入以及現(xiàn)代行政理念在契約形式下對傳統(tǒng)行政的改造?！?/p>

因特許經(jīng)營權(quán)發(fā)生爭議并需要通過訴訟方式予以解決的，應(yīng)根據(jù)以下幾種情況來決定適用什么類型的訴訟程序：

第一，因與政府及其部門在履行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議過程中，發(fā) 生爭議的，適用行政訴訟。此可在2014年11月1日修訂后的《行政訴訟法》中找到依據(jù)，該法第十二條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……

（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議的……?！?/p>

第二，因?qū)φ姓袨椴环?，適用行政訴訟。第二，因與第三人在履行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議過程中，發(fā)生爭議的，適用民事訴訟。

綜上所述，在燃氣特許經(jīng)營權(quán)的制度建構(gòu)及實施上依然存在著一些缺陷，加之第三方侵權(quán)等諸多因素的影響，造成了我國因燃氣特許經(jīng)營權(quán)而發(fā)生的糾紛經(jīng)常不斷。面對這些糾紛，我國應(yīng)當從制度層面上完善燃氣特許經(jīng)營權(quán)，規(guī)范燃氣行業(yè)，促進燃氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。囿于本人學(xué)識，文中的一些觀點或分析仍值得商榷，仍希望得到大家的批評與指正。

第五篇：關(guān)于燃氣特許經(jīng)營權(quán)的申請

關(guān)于申請XX市管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)的請示

XX市人民政府：

XX公司自1995年成立以來承擔著全市居民的主要燃氣供應(yīng)業(yè)務(wù)，公司在管道燃氣開發(fā)、建設(shè)和安全運營等方面成效顯著，并得到廣大市民的一致好評，為改善我市空氣環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。公司經(jīng)過十多年的發(fā)展，已成立了十個燃氣分公司，總資產(chǎn)XX億元，年實現(xiàn)銷售收入近億元，累計鋪設(shè)完成城市管網(wǎng)XX余公里，發(fā)展各類燃氣用戶X萬戶，年銷售天然氣量近XX萬立方米。

根據(jù)建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號）“城市供氣行業(yè)依法實施特許經(jīng)營并鼓勵跨行政區(qū)域的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施共享的原則”和政府有關(guān)要求，我公司擬申請XX市管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)，并請政府在公開招標選擇管道燃氣經(jīng)營者時對XXX區(qū)X縣燃氣特許經(jīng)營權(quán)范圍實行打捆招標，以有效配置資源。

妥否，請批示。