用好公益訴訟

建設生態(tài)文明

四平市鐵東區(qū)人民檢察院

崔海波

各位領導、各位同事：

大家好！很榮幸能夠有機會與大家在一起學習、研究、交流關于公益訴訟檢察工作的方式方法。我今天匯報的題目是《用好公益訴訟

建設生態(tài)文明》，匯報內(nèi)容如有不妥，請大家多多指正。

一、中國環(huán)境現(xiàn)狀及公益訴訟檢察監(jiān)督的必要性

中國目前的環(huán)境狀況大家是有目共睹的，人為造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)相當嚴重，愈演愈烈的環(huán)境危機對人們的生活、身心健康造成了極大的危害。雖然局部城市的環(huán)境污染得到一定控制，但是整體的生態(tài)環(huán)境還在惡化并向農(nóng)村蔓延。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，公民的環(huán)境法律意識也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質(zhì)生活的富足，也在逐步要求生存環(huán)境質(zhì)量的提高。公民法律意識的提高作為法律發(fā)展的外部動力，也在積極推動著法律往更加完善的方向發(fā)展。按照傳統(tǒng)訴訟法理論，只有與訴訟有直接利害關系的人才可以提起訴訟。但是由于環(huán)境侵害往往具有間接性、潛在性、廣泛性，環(huán)境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系。環(huán)境公益訴訟制度的提出可以改變目前公民起訴無門的尷尬狀況，對于中國目前環(huán)境狀況的改善以及環(huán)境管理方面的改進都具有重大意義。

檢察機關提起公益訴訟制度，是黨中央在全面依法治國背景下構建權力監(jiān)督制約體系所作出的一項重大制度設計。習近平總書記在致22屆國際檢察官聯(lián)合會年會的賀信中特別指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。中國檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量?！睆堒姍z察長多次強調(diào)要深刻領會習近平總書記這一重大論斷，緊緊抓實抓好檢察公益訴訟工作。因此檢察機關應深入貫徹黨的十九大精神，立足法律監(jiān)督職能，大膽實踐、勇于擔當，為完善公益訴訟制度的頂層設計提供有效經(jīng)驗，促進國家和社會良法善治的實現(xiàn)。

二、準確把握檢察機關生態(tài)保護公益訴訟的實踐情況

（一）實踐做法與成效

近年來，本院深入踐行共贏理念，推動生態(tài)文明建設依法推進，客觀來說，檢察機關與被監(jiān)督機關的法定職責本質(zhì)上是一致的，工作目標、追求效果是一致的，都是為了保障和滿足人民日益增長的美好生活需要，當然包括優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此，我們進一步更新了監(jiān)督理念、改進了工作方法，增強監(jiān)督智慧、法律智慧、檢察智慧、用精用準、用足用好法律賦予的監(jiān)督手段、綜合運用批捕起訴、抗訴、糾正意見、檢察建議等多種方式、切實辦理好每一起生態(tài)環(huán)境案件，保障各項生態(tài)文明建設依法推進，從而實現(xiàn)依法行政、保護公共利益、加強檢察監(jiān)督的統(tǒng)一。

1、圍繞生態(tài)文明建設，積極配合相關政府職能部門，嚴格治理和防治水污染、大氣污染和各種環(huán)境污染，助力推動政府主導、市場推動、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的污染防治體系建設、扎實推進環(huán)境建設，積極參與各類污染防治活動、保持專班不散、力度不減、敢于動真碰硬、打好持久戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)和陣地戰(zhàn)，嚴厲懲治各種破壞環(huán)境資源的違法犯罪。

如去年在開展“四平市礦山整治專項檢察監(jiān)督”活動中本院發(fā)現(xiàn)，位于四平市鐵東區(qū)山門鎮(zhèn)龍王村周家溝西側四平市實驗林場轄區(qū)的林地內(nèi)，張某未經(jīng)批準擅自改變林地用途，超面積侵占林地進行采石，致使森林生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。四平市林業(yè)局對轄區(qū)森林資源具有監(jiān)管權和行政處罰權，應采取有效措施，對上述違法行為人毀壞林地的違法行為予以嚴肅處理，并按照相關法律規(guī)定，責令其限期恢復被毀壞的林地。但在本院發(fā)出檢察建議之前，被毀壞的林地未恢復原狀，森林生態(tài)環(huán)境遭到破壞，國家和社會公共利益處于受侵害的狀態(tài)，為保護生態(tài)環(huán)境和森林資源，維護國家和社會公共利益，因此本院依法向四平市林業(yè)局發(fā)出檢察建議，依法履行監(jiān)管職責，加強對張某毀壞林地違法行為的有效監(jiān)管，責令其限期徹底恢復林地原狀；或者責令其足額繳納森林植被恢復費，由林業(yè)主管部門代為補種。并對處罰主體臨時占用林地情況進行處罰。四平市林業(yè)局收到檢察建議后，已經(jīng)整改落實到位。

2、提前做好工作部署，在追究犯罪嫌疑人刑事責任的同時，依法追究其侵害生態(tài)環(huán)境的責任，加強公益訴訟檢察部門與刑事檢察部門的協(xié)作，做好生態(tài)環(huán)境治理領域涉嫌刑事犯罪或者違法執(zhí)法案件的線索移送，另外要積極參與生態(tài)功能建設，跟蹤監(jiān)督生態(tài)環(huán)境整治和保護修復工作，加大重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境專項調(diào)查，督促相關部門及時履職或起訴。

如去年我院辦理的一起非法狩獵野生林蛙案件中，在2019年10月，郭某在沒有取得狩獵證的情況下，在禁獵區(qū)、禁獵期內(nèi)，在石嶺鎮(zhèn)小孤家村郭家溝屯南邊地頭的泉眼河溝里使用自家農(nóng)用鎬非法捕獵野生林蛙87只，并將87只林蛙用鹽腌死后進行晾曬。2019年11月19日，四平市森林公安局在郭某家查獲的死體風干林蛙經(jīng)吉林師范大學生命科學學院鑒定：“鑒定的87只蛙為中國林蛙（蛙類已經(jīng)風干），保護等級為“三有”（有益、有經(jīng)濟價值、有科研價值）野生動物?！备鶕?jù)《野生動物及其制品價值評估方法》（國家林業(yè)局令第46號、2017年9月29日公布、2017年12月15日施行）對“無尾目

所有種”項對林蛙野生動物及其制品價值的評估標準為100.00元∕只，故被告郭某因其非法狩獵行為造成國家野生動物資源損失人民幣87只×100.00元∕只＝8700.00元。被告郭某的行為破壞野生動物資源，損害了國家利益和社會公共利益。

2019年12月9日，鐵東區(qū)人民檢察院就本案通過正義網(wǎng)發(fā)出民事公益訴訟訴前公告，公告期滿后，無法定機關或有關組織向檢察機關書面反饋提起民事公益訴訟。2020年1月20日，本院向吉林省四平市鐵東區(qū)人民法院提起了刑事附帶民事公益訴訟。吉林省四平市鐵東區(qū)人民法院公開開庭審理此案，支持了檢察機關就民事公益訴訟全部訴訟請求，以非法狩獵罪判處郭某有期徒刑一年，緩刑一年六個月，賠償國家野生動物資源損失8700元，并在省級新聞媒體上向社會公開賠禮道歉。

保護野生動物不僅僅事關大自然的生態(tài)平衡，還對我們?nèi)祟惖纳媾c發(fā)展有著重大的意義。該案行為人非法狩獵野生動物的行為不但承擔了刑事責任，而且還通過刑事附帶民事公益訴訟讓行為人承擔了相應的民事責任。此案的成功辦理使行為人充分認識到了野生動物資源對國家和社會公共利益的重要性，也同時對其他人起到了警醒作用。檢察機關通過司法途徑有效的保護了野生動物資源，為促進社會、行政、司法三者共同保護野生動物與人類和諧發(fā)展起到了積極作用。

3、通過開展行政公益訴訟訴前聽證會來廣泛聽取各方意見、深化檢務公開、自覺接受監(jiān)督，確保案件得到依法正確處理，使各方代表更加了解公益訴訟的意義，取得了良好的社會效果。

如今年在辦理一起揚塵污染案件中，在2020年4月28日，經(jīng)本院實地踏查發(fā)現(xiàn)，四平市鐵東區(qū)環(huán)城一級公路位于城東鄉(xiāng)河夾信子村李明修理廠旁邊、永樂村四平市鴻發(fā)養(yǎng)殖合作社院內(nèi)及鐵東區(qū)潔凈煤配送中心對面一場所共三處存在露天堆放大量砂土，沒有按規(guī)定采取密閉、圍擋、覆蓋等防塵措施，易造成揚塵污染空氣環(huán)境，社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。四平市鐵東區(qū)城東鄉(xiāng)人民政府作為主管單位對上述違法行為未能正確進行有效監(jiān)管，屬未依法履職。本院依職權向四平市鐵東區(qū)城東鄉(xiāng)人民政府提出檢察建議依法履行監(jiān)督管理職責，督促指導本轄區(qū)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者落實生態(tài)環(huán)境保護措施。并對上述三處露天堆放砂土，未按規(guī)定采取密閉、圍擋、覆蓋措施的行為依法向有關部門報告。為減少沙塵污染源，規(guī)范露天砂土堆放，在全鄉(xiāng)加強隱患排查，集中整治此類問題，杜絕此類問題再次發(fā)生。

針對此案本院于2020年6月5日本院針對此案召開了聽證會，邀請了人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、公益保護督察員、鐵東區(qū)人民政府代表、四平市生態(tài)環(huán)境局鐵東分局代表和四平市自然資源局鐵東分局代表七位同志參加此次聽證會并擔任聽證員。聽證會主要圍繞被督促履職部門轄區(qū)內(nèi)存在污染大氣環(huán)境問題，對該行政單位未依法履職案進行聽證評議。會上，本院承辦部門負責人詳細介紹了案件辦理情況，闡明事實、理由以及法律依據(jù)，出示了相關證據(jù)材料。被督促履職部門對本案進行了闡釋說明，對案件事實、證據(jù)以及相關法律依據(jù)沒有任何異議，自愿接受檢察機關的監(jiān)督和建議，表示立即整改并以后積極履職，杜絕此類現(xiàn)象再發(fā)生。七位聽證員針對此案依次發(fā)表了意見，紛紛表示該案事實清楚、證據(jù)確鑿、法律依據(jù)充分，支持檢察機關督促相關行政單位積極履職，希望下發(fā)檢察建議書督促行政機關履職的訴前程序成為常態(tài)化。聽證會會議結束后，本院承辦部門以公開宣告的方式向被督促履職部門送達了檢察建議書。公開聽證會使相關行政機關認識到保護生態(tài)環(huán)境的重要性，也增強了行政機關依法行政的主動性，保護了生態(tài)環(huán)境和空氣質(zhì)量，維護了國家和社會公共利益。本院自覺接受了社會監(jiān)督，提高了檢察機關的執(zhí)法辦案的公信力，推進公正廉潔執(zhí)法，保障了司法的公開、公平、公正。

（二）存在的問題

提起公益訴訟是法律賦予檢察機關的職責?；鶎訖z察機關履行好公益訴訟職責，對提升公益訴訟工作的總體成效起基礎性和決定性作用。近年來，從媒體曝光的損害公益事件來看，涉及地域面積廣、受害人眾多、造成轟動效應的重大事件并不十分突出，但在區(qū)縣范圍內(nèi)的涉公益事件時有發(fā)生，怠于履行職責或者不依法履行職責的現(xiàn)象也多發(fā)生在基層行政機關。因此，基層檢察機關可以說是開展公益訴訟工作的主要力量。有關試點情況表明，“提起行政公益訴訟的檢察機關主要是基層人民檢察院，被訴行政機關主要是縣級人民政府的工作部門”。最高人民檢察院曾對2018年全國檢察機關開展公益訴訟工作的情況進行通報，其中指出，截至2018年11月，全國基層檢察院已全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白，實現(xiàn)了公益訴訟辦案的全覆蓋。

但基層檢察機關開展公益訴訟工作仍面臨思想認識不到位、發(fā)現(xiàn)案件線索難、辦案力量和辦案能力不足、配套機制尚不健全等問題

1、思想認識尚不到位。與司法體制改革中的一些“自生自發(fā)式”改革不同，公益訴訟制度改革走的是自上而下的路徑，先由中央形成決策部署，再經(jīng)人大授權開展試點工作，最后修改法律全面實施。對于該制度改革的重要性，基層檢察人員認識不足，對于如何開展此項工作更是缺乏足夠的知識和經(jīng)驗。

2、發(fā)現(xiàn)案件線索難。只有發(fā)現(xiàn)案件線索，基層檢察機關才能提起公益訴訟，但是，多種原因導致基層檢察機關發(fā)現(xiàn)案件線索難。例如，就社會公眾而言，對于發(fā)生在身邊的侵害國家利益和社會公共利益的現(xiàn)象，觀望者多、舉報者少。由于外來案件線索匱乏，基層檢察機關所摸排的公益訴訟案件線索大都來源于本院辦理的刑事案件。

3、辦案力量和辦案能力不足。提起公益訴訟是基層檢察機關新增的職能，過去民事行政檢察部門的辦案力量和辦案能力難以滿足公益訴訟案件辦理的特殊需求。與傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督案件主要以書面審查為主不同，辦理公益訴訟案件，基層檢察人員需要發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、委托鑒定、進行外部溝通和協(xié)調(diào)、出席庭審，同時需要具備生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等方面的專業(yè)知識，這就導致基層民事行政檢察部門“案多人少”的矛盾更加凸顯，基層檢察人員素質(zhì)能力不足的問題也更加突出。

4、配套機制尚不健全。公益損害具有主體不特定、涉及面廣、恢復周期長等特點，公益損害的賠償費用往往數(shù)額較大，且使用方式多元、周期較長，因此，需要在公益訴訟專項資金監(jiān)督管理方面形成長效機制。但目前，我國在公益損害的鑒定、環(huán)境損害修復資金的管理等方面缺乏相應的配套機制，對賠償認定和裁判執(zhí)行等造成了影響。

5、刑事附帶民事公益訴訟案件訴前公告時間周期與刑事案件辦理期限沖突的問題。刑事附帶民事公益訴訟系刑事訴訟與民事公益訴訟兩類案件的合并審理。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，訴前公告是人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的必經(jīng)程序，公告期為一個月，期滿后無法定機關或有關組織向檢察機關書面反饋提起民事公益訴訟，將由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟線索主要源于刑事檢察部，刑事檢察部受理后，本部門開始進行刑事附帶民事公益訴訟立案并公告，由于刑事附帶民事公益訴訟訴前公告時間周期長，因此存在公告時間周期與刑事案件辦理期限沖突的問題。

三、科學謀劃檢察機關推進生態(tài)文明建設工作

1、提高思想認識。國家監(jiān)察體制改革之后，檢察機關的職務犯罪偵查權轉移至監(jiān)察機關黨的十九大報告指出，深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵的一個重要方面就是堅持人與自然的和諧共生，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國的具體要求是要推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)環(huán)境保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。這些重要論述進一步闡明了檢察機關提起公益訴訟制度的重大意義。習近平總書記在十八屆四中全會上專門作出說明，強調(diào)由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度。檢察機關提起公益訴訟是黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，是完善現(xiàn)有公益保護體系、促進依法行政、維護國家利益和社會公共利益、建設美麗中國的重要舉措。

開展公益訴訟工作成為檢察機關新增的一項重大職能，關系到檢察事業(yè)的長遠發(fā)展，也關系到公益訴訟制度的發(fā)展完善。傳統(tǒng)的民事行政案件審查主要以書面審查為主，遵循不告不理的一般原則。公益訴訟案件要求檢察機關主動作為，包括主動發(fā)現(xiàn)案件線索，通過詢問、委托鑒定、評估、審計等方式確定公益訴訟案件的辦案方向，以公益訴訟人身份提起訴訟，并且在法庭上進行舉證、質(zhì)證和辯論，等等。因此，檢察機關在思想上應當由被動審查轉為主動出擊，積極開展公益訴訟工作，打開工作局面。

2、拓寬案件線索來源渠道。完善檢察機關各部門之間的信息共享、線索發(fā)現(xiàn)和移送、案件協(xié)查、結果反饋等工作機制，深入摸排公益訴訟案件線索，形成以公益訴訟檢察部門為主導，刑事檢察等職能部門協(xié)作配合的工作格局；加強與生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)管理、國有土地保護等有關的行政執(zhí)法部門的信息溝通，充分利用行政執(zhí)法與檢察工作銜接平臺、行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，搜尋案件線索；加強與監(jiān)察機關的聯(lián)系，完善監(jiān)察機關與檢察機關工作的銜接機制，明確案件線索的移送與反饋制度；加大宣傳力度，加強人民群眾對檢察機關提起公益訴訟的認識與了解，鼓勵人民群眾積極提供案件線索。

3、加強專業(yè)化隊伍建設。加強民事行政檢察隊伍建設，選配有調(diào)查核實、出庭應訴工作經(jīng)驗的檢察官充實民事行政檢察隊伍。針對專業(yè)知識欠缺和素質(zhì)能力不足的問題，可以通過專題講解、案例分析、庭審觀摩等方式有針對性地進行培訓，不斷提高檢察官公益訴訟案件的辦理能力和水平，保障辦案質(zhì)效。注重遴選和招錄高素質(zhì)的專業(yè)人才，充實民事行政檢察隊伍。可以結合司法責任制和檢察官員額制度改革，探索建立專門的檢察公益訴訟案件辦案團隊，從而保障辦案力量與公益訴訟案件數(shù)量相適應。

4、完善相關配套機制。完善訴前溝通機制，基層檢察機關收到案件線索后，可以根據(jù)線索的來源、涉及問題的性質(zhì)等，及時與政府部門進行溝通。需要進入訴前程序的，依法發(fā)出檢察建議，并努力協(xié)調(diào)促進落實?？梢蕴剿鹘⑦m合本地實際的公益訴訟專項資金的管理使用和監(jiān)督監(jiān)察機制，規(guī)范賠償金的收取使用，確保公益損害得到有效彌補。同時，也可以將資金用于公益訴訟案件的鑒定，解決鑒定費用來源問題。