第一篇：中國集體林權(quán)制度改革的路徑依賴及選擇

中國集體林權(quán)制度改革的路徑依賴及選擇

徐懷衛(wèi) 韓立達(dá)

【摘要】路徑依賴是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在解決制度選擇的多樣性和制度演進(jìn)的非績效路徑時應(yīng)用到制度變遷分析之中的。本文首先對中國集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了簡要評述, 繼而論述了集體林權(quán)制度改革的內(nèi)容和模式, 然后分析了林權(quán)改革中存在路徑依賴的原因, 最后提出破解路徑“閉鎖”的對策?！娟P(guān)鍵詞】制度變遷 路徑依賴 林權(quán)制度

一、引言

中國集體林權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革, 即建立以“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)督服務(wù)有效”為特征的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革。然而, 歷經(jīng)土地改革時期的分林到戶、初級合作社的山林入社、人民公社的山林集體所有和集體經(jīng)營、林業(yè)“三定”、家庭承包經(jīng)營制向林業(yè)延伸等多個階段的數(shù)次改革, 產(chǎn)權(quán)不清晰、主體不落實、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍然普遍存在, 表明中國的集體林權(quán)制度改革被“閉鎖”在一條低效率的發(fā)展路徑, 其制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。所謂路徑依賴是指“具有正反饋機(jī)制的體系一旦在

外部偶然性事件的影響下被系統(tǒng)所采納, 便會沿著一條特定的路徑發(fā)展演進(jìn), 而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所替代”。而要破解原有非績效林權(quán)制度閉鎖狀態(tài), 提高林業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益, 實現(xiàn)“農(nóng)民得實惠”的利益分配格局, 就必須對現(xiàn)有林權(quán)制度進(jìn)行改革, 建立更有績效的林權(quán)制度。

二、集體林權(quán)改革概述: 內(nèi)容和模式

集體林權(quán)制度改革的內(nèi)容

現(xiàn)階段中國集體林權(quán)制度改革是以林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰為核心、以相關(guān)配套措施跟進(jìn)為輔的制度改革, 也就是以落實“四權(quán)”的制度主體改革和林權(quán)的配套措施完善為主要內(nèi)容的制度變遷。

(1)制度主體改革——落實經(jīng)營主體“四權(quán)”。一是明晰林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。通過穩(wěn)定自留山、完善責(zé)任山等形式進(jìn)一步鞏固完善林業(yè)“三定”政策, 并通過勘界發(fā)證, 以家庭承包方式和其他承包方式將林木所有權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)落實到相關(guān)主體, 建立產(chǎn)權(quán)主體明晰的排他性產(chǎn)權(quán)制度。二是放活經(jīng)營權(quán)。即實行商品林和公益林的分類管理。對商品林, 林農(nóng)可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式, 生產(chǎn)的木材自主銷售;對農(nóng)民經(jīng)營的公益林, 農(nóng)民可以合理開發(fā)森林資源。三是落實處置權(quán)。在保證林地集體所有權(quán)性質(zhì)、林地用途不變的前提下, 采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、股份合作等多種形式,促進(jìn)林木所有權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。四是保障收益權(quán)。農(nóng)戶經(jīng)營的自留山的收益歸農(nóng)戶所有;農(nóng)戶經(jīng)營的責(zé)任山的收益扣除必要稅費后, 收益歸農(nóng)戶所有;改革稅費政策, 取消對林農(nóng)的不合理收費,切實減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān);落實林地征用補(bǔ)償和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度, 保障農(nóng)民應(yīng)得收益。

(2)制度配套措施完善。按照“主體改革全面展開, 配套改革適時跟進(jìn)”的要求, 同步推進(jìn)林權(quán)制度相關(guān)配套改革是保證集體林權(quán)制度改革成功的關(guān)鍵。一是積極培育林業(yè)生產(chǎn)要素市場和產(chǎn)權(quán)交易市場。逐步建立起多層次的林業(yè)生產(chǎn)要素市場, 并建立產(chǎn)權(quán)交易中心, 推進(jìn)商品林產(chǎn)權(quán)交易。對依法流轉(zhuǎn)的林木林地資源資產(chǎn)進(jìn)行合理評估, 并采取拍賣、掛牌等形式進(jìn)行公開交易, 促進(jìn)森林資源資產(chǎn)的合法、有序流轉(zhuǎn)。二是加強(qiáng)對林業(yè)發(fā)展的金融支持。對林業(yè)發(fā)展的投入, 應(yīng)充分發(fā)揮公共財政的導(dǎo)向作用, 引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)成分參與林業(yè)建設(shè), 拓寬投融資渠道, 開展林權(quán)抵押貸款, 并逐步建立林業(yè)造林補(bǔ)貼制度和保險制度, 提高林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)抵抗風(fēng)險的能力。三是完善科技支撐體系。生產(chǎn)技術(shù)是重要的生產(chǎn)要素, 因此在林改中應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)研究, 增強(qiáng)林業(yè)自主創(chuàng)新能力, 推廣適用林業(yè)科技, 提高科技對林業(yè)增長的貢獻(xiàn)率。四是完善管理體系。在林改中應(yīng)同時加強(qiáng)對林業(yè)管理部門的改革, 組建以管理、執(zhí)法、服務(wù)為主的新型林業(yè)管理體系, 為林改提供優(yōu)質(zhì)的行政管理環(huán)境。

集體林權(quán)制度改革的模式

集體林權(quán)改革模式是指“集體林產(chǎn)權(quán)制度再安排過程中各項權(quán)能再賦予不同主體的一般方法”。其中, 集體林權(quán)由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)4 項權(quán)能組成, 而在這4 項權(quán)能中, 使用權(quán)直接影響收益權(quán)和處分權(quán), 而且使用權(quán)具有排他性、可交易性的物權(quán)屬性, 是集體林產(chǎn)權(quán)改革的方向和關(guān)鍵, 所以一般現(xiàn)在所說的集體林權(quán)改革模式是指使用權(quán)的賦權(quán)模式。20 世紀(jì)80 年代實施的林業(yè)“三定”政策通過“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán), 劃定自留山和落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”, 使得家庭承包經(jīng)營模式在集體林業(yè)得到初始確立, 并在以后豐富和發(fā)展了集體經(jīng)營和林業(yè)股份合作制等多種經(jīng)營模式。

(1)分林到戶經(jīng)營。分林到戶經(jīng)營, 即家庭承包經(jīng)營, 也就是通過均山均林將林木和林地分配到戶, 然后以家庭為單位對林木、林地實行承包經(jīng)營。分林到戶經(jīng)營, 一是適用于按照林業(yè)“三定”政策落實到戶的自留山、責(zé)任山。二是對未確權(quán)到戶的集體山林, 應(yīng)以農(nóng)戶為單位, 按人口折算人均山林面積, 實行家庭承包經(jīng)營。三是對集體所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到戶。目前, “全國承包到戶的林地約0144 億hm2, 占集體林業(yè)用地的2715% ”。

(2)集體經(jīng)營。集體經(jīng)營實質(zhì)上是對在農(nóng)業(yè)合作化時期及人民公社時期形成的、群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的集體山林以及聯(lián)辦林場等, 由村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營, 其經(jīng)營收益可以用來發(fā)展這些集體經(jīng)濟(jì)組織的公益事業(yè)和建設(shè)公共設(shè)施。目前, 集體經(jīng)營的林地、林木仍然占有整個集體林業(yè)的絕大部分。

(3)林業(yè)股份合作經(jīng)營。林業(yè)股份合作經(jīng)營, 是指將用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)及采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資合作條件, 林農(nóng)可以得到股份分紅, 社會保障基金等多種形式的收益。

(4)其他經(jīng)營模式。在集體林權(quán)制度改革中, 各個地方根據(jù)本地實際發(fā)展了多種林業(yè)經(jīng)營模式。例如, 四川省沐川縣的“以林換路”、“以經(jīng)營權(quán)換路權(quán)”模式: 在沒有林區(qū)公路、交通運輸條件較差的村, 在村委會組織下, 村民自愿將自己一定年期的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)無償交給業(yè)主, 業(yè)主負(fù)責(zé)投資修建林區(qū)公路, 并將竹木林反包給村民經(jīng)營管理, 村民在將竹木材采伐運至公路后, 可以得到業(yè)主支付的勞務(wù)和管理費。在合同期滿后, 村民就可收回林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林區(qū)公路所有權(quán), 成功地走出一條“以林換路”的路子, 實現(xiàn)了林農(nóng)和業(yè)主的“雙贏”。

三、集體林權(quán)改革的路徑分析

諾思認(rèn)為, 路徑依賴產(chǎn)生的原因在于收益遞增以及顯著的交易成本導(dǎo)致的不完全市。收益遞增來源于制度矩陣相互依賴的構(gòu)造所帶來的成本投資、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期, 并且會成為一種自我強(qiáng)化機(jī)制使得制度軌跡持續(xù)下去;而交易費用的重要性則在于它使信息反饋分割, 使市場不完全, 使行為者的主觀主義模型被不完全信息反饋及規(guī)定路線的意識形態(tài)所修正, 從而使主體在收益遞增現(xiàn)象的約束下很難通過行為修正以擺脫即便是意識到的非績效性制度變遷路徑。中國在21 世紀(jì)初進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革, 通過落實經(jīng)營主體的“四權(quán)”, 調(diào)整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激勵機(jī)制, 促進(jìn)了林業(yè)經(jīng)營績效的明顯提升, 林業(yè)規(guī)模集約化經(jīng)營水平大為提高, 林農(nóng)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入也有所增加。但是, 由于中國集體林權(quán)制度歷次改革都是在原有制度框架內(nèi)進(jìn)行的邊際調(diào)整, 其變遷具有明顯的路徑依賴特征。

集體所有權(quán)占主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)安排

中國集體林權(quán)制度改革的過程, 實際上是一個所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)能相互博弈的過程, 即按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則, 使占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等權(quán)能從所有權(quán)中分離出來, 不同產(chǎn)權(quán)主體通過博弈擁有不同的產(chǎn)權(quán)組合。按照法律規(guī)定, 農(nóng)民集體是林地的所有者, 而林農(nóng)則可以通過簽訂承包契約獲得林地使用權(quán)和林木所有權(quán)以及相應(yīng)的收益權(quán)和處分權(quán)。實際上, 由于承包契約定價剛性、單邊選擇剛性、流動剛性的存在, 使得林農(nóng)在合同談判中始終處于被動接受的地位, 〔9〕而且, 林農(nóng)沒有自由退出權(quán), 或者說, 林農(nóng)的退出并不影響集體經(jīng)濟(jì)組織在合同談判中的強(qiáng)勢地位。因此, 通過法律的保障以及合同的約束, 林業(yè)的集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位得以確立, 并且在歷次改革中, 其強(qiáng)勢地位得到不斷加強(qiáng)。

堅持林地集體所有的性質(zhì)不變, 一是在于遞增收益的推動。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下, 中央政府擁有絕對優(yōu)勢的政治力量及資源配置權(quán), 這實際上暗示國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可以通過計劃轉(zhuǎn)移林業(yè)剩余、剝奪林農(nóng)應(yīng)得收益、增加稅費等而持續(xù)獲得遞增收益。1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》, 更進(jìn)一步強(qiáng)化和擴(kuò)張了林業(yè)的集體所有制?！?0〕二是在于意識形態(tài)的約束。集體所有作為公有制的一種形式, 仍然被認(rèn)為是社會主義生產(chǎn)資料公有制的必然表現(xiàn)。因此, 堅持林地的集體所有制性質(zhì)不變, 就被認(rèn)為是在改革中堅持社會主義性質(zhì)不變。三是利益集團(tuán)的維系。“在市場不完全和組織失靈的情況下, 有可能在現(xiàn)有制度條件下衍生出傾向于維系現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的組織和利益集團(tuán), 占主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)會按照自己的利益目標(biāo)影響制度變遷的政治進(jìn)程”?！?1〕作為國家政權(quán)在農(nóng)村的延伸, 村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 既是集體林地的所有者,也是林地的管理者和經(jīng)營者;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村集體的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 這2級集體經(jīng)濟(jì)組織都在集體林地的承包談判中居于支配地位, 并通過對林地的直接經(jīng)營而獲得收益。因此, 作為既得利益者, 他們會努力維護(hù)林地集體所有的性質(zhì)不變。家庭承包經(jīng)營模式的選擇

2008 年6 月8 日, 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2008〕10 號), 計劃用5 年左右時間, 基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù), 即確立林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營主體地位, 將家庭承包經(jīng)營的方式深入到林業(yè)改革?？梢? 家庭承包經(jīng)營仍然是林改的首選模式。中國人多地少的國情使得以戶為單位的家庭承包經(jīng)營, 實際上變成了一種分散化和小規(guī)模經(jīng)營, 與現(xiàn)代林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營相悖。

選擇家庭承包經(jīng)營作為林改的主要模式, 其原因在于家庭承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)的巨大成功, 激勵制度供給者將這個模式直接“移植”到林業(yè)中, 這樣可以減少制度設(shè)計成本和制度創(chuàng)新成本, 使得這種制度實施的收益大于制度供給成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意識形態(tài)約束下, 林農(nóng)也愿意接受這種均包模式, 減少了林改中林農(nóng)的抵觸和有可能帶來不穩(wěn)定的風(fēng)險。此外, 分林到戶的家庭承包經(jīng)營模式, 承擔(dān)了林農(nóng)就業(yè)、社會保障等社會功能, 不但可以滿足政府對“穩(wěn)定壓倒一切”的意識偏好, 而且政府也可以減少在農(nóng)村社會保障等方面的支出, 從而實現(xiàn)“以農(nóng)哺工”的政策的延續(xù)。因此, 對穩(wěn)定的偏好也使得政府不愿對這種模式做出較大變動。所以, 自20 世紀(jì)80 年代林業(yè)“三定”時期家庭承包經(jīng)營在林業(yè)得到初始確立以來的幾次改革, 制度供給者一直選擇家庭承包經(jīng)營模式作為林改的主要模式。林木限額采伐制度

1981 年國家頒布的《關(guān)于保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》, 規(guī)定了嚴(yán)格控制采伐量;1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》,則對森林采伐限額做了更為嚴(yán)格的規(guī)定;在2003 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中, 雖然要求“改革和完善林木限額采伐制度”, 但是并不表明對林木采伐限額審批的放松。

嚴(yán)格控制森林采伐數(shù)量, 一是基于生態(tài)安全的考慮。通過采伐限額來控制采伐量, 從而保證林業(yè)采伐數(shù)量小于林業(yè)資源生長數(shù)量, 不斷增大森林覆蓋率, 提高森林的生態(tài)效益;并且通過發(fā)放采伐許可證、運輸證、設(shè)立木竹檢查站等, 加強(qiáng)對林木采伐的監(jiān)管, 可以有效防止林木偷盜事件的發(fā)生。二是利益的驅(qū)動。通過采伐限額的審批, 政府可以掌握林業(yè)采伐數(shù)量, 從而為稅費收取提供依據(jù), 實現(xiàn)其租金最大化的目標(biāo)。

4滯后的林業(yè)管理體制改革

林業(yè)管理體制的改革, 總起來是滯后于整個林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的。其原因一是在于利益集團(tuán)的維系。諾思認(rèn)為, “在稀缺經(jīng)濟(jì)和競爭環(huán)境下, 制度和組織的連續(xù)的交互作用是制度變遷的關(guān)鍵之點”, 并且“由于組織在制度矩陣中的存在, 它們會成為利益集團(tuán)保證現(xiàn)存制度的持續(xù)存在的力量”。村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各級林業(yè)主管部門, 作為利益集團(tuán)存在于現(xiàn)有制度矩陣中, 對于任何觸及到他們既得利益的制度變遷, 都可能憑借他們在政治領(lǐng)域的談判優(yōu)勢, 阻止發(fā)生。二是巨大的交易成本也阻止了林業(yè)管理體制改革。因為要徹底改變現(xiàn)行林業(yè)管理體制, 一方面就不能充分利用現(xiàn)有的組織資源, 要支付巨大的沉沒成本;另一方面建立新的體制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林業(yè)管理體制改革只能是一種“漸進(jìn)式變遷”, 從而滯后于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。

四、深化集體林權(quán)改革的路徑選擇

中國的集體林權(quán)制度改革要退出次優(yōu)路徑依賴的“閉鎖”, 就必須選擇一種產(chǎn)權(quán)清晰的經(jīng)濟(jì)制度和效率更高的政治制度, 通過學(xué)習(xí)效應(yīng)等產(chǎn)生收益遞增機(jī)制, 再經(jīng)過完全市場選擇產(chǎn)權(quán)更清晰、更具有激勵約束功能的制度取代前一制度, 以防閉鎖, 并能夠沿績優(yōu)路徑前行, 如此循環(huán)往復(fù), 從而收益不斷遞增, 推動經(jīng)濟(jì)增長。

建立弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

所謂弱化所有權(quán)就是“弱化所有權(quán)主體對土地使用和不合理制度規(guī)定的各種處置權(quán)利的約束, 合理規(guī)定所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式, 盡量使所有權(quán)主體不與農(nóng)民爭利”, 對所有權(quán)主體權(quán)利越位和經(jīng)濟(jì)收益(制度化收益和非制度化收益)比重過大而進(jìn)行規(guī)范?！?4〕要弱化所有權(quán), 強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán), 就要按照中發(fā)〔2008〕10 號文的規(guī)定, 將林地承包經(jīng)營權(quán)落實到戶, 而集體只保留少量的林地, 讓林農(nóng)自主經(jīng)營屬于自己的林地。此外, 還要穩(wěn)定承包經(jīng)營關(guān)系和延長承包期限, 減少承包關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生的摩擦成本, 同樣減少集體經(jīng)濟(jì)組織借助強(qiáng)勢地位對林農(nóng)承包經(jīng)營收益的侵占, 確保林農(nóng)收益權(quán)等權(quán)能的完整性。

2促進(jìn)林地流轉(zhuǎn), 發(fā)展家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營

傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營模式導(dǎo)致林地的村組分割和地域分割, 固化、凝滯了林地均包經(jīng)營, 林地難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、地域間的流動, 卻只能在林戶之間小范圍流動, 林地資源配置效率低下, 林地生產(chǎn)要素性質(zhì)難以實現(xiàn)。而家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營, 就是要將大部分集體林地確權(quán)到農(nóng)戶, 然后再通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)林地規(guī)模集中, 并通過林地的規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。這樣, 既可以保證林農(nóng)利益, 又可以促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)出增加。要實現(xiàn)林業(yè)家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營,“確權(quán)是基礎(chǔ), 流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵”。一是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革, 逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣? 即剝離土地承擔(dān)的農(nóng)民就業(yè)、社會保障等太多社會功能, 突出林地的生產(chǎn)要素性質(zhì), 發(fā)揮林地的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。二是要打破集體經(jīng)濟(jì)組織對林業(yè)經(jīng)營的壟斷地位, 降低林業(yè)經(jīng)營準(zhǔn)入門檻, 允許其他經(jīng)濟(jì)組織和個人也可以參與, 促進(jìn)經(jīng)營主體多樣化, 形成多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)營格局。三是發(fā)展股份合作、林地抵押等多種形式的流轉(zhuǎn)機(jī)制, 促進(jìn)林地流轉(zhuǎn), 實現(xiàn)林地規(guī)模集中。改革林木限額采伐制度

林業(yè)應(yīng)實行商品林和公益林分類經(jīng)營, 并且商品林和公益林應(yīng)發(fā)揮不同的職能: 公益林主要承擔(dān)林業(yè)的生態(tài)功能, 而商品林則應(yīng)承擔(dān)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能。因此, 在依法合理劃分公益林和商品林的基礎(chǔ)上, 應(yīng)逐步放寬并直至取消對商品林的采伐限額審批, 實現(xiàn)林農(nóng)經(jīng)營收益權(quán)。此外, 在遞增收益的激勵下, 林農(nóng)營林育林的積極性會不斷提高, 商品林的生態(tài)效益也同樣得到體現(xiàn)。

4改革林業(yè)管理機(jī)制 “一個國家的政體決定著、指導(dǎo)著一個國家的經(jīng)濟(jì)制度。這也就是說, 除非我們制造出一個穩(wěn)定的、對高效率的經(jīng)濟(jì)制度起支持作用的政治制度, 否則,我們就決無可能建立起穩(wěn)定的、高效率的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”?！?5〕因此, 要實現(xiàn)“森林增量、林農(nóng)增收、林業(yè)增效”的改革目標(biāo), 必須改革目前的林業(yè)管理體制。一是合并地理位置相鄰、地域范圍較小和人口數(shù)量較少的村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政組織, 以縮短代理鏈,減少行政人員設(shè)置, 改變所有權(quán)主體多級代理形成的產(chǎn)權(quán)分割局面。二是改革林業(yè)執(zhí)法管理體系, 即整合“三站一所”等部門職能, 在縣級成立執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊, 實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法。對合并后的行政組織(部門), 應(yīng)減少其經(jīng)營林地的職能, 增強(qiáng)為林農(nóng)經(jīng)營提供服務(wù)的職能, 其行政管理費用納入各級政府財政預(yù)算, 減少與民爭利。

5扶持發(fā)展林業(yè)專合組織

“一種社會制度之所以長期處于均衡狀態(tài)或陷入非績效的閉鎖狀態(tài), 制度矩陣相互依賴產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是一個方面, 但更為重要的則是各種政治利益集團(tuán)的相互談判力或再締約力量處于相對均衡的狀況, 是因為占統(tǒng)治地位的集團(tuán)利用支配資源的能力竭力維護(hù)現(xiàn)有制度”。〔16〕農(nóng)戶以個體進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營, 其談判能力有限, 是制度變遷的被動接受者, 無法在制度變遷中實現(xiàn)自身利益最大化。因此, 要組建以縣為主的農(nóng)民合作化組織(農(nóng)民協(xié)會、林業(yè)協(xié)會、專合組織), 滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要, 提高農(nóng)民經(jīng)營抗風(fēng)險能力, 同時提高農(nóng)民的組織化程度和與政府、企業(yè)集團(tuán)和壟斷行業(yè)的談判能力, 以在制度變遷中維護(hù)自己利益。

建立林權(quán)交易市場, 降低交易成本

不完全的市場是無績效制度得以閉鎖的根源。因此, 在林改中應(yīng)積極建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場, 提供林權(quán)登記、林木資產(chǎn)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)抵押貸款等綜合服務(wù), 拓寬林業(yè)資源進(jìn)入市場的途徑。此外, 還要實行木材產(chǎn)銷見面, 減小各級行政組織尋租空間, 降低交易費用, 實現(xiàn)林業(yè)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型, 從而建立林農(nóng)收益持續(xù)遞增的機(jī)制, 也激發(fā)林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)積極性, 實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三重效益遞增。

第二篇：中國集體林權(quán)制度改革的路徑依賴及選擇

中國集體林權(quán)制度改革的路徑依賴及選擇

作者：徐懷衛(wèi) 韓立達(dá)來源：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2009年第3期

[摘要] 路徑依賴是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在解決制度選擇的多樣性和制度演進(jìn)的非績效路徑時應(yīng)用到制度變遷分析之中的。本文首先對中國集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了簡要評述, 繼而論述了集體林權(quán)制度改革的內(nèi)容和模式, 然后分析了林權(quán)改革中存在路徑依賴的原因, 最后提出破解路徑“閉鎖”的對策。

[關(guān)鍵詞] 制度變遷 路徑依賴 林權(quán)制度

一、引言

中國集體林權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革, 即建立以“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)督服務(wù)有效”為特征的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革。然而, 歷經(jīng)土地改革時期的分林到戶、初級合作社的山林入社、人民公社的山林集體所有和集體經(jīng)營、林業(yè)“三定”、家庭承包經(jīng)營制向林業(yè)延伸等多個階段的數(shù)次改革, 〔1〕產(chǎn)權(quán)不清晰、主體不落實、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍然普遍存在, 表明中國的集體林權(quán)制度改革被“閉鎖”在一條低效率的發(fā)展路徑, 其制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。所謂路徑依賴是指“具有正反饋機(jī)制的體系一旦在外部偶然性事件的影響下被系統(tǒng)所采納, 便會沿著一條特定的路徑發(fā)展演進(jìn), 而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所替代”?！?〕而要破解原有非績效林權(quán)制度閉鎖狀態(tài), 提高林業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益, 實現(xiàn)“農(nóng)民得實惠”的利益分配格局, 就必須對現(xiàn)有林權(quán)制度進(jìn)行改革, 建立更有績效的林權(quán)制度。

二、集體林權(quán)改革概述: 內(nèi)容和模式集體林權(quán)制度改革的內(nèi)容

現(xiàn)階段中國集體林權(quán)制度改革是以林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰為核心、以相關(guān)配套措施跟進(jìn)為輔的制度改革, 也就是以落實“四權(quán)”的制度主體改革和林權(quán)的配套措施完善為主要內(nèi)容的制度變遷。

(1)制度主體改革——落實經(jīng)營主體“四權(quán)”。一是明晰林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。通過穩(wěn)定自留山、完善責(zé)任山等形式進(jìn)一步鞏固完善林業(yè)“三定”政策, 并通過勘界發(fā)證, 以家庭承包方式和其他承包方式將林木所有權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)落實到相關(guān)主體, 建立產(chǎn)權(quán)主體明晰的排他性產(chǎn)權(quán)制度。二是放活經(jīng)營權(quán)。即實行商品林和公益林的分類管理。對商品林, 林農(nóng)可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式, 生產(chǎn)的木材自主銷售;對農(nóng)民經(jīng)營的公益林, 農(nóng)民可以合理開發(fā)森林資源。三是落實處置權(quán)。在保證林地集體所有權(quán)性質(zhì)、林地用途不變的前提下, 采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、股份合作等多種形式,促進(jìn)林木所有權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。四是保障收益權(quán)。農(nóng)戶經(jīng)營的自留山的收益歸農(nóng)戶所有;農(nóng)戶經(jīng)營的責(zé)任山的收益扣除必要稅費后, 收益歸農(nóng)戶所有;改革稅費政策, 取消對林農(nóng)的不合理收費,切實減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān);落實林地征用補(bǔ)償和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度, 保障農(nóng)民應(yīng)得收益。

(2)制度配套措施完善。按照“主體改革全面展開, 配套改革適時跟進(jìn)”的要求, 同步推進(jìn)林權(quán)制度相關(guān)配套改革是保證集體林權(quán)制度改革成功的關(guān)鍵。一是積極培育林業(yè)

生產(chǎn)要素市場和產(chǎn)權(quán)交易市場。逐步建立起多層次的林業(yè)生產(chǎn)要素市場, 并建立產(chǎn)權(quán)交易中心, 推進(jìn)商品林產(chǎn)權(quán)交易。對依法流轉(zhuǎn)的林木林地資源資產(chǎn)進(jìn)行合理評估, 并采取拍賣、掛牌等形式進(jìn)行公開交易, 促進(jìn)森林資源資產(chǎn)的合法、有序流轉(zhuǎn)。二是加強(qiáng)對林業(yè)發(fā)展的金融支持。對林業(yè)發(fā)展的投入, 應(yīng)充分發(fā)揮公共財政的導(dǎo)向作用, 引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)成分參與林業(yè)建設(shè), 拓寬投融資渠道, 開展林權(quán)抵押貸款, 并逐步建立林業(yè)造林補(bǔ)貼制度和保險制度, 提高林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)抵抗風(fēng)險的能力。三是完善科技支撐體系。生產(chǎn)技術(shù)是重要的生產(chǎn)要素, 因此在林改中應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)研究, 增強(qiáng)林業(yè)自主創(chuàng)新能力, 推廣適用林業(yè)科技, 提高科技對林業(yè)增長的貢獻(xiàn)率。四是完善管理體系。在林改中應(yīng)同時加強(qiáng)對林業(yè)管理部門的改革, 組建以管理、執(zhí)法、服務(wù)為主的新型林業(yè)管理體系, 為林改提供優(yōu)質(zhì)的行政管理環(huán)境。集體林權(quán)制度改革的模式

集體林權(quán)改革模式是指“集體林產(chǎn)權(quán)制度再安排過程中各項權(quán)能再賦予不同主體的一般方法”。其中, 集體林權(quán)由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)4 項權(quán)能組成, 而在這4 項權(quán)能中, 使用權(quán)直接影響收益權(quán)和處分權(quán), 而且使用權(quán)具有排他性、可交易性的物權(quán)屬性, 是集體林產(chǎn)權(quán)改革的方向和關(guān)鍵, 所以一般現(xiàn)在所說的集體林權(quán)改革模式是指使用權(quán)的賦權(quán)模式?！?〕20 世紀(jì)80 年代實施的林業(yè)“三定”政策通過“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán), 劃定自留山和落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”, 使得家庭承包經(jīng)營模式在集體林業(yè)得到初始確立, 并在以后豐富和發(fā)展了集體經(jīng)營和林業(yè)股份合作制等多種經(jīng)營模式。

(1)分林到戶經(jīng)營。分林到戶經(jīng)營, 即家庭承包經(jīng)營, 也就是通過均山均林將林木和林地分配到戶, 然后以家庭為單位對林木、林地實行承包經(jīng)營。分林到戶經(jīng)營, 一是適用于按照林業(yè)“三定”政策落實到戶的自留山、責(zé)任山。二是對未確權(quán)到戶的集體山林, 應(yīng)以農(nóng)戶為單位, 按人口折算人均山林面積, 實行家庭承包經(jīng)營。三是對集體所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到戶。目前, “全國承包到戶的林地約0144 億hm2, 占集體林業(yè)用地的2715% ”?！?〕

(2)集體經(jīng)營。集體經(jīng)營實質(zhì)上是對在農(nóng)業(yè)合作化時期及人民公社時期形成的、群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的集體山林以及聯(lián)辦林場等, 由村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營, 其經(jīng)營收益可以用來發(fā)展這些集體經(jīng)濟(jì)組織的公益事業(yè)和建設(shè)公共設(shè)施。目前, 集體經(jīng)營的林地、林木仍然占有整個集體林業(yè)的絕大部分。

(3)林業(yè)股份合作經(jīng)營。林業(yè)股份合作經(jīng)營, 是指將用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)及采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資合作條件, 林農(nóng)可以得到股份分紅, 社會保障基金等多種形式的收益。

(4)其他經(jīng)營模式。在集體林權(quán)制度改革中, 各個地方根據(jù)本地實際發(fā)展了多種林業(yè)經(jīng)營模式。例如, 四川省沐川縣的“以林換路”、“以經(jīng)營權(quán)換路權(quán)”模式: 在沒有林區(qū)公路、交通運輸條件較差的村, 在村委會組織下, 村民自愿將自己一定年期的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)無償交給業(yè)主, 業(yè)主負(fù)責(zé)投資修建林區(qū)公路, 并將竹木林反包給村民經(jīng)營管理, 村民在將竹木材采伐運至公路后, 可以得到業(yè)主支付的勞務(wù)和管理費。在合同期滿后, 村民就可收回林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林區(qū)公路所有權(quán), 成功地走出一條“以林換路”的路子, 實現(xiàn)了林農(nóng)和業(yè)主的“雙贏”。〔5〕

三、集體林權(quán)改革的路徑分析

諾思認(rèn)為, 路徑依賴產(chǎn)生的原因在于收益遞增以及顯著的交易成本導(dǎo)致的不完全市?！?〕收益遞增來源于制度矩陣相互依賴的構(gòu)造所帶來的成本投資、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期, 并且會成為一種自我強(qiáng)化機(jī)制使得制度軌跡持續(xù)下去;而交易費用的重要性則在于它使信息反饋分割, 使市場不完全, 使行為者的主觀主義模型被不完全信息反饋及規(guī)定路線的意識形態(tài)所修正, 從而使主體在收益遞增現(xiàn)象的約束下很難通過行為修正以擺脫即便是意識到的非績效性制度變遷路徑?！?〕中國在21 世紀(jì)初進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革, 通過落實經(jīng)營主體的“四權(quán)”, 調(diào)整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激勵機(jī)制, 促進(jìn)了林業(yè)經(jīng)營績效的明顯提升, 林業(yè)規(guī)模集約化經(jīng)營水平大為提高, 林農(nóng)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入也有所增加?！?〕但是, 由于中國集體林權(quán)制度歷次改革都是在原有制度框架內(nèi)進(jìn)行的邊際調(diào)整, 其變遷具有明顯的路徑依賴特征。集體所有權(quán)占主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)安排

中國集體林權(quán)制度改革的過程, 實際上是一個所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)能相互博弈的過程, 即按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則, 使占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等權(quán)能從所有權(quán)中分離出來, 不同產(chǎn)權(quán)主體通過博弈擁有不同的產(chǎn)權(quán)組合。按照法律規(guī)定, 農(nóng)民集體是林地的所有者, 而林農(nóng)則可以通過簽訂承包契約獲得林地使用權(quán)和林木所有權(quán)以及相應(yīng)的收益權(quán)和處分權(quán)。實際上, 由于承包契約定價剛性、單邊選擇剛性、流動剛性的存在, 使得林農(nóng)在合同談判中始終處于被動接受的地位, 〔9〕而且, 林農(nóng)沒有自由退出權(quán), 或者說, 林農(nóng)的退出并不影響集體經(jīng)濟(jì)組織在合同談判中的強(qiáng)勢地位。因此, 通過法律的保障以及合同的約束, 林業(yè)的集體所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位得以確立, 并且在歷次改革中, 其強(qiáng)勢地位得到不斷加強(qiáng)。

堅持林地集體所有的性質(zhì)不變, 一是在于遞增收益的推動。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下, 中央政府擁有絕對優(yōu)勢的政治力量及資源配置權(quán), 這實際上暗示國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可以通過計劃轉(zhuǎn)移林業(yè)剩余、剝奪林農(nóng)應(yīng)得收益、增加稅費等而持續(xù)獲得遞增收益。1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》, 更進(jìn)一步強(qiáng)化和擴(kuò)張了林業(yè)的集體所有制?！?0〕二是在于意識形態(tài)的約束。集體所有作為公有制的一種形式, 仍然被認(rèn)為是社會主義生產(chǎn)資料公有制的必然表現(xiàn)。因此, 堅持林地的集體所有制性質(zhì)不變, 就被認(rèn)為是在改革中堅持社會主義性質(zhì)不變。三是利益集團(tuán)的維系?！霸谑袌霾煌耆徒M織失靈的情況下, 有可能在現(xiàn)有制度條件下衍生出傾向于維系現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的組織和利益集團(tuán), 占主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)會按照自己的利益目標(biāo)影響制度變遷的政治進(jìn)程”?！?1〕作為國家政權(quán)在農(nóng)村的延伸, 村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 既是集體林地的所有者,也是林地的管理者和經(jīng)營者;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村集體的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 這2級集體經(jīng)濟(jì)組織都在集體林地的承包談判中居于支配地位, 并通過對林地的直接經(jīng)營而獲得收益。因此, 作為既得利益者, 他們會努力維護(hù)林地集體所有的性質(zhì)不變。家庭承包經(jīng)營模式的選擇

2008 年6 月8 日, 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2008〕10 號), 計劃用5 年左右時間, 基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù), 即確立林農(nóng)林業(yè)經(jīng)營主體地位, 將家庭承包經(jīng)營的方式深入到林業(yè)改革?？梢?家庭承包經(jīng)營仍然是林改的首選模式。中國人多地少的國情使得以戶為單位的家庭承包經(jīng)營, 實際上變成了一種分散化和小規(guī)模經(jīng)營, 與現(xiàn)代林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營相悖。

選擇家庭承包經(jīng)營作為林改的主要模式, 其原因在于家庭承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)的巨大成功, 激勵制度供給者將這個模式直接“移植”到林業(yè)中, 這樣可以減少制度設(shè)計成本和制度創(chuàng)新成本, 使得這種制度實施的收益大于制度供給成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意識形態(tài)約束下, 林農(nóng)也愿意接受這種均包模式, 減少了林改中林農(nóng)的抵觸和有可能帶來不穩(wěn)定的風(fēng)險。此外, 分林到戶的家庭承包經(jīng)營模式, 承擔(dān)了林農(nóng)就業(yè)、社會保障等社會功能, 不但可以滿足政府對“穩(wěn)定壓倒一切”的意識偏好, 而且政府也可以減少在農(nóng)村社會保障等方面的支出, 從而實現(xiàn)“以農(nóng)哺工”的政策的延續(xù)。因此, 對穩(wěn)定的偏好也使得政府不愿對這種模式做出較大變動。所以, 自20 世紀(jì)80 年代林業(yè)“三定”時期家庭承包經(jīng)營在林業(yè)得到初始確立以來的幾次改革, 制度供給者一直選擇家庭承包經(jīng)營模式作為林改的主要模式。林木限額采伐制度

1981 年國家頒布的《關(guān)于保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》, 規(guī)定了嚴(yán)格控制采伐量;1998 年和2000 年頒布的《森林法》和《森林法實施條例》,則對森林采伐限額做了更為嚴(yán)格的規(guī)定;在2003 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中, 雖然要求“改革和完善林木限額采伐制度”, 但是并不表明對林木采伐限額審批的放松。

嚴(yán)格控制森林采伐數(shù)量, 一是基于生態(tài)安全的考慮。通過采伐限額來控制采伐量, 從而保證林業(yè)采伐數(shù)量小于林業(yè)資源生長數(shù)量, 不斷增大森林覆蓋率, 提高森林的生態(tài)效益;并且通過發(fā)放采伐許可證、運輸證、設(shè)立木竹檢查站等, 加強(qiáng)對林木采伐的監(jiān)管, 可以有效防止林木偷盜事件的發(fā)生。二是利益的驅(qū)動。通過采伐限額的審批, 政府可以掌握林業(yè)采伐數(shù)量, 從而為稅費收取提供依據(jù), 實現(xiàn)其租金最大化的目標(biāo)。

4滯后的林業(yè)管理體制改革

林業(yè)管理體制的改革, 總起來是滯后于整個林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的。其原因一是在于利益集團(tuán)的維系。諾思認(rèn)為, “在稀缺經(jīng)濟(jì)和競爭環(huán)境下, 制度和組織的連續(xù)的交互作用是制度變遷的關(guān)鍵之點”, 并且“由于組織在制度矩陣中的存在, 它們會成為利益集團(tuán)保證現(xiàn)存制度的持續(xù)存在的力量”。〔12〕村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各級林業(yè)主管部門, 作為利益集團(tuán)存在于現(xiàn)有制度矩陣中, 對于任何觸及到他們既得利益的制度變遷, 都可能憑借他們在政治領(lǐng)域的談判優(yōu)勢, 阻止發(fā)生。二是巨大的交易成本也阻止了林業(yè)管理體制改革。因為要徹底改變現(xiàn)行林業(yè)管理體制, 一方面就不能充分利用現(xiàn)有的組織資源, 要支付巨大的沉沒成本;另一方面建立新的體制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林業(yè)管理體制改革只能是一種“漸進(jìn)式變遷”, 從而滯后于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。

四、深化集體林權(quán)改革的路徑選擇

中國的集體林權(quán)制度改革要退出次優(yōu)路徑依賴的“閉鎖”, 就必須選擇一種產(chǎn)權(quán)清晰的經(jīng)濟(jì)制度和效率更高的政治制度, 通過學(xué)習(xí)效應(yīng)等產(chǎn)生收益遞增機(jī)制, 再經(jīng)過完全市場選擇產(chǎn)權(quán)更清晰、更具有激勵約束功能的制度取代前一制度, 以防閉鎖, 并能夠沿績優(yōu)路徑前行, 如此循環(huán)往復(fù), 從而收益不斷遞增, 推動經(jīng)濟(jì)增長。〔13〕建立弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

所謂弱化所有權(quán)就是“弱化所有權(quán)主體對土地使用和不合理制度規(guī)定的各種處置權(quán)利的約束, 合理規(guī)定所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式, 盡量使所有權(quán)主體不與農(nóng)民爭利”, 對所有權(quán)主體權(quán)利越位和經(jīng)濟(jì)收益(制度化收益和非制度化收益)比重過大而進(jìn)行規(guī)范?！?4〕要弱化所有權(quán), 強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán), 就要按照中發(fā)〔2008〕10 號文的規(guī)定, 將林地承包經(jīng)營權(quán)落實到戶, 而集體只保留少量的林地, 讓林農(nóng)自主經(jīng)營屬于自己的林地。此外, 還要穩(wěn)定承包經(jīng)營關(guān)系和延長承包期限, 減少承包關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生的摩擦成本, 同樣減少集體經(jīng)濟(jì)組織借助強(qiáng)勢地位對林農(nóng)承包經(jīng)營收益的侵占, 確保林農(nóng)收益權(quán)等權(quán)能的完整性。

2促進(jìn)林地流轉(zhuǎn), 發(fā)展家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)模化經(jīng)營

傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營模式導(dǎo)致林地的村組分割和地域分割, 固化、凝滯了林地均包經(jīng)營, 林地難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、地域間的流動, 卻只能在林戶之間小范圍流動, 林地資源配置效率低下, 林地生產(chǎn)要素性質(zhì)難以實現(xiàn)。而家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營, 就是要將大部分集體林地確權(quán)到農(nóng)戶, 然后再通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)林地規(guī)模集中, 并通過林地的規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。這樣, 既可以保證林農(nóng)利益, 又可以促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)出增加。要實現(xiàn)林業(yè)家庭承包基礎(chǔ)上的規(guī)?；?jīng)營,“確權(quán)是基礎(chǔ), 流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵”。一是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革, 逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣? 即剝離土地承擔(dān)的農(nóng)民就業(yè)、社會保障等太多社會功能, 突出林地的生產(chǎn)要素性質(zhì), 發(fā)揮林地的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。二是要打破集體經(jīng)濟(jì)組織對林業(yè)經(jīng)營的壟斷地位, 降低林業(yè)經(jīng)營準(zhǔn)入門檻, 允許其他經(jīng)濟(jì)組織和個人也可以參與, 促進(jìn)經(jīng)營主體多樣化, 形成多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)營格局。三是發(fā)展股份合作、林地抵押等多種形式的流轉(zhuǎn)機(jī)制, 促進(jìn)林地流轉(zhuǎn), 實現(xiàn)林地規(guī)模集中。改革林木限額采伐制度

林業(yè)應(yīng)實行商品林和公益林分類經(jīng)營, 并且商品林和公益林應(yīng)發(fā)揮不同的職能: 公益林主要承擔(dān)林業(yè)的生態(tài)功能, 而商品林則應(yīng)承擔(dān)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能。因此, 在依法合理劃分公益林和商品林的基礎(chǔ)上, 應(yīng)逐步放寬并直至取消對商品林的采伐限額審批, 實現(xiàn)林農(nóng)經(jīng)營收益權(quán)。此外, 在遞增收益的激勵下, 林農(nóng)營林育林的積極性會不斷提高, 商品林的生態(tài)效益也同樣得到體現(xiàn)。

4改革林業(yè)管理機(jī)制

“一個國家的政體決定著、指導(dǎo)著一個國家的經(jīng)濟(jì)制度。這也就是說, 除非我們制造出一個穩(wěn)定的、對高效率的經(jīng)濟(jì)制度起支持作用的政治制度, 否則,我們就決無可能建立起穩(wěn)定的、高效率的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。〔15〕因此, 要實現(xiàn)“森林增量、林農(nóng)增收、林業(yè)增效”的改革目標(biāo), 必須改革目前的林業(yè)管理體制。一是合并地理位置相鄰、地域范圍較小和人口數(shù)量較少的村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政組織, 以縮短代理鏈,減少行政人員設(shè)置, 改變所有權(quán)主體多級代理形成的產(chǎn)權(quán)分割局面。二是改革林業(yè)執(zhí)法管理體系, 即整合“三站一所”等部門職能, 在縣級成立執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊, 實行林業(yè)綜合行政執(zhí)法。對合并后的行政組織(部門), 應(yīng)減少其經(jīng)營林地的職能, 增強(qiáng)為林農(nóng)經(jīng)營提供服務(wù)的職能, 其行政管理費用納入各級政府財政預(yù)算, 減少與民爭利。

5扶持發(fā)展林業(yè)專合組織

“一種社會制度之所以長期處于均衡狀態(tài)或陷入非績效的閉鎖狀態(tài), 制度矩陣相互依賴產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是一個方面, 但更為重要的則是各種政治利益集團(tuán)的相互談判

力或再締約力量處于相對均衡的狀況, 是因為占統(tǒng)治地位的集團(tuán)利用支配資源的能力竭力維護(hù)現(xiàn)有制度”。〔16〕農(nóng)戶以個體進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營, 其談判能力有限, 是制度變遷的被動接受者, 無法在制度變遷中實現(xiàn)自身利益最大化。因此, 要組建以縣為主的農(nóng)民合作化組織(農(nóng)民協(xié)會、林業(yè)協(xié)會、專合組織), 滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要, 提高農(nóng)民經(jīng)營抗風(fēng)險能力, 同時提高農(nóng)民的組織化程度和與政府、企業(yè)集團(tuán)和壟斷行業(yè)的談判能力, 以在制度變遷中維護(hù)自己利益。

6建立林權(quán)交易市場, 降低交易成本

不完全的市場是無績效制度得以閉鎖的根源。因此, 在林改中應(yīng)積極建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場, 提供林權(quán)登記、林木資產(chǎn)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)抵押貸款等綜合服務(wù), 拓寬林業(yè)資源進(jìn)入市場的途徑。此外, 還要實行木材產(chǎn)銷見面, 減小各級行政組織尋租空間, 降低交易費用, 實現(xiàn)林業(yè)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型, 從而建立林農(nóng)收益持續(xù)遞增的機(jī)制, 也激發(fā)林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)積極性, 實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三重效益遞增。

參考文獻(xiàn):

〔1〕韋惠蘭, 陳海云, 任曉東.中國林權(quán)改革的回顧和思考[J ].開發(fā)研究, 2007,(04).〔2〕〔16〕劉元春.論路徑依賴分析框架[J ].教學(xué)與研究, 1999,(01).〔3〕陳 珂, 魏 彪, 蘇丹.遼寧集體林產(chǎn)權(quán)改革模式研究[J ].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007,(06).〔4〕賈治邦.履行建設(shè)生態(tài)文明重大使命, 推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展[J ].中國林業(yè), 2008,(2B).〔5〕周金泉.耕者有其山務(wù)林有其利——沐川縣林改紀(jì)實[N ].四川農(nóng)村日報,2007-07-18.〔6〕諾 思.制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績效[M ].上海:上海三聯(lián)書店, 1990.〔7〕〔11〕趙 祥.新制度主義路徑依賴?yán)碚摰陌l(fā)展[J ].人文雜志, 2004,(06).〔8〕朱東亮, 肖 佳.集體林權(quán)制度改革: 制度實施與成效反思——以福建為例

[J ].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2007,(03).〔9〕鄧大才.農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴及創(chuàng)新[J ].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理, 2001,(03).〔10〕張文龍, 劉 東.中國林業(yè)制度的演進(jìn)[J ].中國經(jīng)濟(jì)史研究, 2006,(01).〔12〕〔15〕諾 思.制度變遷理論綱要[J ].改革, 1995,(03).〔13〕嚴(yán)清華, 劉窮志.略論中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴[J ].經(jīng)濟(jì)學(xué)家, 2001,(02).〔14〕鄧大才.新一輪農(nóng)地制度變遷的路向選擇——弱化所有權(quán)[J ].財經(jīng)研究, 2001,(09).

第三篇：集體林權(quán)制度改革

集體林權(quán)制度改革

相關(guān)政策及工作程序講座

集體林權(quán)制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強(qiáng)，技術(shù)要求高，為了在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一政策和技術(shù)規(guī)程，自治區(qū)林改領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》，這是我區(qū)林改工作的規(guī)范性文件，它包括林改相關(guān)政策和操作規(guī)程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進(jìn)行學(xué)習(xí)、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關(guān)政策法規(guī)

《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經(jīng)常用到的一些相關(guān)政策都做了明確的規(guī)定。共有

1、自留山政策，2、責(zé)任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉(zhuǎn)政策，6、生態(tài)公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權(quán)發(fā)證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改 革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第三條 規(guī)定，自留山長期穩(wěn)定不變。繼續(xù)實行“生不補(bǔ)，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農(nóng)民集體所有，其成員只有使用權(quán)，不得擅自用于建房等非林業(yè)生產(chǎn)用途。自留山長期歸農(nóng)戶使用，其經(jīng)營權(quán)受國家保護(hù)。

自留山劃定后集體經(jīng)濟(jì)組織收回的應(yīng)當(dāng)退還農(nóng)戶或者劃定新的自留山給農(nóng)戶，但農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，其自留山在林改前已由集體經(jīng)濟(jì)組織按照有關(guān)規(guī)定或者協(xié)議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶自留山統(tǒng)一組織造林的，不得改變自留山的使用權(quán)，所造林木可由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶協(xié)商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)戶收取營林費用后將所造林木歸農(nóng)戶所有。

林業(yè)“三定”后，自留山、責(zé)任山合并，實行“兩山并一山”管理，農(nóng)戶要求區(qū)分自留山、責(zé)任山的，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)戶的要求分別確權(quán)發(fā)證；農(nóng)戶不要求區(qū)分的，可按責(zé)任山的形式予以確權(quán)發(fā)證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當(dāng)時已經(jīng)過縣級人民政府造冊登記的，應(yīng)認(rèn)定為自留山，并及時發(fā)放林權(quán)證；未經(jīng)造冊登記，但經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認(rèn)為自留山。

自留山位于自然保護(hù)區(qū)或森林公園內(nèi)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織、自留山使用權(quán)；人與自然保護(hù)區(qū)或森林公園經(jīng)營管理單位共同協(xié)商處理?？梢杂杉w經(jīng)濟(jì)組織給予等量置換；也可以由自然保護(hù)區(qū)或森林公園經(jīng)營管理單位與自留山使用權(quán)人簽訂合同，明確林地使用權(quán)和林木所有權(quán)歸屬、利益分成、使用期限。集體經(jīng)濟(jì)組織的山林全部納入自然保護(hù)區(qū)或者森

林公園的，應(yīng)將生態(tài)公益林的補(bǔ)助、補(bǔ)償落實給自留山使用權(quán)人。

自留山使用權(quán)人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，原存在的承包經(jīng)營等法律關(guān)系不變。

2、責(zé)任山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第四條 規(guī)定，責(zé)任山在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定不變。承包方必須與發(fā)包方簽訂全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的承包合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利，承包期限為70年，承包期內(nèi)承包方依法享有責(zé)任山的使用、收益和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，并允許繼承。

集體經(jīng)濟(jì)組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。責(zé)任山已落實到農(nóng)戶但沒有簽訂承包合同的，要補(bǔ)簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回和調(diào)整承包的林地。承包期內(nèi)，承包方全家外遷，其要求保留承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)予以保留。承包合同生效后，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內(nèi)，承包人死亡，其繼承人可繼續(xù)承包。

承包的林地，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)、經(jīng)營和利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業(yè)建設(shè)。

責(zé)任山由集體經(jīng)濟(jì)組織收回統(tǒng)一經(jīng)營，承包方要求歸還的，應(yīng)當(dāng)歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第五條 規(guī)定，林業(yè)“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的，凡適宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林地，按本次林改時確定的人數(shù)承包到戶；不適宜實行家庭承包經(jīng)營的，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標(biāo)、拍賣、出租、公開協(xié)商等承包方式確定由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他經(jīng)營主體經(jīng)營，所得收入按規(guī)定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續(xù)由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，但要將現(xiàn)有的林地、林木折股分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員均等持有，收益按股分配。

農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權(quán)收歸集體，并按照本條前款的規(guī)定落實經(jīng)營主體。

集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營或者通過流轉(zhuǎn)獲得的收益，應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配或公益事業(yè)，其中70％以上應(yīng)當(dāng)分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織各成員。分配方案應(yīng)經(jīng)村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》 第六條規(guī)定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉(zhuǎn)讓，林木依法采伐，產(chǎn)品自主處理”的政策。集體經(jīng)濟(jì)組織未與農(nóng)戶簽訂承包合同的，應(yīng)補(bǔ)簽承包合同，確定林木所有權(quán)和林地使用權(quán)。第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本經(jīng)濟(jì)組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商林木處置辦法，林地使用權(quán)收歸集體，落實經(jīng)營主體后登記發(fā)證。

5、林地流轉(zhuǎn)政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第七條 承規(guī)定，承包方可以在一定期限內(nèi)將全部或者部分林地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三方，發(fā)包方與承包方的承包關(guān)系不變。流轉(zhuǎn)期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該林地上的承包關(guān)系即行終止。已經(jīng)實行流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以規(guī)范；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。

第四篇：集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

集體林權(quán)制度改革工作總結(jié)

我鄉(xiāng)林改工作嚴(yán)格按照市委、政府《關(guān)于市集體林權(quán)制度改革的實施意見》文件精神，在鄉(xiāng)黨委、政府高度重視和精心組織下，在市林改辦的統(tǒng)一安排布署和林業(yè)主管部門大力支持、協(xié)助下，深入扎實穩(wěn)妥地開展，圓滿完成了集體林權(quán)制度改革主體工作任務(wù)，現(xiàn)將情況匯報如下：

一、林改基本情況

我鄉(xiāng)總幅員面積128682公頃，涉及7個行政村，22個村民小組，共1543戶，5318人。本次林改總面積畝，其中農(nóng)戶自留山面積畝，責(zé)任山面積375畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營山林面積畝，其它承包形式500畝。公益林畝，商品林17652畝。林改確權(quán)宗地2289塊，發(fā)證1161戶，共1174本。確權(quán)到戶率為%，發(fā)證面積畝，占應(yīng)發(fā)證面積100%。簽定林地承包合同1161份，簽定率為100%。

二、集體林權(quán)改革工作情況

加強(qiáng)林改工作領(lǐng)導(dǎo)，組建機(jī)構(gòu)，落實責(zé)任

我鄉(xiāng)林改工作啟動后，立即成立了以政府鄉(xiāng)長王官宇任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，黨政辦、林業(yè)、國土、財政、綜治等部門為成員的林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村成立了林改工作小組，各村民小組以會議形式推出了林改理事會、理事長及理事會成員，配合鄉(xiāng)兩級林改人員及林業(yè)專業(yè)技術(shù)員現(xiàn)場堪界、確權(quán)及勾繪宗地圖，以行政區(qū)域?qū)俚貏澐郑l(xiāng)干部包村、村干部包組、組干部包戶，層層鑒定責(zé)任書，納入考核。增強(qiáng)了各級林改人員的責(zé)任感、緊迫感，確保了林改工作質(zhì)量和進(jìn)度，有力地推進(jìn)了林改工作的順利開展。林改中，全鄉(xiāng)

共調(diào)處林權(quán)爭議糾紛7件，調(diào)處率90%。

廣泛宣傳動員，營造林改輿論氛圍

鄉(xiāng)黨委、政府十分重視，召開鄉(xiāng)、村、組林改人員培訓(xùn)會6次，多次邀請市林改辦及市林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員指導(dǎo)工作，大大提高了干部的政策水平和業(yè)務(wù)能力。林改期間共印發(fā)林改宣傳資料1500余份，制作條幅5幅，張貼標(biāo)語125份，辦林改專欄15期，提高了林農(nóng)對林改政策的知曉率，激發(fā)了農(nóng)戶參與林改的積極性。

嚴(yán)格林改操作程序，規(guī)范林改工作方法

我鄉(xiāng)林改工作人員依據(jù)林業(yè)“三定”時期的林權(quán)基本情況。首先摸清家底和現(xiàn)狀，依據(jù)摸底表入戶公示本組自留山、責(zé)任山、未落實權(quán)屬的集體山林面積、分布狀況，擬定村、組林改方案，村、組多次召開林改會議，按照“四簽”和“兩個2/3”的要求表決通過，然后報鄉(xiāng)政府審核、批準(zhǔn)實施。

我鄉(xiāng)林改堪界確權(quán)調(diào)查，堅持“五

到場”，對申請表、堪界表、林改宗地面積勾繪現(xiàn)場認(rèn)定、簽字，并在此基礎(chǔ)上制作二榜公示表，并再次以會議形式進(jìn)行公示。

林改外業(yè)工作經(jīng)林改辦驗收后，轉(zhuǎn)入電子錄入。

各村與農(nóng)戶簽定林地承包合同，抽調(diào)業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的人員審核申請材料和填寫林權(quán)證。

依據(jù)1:10000的外業(yè)工作圖分村將每塊宗地號轉(zhuǎn)繪gis地理信息系統(tǒng)，按照規(guī)定模式出圖，粘貼上證。

我鄉(xiāng)嚴(yán)格按照《市集體林權(quán)制度改革驗收管理辦法》對照檢查，完善檔案。按鄉(xiāng)兩級分類歸檔，全鄉(xiāng)共裝卷歸檔150盒，只待有關(guān)部門驗收。

三、林改取得的成效

1、經(jīng)過林改工作，進(jìn)一步鞏固了林農(nóng)的經(jīng)營主體地位，激發(fā)了林農(nóng)愛林、護(hù)林、養(yǎng)林的熱情。

2、通過確權(quán)發(fā)證，解決林權(quán)爭議，明確林地、林木產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)了群眾保護(hù)

森林的自覺性、積極性。亂占林地、亂砍濫伐現(xiàn)象明顯減少。

3、生態(tài)區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)效益得到體現(xiàn)，公益林補(bǔ)償?shù)靡褍冬F(xiàn)。

四、存在的問題

由于外出打工人員多年未歸，當(dāng)事人一方無法到場，我鄉(xiāng)個別歷史遺留林權(quán)糾紛，無法終結(jié)調(diào)解。造成宗地?zé)o法確權(quán)，暫緩發(fā)證。

五、掃尾工作安排

對個別存在的林權(quán)糾紛和爭議，依照林改政策原則，積極穩(wěn)妥做好調(diào)處工作，盡快確權(quán)頒證。

第五篇：集體林權(quán)制度改革

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站集體林權(quán)制度改革工作指導(dǎo)手冊》

參考答案

一、填空題：

1、協(xié)助鄉(xiāng)、村、組干部組織林農(nóng)對宗地使用權(quán)界限、所有權(quán)界限臨山逐宗核實登記，做到“三有”（有草圖、有估算面積、有明顯四界）、“三無”（無糾紛山、無重證山、無漏登山），有關(guān)做法和要求參考《臨山踏界規(guī)范要求》。

2、林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的范圍包括：林地的使用權(quán)，森林、林木的所有權(quán)或使用權(quán)，不包括

林地的所有權(quán)。

3、對面積小、地形地物不明顯、地形圖上難以區(qū)劃，每戶林農(nóng)都要一本證的，可采用

“聯(lián)戶勾圖分戶發(fā)證”，并附以萬分之一比例地形圖放大后作地圖的宗地平面示意圖，有條

件時可實測聯(lián)戶各分塊面積。

二、判斷題：

1、由縣林業(yè)局指定專業(yè)技術(shù)人員，組成村（組）級林改工作小組（錯誤）

三、選擇題：

1、集體林權(quán)制度改革的核心（C）

A.放活經(jīng)營權(quán) B.落實處臵權(quán) C.明晰產(chǎn)權(quán) D.保障收益權(quán)

2、召開村（組）民會議或村民代表會議，對林改方案進(jìn)行討論、完善后進(jìn)行票決通過。

召開會議特別是召開村（組）林改方案票決會議時，要嚴(yán)格做到與會人員數(shù)和同意林改方案

人員數(shù)應(yīng)超過與會人數(shù)的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾繪界限與實地一致，有明顯地物標(biāo)的，界限誤差圖上不能超過正確界限0.3mm；

沒有明顯地物標(biāo)的，界限誤差圖上不能超過正確界限（C），超過誤差的，宗地為不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、簡答題：

1、請列舉出林業(yè)站協(xié)助、指導(dǎo)鄉(xiāng)、村（組），實施明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證工作的操作步驟。

答：摸底造冊—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—簽訂合同—林權(quán)權(quán)利

人申請發(fā)證—審核—輸機(jī)—發(fā)證前第三榜公示—辦證—建檔十二個操作步驟實施明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證工作。

2、林權(quán)糾紛調(diào)處中應(yīng)把握的原則及應(yīng)注意的問題。

答：林權(quán)糾紛調(diào)處工作應(yīng)把握如下原則：一是堅持公開公平公正的原則；二是堅持尊重

歷史的原則；三是堅持依靠群眾的原則；四是堅持穩(wěn)定性的原則；五是堅持政策連續(xù)性的原

則;六是堅持局部服從全局的原則；七是堅持不越級解決的原則。

糾紛調(diào)處中應(yīng)注意的問題:

一是在山林權(quán)屬爭議未妥善解決之前，暫緩確權(quán)發(fā)證，任何一方不得進(jìn)入有爭議的山林

從事除森林防火以外一切林事活動。

二是山林糾紛一經(jīng)調(diào)處，應(yīng)及時簽署協(xié)議，明確原爭議范圍，確定協(xié)議界限，原爭議雙

方及證明人簽字。對經(jīng)調(diào)解達(dá)成口頭協(xié)議且當(dāng)事人在林權(quán)登記申請表簽字認(rèn)可，但未形成協(xié)

議的要求補(bǔ)簽協(xié)議，由于種種原因不能補(bǔ)簽協(xié)議書的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下達(dá)調(diào)解書。

三是對尚未調(diào)處解決的糾紛情況進(jìn)行登記。

五、綜合題：

1、集體林權(quán)制度改革的五大原則

答：一要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)；二要堅持統(tǒng)

籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)收保護(hù)；三要堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情

權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；四要堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；五要堅持分類指導(dǎo)，確保改

革符合實際。