第一篇：實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與運(yùn)行情況

實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與運(yùn)行情況—來自水口山鄉(xiāng)的調(diào)查為了了解分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制產(chǎn)生的影響、運(yùn)行效果及存在的問題，我們重點(diǎn)對(duì)水口山鄉(xiāng)的財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查和解剖。

一、財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行情況水口山鄉(xiāng)屬于典型的丘陵區(qū)，轄31個(gè)村、231個(gè)組，面積為68平方公里，總?cè)丝?.9萬人，是一個(gè)貧困鄉(xiāng)。2004年，全鄉(xiāng)共完成經(jīng)濟(jì)總收入5518萬元，比上年下降23.6%；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值6184萬元，同比下降6.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值23268萬元，同比增長(zhǎng)17.4%；農(nóng)民人均純收入1580元，同比增長(zhǎng)7%。去年全鄉(xiāng)完成財(cái)政總收入286.6萬元，同比增長(zhǎng)14%，地方財(cái)政收入完成237.8萬元，其中工商稅收46.26萬元、農(nóng)業(yè)四稅108.31萬元、其他收入21.66萬元、專項(xiàng)收入61.57萬元；上劃“兩稅”48.75萬元。財(cái)政支出215.08萬元。累計(jì)赤字111.5萬元。

（一）分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制實(shí)施以來的運(yùn)行情況我縣從1998年開始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)行“劃分收支范圍，分級(jí)分稅清算，核定收支基數(shù)，收大于支，包干上交，逐年遞增，支大于收，逐年遞減，一定三年”的分稅制財(cái)政管理體制；2001年第二輪分稅制實(shí)行“核定收支、超收分成、短收自負(fù)、比例調(diào)控、綜合平衡、一年一定（或一定幾年）”的管理體制。分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行以來，由于明確劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不分、縣財(cái)政包攬過多的狀況，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。一方面，加快了財(cái)源建設(shè)步伐。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)和本地資源的優(yōu)勢(shì)，積極實(shí)施財(cái)源建設(shè)發(fā)展策略，拓展了財(cái)政增收的空間，如水口山鄉(xiāng)實(shí)行分稅制的頭一年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值就實(shí)現(xiàn)了成倍增長(zhǎng)；另一方面，強(qiáng)化了財(cái)政管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持從健全制度入手，狠抓支出改革和管理，盡量節(jié)約支出，努力自求平衡。盡管分稅制財(cái)政體制改革在水口山鄉(xiāng)取得了初步成功，但在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問題。一是基數(shù)核定不合理。在核定基數(shù)時(shí)，既沒有考慮原來收入中含有水份的因素，也沒有考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一些不可預(yù)料的嚴(yán)重影響減收增支的因素，所定基數(shù)偏高，實(shí)際收繳的稅額與基數(shù)的差距太大。如該鄉(xiāng)去年完成的95萬元國(guó)稅、地稅收入任務(wù)中，實(shí)際在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)征收的稅收只有38萬元，僅占40%。二是財(cái)稅機(jī)構(gòu)不健全。由于稅務(wù)體制改革實(shí)行按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，全縣國(guó)稅只有6個(gè)分局，地稅只有5個(gè)分局。一個(gè)分局要負(fù)責(zé)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收征管，在一定程度上削弱了收入的組織力度。據(jù)該鄉(xiāng)反映，為了確保按時(shí)完成收入計(jì)劃，需多次跑國(guó)稅、跑地稅，找專管員，找分局長(zhǎng)，既要花費(fèi)很大精力，又達(dá)不到理想效果。三是財(cái)政增收不穩(wěn)定。由于收入來源穩(wěn)定、增收潛力大的主要稅種都劃歸了中央收入或中央地方共享收入，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的只是收入不穩(wěn)、稅源分散、征收難度較大的小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增量明顯下降。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響該鄉(xiāng)按照省、市、縣的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，目前發(fā)展態(tài)勢(shì)平穩(wěn)，收到了預(yù)期的效果。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。通過稅改，從制度上規(guī)范了農(nóng)村利益分配關(guān)系，從根本上制止了各種亂收費(fèi)，達(dá)到了標(biāo)本兼治的目的。稅改后，全鄉(xiāng)農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)為43元，與2004年人平負(fù)擔(dān)75元相比減輕了42.7%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

2、規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)征管。按照“公開、公平、公正”的原則，將全鄉(xiāng)的稅改情況都進(jìn)行了張榜公布，自覺接受群眾監(jiān)督；填制了全省統(tǒng)一的納稅通知書，及時(shí)發(fā)放到戶，使每個(gè)農(nóng)戶要繳哪些稅、繳多少、怎么繳有了較清晰的認(rèn)識(shí)，自覺納稅的意識(shí)有所增強(qiáng)；規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，理順了國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系。

3、密切了干群關(guān)系。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部的工作作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變，過去簡(jiǎn)單粗暴的工作方式不見了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群眾中樹立了良好的形象，得到了群眾的好評(píng)，有效改善了干群關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱，政策落實(shí)難以到位，群眾基礎(chǔ)有所差距，改革方案不盡完善，改革后的許多矛盾與問題也隨著改革的逐步深入而顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：

1、村級(jí)財(cái)力難到位。一方面，按照稅費(fèi)改革政策的規(guī)定，村干部的報(bào)酬、辦公經(jīng)費(fèi)除原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的保留外，其余的只能在征收的“兩稅附加”中統(tǒng)一開支。由于全鄉(xiāng)大多數(shù)村無集體經(jīng)營(yíng)收入，村級(jí)財(cái)力不足部分寄望于兩稅附加，但各村的兩稅附加因各種原因無法收足，與鄉(xiāng)政府辦理結(jié)算時(shí)，大多還是村上墊付的，減少了村上的收入。另一方面，雖然政策規(guī)定900人以上的村收入確保1.2萬元，900人以下的村確保1萬元，不足部分在轉(zhuǎn)移支付中解決，但由于“兩稅附加”不能征收到位，大多數(shù)村只好將這部分轉(zhuǎn)移支付折抵了“兩稅附加”的不足部分，這部分資金實(shí)際上還是在農(nóng)民手中，并沒有成為村上收入。由于村級(jí)財(cái)力不能到位，村干部的工資待遇無法得到保障，影響了工作的積極性和主動(dòng)性，甚至還有許多村干部消極怠工和辭職不干。

2、“一事一議”難執(zhí)行。雖然政策允許村一級(jí)通過“一事一議”籌集資金用于集體公益事業(yè)建設(shè)，但由于相關(guān)政策文件未規(guī)定保證措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承擔(dān)籌資籌勞任務(wù)。目前，全鄉(xiāng)31個(gè)村只有10個(gè)村實(shí)施了這項(xiàng)政策，而且從實(shí)行的情況來看，效果很不理想，部分群眾對(duì)此積極性不高，與己無關(guān)的事不愿搞，只講村民自治行為，不講政府行為，結(jié)果是農(nóng)村公益事業(yè)無法落實(shí)下去，特別是跨村、跨鄉(xiāng)的公益事業(yè)更難實(shí)施，使“一事一議”變成了“有事難議”。

3、稅收任務(wù)難落實(shí)。外出經(jīng)商務(wù)工而大量拋荒農(nóng)田的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)難以落實(shí)下去，給征稅工作帶來相當(dāng)大的難度。

4、執(zhí)法手段難實(shí)施。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)加大，但財(cái)政執(zhí)法人員少，難以承擔(dān)起繁重的征稅任務(wù)。同時(shí)在執(zhí)法過程中，稅法不能執(zhí)行到位，甚至有的認(rèn)為稅收就是“三收”，“換湯不換藥”，結(jié)果對(duì)一些“釘子戶”的處罰措施不力，執(zhí)法手段弱化，難以保證農(nóng)業(yè)稅征收到位。

二、財(cái)

政運(yùn)行中面臨的主要困難及原因該鄉(xiāng)財(cái)政面臨著稅源不足、收入艱難、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的嚴(yán)峻形勢(shì)。突出表現(xiàn)在：

1、赤字大。到2002年底止累計(jì)赤字111.5萬元。

2、負(fù)債重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2004年底全鄉(xiāng)財(cái)政總負(fù)債544萬元，其中借入周轉(zhuǎn)金22萬元、世行貸款13萬元、“兩會(huì)”舉債資金54萬元、儲(chǔ)金會(huì)貸款58萬元、個(gè)人借款32萬元、欠發(fā)工資52萬元、其他單位和個(gè)人往來251萬元、銀信部門借款62萬元。干部工資1999年僅發(fā)了7個(gè)月，補(bǔ)助未發(fā)；2000年只發(fā)了9個(gè)月，補(bǔ)助未發(fā)；2001年至2002年，站所撥款基本到位，行政干部和財(cái)政所干部的工資除縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)之外，補(bǔ)助僅發(fā)2個(gè)月。由于負(fù)債重，鄉(xiāng)政府每年都要從有限的經(jīng)費(fèi)中抽出部分資金償還債務(wù)。如儲(chǔ)金會(huì)的貸款，鄉(xiāng)政府已承諾每年償還15%，一年就要償還7萬元。2004年，縣財(cái)政對(duì)水口山鄉(xiāng)的撥款為58萬元，扣除行政干部和財(cái)政所人員的工資28萬元，剩余的30萬元用于償還舉債資金7萬元、報(bào)刊發(fā)行款3.4萬元、國(guó)防費(fèi)3萬元等，實(shí)際到位的只有8萬元。這8萬元錢又如何能保障站所人員的工資呢？由此可見，該鄉(xiāng)確實(shí)到了難以為繼的地步，已形成了鄉(xiāng)政府年年還帳、干部工資年年不到位的局面。

3、運(yùn)轉(zhuǎn)難。由于財(cái)政赤字和負(fù)債大、包袱重，造成鄉(xiāng)財(cái)政資金調(diào)度十分困難，直接影響到工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)的發(fā)展。目前，該鄉(xiāng)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)正常開支無法保障，辦公條件也極為簡(jiǎn)陋，人均住房面積不到2平方米，住宿辦公于一體，且年久失修，破爛不堪。許多干部都是辦公家事，掏私人錢，有的發(fā)票拖欠幾年也不能報(bào)銷，許多工作無法正常開展。造成該鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因有三：第一、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。工商企業(yè)少，稅源嚴(yán)重不足。近兩年，通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)軟環(huán)境、大力開展招商引資，新辦了6家企業(yè)。但總的來看，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍較薄弱，企業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，加上受市場(chǎng)、資金等因素制約，一些已上馬的企業(yè)也是停停打打，效益低下。目前，全鄉(xiāng)9條竹筷生產(chǎn)線停工的有6條，11座小磚廠停工的有7家。這些企業(yè)的停工，每年就使該鄉(xiāng)減少稅收4.5萬元以上。第二、自然災(zāi)害頻繁。該鄉(xiāng)地處資江河畔，既臨水，又靠山，是一個(gè)“三天太陽(yáng)要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近幾年來基本上是小災(zāi)不斷，大災(zāi)時(shí)有發(fā)生，僅2004年就發(fā)生山洪暴發(fā)等洪澇災(zāi)害4次。特別是資江沿岸的8個(gè)村，經(jīng)常被洪水淹沒，影響到農(nóng)民收入的提高。僅水毀工程一項(xiàng)，全鄉(xiāng)還有56處渠道、河堤缺口沒有修復(fù)，資金缺口至少100萬元，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)在無力負(fù)擔(dān)。由于自然災(zāi)害的影響，導(dǎo)致稅源減少。第三、財(cái)稅征管乏力。由于受財(cái)稅機(jī)構(gòu)和體制的影響，財(cái)稅征管力量不足，措施乏力，不能做到應(yīng)收盡收，沒有從根本上堵住財(cái)稅跑、冒、滴、漏的現(xiàn)象。

三、建議水口山鄉(xiāng)的調(diào)查情況表明，實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后，如何進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，已成為各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急。我們建議從以下幾方面采取有效措施加以解決：

（一）完善財(cái)政體制。對(duì)特別困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要從財(cái)政體制上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造一個(gè)寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，給一個(gè)喘息發(fā)展的機(jī)會(huì)，做到自求平衡，自求發(fā)展，自我消化。一是要進(jìn)一步合理劃分縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收支范圍，防止上級(jí)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是合理確定收支基數(shù)。對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源進(jìn)行一次全面摸底，根據(jù)實(shí)事求是的原則，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)，做到有稅可征、有稅必征。三是要建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建議適當(dāng)增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力，增強(qiáng)其活力和動(dòng)力，幫助貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。

（二）努力消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)要逐步消化，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)這部分債務(wù)，要針對(duì)不同情況，采取不同的處理方法。對(duì)創(chuàng)辦企業(yè)形成的債務(wù)，凡企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，應(yīng)由企業(yè)償還，企業(yè)實(shí)行關(guān)停的，應(yīng)處理資產(chǎn)還債或破產(chǎn)還債；對(duì)建設(shè)公共設(shè)施形成的債務(wù)，有收益的應(yīng)用收益償還；對(duì)事業(yè)發(fā)展形成的債務(wù)，應(yīng)用今后撥給的事業(yè)費(fèi)償還；對(duì)機(jī)關(guān)正常支出形成的債務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)減支出償還。

（三）切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政收支管理。按照一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的要求，建立健全獨(dú)立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體系，規(guī)范國(guó)家、地方、個(gè)人之間的分配關(guān)系。全面落實(shí)好綜合預(yù)算，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所實(shí)行無會(huì)計(jì)、無帳戶、收入統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，嚴(yán)格“收支兩條線”管理，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算資金的規(guī)范性運(yùn)行。科學(xué)合理安排支出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)集中核算等支出管理改革，盡量節(jié)約財(cái)政資金，達(dá)到保工資發(fā)放、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

（四）理順好財(cái)政與稅務(wù)的關(guān)系。針對(duì)當(dāng)前財(cái)稅機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的一些矛盾和問題，應(yīng)繼續(xù)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅合署辦公制度，使之協(xié)調(diào)一致，抓好財(cái)稅征管，努力增加收入。同時(shí)增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳的責(zé)任和義務(wù)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)真正成為執(zhí)法的主體，嚴(yán)格依法予以征繳，維護(hù)稅法尊嚴(yán)。

（五）對(duì)特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行政策傾斜。對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策方面進(jìn)一步給予傾斜，并適當(dāng)解決部分資金，幫助走出困境.實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與運(yùn)行情況(第2頁(yè))一文由004km.cn搜集整理，版權(quán)歸作者所有,轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處!

第二篇：實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與運(yùn)行情況

實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與運(yùn)行情況—來自水口山鄉(xiāng)的調(diào)查為了了解分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制產(chǎn)生的影響、運(yùn)行效果及存在的問題，我們重點(diǎn)對(duì)水口山鄉(xiāng)的財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查和解剖。

一、財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行情況水口山鄉(xiāng)屬于典型的丘陵區(qū)，轄31個(gè)村、231個(gè)組，面積為68平方公里，總?cè)丝?.9萬人，是一個(gè)貧困鄉(xiāng)。2004年，全鄉(xiāng)共完成經(jīng)濟(jì)總收入5518萬元，比上年下降23.6%；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值6184萬元，同比下降6.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值23268萬元，同比增長(zhǎng)17.4%；農(nóng)民人均純收入1580元，同比增長(zhǎng)7%。去年全鄉(xiāng)完成財(cái)政總收入286.6萬元，同比增長(zhǎng)14%，地方財(cái)政收入完成237.8萬元，其中工商稅收46.26萬元、農(nóng)業(yè)四稅108.31萬元、其他收入21.66萬元、專項(xiàng)收入61.57萬元；上劃“兩稅”48.75萬元。財(cái)政支出215.08萬元。累計(jì)赤字111.5萬元。

（一）分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制實(shí)施以來的運(yùn)行情況我縣從1998年開始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)行“劃分收支范圍，分級(jí)分稅清算，核定收支基數(shù)，收大于支，包干上交，逐年遞增，支大于收，逐年遞減，一定三年”的分稅制財(cái)政管理體制；2001年第二輪分稅制實(shí)行“核定收支、超收分成、短收自負(fù)、比例調(diào)控、綜合平衡、一年一定（或一定幾年）”的管理體制。分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行以來，由于明確劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不分、縣財(cái)政包攬過多的狀況，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。一方面，加快了財(cái)源建設(shè)步伐。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)和本地資源的優(yōu)勢(shì)，積極實(shí)施財(cái)源建設(shè)發(fā)展策略，拓展了財(cái)政增收的空間，如水口山鄉(xiāng)實(shí)行分稅制的頭一年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值就實(shí)現(xiàn)了成倍增長(zhǎng)；另一方面，強(qiáng)化了財(cái)政管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持從健全制度入手，狠抓支出改革和管理，盡量節(jié)約支出，努力自求平衡。盡管分稅制財(cái)政體制改革在水口山鄉(xiāng)取得了初步成功，但在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問題。一是基數(shù)核定不合理。在核定基數(shù)時(shí)，既沒有考慮原來收入中含有水份的因素，也沒有考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一些不可預(yù)料的嚴(yán)重影響減收增支的因素，所定基數(shù)偏高，實(shí)際收繳的稅額與基數(shù)的差距太大。如該鄉(xiāng)去年完成的95萬元國(guó)稅、地稅收入任務(wù)中，實(shí)際在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)征收的稅收只有38萬元，僅占40%。二是財(cái)稅機(jī)構(gòu)不健全。由于稅務(wù)體制改革實(shí)行按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，全縣國(guó)稅只有6個(gè)分局，地稅只有5個(gè)分局。一個(gè)分局要負(fù)責(zé)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收征管，在一定程度上削弱了收入的組織力度。據(jù)該鄉(xiāng)反映，為了確保按時(shí)完成收入計(jì)劃，需多次跑國(guó)稅、跑地稅，找專管員，找分局長(zhǎng)，既要花費(fèi)很大精力，又達(dá)不到理想效果。三是財(cái)政增收不穩(wěn)定。由于收入來源穩(wěn)定、增收潛力大的主要稅種都劃歸了中央收入或中央地方共享收入，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的只是收入不穩(wěn)、稅源分散、征收難度較大的小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增量明顯下降。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響該鄉(xiāng)按照省、市、縣的統(tǒng)一部署，全面推行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，目前發(fā)展態(tài)勢(shì)平穩(wěn)，收到了預(yù)期的效果。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。通過稅改，從制度上規(guī)范了農(nóng)村利益分配關(guān)系，從根本上制止了各種亂收費(fèi)，達(dá)到了標(biāo)本兼治的目的。稅改后，全鄉(xiāng)農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)為43元，與2004年人平負(fù)擔(dān)75元相比減輕了42.7%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

2、規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)征管。按照“公開、公平、公正”的原則，將全鄉(xiāng)的稅改情況都進(jìn)行了張榜公布，自覺接受群眾監(jiān)督；填制了全省統(tǒng)一的納稅通知書，及時(shí)發(fā)放到戶，使每個(gè)農(nóng)戶要繳哪些稅、繳多少、怎么繳有了較清晰的認(rèn)識(shí)，自覺納稅的意識(shí)有所增強(qiáng)；規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，理順了國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系。

3、密切了干群關(guān)系。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部的工作作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變，過去簡(jiǎn)單粗暴的工作方式不見了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群眾中樹立了良好的形象，得到了群眾的好評(píng)，有效改善了干群關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱，政策落實(shí)難以到位，群眾基礎(chǔ)有所差距，改革方案不盡完善，改革后的許多矛盾與問題也隨著改革的逐步深入而顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：

1、村級(jí)財(cái)力難到位。一方面，按照稅費(fèi)改革政策的規(guī)定，村干部的報(bào)酬、辦公經(jīng)費(fèi)除原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的保留外，其余的只能在征收的“兩稅附加”中統(tǒng)一開支。由于全鄉(xiāng)大多數(shù)村無集體經(jīng)營(yíng)收入，村級(jí)財(cái)力不足部分寄望于兩稅附加，但各村的兩稅附加因各種原因無法收足，與鄉(xiāng)政府辦理結(jié)算時(shí)，大多還是村上墊付的，減少了村上的收入。另一方面，雖然政策規(guī)定900人以上的村收入確保1.2萬元，900人以下的村確保1萬元，不足部分在轉(zhuǎn)移支付中解決，但由于“兩稅附加”不能征收到位，大多數(shù)村只好將這部分轉(zhuǎn)移支付折抵了“兩稅附加”的不足部分，這部分資金實(shí)際上還是在農(nóng)民手中，并沒有成為村上收入。由于村級(jí)財(cái)力不能到位，村干部的工資待遇無法得到保障，影響了工作的積極性和主動(dòng)性，甚至還有許多村干部消極怠工和辭職不干。

2、“一事一議”難執(zhí)行。雖然政策允許村一級(jí)通過“一事一議”籌集資金用于集體公益事業(yè)建設(shè)，但由于相關(guān)政策文件未規(guī)定保證措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承擔(dān)籌資籌勞任務(wù)。目前，全鄉(xiāng)31個(gè)村只有10個(gè)村實(shí)施了這項(xiàng)政策，而且從實(shí)行的情況來看，效果很不理想，部分群眾對(duì)此積極性不高，與己無關(guān)的事不愿搞，只講村民自治行為，不講政府行為，結(jié)果是農(nóng)村公益事業(yè)無法落實(shí)下去，特別是跨村、跨鄉(xiāng)的公益事業(yè)更難實(shí)施，使“一事一議”變成了“有事難議”。

3、稅收任務(wù)難落實(shí)。外出經(jīng)商務(wù)工而大量拋荒農(nóng)田的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)難以落實(shí)下去，給征稅工作帶來相當(dāng)大的難度。

4、執(zhí)法手段難實(shí)施。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)加大，但財(cái)政執(zhí)法人員少，難以承擔(dān)起繁重的征稅任務(wù)。同時(shí)在執(zhí)法過程中，稅法不能執(zhí)行到位，甚至有的認(rèn)為稅收就是“三收”，“換湯不換藥”，結(jié)果對(duì)一些“釘子戶”的處罰措施不力，執(zhí)法手段弱化，難以保證農(nóng)業(yè)稅征收到位。

二、財(cái)政運(yùn)行中面臨的主要困難及原因該鄉(xiāng)財(cái)政面臨著稅源不足、收入艱難、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的嚴(yán)峻形勢(shì)。突出表現(xiàn)在：

1、赤字大。到2002年底止累計(jì)赤字111.5萬元。

2、負(fù)債重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2004年底全鄉(xiāng)財(cái)政總負(fù)債544萬元，其中借入周轉(zhuǎn)金22萬元、世行貸款13萬元、“～”舉債資金54萬元、儲(chǔ)

金會(huì)貸款58萬元、個(gè)人借款32萬元、欠發(fā)工資52萬元、其他單位和個(gè)人往來251萬元、銀信部門借款62萬元。干部工資1999年僅發(fā)了7個(gè)月，補(bǔ)助未發(fā)；2000年只發(fā)了9個(gè)月，補(bǔ)助未發(fā)；2001年至2002年，站所撥款基本到位，行政干部和財(cái)政所干部的工資除縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)之外，補(bǔ)助僅發(fā)2個(gè)月。由于負(fù)債重，鄉(xiāng)政府每年都要從有限的經(jīng)費(fèi)中抽出部分資金償還債務(wù)。如儲(chǔ)金會(huì)的貸款，鄉(xiāng)政府已承諾每年償還15%，一年就要償還7萬元。2004年，縣財(cái)政對(duì)水口山鄉(xiāng)的撥款為58萬元，扣除行政干部和財(cái)政所人員的工資28萬元，剩余的30萬元用于償還舉債資金7萬元、報(bào)刊發(fā)行款3.4萬元、國(guó)防費(fèi)3萬元等，實(shí)際到位的只有8萬元。這8萬元錢又如何能保障站所人員的工資呢？由此可見，該鄉(xiāng)確實(shí)到了難以為繼的地步，已形成了鄉(xiāng)政府年年還帳、干部工資年年不到位的局面。

3、運(yùn)轉(zhuǎn)難。由于財(cái)政赤字和負(fù)債大、包袱重，造成鄉(xiāng)財(cái)政資金調(diào)度十分困難，直接影響到工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)的發(fā)展。目前，該鄉(xiāng)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)正常開支無法保障，辦公條件也極為簡(jiǎn)陋，人均住房面積不到2平方米，住宿辦公于一體，且年久失修，破爛不堪。許多干部都是辦公家事，掏私人錢，有的發(fā)票拖欠幾年也不能報(bào)銷，許多工作無法正常開展。造成該鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因有三：第一、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。工商企業(yè)少，稅源嚴(yán)重不足。近兩年，通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)軟環(huán)境、大力開展招商引資，新辦了6家企業(yè)。但總的來看，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍較薄弱，企業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，加上受市場(chǎng)、資金等因素制約，一些已上馬的企業(yè)也是停停打打，效益低下。目前，全鄉(xiāng)9條竹筷生產(chǎn)線停工的有6條，11座小磚廠停工的有7家。這些企業(yè)的停工，每年就使該鄉(xiāng)減少稅收4.5萬元以上。第二、自然災(zāi)害頻繁。該鄉(xiāng)地處資江河畔，既臨水，又靠山，是一個(gè)“三天太陽(yáng)要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近幾年來基本上是小災(zāi)不斷，大災(zāi)時(shí)有發(fā)生，僅2004年就發(fā)生山洪暴發(fā)等洪澇災(zāi)害4次。特別是資江沿岸的8個(gè)村，經(jīng)常被洪水淹沒，影響到農(nóng)民收入的提高。僅水毀工程一項(xiàng)，全鄉(xiāng)還有56處渠道、河堤缺口沒有修復(fù)，資金缺口至少100萬元，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)在無力負(fù)擔(dān)。由于自然災(zāi)害的影響，導(dǎo)致稅源減少。第三、財(cái)稅征管乏力。由于受財(cái)稅機(jī)構(gòu)和體制的影響，財(cái)稅征管力量不足，措施乏力，不能做到應(yīng)收盡收，沒有從根本上堵住財(cái)稅跑、冒、滴、漏的現(xiàn)象。

三、建議水口山鄉(xiāng)的調(diào)查情況表明，實(shí)行分稅制和稅費(fèi)改革后，如何進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，已成為各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門的當(dāng)務(wù)之急。我們建議從以下幾方面采取有效措施加以解決：

（一）完善財(cái)政體制。對(duì)特別困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要從財(cái)政體制上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造一個(gè)寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，給一個(gè)喘息發(fā)展的機(jī)會(huì)，做到自求平衡，自求發(fā)展，自我消化。一是要進(jìn)一步合理劃分縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收支范圍，防止上級(jí)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)下壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是合理確定收支基數(shù)。對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源進(jìn)行一次全面摸底，根據(jù)實(shí)事求是的原則，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)，做到有稅可征、有稅必征。三是要建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建議適當(dāng)增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力，增強(qiáng)其活力和動(dòng)力，幫助貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。

（二）努力消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)要逐步消化，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)這部分債務(wù)，要針對(duì)不同情況，采取不同的處理方法。對(duì)創(chuàng)辦企業(yè)形成的債務(wù)，凡企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，應(yīng)由企業(yè)償還，企業(yè)實(shí)行關(guān)停的，應(yīng)處理資產(chǎn)還債或破產(chǎn)還債；對(duì)建設(shè)公共設(shè)施形成的債務(wù)，有收益的應(yīng)用收益償還；對(duì)事業(yè)發(fā)展形成的債務(wù)，應(yīng)用今后撥給的事業(yè)費(fèi)償還；對(duì)機(jī)關(guān)正常支出形成的債務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)減支出償還。

（三）切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政收支管理。按照一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的要求，建立健全獨(dú)立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體系，規(guī)范國(guó)家、地方、個(gè)人之間的分配關(guān)系。全面落實(shí)好綜合預(yù)算，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所實(shí)行無會(huì)計(jì)、無帳戶、收入統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，嚴(yán)格“收支兩條線”管理，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算資金的規(guī)范性運(yùn)行?？茖W(xué)合理安排支出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)集中核算等支出管理改革，盡量節(jié)約財(cái)政資金，達(dá)到保工資發(fā)放、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

（四）理順好財(cái)政與稅務(wù)的關(guān)系。針對(duì)當(dāng)前財(cái)稅機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的一些矛盾和問題，應(yīng)繼續(xù)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅合署辦公制度，使之協(xié)調(diào)一致，抓好財(cái)稅征管，努力增加收入。同時(shí)增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳的責(zé)任和義務(wù)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)真正成為執(zhí)法的主體，嚴(yán)格依法予以征繳，維護(hù)稅法尊嚴(yán)。

（五）對(duì)特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行政策傾斜。對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策方面進(jìn)一步給予傾斜，并適當(dāng)解決部分資金，幫助走出困境.

第三篇：條塊分割與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行研究

條塊分割與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行研究

時(shí)間： 2006-09-19來源：求索作者：陳紀(jì)瑜編輯：xl

摘 要: 目前,“條塊分割”的行政管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制在運(yùn)行中產(chǎn)生劇烈的摩擦,成為農(nóng)村稅費(fèi)改革后一個(gè)非常突出的問題。這一問題實(shí)際上是趨于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與高度集權(quán)的行政體制的重大分歧,是行政組織結(jié)構(gòu)和功能變遷滯后于“條”與“塊”之間利益的重新調(diào)整而引致的沖突。其解決途徑也只能是順應(yīng)制度變遷的需求,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行系統(tǒng)性的完善,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行拓展更加寬松自如的空間。

關(guān)鍵詞: 條塊分割;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制;行政管理體制

基金項(xiàng)目: 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目[ 03JD790008 ]

目前,農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得初期的階段性成果,但這種改革僅僅停留在對(duì)稅費(fèi)收入的改革,并未從根本上重建農(nóng)村規(guī)范穩(wěn)定的權(quán)、責(zé)、利分配與協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革推進(jìn),某些深層次的制度摩擦和矛盾變得日益尖銳,“條塊分割”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的影響與制約就是其中之一。解決好這一問題將是擺脫縣鄉(xiāng)財(cái)政困局、求解“三農(nóng)”問題、推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一 “條塊分割”的現(xiàn)實(shí)困擾

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府中“條塊分割”的特征十分明顯,所謂“條”,是指上級(jí)政府的職能部門設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種分支機(jī)構(gòu)所擁有的行政管轄權(quán);所謂“塊”,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自身行政區(qū)域所擁有的行政管轄權(quán)?！皸l塊分割”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和管理模式嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的運(yùn)行,成為“后稅費(fèi)改革”時(shí)代農(nóng)村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和基層組織運(yùn)行的主要瓶頸。

(一)“條塊分割”加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)責(zé)的背離

在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)背離狀況時(shí),人們一般采取縱向的視角,即歸因于1994年分稅制改革未能合理劃分各級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍,導(dǎo)致省以下體制內(nèi)財(cái)權(quán)重心日益向上集中、事權(quán)重心逐級(jí)下移,卻忽略了“條塊分割”造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)錯(cuò)位、財(cái)權(quán)遷移、兩權(quán)橫向上缺乏呼應(yīng)的現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制中,即使實(shí)行條塊結(jié)合, 實(shí)際上卻是權(quán)力在“條”, 責(zé)任在“塊”;財(cái)權(quán)在“條”, 事權(quán)在“塊”, 權(quán)責(zé)、利益分野不盡合理。財(cái)權(quán)方面,工商、稅收、公安、法院等部門都實(shí)行了垂直管理,財(cái)權(quán)、財(cái)力上收,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)組織,在很多方面卻不是執(zhí)法主體,缺乏選擇和實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府收入、統(tǒng)籌本級(jí)政府收支的基本權(quán)力,無法滿足其在財(cái)力上的相對(duì)獨(dú)立性,激勵(lì)約束機(jī)制更無從建立。事權(quán)方面,重要經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)上劃垂直管理后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供生產(chǎn)服務(wù)、管理社會(huì)治安、發(fā)展教育事業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等職責(zé)被肢解,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的事權(quán)內(nèi)容處在“虛懸”境地,其支出范圍已非常狹窄。而由上級(jí)垂直部門延伸下來的“條條”機(jī)構(gòu),往往越界行事,實(shí)行自身職責(zé)轉(zhuǎn)嫁,侵蝕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)益。長(zhǎng)此以往,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)垂直管理部門的依賴越來越嚴(yán)重,甚至變成上級(jí)政府的附庸,無法真正成為鄉(xiāng)村有效治理的主體?！皸l塊分割”從現(xiàn)實(shí)上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任與權(quán)利高度不均衡,履行事權(quán)與所需財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱。為了應(yīng)對(duì)事權(quán)錯(cuò)位和緩解財(cái)政壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將相應(yīng)責(zé)任以各種方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民,形成財(cái)政困難和發(fā)展困境的惡性循環(huán)。

(二)“條塊分割”異化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)

體制層面的“硬傷”使得“條”與“塊”之間在財(cái)政收入、支出項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付等方面競(jìng)爭(zhēng)不斷,摩擦不斷。在這種利益傾斜、權(quán)責(zé)不對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)中,“塊塊”往往處于劣勢(shì)地位,財(cái)政資源很大程度向“條條”偏移,無法做到整體上的有效整合和優(yōu)化配置。在財(cái)政收入方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身難以從分稅制的財(cái)力配置格局中得到穩(wěn)定可靠的收入來源,而垂直管理部門往往以“七站八所”為載體,以水電分配、土地使用等方面的權(quán)限為依托,采取“搭橋收費(fèi)”的形式,竭力向下抽取財(cái)源、斂聚財(cái)力、擴(kuò)張利益;或?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行財(cái)權(quán)干預(yù)和財(cái)政剝奪,如一些“條條”部門以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)為由,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的收入銳減,財(cái)政保障能力萎縮,而來自垂直管理部門的各種收費(fèi)、籌資和攤派卻沒有

根本變化,兩者的矛盾已逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)匯聚的焦點(diǎn)。在支出項(xiàng)目方面, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)屬于“條條”機(jī)構(gòu)的資金一般是由垂直部門以專項(xiàng)資金的形式直接劃塊分配下來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于這部分資金不得自主支配,這部分

資金實(shí)際上已經(jīng)“固化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在支出上本來回旋余地較小,調(diào)劑能力較差,再加上上級(jí)部門往往盲目下達(dá)各種達(dá)標(biāo)要求,又不隨之提供配套資金,“上面千條線,下面一根針”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須應(yīng)對(duì)多個(gè)部門、多個(gè)渠道的硬性支出標(biāo)準(zhǔn),自身的預(yù)算資金安排點(diǎn)多面廣,多方面耗散,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的基本利益實(shí)際上得不到保障。在轉(zhuǎn)移支付方面,很多轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金在“條塊”分割體制下是以上級(jí)部門對(duì)派出機(jī)構(gòu)撥款的形式層層下劃的,撥付鏈條過長(zhǎng)使得專項(xiàng)資金常常被上級(jí)“條條”部門挪用、抵扣、截留而層層滲漏,無法有效增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可用財(cái)力。

(三)條塊分割增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的難度

制度安排的缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)無論在管理權(quán)力還是在管理有效度上都不能約束到“條條”機(jī)構(gòu),即“塊塊”無權(quán)約束“條條”、“塊塊”也無法約束“條條”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理陷入“尷尬”的境地。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“條條”機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)際上的自主管理權(quán)。即使名義上實(shí)行“條塊結(jié)合,雙重領(lǐng)導(dǎo),以塊為主”,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏對(duì)這些“條條”機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政管理權(quán)、人事調(diào)配權(quán)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán),“看得見,管不著”,很難對(duì)其預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行有力的監(jiān)管約束,對(duì)部門利益實(shí)施真正有效的調(diào)控,對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行處理。有的“條條”機(jī)構(gòu)甚至以垂直管理為由,拒絕考評(píng),逃避監(jiān)督,極大地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主治理能力。其次,在“條塊分割”的格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算基本上是“殘缺”的,來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的收入未能得到有效整合,支出需求也未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算視野?！皸l條”機(jī)構(gòu)的資金投入、使用、管理等財(cái)務(wù)信息基本在系統(tǒng)內(nèi)部封閉循,“塊塊”和“條條”信息高度不對(duì)稱。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理對(duì)垂直機(jī)構(gòu)來說形同虛設(shè),無法規(guī)范并加強(qiáng)其支出和資金的監(jiān)督管理,更無法實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度,給“條條”機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)腐敗留下了空間。即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“零戶統(tǒng)管”,也難以改善這種“條塊分割”造成的信息真空。

二 行政集權(quán)與利益分立在基層矛盾突出

“條塊分割”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困擾實(shí)質(zhì)上是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革中深層次問題的沉積,既是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中行政高度集權(quán)所積累的矛盾在組織架構(gòu)上的體現(xiàn),也是地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體的利益紛擾在基層財(cái)政上的反映。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,向上高度集中的行政支配體制主導(dǎo)了我國(guó)的權(quán)利配置結(jié)構(gòu),“條塊分割”正是這種集權(quán)型行政體制的產(chǎn)物。在集權(quán)型行政體制下,政府邊界等同于社會(huì)邊界,全能型的政府自上而下強(qiáng)制性地規(guī)定了政府與社會(huì)、政府之間、政府內(nèi)部權(quán)利分割和配置的規(guī)則及限度,并且直接控制著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)剩余和政治、社會(huì)生活。為增強(qiáng)這種控制力,中央各部門往往以履行各自的管理職能為名,建立起自己龐大而繁雜的垂直控制系統(tǒng),直接導(dǎo)致“條條”機(jī)構(gòu)的外延膨脹。并且這種制度缺陷被自上而下效仿和復(fù)制,省、市、縣的職能部門也紛紛向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“伸腿”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置大量的派出機(jī)構(gòu),進(jìn)行“條條”垂直管理,為其擴(kuò)張管理職權(quán)范圍提供載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家行政集權(quán)體系中居于低端和末梢地位,既無法抵制上級(jí)職能機(jī)構(gòu)蔓生,又無法向下轉(zhuǎn)嫁行政控制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“條塊分割”的現(xiàn)象異常嚴(yán)重。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條條”垂直管理,有利于保持政令統(tǒng)一、暢通,并最終將鄉(xiāng)村社會(huì)高度整合到國(guó)家政治體系中;有利于高效快捷地調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)資源,尤其是索取農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余以滿足工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。但這種“條塊”結(jié)合管理的優(yōu)勢(shì)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起而不復(fù)存在,其弊端也逐漸顯現(xiàn)。目前主要體現(xiàn)在“條塊”管理首先以犧牲地方政府提供公共產(chǎn)品、行使治理權(quán)能的優(yōu)先性和自主性為代價(jià),鄉(xiāng)鎮(zhèn)始終未能成為責(zé)、權(quán)、利完備的一級(jí)實(shí)體政權(quán)。

在市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中,各級(jí)地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)主體地位不斷凸顯,尤其在“分灶吃飯”財(cái)政體制時(shí)代,地方政府的利益分立得到空前的肯定與強(qiáng)調(diào)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)下,地方

政府的利益覺醒和經(jīng)濟(jì)訴求首先體現(xiàn)為對(duì)相對(duì)獨(dú)立、與事權(quán)相呼應(yīng)的財(cái)權(quán)的需求,這在現(xiàn)實(shí)中難免遭遇到集權(quán)型行政體制的“天花板”。市場(chǎng)化的另一個(gè)結(jié)果是各級(jí)政府成為利益主體,往往為謀求最大的經(jīng)濟(jì)政治利益而進(jìn)行各自的最優(yōu)化設(shè)計(jì),很容易演變?yōu)楦鱾€(gè)主體間的決策分立、權(quán)能擴(kuò)張、資源競(jìng)爭(zhēng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)也存在多個(gè)主體進(jìn)行利益博弈,具體體現(xiàn)為“條條”和“塊塊”以自身利益為核心,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)源基礎(chǔ)進(jìn)行切割,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理進(jìn)行“拉鋸”。在轉(zhuǎn)型時(shí)期,這種“條塊”之間的博弈存在明顯的過渡色彩?！皸l條”機(jī)構(gòu)是上級(jí)垂直管理部門的延伸,無疑是上級(jí)部門在基層博弈的利益代表,同時(shí)在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的行政體制中又汲取了較強(qiáng)的控制力,加上“條塊”之間的博弈缺少公平規(guī)范的游戲規(guī)則,缺乏剛性的制度約束及法治權(quán)威,使“條條”機(jī)構(gòu)在這場(chǎng)角力中占據(jù)了明顯的優(yōu)勢(shì)。并且,在“條條”與“塊塊”聯(lián)合提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中出現(xiàn)供給效率低下、交易費(fèi)用激增時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也只能被動(dòng)承擔(dān)這種交易費(fèi)用。很明顯,在這場(chǎng)不公平的博弈中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往責(zé)任最大、權(quán)力最小、能力最弱、資源最少、負(fù)擔(dān)最重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和效率受到較大影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行空間已經(jīng)被擠壓得很小,難免處于收不抵支的“虧損”狀態(tài),欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至成為“吃飯財(cái)政”或“討飯財(cái)政”。為此,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便以收

費(fèi)、集資、攤派等制度外的形式將危機(jī)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上?！皸l塊分割”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困擾實(shí)際上是趨于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與高度集權(quán)的行政體制產(chǎn)生了重大分歧,是行政組織結(jié)構(gòu)和功能變遷滯后于“條”與“塊”之間利益的重新調(diào)整而引致的沖突,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與行政管理體制運(yùn)行產(chǎn)生劇烈摩擦的根本原因。也正是因?yàn)樾姓瘷?quán)與利益分立在基層長(zhǎng)期處于一種不規(guī)范、不穩(wěn)定的矛盾狀態(tài),“條塊分割”困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的問題始終未能解決。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革向深層次穩(wěn)步推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“斷炊”問題越來越嚴(yán)重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制與行政管理體制運(yùn)行摩擦的劇烈程度也達(dá)到了頂峰。2006年在全國(guó)全部免征農(nóng)業(yè)稅,提前兩年完成取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo),農(nóng)村稅費(fèi)改革在規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)關(guān)系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面取得了明顯效果。但同時(shí),改革在未能明確

提供相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯?在短時(shí)間內(nèi)切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大部分“合法”和“非法”財(cái)源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力逐漸加大,和行政管理體制運(yùn)行相容的空間越來越小,摩擦越來越劇烈。尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、以農(nóng)業(yè)稅為主體財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,情況更為嚴(yán)重?？梢哉f,“條塊分割”困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的深層原因在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前已經(jīng)長(zhǎng)期存在,而改革將潛藏于深處的體制危機(jī)激發(fā)和凸顯出來,危機(jī)更加外顯化。更重要的是,改革同時(shí)還切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁交易成本、釋放壓力的可能,真正使“三農(nóng)”問題的解決具有了倒逼制度創(chuàng)新的效應(yīng)。

三 充分拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度運(yùn)行空間

“條塊分割”制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行問題從根本上說是轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)制度變遷和調(diào)整的需求,而這一問題的根本解決也只能是順應(yīng)這種需求,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行行政管理體制、財(cái)政體制、政府治理模式三個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)性的完善,從而降低交易費(fèi)用,提高治理效率,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行拓展更加寬松自如的操作空間。這將涉及到整個(gè)國(guó)家管理體制的深層次變革,對(duì)基層利益調(diào)整、關(guān)系定位、秩序重建產(chǎn)生較深遠(yuǎn)的影響,但又是必須完成的變革。

(一)理順行政管理體制,消除“條塊分割”的制度根源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條塊分割”嚴(yán)重的根源在上級(jí)職能部門。要從根本上消除“條”與“塊”之間割裂的制度根源,使各個(gè)主體權(quán)利的分割與配置達(dá)到良性運(yùn)作,就必須對(duì)行政管理體制進(jìn)行改革:不再搞上下對(duì)口,而是審定“條條”與“塊塊”的責(zé)任和層次、理清“條塊”之間模糊交叉的工作界面、調(diào)整“條條”部門拼盤式的組織架構(gòu),重塑地方政府運(yùn)行機(jī)制,由此確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。具體措施如下:“規(guī)范一批”,對(duì)于工商、土地、技術(shù)監(jiān)督、司法等具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法職能的“條條”機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)在改革中予以規(guī)范、充實(shí)和加強(qiáng),可打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限,按照業(yè)務(wù)量、成本、治理狀況等進(jìn)行跨區(qū)域設(shè)置, 由上級(jí)主管部門垂直管理,完全與

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及行政區(qū)劃脫鉤,以便于實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)集中管理和部門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督“壓縮一批”;,將職能相近、設(shè)置分散的“條條”機(jī)構(gòu)如農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水利站、畜牧獸醫(yī)站、林業(yè)站等站所,在明確職責(zé)的基礎(chǔ)上加以清理、精

簡(jiǎn),歸并為若干個(gè)服務(wù)中心,實(shí)行綜合設(shè)置、總量控制、系統(tǒng)管理;“放活一批”,將經(jīng)營(yíng)性、技術(shù)性和事業(yè)性的“條條”機(jī)構(gòu)如文化站、廣播站等,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政權(quán)力中剝離出來,在清產(chǎn)核資之后,改制為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或中介服務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化管理。同時(shí),中央、省、市、縣要采取強(qiáng)硬措施,改變有關(guān)部門現(xiàn)行的物資、資金、項(xiàng)目發(fā)放渠道和形式,嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設(shè)置的反彈。只有這樣,才能保證各個(gè)職能部門之間各司其職、各行其權(quán)、各負(fù)其責(zé),機(jī)構(gòu)體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、邊界清晰、高效運(yùn)行,消除“條塊分割”的制度根源,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行形成寬松的操作空間。

(二)探索“扁平化”財(cái)政體制,削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)

解決“條塊分割”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的困擾問題,不僅僅需要規(guī)范基層財(cái)政體制、調(diào)整財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政運(yùn)行,還需要重新審視縣鄉(xiāng)政府間財(cái)力配置,積極探索“扁平化”財(cái)政體制,即簡(jiǎn)化政府財(cái)政層級(jí),推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革。實(shí)際上,“條塊分割”體制已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了對(duì)本級(jí)的完全控制權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體系中實(shí)際扮演的是派出機(jī)構(gòu)的角色,這為“扁平化”財(cái)政體制改革實(shí)施提供了條件。在安徽、湖北等地試行的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革,即在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體,由縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金并監(jiān)督使用。這些改革將通過減少政府層級(jí),明確界定政府的事權(quán)范圍和支出責(zé)任;減少預(yù)算級(jí)次,明確政府財(cái)權(quán)和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)限,促使財(cái)政資源在相對(duì)簡(jiǎn)化的地方政府間和政府內(nèi)部得到重新優(yōu)化配置,保證縣鄉(xiāng)財(cái)政在收、支、管、轉(zhuǎn)上的規(guī)范、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。更為重要的是一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不再作為一級(jí)財(cái)政實(shí)體,而是提升為縣(市)層級(jí)的組成部分,成為其預(yù)算管理里面所包含的基本單元,“麻雀雖小、五臟俱全”的機(jī)構(gòu)設(shè)置也就失去了基本依據(jù),有利于革除沉積在集權(quán)型行政體制中的深層積弊,避免不順暢的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)對(duì)基層合理權(quán)利的侵蝕,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政良性運(yùn)行奠定體制基礎(chǔ)。

(三)嘗試農(nóng)村自主治理,降低公共產(chǎn)品供給的交易費(fèi)用

“條塊分割”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的制約問題,在某種程度上可以說是農(nóng)村民主化進(jìn)程落后,無法遏制“條條”和“塊塊”重復(fù)、多頭、分割供應(yīng)低效的農(nóng)村公共產(chǎn)品,導(dǎo)致帕累托效率損失,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又無力承擔(dān)外溢的交易費(fèi)用,導(dǎo)致農(nóng)村治理危機(jī)不斷加劇。要解決這一問題,就必須突破原有的政府治理模式,積極培育不完全依附政府的社會(huì)力量和社會(huì)組織,在政府與農(nóng)民之間形成一個(gè)制度包容度以內(nèi)的柔性組織體系,并增強(qiáng)其自我積累、自我完善、自我發(fā)展的能力,使其成為農(nóng)村自主治理的有效載體和農(nóng)村公共產(chǎn)品交易的基本平臺(tái)。從農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次來看,純公共產(chǎn)品可根據(jù)受益范圍確定由中央和地方政府供應(yīng),如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、跨區(qū)域的江河治理、水土流失、環(huán)境保護(hù)等的支出,應(yīng)當(dāng)全部由中央政府財(cái)政承擔(dān),而區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)等支出由地方政府財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān),并分別依照預(yù)算級(jí)次,通過國(guó)庫(kù)集中收付制度,直接安排到受益部門和項(xiàng)目;至于占大多數(shù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,則完全可由政府扶持一批公益性組織和互助合作機(jī)構(gòu)作為供給主體。具體來說,政府可大量減少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)口的專門機(jī)構(gòu),而把相應(yīng)公共產(chǎn)品提供的職責(zé)通過委托—代理的方式交付給農(nóng)村公益性、合作性、自治性組織,或采用市場(chǎng)化運(yùn)作,通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、招投標(biāo)、價(jià)格管制、向社會(huì)出租、出售公共產(chǎn)品的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式形成新的供給機(jī)制。這將有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共資源、市場(chǎng)資源、社會(huì)資源進(jìn)行新的整合,使其配置更趨合理,利用更加充分,作用發(fā)揮更為高效;更有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)者———農(nóng)民真正參與到公共產(chǎn)品供給決策中,能夠順暢地表達(dá)自身的偏好,并切實(shí)根據(jù)偏好來組織公共產(chǎn)品供給,能夠以“用腳投票”的方式自由選擇公共產(chǎn)品供應(yīng)者;有效扭公共產(chǎn)品供給總量和結(jié)構(gòu)的失衡,大大降低農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的交易費(fèi)

用,相應(yīng)卸除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行背負(fù)的沉重負(fù)擔(dān)。

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第四篇：關(guān)于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況的調(diào)查

關(guān)于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況的調(diào)查

昌圖縣人大常務(wù)委員會(huì)李志剛

推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央國(guó)務(wù)院在新時(shí)期為解決“三農(nóng)”問題采取的一項(xiàng)重要決策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。2003年以來按照省、市農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的部署，我縣全面推進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕,進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，但是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴(yán)重，影響了地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和多項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

一、稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況

稅費(fèi)改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：

1、預(yù)算內(nèi)資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費(fèi)等。但目前的支出大部分集中在行政、事業(yè)部門（主要是中小學(xué)）的工資和公用經(jīng)費(fèi)。即典型的“吃飯財(cái)政”。收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類稅收等稅收收入。

2、預(yù)算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，即政府部門的辦公用品、交通費(fèi)用、招待費(fèi)等。收入來源主要是收費(fèi)。

3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)上交利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經(jīng)調(diào)查我縣33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10萬元—50萬元的有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，50萬元-100萬元的有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)看一下稅改前我縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支情況。財(cái)政收入總計(jì)：321萬元。①上級(jí)補(bǔ)助收入170萬元元（其中：稅收返還49萬元、體制定補(bǔ)47萬元、追加專項(xiàng)74萬元）；②本級(jí)收入121萬元（其中：國(guó)稅收入21萬元、地稅收入81萬元、罰沒收入19萬元）；③集資收入約30萬元。

2、財(cái)政支出總計(jì)為375萬元，其中①政府機(jī)關(guān)支出182萬元（人員工資60萬元、公用經(jīng)費(fèi)122萬元）；②所屬部門事業(yè)費(fèi)支出43萬元；③鎮(zhèn)級(jí)五項(xiàng)統(tǒng)籌支出150萬元。

由此可以看出：農(nóng)村稅費(fèi)改革前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金有缺口，但由于可以暗中自由調(diào)劑“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”資金，而資金缺口又可以變相轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依然能基本維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，問題還不至于“顯性化”。

二、稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況

稅費(fèi)改革后，中央明確規(guī)定取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費(fèi)和政府性資金集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入按一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分稅制改革稅收收入被大大縮減和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民收費(fèi)集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級(jí)財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金，屬于專款專用，嚴(yán)禁擠占挪用，在三大塊資金收入同時(shí)大量減少的情況下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以為繼。同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改后的財(cái)政收支情況。鎮(zhèn)本級(jí)收入134萬元（其中：地稅、農(nóng)業(yè)稅收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農(nóng)業(yè)稅附加收入26.4萬元、行政事業(yè)費(fèi)收入3萬元。財(cái)政支出為349萬元，其中①政府機(jī)關(guān)支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經(jīng)費(fèi)135萬元）；②所屬部門事業(yè)費(fèi)支出41萬元；③鎮(zhèn)級(jí)稅改資金專項(xiàng)支出103萬元。

由此可以看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有效地遏制了“三亂”之風(fēng)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的維持機(jī)制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題最終完全凸顯。

三、稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難和問題

1、收支矛盾日益突出。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)少，財(cái)政收入增加緩慢。財(cái)政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財(cái)政收入總計(jì)5443萬元，其中：國(guó)稅完成1981萬元、地稅完成3141萬元、罰沒及行政性收費(fèi)等其它收入321萬元。同年我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般支出總計(jì)21198萬元，比上年增長(zhǎng)51.3%，普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的增幅低于支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以上的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以下的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收支差額呈增加的趨勢(shì)，收支矛盾尖銳。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重。據(jù)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債非常普遍，至2004年未，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠世行貸款1387萬元，欠農(nóng)民基金會(huì)貸款4544萬元，欠財(cái)政周轉(zhuǎn)金3280萬元，就這三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)9212萬元，超過500萬元以上的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以下的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承受能力，比如我縣通江口鄉(xiāng)欠財(cái)政周轉(zhuǎn)金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中央債貸款171萬元，三項(xiàng)總計(jì)高達(dá)600多萬元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因既有多年財(cái)力不足積累的因素，也有其他政府行為失當(dāng)轉(zhuǎn)化的因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以還上欠款，上級(jí)財(cái)政只得采用扣款的辦法，使本來困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“雪上加霜”。

3、財(cái)政支持公共事業(yè)發(fā)展的能力嚴(yán)重不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不寬裕，用于支持發(fā)展的財(cái)力捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政僅僅成了發(fā)工資的“大出納”，沒有能力支持公共事業(yè)建設(shè)，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，供養(yǎng)人員過多。我縣共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、429個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)納入改革范圍，重新核定事業(yè)編制1579個(gè)，目前我縣實(shí)有在職人員2362人，截止到目前我縣33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部完成事業(yè)單位改革分流任務(wù)，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員雖然進(jìn)行了精簡(jiǎn)分流，但由于政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實(shí)到位，這次事業(yè)編制改革資金缺口非常大，對(duì)自愿辭去公職的170人需發(fā)放辭職金246萬元，對(duì)末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有在職事業(yè)人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元，改革后重新競(jìng)聘上崗的需資金1555萬元，總計(jì)需投入資金1.7億元，精簡(jiǎn)下來的人員并沒有給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，退休人員領(lǐng)取不到養(yǎng)老金，上崗人員不能正常發(fā)放工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)也沒有因此而緩解，上訪問題比較嚴(yán)重。

5、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資形成規(guī)模的工業(yè)企業(yè)很少，有些企業(yè)都是涉農(nóng)企業(yè)，稅收含量少，對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)極小，僅交納一些所得稅和其它小額稅種，增值稅為零，缺少高稅收的工業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)，靠招商引資增加稅收短期內(nèi)無法擺脫財(cái)政困境。

6、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費(fèi)改革后，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路建設(shè)費(fèi)，集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村鄉(xiāng)道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民的覺悟并不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉(xiāng)級(jí)道路支出缺口大約在219萬元。同樣用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅改后同樣捉襟見肘，中央、省等上級(jí)財(cái)政雖然加大了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一定的比例配套，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本拿不出這筆資金。

7、農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。稅改后對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬、優(yōu)撫對(duì)象、五保戶供養(yǎng)等支出都出現(xiàn)了嚴(yán)重資金缺口。優(yōu)撫支出資金缺口31萬元，五保戶資金缺口1327萬元，計(jì)劃生育專職干部工資缺口46萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工服人員工資、房屋維修等費(fèi)用資金缺口66萬元，原村干部退休人員、公傷人員費(fèi)用缺口366萬元，農(nóng)村殯葬補(bǔ)助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，資金缺口429萬元，農(nóng)村中小學(xué)險(xiǎn)房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金稅改前絕大部分來源于“三提五統(tǒng)”，稅改后卻沒有著落。

四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的對(duì)策、建議

1、切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的認(rèn)識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實(shí)力的集中反映，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，事關(guān)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府必須提高對(duì)財(cái)政工作的認(rèn)識(shí)，正確看待財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，緊緊圍繞農(nóng)民增收、財(cái)政增收這兩個(gè)重點(diǎn)，制定切合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，選準(zhǔn)發(fā)展方向和財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)?？拷?jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)源，通過財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和資源開發(fā)，通過招商引資大力發(fā)展有稅源的企業(yè)。根據(jù)市場(chǎng)要求，想方設(shè)法搞好資源開發(fā)，把資源轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)源，通過招商重點(diǎn)扶持好民營(yíng)企業(yè)、龍頭企業(yè)、加工型企業(yè)，增加勞動(dòng)力、提高社會(huì)化服務(wù)、增加稅收，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。

3、強(qiáng)化稅收征管，努力做到應(yīng)收盡收，合理收稅、合法收稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要經(jīng)常開展本地區(qū)稅源普查，重新核定稅基，要分行業(yè)、分稅種，全方位挖掘稅源潛力，堅(jiān)決堵住偷、漏稅行為。嚴(yán)厲打擊偷、逃稅行為。

4、完善地方稅收體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。一是要合理設(shè)置地方稅種，保證地方政府擁有相對(duì)穩(wěn)定的稅收來源。二是合理劃分共享稅的分成比例，在各級(jí)財(cái)政分成比例中，要把財(cái)力適當(dāng)?shù)叵蚧鶎诱?quán)傾斜。

5、合理劃分職能，理順各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系。一是合理界定各級(jí)政府之間的支出責(zé)任。除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)外，對(duì)教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)行明確界定。使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)。本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上合理劃分政府部門的事權(quán)，明確各部門支出的責(zé)任。同時(shí)，按照收支脫鉤的原則，對(duì)有收費(fèi)職能部門要加強(qiáng)管理。

6、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，繼續(xù)削減人員。減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困難的有效方法之一。當(dāng)前要抓住政府機(jī)構(gòu)改革的機(jī)遇，真正把人員減下去，把職能交叉的機(jī)構(gòu)壓縮掉，對(duì)那些不該由財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位盡快“斷奶”，引導(dǎo)鼓勵(lì)走服務(wù)創(chuàng)收的路子，要進(jìn)一步清理、清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編和臨時(shí)人員，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

7、要妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問題，努力化解鄉(xiāng)村債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是針對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成情況，認(rèn)真清理鎖定、分門別類進(jìn)行化解，重點(diǎn)將違反國(guó)家政策的高息部分從債務(wù)中堅(jiān)決剝離出來。二是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財(cái)政收入中按比例提取鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，有計(jì)劃地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。三是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)發(fā)生新的舉債行為，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督檢查，規(guī)范支出行為，堅(jiān)決杜絕新債務(wù)的發(fā)生。

8、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。按照“以收定支”的原則，加強(qiáng)支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)格界定財(cái)政支出范圍，下決心把該剔除的剔除出去，以增強(qiáng)保重點(diǎn)，保關(guān)鍵的能力，應(yīng)該承擔(dān)的支出也要進(jìn)一步界定范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制，節(jié)約使用。二是要嚴(yán)格預(yù)算編制，認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》，嚴(yán)格把好預(yù)算編制關(guān)。這是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的重要手段。編制預(yù)算方案時(shí)，要堅(jiān)持“三壓三?！钡恼?，即壓行政性經(jīng)費(fèi)支出，保工資發(fā)放；壓縮會(huì)議、招待支出，保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；壓其他預(yù)算支出，盡力保法律規(guī)定的教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出。

9、上級(jí)部門應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付的力度。我縣是農(nóng)業(yè)大縣，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅改前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分支出靠“三提五統(tǒng)”維持，稅費(fèi)改革后取消“三提五統(tǒng)”，而政府的可支配財(cái)力也大大減少，在資源開發(fā)、引進(jìn)外資和建設(shè)加工項(xiàng)目等方面，上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)給予政策、財(cái)力傾斜。

總之，稅費(fèi)改革后，普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境有所改變，財(cái)政狀況盡快得以改善，達(dá)到富民強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的目的，不是一朝一夕的事情，是需要從中央到地方的各級(jí)部門齊抓共管，共同奮斗的一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。我們相信，在中央、省、市、縣的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過上下各級(jí)的共同努力，艱苦創(chuàng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一定會(huì)有所改變，走上正軌。

第五篇：對(duì)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的探索

對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的探索

●蔣勛

近幾年來，農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷推進(jìn)，在切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面產(chǎn)生了越來越明顯的效果，但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的原有格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支產(chǎn)生了前所未有的變化，怎樣做好當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，也就成了當(dāng)前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點(diǎn)看法。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入大幅度減少。農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要由農(nóng)業(yè)四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費(fèi)收入構(gòu)成，其中農(nóng)業(yè)稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大部分，稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費(fèi)并存制轉(zhuǎn)變成單一稅收，特別是國(guó)家取消了屠宰稅、除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并將在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施大幅度提高增值稅和營(yíng)業(yè)稅的起征點(diǎn)，嚴(yán)控土地征用等措施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將只剩下為數(shù)極少的工商稅、契稅等幾個(gè)小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源將所剩無幾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配收入大量減少。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍產(chǎn)生了變化。稅費(fèi)改革后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村中小學(xué)危房改造、農(nóng)田水利基本建設(shè)、中小學(xué)教師工資、計(jì)劃生育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等公共支出項(xiàng)目上劃縣級(jí)財(cái)政預(yù)算支出管理。原村提留開支的村級(jí)組織管理支出上劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，國(guó)家出臺(tái)的對(duì)“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付及財(cái)政對(duì)農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)失去償還來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成由來已久，縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分稅制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、興修農(nóng)田水利、道路修建養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村救濟(jì)等事項(xiàng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力卻受到經(jīng)濟(jì)條件和政策性的限制，必然導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財(cái)政收入考核目標(biāo)，買稅、貸款墊稅、借貸或擔(dān)保貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增加，農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身已無力償還歷年累計(jì)形成的債務(wù)。

（四）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能趨向淡化。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政“分灶吃飯”的基礎(chǔ)本來存在其先天性不足的一面，隨著農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制、農(nóng)村中小學(xué)管理體制等的調(diào)整，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站改為縣財(cái)政供給，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能逐漸淡化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員大部分在履行為數(shù)不多的農(nóng)村工商稅收代征職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由已由收支管理轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放管理。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的基本思路

農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現(xiàn)在三個(gè)層次：一是農(nóng)民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕為標(biāo)志；二是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個(gè)層次資源的重新配置，主要需通過財(cái)政管理體制的調(diào)整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)，改革現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政管理體制，重新構(gòu)建新型的基層政府財(cái)稅體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財(cái)政自求平衡的能力比較弱，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式愈來愈不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，迫切需要根據(jù)事權(quán)的變化來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理體制。筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)級(jí)政府沒有取消前，仍應(yīng)維持鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政預(yù)算，但縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的調(diào)整和改革趨勢(shì)應(yīng)是財(cái)權(quán)和事權(quán)更趨于集中在縣，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

三、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式的設(shè)想

本著從進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治穩(wěn)定出發(fā)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理體制，由縣級(jí)財(cái)政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“預(yù)算代編、收支上劃、帳戶統(tǒng)設(shè)、集中核算、自求平衡”的管理辦法。

預(yù)算代編。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有取消前，仍維持鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算，但由縣級(jí)財(cái)政部門按有關(guān)政策代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，報(bào)縣級(jí)政府批準(zhǔn)后，按法律程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，需報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門審核，調(diào)整數(shù)額較大的需向縣級(jí)政府報(bào)告，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)執(zhí)行。

收支上劃。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的收入和支出全部上劃到縣級(jí)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、上級(jí)部門補(bǔ)助收入等統(tǒng)一繳入縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心開設(shè)的帳戶，其中應(yīng)上解財(cái)政收入直接繳入縣級(jí)國(guó)庫(kù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)等票據(jù)，其管理權(quán)全部上收到縣級(jí)財(cái)政部門，實(shí)行票款同行、以票管收，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入。支出重新核定，對(duì)經(jīng)常性支出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行縣鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)一財(cái)政政策執(zhí)行，統(tǒng)一財(cái)政資金運(yùn)行。通過清理、核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)，建立償債準(zhǔn)備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)還債計(jì)劃，并不再賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權(quán)，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債的漏洞，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

帳戶統(tǒng)設(shè)。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，由縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì)帳務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，并相應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在各金融機(jī)構(gòu)的所有帳戶，由縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心在金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)帳戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級(jí)國(guó)庫(kù)撥到“工資專戶”，專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放。工資以外的其他支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員按規(guī)定到縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心報(bào)帳列支，縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金全部納入預(yù)算管理，各項(xiàng)財(cái)政收入繳入縣國(guó)庫(kù)，由縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進(jìn)行核算。支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算為依據(jù)，按照先重點(diǎn)后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資。對(duì)工資性支出，根據(jù)預(yù)算，縣財(cái)政局按照縣編辦、人事部門核準(zhǔn)無誤后的財(cái)政供養(yǎng)人員工資額，每月從縣國(guó)庫(kù)直接撥入“工資專戶”，直接進(jìn)入縣財(cái)政在當(dāng)?shù)劂y信部門開設(shè)的個(gè)人工資專戶，委托銀信部門統(tǒng)一代發(fā)工資。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公務(wù)費(fèi)等支出，實(shí)行報(bào)帳制，建立公務(wù)費(fèi)支出備用金制度，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提出用款計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽批后報(bào)縣會(huì)計(jì)核算中心，由縣會(huì)計(jì)核算中心根據(jù)規(guī)定的額度撥付備用金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定使用后到縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心報(bào)帳，縣財(cái)政會(huì)計(jì)核算中心對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中管理，分戶核算。進(jìn)一步推行和完善“村財(cái)鄉(xiāng)管村用”制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門、農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)審核監(jiān)督村級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助資金使用，確保村級(jí)資金專款專用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購(gòu)支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)和計(jì)劃，經(jīng)縣會(huì)計(jì)核算中心按照預(yù)算審核后，交縣采購(gòu)中心集中統(tǒng)一辦理，采購(gòu)資金由縣會(huì)計(jì)核算中心直接撥付供應(yīng)商。

自求平衡。在核定收支基數(shù)和體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能編制赤字預(yù)算，不能超預(yù)算使用，在決算時(shí)能有赤字。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革的配套措施

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了相應(yīng)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作重心將轉(zhuǎn)移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能相適應(yīng)的管理措施來保證新體制的運(yùn)行。一是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財(cái)稅收入任務(wù)。預(yù)算仍劃分縣級(jí)收入和鄉(xiāng)級(jí)收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅收入任務(wù)，由縣級(jí)征收部門負(fù)責(zé)組織完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財(cái)政所負(fù)責(zé)財(cái)稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管，縣對(duì)縣級(jí)征收部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財(cái)稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財(cái)源而新增的收入，在超額完成財(cái)稅收入任務(wù)的前提下，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行超收分成獎(jiǎng)勵(lì)辦法。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實(shí)際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍和各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定和完善財(cái)務(wù)審批程序，統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算制度，加強(qiáng)支出管理。三是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)政管理與農(nóng)稅征管職責(zé)劃分，保留少數(shù)財(cái)政所人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)和對(duì)農(nóng)補(bǔ)貼資金管理，并負(fù)責(zé)推行和完善“村帳鄉(xiāng)管”制度，確保財(cái)政對(duì)村級(jí)補(bǔ)助資金?？顚Ｓ?，對(duì)財(cái)政所實(shí)行縣財(cái)政局垂直管理；其余財(cái)政農(nóng)稅征管人員主要轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)農(nóng)村稅收征管，并劃歸地稅系統(tǒng)管理。四是建立縣鄉(xiāng)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)。為減少“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制的運(yùn)行成本，在縣鄉(xiāng)財(cái)政間建立局域網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”專用軟件，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理和票款核對(duì)，減輕財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員工作量，減少費(fèi)用，提高工作效率和財(cái)務(wù)監(jiān)督水平。五是加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度?？h級(jí)政府設(shè)立財(cái)稅工作辦公室，對(duì)財(cái)稅工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，對(duì)違反規(guī)定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項(xiàng)的單位和個(gè)人，按照有關(guān)財(cái)政法規(guī)，追究單位領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，要從根本上解決問題，一是需對(duì)《憲法》、《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，出臺(tái)相應(yīng)的政策和措施，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍、事權(quán)財(cái)權(quán)重新劃分提供法律依據(jù)。二是要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的力度，按照事權(quán)財(cái)權(quán)的變化，重新核定人員編制，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員，清理清退超編人員，減少村級(jí)管理人員職數(shù)，減輕鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是理順中央、地方和省、縣之間的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制，建立省直管縣的財(cái)政管理體制，加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的保障能力。