第一篇：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革

發(fā)布時間：2014-4-4信息來源：中國青年報

當前持續(xù)推進的新型城鎮(zhèn)化被視為我國經(jīng)濟增長的新引擎。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2001-2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。未來10年，據(jù)專家測算，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，新增城鎮(zhèn)人口將達4億左右。中國已經(jīng)步入了城鎮(zhèn)化的加速階段，但是由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，一定程度影響了城鎮(zhèn)化進程，土地制度改革成了當前亟須解決的問題之一。

現(xiàn)狀

隨著城市化進程的加快，一些處于城鄉(xiāng)接合部的村莊，融入城區(qū)，但由于歷史原因，現(xiàn)在的“城中村”和城郊村規(guī)劃管理無序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計生等問題突出，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化，村里臟亂差”現(xiàn)象。

同時，農(nóng)村建設(shè)用地效率較低。一方面由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現(xiàn)象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現(xiàn)了農(nóng)村空心化和土地粗放撂荒的現(xiàn)象。而同時由于城市房價較高，農(nóng)民工在城市享受不到廉租房、經(jīng)濟適用房等優(yōu)惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農(nóng)村戶口即可獲得更多的經(jīng)濟利益。這使得很多農(nóng)民即便身在城市務(wù)工，也不愿意放棄農(nóng)村戶口，甚至還出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)戶籍人口千方百計想變?yōu)檗r(nóng)村戶口的現(xiàn)象。為了在城市擴展建設(shè)中爭得更大的利益，出現(xiàn)了部分村民在一些集體建設(shè)用地甚至是耕地上自發(fā)、無序地占地建房的不正常現(xiàn)象，擾亂了經(jīng)濟秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩(wěn)定因素。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。征收耕地的安置補助費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。因當前的農(nóng)業(yè)多是粗放式經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標準的補償費用偏低，這樣農(nóng)民承包使用的土地被征收后得到的補償很少，無法滿足農(nóng)民被征地后的生活所需。

根源

根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，土地的所有權(quán)分為國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。其中農(nóng)村集體所有的土地，依其使用權(quán)用途的不同，又可分為：農(nóng)用地、農(nóng)建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農(nóng)村納入了城市規(guī)劃的范圍，按照法律的規(guī)定，這些農(nóng)村所擁有的土地就應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時轉(zhuǎn)變，土地依舊是農(nóng)民所有，農(nóng)民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農(nóng)民。

和土地所有權(quán)狀態(tài)相對應(yīng)，城中村土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：一是宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押;二是只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押，其他集體土地使用權(quán)則不得抵押;三是集體土地使用權(quán)不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權(quán)不能作價出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權(quán)在實質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在城中村區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠大于集體土地使用權(quán)人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使用權(quán)對等的利益。這就必然出現(xiàn)大量的違章違規(guī)建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實業(yè)等非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。

第二篇：新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

發(fā)布時間：2014-3-25信息來源：中國經(jīng)濟周刊

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素(資本、土地、勞動力)在一定制度下不斷流動、重組的結(jié)果。我們要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結(jié)構(gòu)、利益鏈是怎樣的，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內(nèi)容。

現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的貢獻

支配城鎮(zhèn)化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。

規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》?！锻恋毓芾矸ā肥窃谑裁辞闆r下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設(shè)用地。怎樣保護、怎樣控制?結(jié)果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內(nèi)容可以概括為三點：

一是禁止農(nóng)村宅基地流動，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設(shè)用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設(shè)用地配置的指令性控制指標。通過總體規(guī)劃和計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據(jù)這些指標劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

三是為保證規(guī)劃計劃指標的實現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)用、權(quán)屬轉(zhuǎn)變都要經(jīng)過上級主管部門審批。

現(xiàn)在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮(zhèn)化有什么貢獻?

第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。

第三，通過低價征收、高價出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設(shè)。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。

現(xiàn)行土地制度的弊端

但這個土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉(zhuǎn)讓，禁止集體土地進入建設(shè)市場，特別是進入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權(quán)的不平等。

第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)。

第三，通過低價征地、高價出讓，構(gòu)建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地?，F(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結(jié)果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設(shè)用地供給，通過指令性規(guī)劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，于是造成大量違法用地。

第五，建設(shè)用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結(jié)果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設(shè)用地指標通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

結(jié)論是：現(xiàn)行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規(guī)模的低價征地模式、粗放型的建設(shè)用地模式不可持續(xù)，以“賣地財政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認為現(xiàn)行計劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。

我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：

首先要轉(zhuǎn)變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導的城鎮(zhèn)化為市場主導的城鎮(zhèn)化。

第二項工作是要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，平等保護集體土地產(chǎn)權(quán)。

第三項工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地;

二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規(guī)定并嚴格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進入調(diào)查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補償價格和補償方式。達不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

達成協(xié)議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應(yīng)市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財稅制度;要使稅收、投資、補貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權(quán)。

最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，讓地方政府有與其事權(quán)相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協(xié)調(diào)地推進各項土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員分會主任)

第三篇：加快土地制度改革以推進新型城鎮(zhèn)化

加快土地制度改革以推進新型城鎮(zhèn)化

發(fā)布時間：2014-4-4信息來源：鳳凰財經(jīng)

中國金融四十人論壇課題組

2012年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出了2013年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，同時明確城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。

現(xiàn)有土地制度方面的掣肘，導致土地使用效率低下，農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴重，農(nóng)地質(zhì)量下降，建設(shè)用地供應(yīng)不足，土地財政問題突出，大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難。新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。

對此，我們提出以下建議：

大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補平衡。建立土地“當量”制度，包括土地“當量”評估、交易和投融資體系是一種具體的實現(xiàn)方式。

改革建設(shè)用地供地方式。在當前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產(chǎn)價格上漲;另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。本報告提出三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地;二是地方政府的賣地收入歸中央;三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。

允許地方政府發(fā)行市政債。在城市政府財政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流。從長遠看，應(yīng)盡快修訂《預算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。

征收房地產(chǎn)稅。從國際經(jīng)驗看，市政債的還款來源是使用者付費和財產(chǎn)稅等專項稅收，以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅是相對適宜的地方主體稅種。在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計上，可采取新老劃斷方式，也可對存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，可以允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點。從更深層次考慮，我國應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動新一輪分稅制改革。

提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)技術(shù)水平等提高建設(shè)用地容積率。同時，推動盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地。

轉(zhuǎn)變糧食自給觀。當前我國糧食安全是有保障的，從國際經(jīng)驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的。可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資。

加強環(huán)境保護?？煽紤]拿出城鎮(zhèn)化收益的一部分用于環(huán)境保護。一是加快排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)。二是積極發(fā)展綠色資本市場，建立改善環(huán)境的投融資體系。三是逐步開征環(huán)境保護稅。

保障失地農(nóng)民利益。改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補平衡。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，把促進“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會保障、就業(yè)和公共服務(wù)均等化等問題納入社會保障制度改革中予以整體考慮。

上述措施要相互配套，允許和鼓勵地方選擇配套改革，而不能只選其中一項或兩項，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結(jié)合起來，配套推進。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時推動房地產(chǎn)稅、供地方式改革、土地當量、失地農(nóng)民社會保障、環(huán)境保護等方面的改革，整體推進，形成合力，推動實現(xiàn)土地制度改革的目標，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

我們應(yīng)充分吸取國際經(jīng)驗，實現(xiàn)有動能、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，尊重特大型城市和功能性城市的自身發(fā)展規(guī)律，對城鎮(zhèn)化不搞一刀切。城鎮(zhèn)化的最終目標應(yīng)該是實現(xiàn)資源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(課題組成員包括：白重恩、蔡洪濱、黃海洲、李波、馬駿、魏加寧、徐林、袁力、周誠君、周漢華等<按姓氏音序排列>。本文為中國金融四十人論壇2013年內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的報告摘要)

第四篇：對新型城鎮(zhèn)化中土地制度改革的思考

對新型城鎮(zhèn)化中土地制度改革的思考

發(fā)布時間：2014-4-4信息來源：中國經(jīng)濟時報

土地制度的改革及相應(yīng)配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容之一，土地作為關(guān)鍵要素，能否通過市場實現(xiàn)有效配置直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上改變土地權(quán)屬性質(zhì)，提高土地使用效率，擴大建設(shè)用地供給，減少政府對土地收入的依賴，才能破解“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化難題，才能使農(nóng)民真正脫離土地，實現(xiàn)“市民化”，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中迸發(fā)出更大的活力。

目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系動態(tài)化，使現(xiàn)行土地所有權(quán)和使用權(quán)還缺乏嚴格的界定，未進一步形成明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

1.產(chǎn)權(quán)主體多元化。依照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有、行政村農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。所有者主體的代表機構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會。這就使得土地所有權(quán)的歸屬還沒有特別明確，模糊界區(qū)過大。

2.產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺化。一方面，土地所有權(quán)主體模糊導致所有權(quán)的虛置。國家只是在名義上和法律上承認農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實上的“集體所有制”則表現(xiàn)為無實際內(nèi)容的集體空殼。其一，農(nóng)民集體對土地的占有、使用、經(jīng)營和處置權(quán)力極其有限。其二，國家憑借行政力量在某種程度上剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)權(quán)益，即收益權(quán)。另一方面，由于歷史和現(xiàn)實的多方面原因，我國農(nóng)村土地的各種權(quán)利內(nèi)涵、相應(yīng)的權(quán)利主體及其相互間的界限缺乏嚴格的界定，致使現(xiàn)實農(nóng)村經(jīng)濟生活中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，侵權(quán)現(xiàn)象嚴重。

3.產(chǎn)權(quán)關(guān)系動態(tài)化。現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一種契約關(guān)系，但這種關(guān)系是非市場形成的，而是具有強烈的行政性，因而缺乏市場機制下財產(chǎn)關(guān)系運作的自我穩(wěn)定性，呈現(xiàn)動態(tài)變化：一是土地面積的動態(tài)化，二是經(jīng)營形式的動態(tài)化，三是土地邊界的動態(tài)化。

現(xiàn)行土地制度在城鎮(zhèn)化中存在的問題

人口轉(zhuǎn)移遭遇瓶頸，農(nóng)民面臨“安居創(chuàng)業(yè)”的問題;交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題;買賣土地職能錯位，交易面臨“破除壟斷”的問題;土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題;耕地撂荒問題嚴重，農(nóng)村面臨“由誰種地”的問題。

1.人口轉(zhuǎn)移遭遇瓶頸，農(nóng)民面臨“安居創(chuàng)業(yè)”的問題。推進城鎮(zhèn)化的好處是顯而易見的，但一部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來，在勞動就業(yè)、子女教育、社會保障、保障性住房購買等方面卻沒能享受市民待遇，難以真正融入城市，實現(xiàn)由農(nóng)民變市民的轉(zhuǎn)變。最根本的是他們沒有資本在城市買房定居，安居創(chuàng)業(yè)的問題。一方面是農(nóng)民工在城市買不起房，難以在城市定居，另一方面

是農(nóng)民工留著一條難以切斷的土地尾巴，他們家鄉(xiāng)的房屋、口糧地和承包地低效使用甚至長期空置。挖掘城鎮(zhèn)化的新空間，就必須要直面“人口城鎮(zhèn)化”滯后于“土地城鎮(zhèn)化”的體制缺陷，讓農(nóng)民工把其在家鄉(xiāng)的土地資源，轉(zhuǎn)化為在城里的生活資源，讓農(nóng)民可以“帶資進城”。

2.交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題。隨著人口遷徙和勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的供給和需求越來越大。同時隨著城市建設(shè)用地控制趨嚴，成本漸高，一些企業(yè)和居民把目光投向集體建設(shè)用地，兩者合拍之下出現(xiàn)了諸多亂象。各地普遍發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進入市場現(xiàn)象，一些郊區(qū)農(nóng)民和城市開發(fā)商的自發(fā)交易導致已成氣候的小產(chǎn)權(quán)房禁而不止。但政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場交易沒有統(tǒng)一、規(guī)范的政策法規(guī)。一方面是城鎮(zhèn)化發(fā)展急需建設(shè)用地，另一方面是進城農(nóng)民無處合法買賣自己手中的建設(shè)用地和宅基地，市場和制度的缺失加劇了這種供需矛盾。

3.買賣土地職能錯位，交易面臨“破除壟斷”的問題。政府成為城鄉(xiāng)土地市場主導者、建設(shè)用地交易權(quán)的壟斷者，而不是土地交易市場的裁判者和土地財產(chǎn)權(quán)的保護者。地方政府熱衷于靠其擁有的行政權(quán)力獲得土地增值收益。過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續(xù)，也使土地相關(guān)收入缺乏有效管理和監(jiān)控，因而缺乏透明度與責任，應(yīng)該理順這種關(guān)系。

4.土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題。城鎮(zhèn)化過程中土地的升值是人口和投資聚集帶來的，土地升值的部分應(yīng)該用在外來聚集人口身上，而不是少數(shù)人手里。農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也具有社會保障功能?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地收益分配格局不利于保障失地農(nóng)民的權(quán)益，易引發(fā)農(nóng)民不滿，導致群體性事件。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，急需建立一種補償機制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。

5.耕地撂荒問題嚴重，農(nóng)村面臨“由誰種地”的問題。長期以來，我國耕地撂荒問題始終沒有解決，甚至也沒有提出解決的可行辦法。隨著進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量的增加，農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量卻反而增加，因此導致大量農(nóng)村居民點的閑置用地，曾有人估計，至少在一億畝以上。近幾年給予農(nóng)民一些補助，情況稍有好轉(zhuǎn)，但這個問題依然尚未解決，任其發(fā)展下去，勢必造成大量農(nóng)村土地的浪費從而影響糧食安全。

土地制度改革的具體措施建議實行土地確權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民“帶資進城”;建立房地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“依法買賣”;改革征地制度，實現(xiàn)土地“自由交易”;建立土地銀行，實現(xiàn)全民“共同受益”;培育合作組織，實現(xiàn)耕地“集約發(fā)展”。

1.實行土地確權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民“帶資進城”。

當前，我國推進農(nóng)民市民化面臨著巨大的成本壓力，而讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城則是跨越成本門檻，破解農(nóng)民市民化難題的根本出路。為此，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，可以對現(xiàn)行《土地管理法》重新修訂，對土地所有權(quán)屬收益分配、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益、政府征地權(quán)等方面給予更加明確界定，讓農(nóng)民擁有自己的土地產(chǎn)權(quán)包括自主交易權(quán)，將農(nóng)民在農(nóng)村擁有的各種資源合法合理地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢宰儸F(xiàn)和交易的資產(chǎn)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城，切實提高農(nóng)民分擔市民化成本的能力。

如何分類確權(quán)，全國各地差異很大，不能一刀切。原則上宅基地和建設(shè)用地需要核實，承包地以簽訂合同為基礎(chǔ)確權(quán)，不需重新丈量，矛盾激化，勞民傷財，事倍功半。重新確權(quán)頒證后，明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，但其使用權(quán)包括轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)卻應(yīng)該私有，落實到農(nóng)戶頭上，將“所有權(quán)”分拆開來，以往農(nóng)民無產(chǎn)權(quán)、無財產(chǎn)性收入，這樣，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有了依據(jù)，已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進城創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的農(nóng)民可以在自愿、依法、有償?shù)那疤嵯拢瑢碛械某邪?、宅基地和建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓或抵押，獲得資本在城市創(chuàng)業(yè)、購房或購買社會保障，實現(xiàn)安居樂業(yè)，把農(nóng)民從土地上解放出來。

2.建立房地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng) “依法買賣”。農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地、民房急需通過一個合法的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，不動產(chǎn)同一等級，農(nóng)民可以選擇出售原來的土地進城落戶，城里人也可以下鄉(xiāng)置業(yè)，多占房、地的人多納稅，實現(xiàn)城市建設(shè)與農(nóng)民增收的雙贏?？梢杂烧峁┮粋€有形的交易市場，實現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和提供其他保證交易安全的服務(wù)。這個市場可以實現(xiàn)城市居民與農(nóng)民的建設(shè)用地和房地產(chǎn)交易。積極推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下入市交易，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。同時，要盡快出臺政策法規(guī)，早日解決“小產(chǎn)權(quán)房”等問題。

3.改革征地制度，實現(xiàn)土地 “自由交易”。土地征用制度改革的基本方向，就是誰用地、誰征地，盡量使地方政府不再直接介入土地買賣，實現(xiàn)農(nóng)民與政府和房地產(chǎn)商之間的自由交易。當然，這并不是說政府可以袖手旁觀，政府可以根據(jù)土地規(guī)劃及相關(guān)法律對土地市場中的交易活動進行監(jiān)管和管理。與此同時，在征收集體土地的過程中，并非所有環(huán)節(jié)都需要政府出面，有的區(qū)域，政府完全可以退出而只做仲裁者的區(qū)域，讓交易由買賣雙方自行完成。重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府作為投資者應(yīng)該參加交易過程，但是，如果土地開發(fā)用途屬于商業(yè)范疇，政府理應(yīng)避免過度介入。

4.建立土地銀行，實現(xiàn)全民 “共同受益”。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情況下是政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因素、人口聚集因素等帶動了當?shù)赝恋貎r格的上升。因此，在除了所有者獲得主要收益外，政府應(yīng)對土地的增值收益進行二次分配，改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民，實現(xiàn)土地綜合占補平衡。土地銀行作為農(nóng)村土地受讓主體之一，可以按一個適當?shù)奈磥韮r格，在農(nóng)民工完全自主自愿狀況下，一次性受讓其土地使用權(quán)，當然絕對不能行政強迫。土地銀行資本金由政府一次性出資形成，后續(xù)的費用，可由國企上繳利潤及發(fā)達地區(qū)上繳中央的建設(shè)用地出讓收入支付。

5.培育合作組織，實現(xiàn)耕地 “集約發(fā)展”。要解答“誰來種地”問題，需從多方面著手，為土地集約發(fā)展創(chuàng)造有利條件。首先，要營造全社會重農(nóng)氛圍，加強社會對農(nóng)民職業(yè)的認可，完善保障農(nóng)民利益的制度設(shè)計，保障農(nóng)民政治權(quán)利和社會保障權(quán)力，千方百計為農(nóng)民增收。其次，實行工商資本下鄉(xiāng)差異化政策，對農(nóng)田基本建設(shè)投入大、勞動生產(chǎn)率低下的地方，由地方政府政策支持，鼓勵工商資本下鄉(xiāng)投資，集中整治，實現(xiàn)大規(guī)模機械化生產(chǎn)。再次，要優(yōu)化新型創(chuàng)業(yè)農(nóng)民成長環(huán)境，不斷加大培訓力度，完善創(chuàng)業(yè)支撐體系，鼓勵成立創(chuàng)業(yè)農(nóng)民協(xié)會，加大惠農(nóng)政策的傾斜支持力度，以真金白銀支持創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民成長發(fā)展。最后，要扶持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。加大金融扶持和優(yōu)惠政策傾斜力度，加強人才培養(yǎng)和引進。逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會服務(wù)規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展。以培育農(nóng)村專業(yè)合作組織和種糧大戶為主體，實現(xiàn)農(nóng)村土地集約高效經(jīng)營。作者：陳先森

第五篇：以土地制度改革推進城鎮(zhèn)化

以土地制度改革推進城鎮(zhèn)化

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明談城鎮(zhèn)化問題。

十八大報告提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。溫家寶在《政府工作報告》中也指出，要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。中國目前的城鎮(zhèn)化進程如何？當中存在哪些問題？應(yīng)走什么樣的發(fā)展路徑？就這些問題，新京報記者采訪了全國人大代表、清華大學教授蔡繼明。

城鎮(zhèn)化水平實際只有36%

新京報：當前各地都在提城鎮(zhèn)化。你怎么看待我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化水平？ 蔡繼明：我國城鎮(zhèn)化的水平到底是高還是低，大家一直有不同的意見。我注意到，在英國、法國、美國，他們的城鎮(zhèn)化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的時間。而我國改革開放初期城鎮(zhèn)化率是17%，30多年后提高到了現(xiàn)在的52.6%，但這只是一個寬口徑的統(tǒng)計。我國有2.6億的農(nóng)民工，至少應(yīng)該有2億左右農(nóng)民工“偽城鎮(zhèn)化”了。事實上他們并沒有享受城市居民在醫(yī)療、教育、社會保障、住房等方面的待遇，所以學術(shù)界把他們稱為“半城鎮(zhèn)化”。要是把這一部分水分擠出去，按全戶籍人口算，我國大概只有36%左右的城鎮(zhèn)化水平，還是偏低的。

新京報：當前城鎮(zhèn)化存在的最本質(zhì)問題是什么？

蔡繼明：很多地方政府認為，城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)、城市發(fā)展，這是一個誤解，城鎮(zhèn)化主要還是人口的城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)村人口向城市居民的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)民利益為代價，不能以公共利益之名低價拿走農(nóng)民土地。

比如說一些地方政府紛紛推出加快城鎮(zhèn)化的投資計劃，累計起來據(jù)說高達40萬億。有的城市千百年來的面積也就十幾平方公里，最近兩三年擴大了幾倍，變成了30多平方公里。這種對城鎮(zhèn)化的理解是有失偏頗的。

二元土地制度需要改革

新京報：你曾經(jīng)說過我國的二元土地制度阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展，怎么理解？ 蔡繼明：我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個很突出的表現(xiàn)，就是征地制度?，F(xiàn)在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農(nóng)村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農(nóng)民征地的補償又非常低，大量的土地一轉(zhuǎn)手用于商業(yè)開發(fā)，地價要比補償給農(nóng)民的費用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地擴展。

但是另一方面，地方政府似乎沒有積極性，對失去土地的農(nóng)民加以妥善安置，尤其是把已經(jīng)進城務(wù)工的農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)變成城市居民。

新京報：如何改變這種現(xiàn)狀？

蔡繼明：土地制度必須相應(yīng)的改革。按照有關(guān)法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民的土地，非公共利益就不能征收。從現(xiàn)狀看，公共利益用地大概不會超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣農(nóng)民就能獲得相應(yīng)的財產(chǎn)收入。

新京報：那在征地過程中，對農(nóng)民的補償標準該如何界定？

蔡繼明：我國過去的補償標準是不超過30年農(nóng)業(yè)收入總和，這次把上限取消了。我認為，重點不是在補償標準上，應(yīng)該是在征地范圍上：非公共利益不要征，然后再討論公共利益的補償標準。如果不劃定這個范圍，籠統(tǒng)地說補償多少，是不合適的。

新京報：大量勞動力涌入城市，是否會形成農(nóng)村凋敝？

蔡繼明：我國糧食已經(jīng)實現(xiàn)9年豐收，這說明農(nóng)村的情況總的來說是好的。要實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，肯定要靠青壯勞動力，這就需要發(fā)展到一定階段后，城市的資源向農(nóng)村回流，包括人才、資金等，讓城市對農(nóng)村進行反哺。

農(nóng)民進城應(yīng)享市民待遇

新京報：農(nóng)民城鎮(zhèn)化后，他們的就業(yè)等問題如何保證？

蔡繼明：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，它的前提是工業(yè)化。我國不必擔心進城農(nóng)民的就業(yè)問題，事實上我們已經(jīng)有2.6億的農(nóng)民進了城，而且找到了工作。現(xiàn)在的問題是，我們要把這些已經(jīng)在城市里穩(wěn)定就業(yè)的人群，盡快變成城市居民，讓他不僅進城，而且讓他落戶。

新京報：戶籍制度帶來城鄉(xiāng)各種福利差距，你認為農(nóng)民是否應(yīng)該在一定條件下享有市民待遇？是否應(yīng)該進行戶籍制度改革？

蔡繼明：我認為這是最終的結(jié)果。要根據(jù)農(nóng)民進城務(wù)工的時間、納稅記錄等，讓他們在保障房、子女上學、醫(yī)療保障等方面，享有市民待遇。其實戶口本身沒那么重要。只是現(xiàn)有情況下，戶籍制度捆綁著各種城市福利，如果農(nóng)民能夠享有市民待遇了，戶口就是一張紙而已。

新京報：為什么地方政府不熱衷解決農(nóng)民工的各種社會保障問題呢？ 蔡繼明：有說法稱，一個農(nóng)民的社保解決，至少需要20萬元。我不知道這是怎么算的，我反對這個算法。要深化體制改革，把那些戶籍制度、教育制度、醫(yī)療社會保障制度，那種人為造成的二元結(jié)構(gòu)，不平等的待遇逐漸消除掉。我想這個過程并不需要增加政府太多的財政負擔，關(guān)鍵是能不能用改革來解決這些問題。

高房價是城鎮(zhèn)化最大障礙

新京報：你認為城鎮(zhèn)化應(yīng)該是什么樣的發(fā)展路徑？

蔡繼明：我主張中國的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該走大城市優(yōu)先發(fā)展的道路。我不贊成小城鎮(zhèn)遍地開花。我國最多的時候小城鎮(zhèn)達到6萬多個，現(xiàn)在也有1萬多個。但小城鎮(zhèn)很難有太大的發(fā)展空間，特別是工業(yè)很難發(fā)展起來。應(yīng)該在大城市發(fā)展的前提下，帶領(lǐng)周圍的中小城市、小城鎮(zhèn)一起發(fā)展，形成一些城市經(jīng)濟圈，這才是未來的方向。

新京報：當前已經(jīng)出現(xiàn)大城市病，如果優(yōu)先發(fā)展大城市，是否問題更嚴重？ 蔡繼明：首先，當前出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我們的經(jīng)濟發(fā)展方式遲遲沒有得到轉(zhuǎn)變，高投入、高污染、高浪費這種模式?jīng)]有改變所導致的。所謂的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

現(xiàn)在北京、上海、廣州等是不是就沒有發(fā)展空間了呢？事實上，上海的人口密度只相當于日本同樣面積的土地人口密度的一半。我國東部一些發(fā)達的城市，加在一起占全國GDP33.64%，但是擁有多少人口呢？只擁有了13%。為此，大城市還是有發(fā)展前景的。

新京報：城鎮(zhèn)化是否會引發(fā)新一輪的房地產(chǎn)熱？

蔡繼明：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵曾說過：“如今的城鎮(zhèn)化是熱門話題，地產(chǎn)商琢磨怎么拿地，券商想著哪是投資熱點，地方政府盼望著房地產(chǎn)調(diào)控趕緊放松?！?/p>

要想健康地推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，高房價是行不通的?，F(xiàn)在我國阻礙城鎮(zhèn)化的最大障礙，就是高房價。在這種高房價下農(nóng)民工怎么買房？不解決高房價的問題，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略就難以落實。而要解決高房價，不是單純地限制投資、投機需求，更重要的是加大住房的有效供給。