第一篇：論政府職能轉變與建設和諧社會

論政府職能轉變與建設和諧社會

楊建順中國人民大學法學院教授

關鍵詞: 政府職能轉變/建設和諧社會/補充性原則/法規(guī)范/利益表達/參與型行政

內容提要: 我國改革開放既以政府職能轉變?yōu)槠渲匾淖兏飪热?，又以行政體制改革為實現(xiàn)市場經(jīng)濟建設目標的重要途徑和手段，而從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉軌，又為政府職能的全面轉型提供了重要的社會經(jīng)濟基礎。在轉型過程中，要求政府肩負起諸多角色。政府職能轉變的目標，在于建立和完善宏觀調控機制，致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會。要完成這種職能轉變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權威和政府規(guī)制的正當性，達成普遍的政治共識?！缎姓S可法》和《實施綱要》的頒布與施行，為轉變政府職能確立了崇高的目標。建設和諧社會、政府職能轉變，一切均應依法推進，建立和完善相應的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則。政府職能的轉變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權力和職責的性質加以確認，以具體的崗位責任制加以保障，以市場主體乃至各個領域、各個層次的利益表達和利益實現(xiàn)作為監(jiān)督制約。參與型行政是增強轉變政府職能的可接受性、建設和諧社會的保障。

一、政府職能轉變的背景與目標

從20世紀80年代以來，我國進入堪稱第二次革命的改革開放新時代。改革開放既以政府職能轉變?yōu)槠渲匾淖兏飪热?，又以行政體制改革為實現(xiàn)市場經(jīng)濟建設目標的重要途徑和手段，而從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉軌，又為政府職能的全面轉型提供了重要的社會經(jīng)濟基礎。

伴隨著改革開放從局部單項向整體系統(tǒng)方向的不斷推進，社會結構從封閉走向開放，計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌，農業(yè)社會向工業(yè)化社會轉變，形成了強調建構民主的政治體系，發(fā)展社會生產(chǎn)力的社會主導價值，標志著我國在整體上已經(jīng)開始了歷史轉型過程。在這個轉型過程中，面對世界各國的改革大潮，承受著內外界的壓力和挑戰(zhàn)，我國政府的職能以及承擔該職能的行政權力和行政活動也經(jīng)歷了全方位的、巨大的挑戰(zhàn)。一方面，我國邁向現(xiàn)代化的轉型時期，恰逢國際競爭異常激烈之時，經(jīng)濟全球化和全球一體化的大潮，使得我國改革機遇與挑戰(zhàn)并存，而國內企業(yè)、民間力量相對弱小，[1]要求政府必須認真應對經(jīng)濟體制的重組與創(chuàng)新，并且在體制轉換的過程中肩負起制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協(xié)調者和糾紛裁決者等諸多角色，明確界定政府與企業(yè)、民間組織各自的職能范圍，形成國家、社會和個人三者在公共服務和社會管理中的合力，以推動經(jīng)濟體制的變革與轉型，維持并推動經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展，不斷提高國家總體實力和綜合國力。另一方面，處于社會轉型時期的我國政府，必須在維護和促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，肩負起秩序行政的維護者、市場秩序的規(guī)制者、違法活動的制裁者等諸多角色，致力于消解誘發(fā)政治不穩(wěn)定的環(huán)境與條件，以確保政府順利地完成從傳統(tǒng)權威、魅力權威向法律權威、理性權威的轉換，維持和發(fā)展一體化的政治，維持政治穩(wěn)定和秩序，維持國家政治共同體的團結一致，建設和諧社會。因此，政府職能轉變的目標，在于建立和完善宏觀調控機制，建立適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)機制，建立統(tǒng)一開放、平等競爭的市場“游戲”規(guī)則和健全的市場體制，完善多種經(jīng)濟共存與共同發(fā)展的所有制結構，建立完善的社會保障體系，運用經(jīng)濟、法律、行政等各種手段，使社會的各種稀有資源實現(xiàn)合理的、有價值的配置，以提高資源配置的效率，促進國民經(jīng)濟保持增長的勢頭，不斷提高社會的生產(chǎn)率，有效地抑制通貨膨脹，保持物價的基本穩(wěn)定，實現(xiàn)充分就業(yè)，解決一部分人先富和共同富裕的問題，實現(xiàn)公平的收入

分配，使得社會各個領域、各個階層的利益得到相應的表達和實現(xiàn)。同時，政府必須致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會，推進社會變遷和公民民主意識的覺醒，在社會管理和社會服務等領域確立與民間組織的合理分界，建立充分的合作關系，形成真正的合力。要完成這種職能轉變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權威和政府規(guī)制的正當性，達成普遍的政治共識，確保對基本政治價值的一致性認知，對社會政治變革基本取向的一致性認知，對基本的公共政策選擇的一致性認知。

二、政府職能轉變是實現(xiàn)建設法治政府目標的重要途徑和基本要求

2003年8月，十屆全國人大常委會第四次會議表決通過了《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》），該法于2004年7月1日起施行。2004年3月，國務院頒發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）?！缎姓S可法》和《實施綱要》的頒布與施行，對政府依法行政提出了新的更高的要求，對政府工作產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生深遠的影響，對全面建設小康社會、依法治國乃至建設和諧社會的進程，必將產(chǎn)生巨大的推動作用，亦為轉變政府職能確立了崇高的目標。

《行政許可法》為建立“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制，為建立有限政府、有為政府、誠信政府和法治政府，提供了有力的法律保障?！秾嵤┚V要》確立了建設法治政府的目標和時限，明確指出：“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。”《實施綱要》明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，在很多方面體現(xiàn)了《行政許可法》有關“法定的權限、范圍、條件和程序”等依法行政的基本內容，這本身就構成了邁向法治政府的一個重要步驟，揭示了轉變政府職能的明確目標。

政府職能的準確定位，主要體現(xiàn)在其為市場、市場主體以及一般市民制定和完善相應的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，確保人們在認真遵循這些規(guī)范或者規(guī)則的前提下，便可以自由地從事市場競爭，輕松愉快地享受日常生活，而不必擔心、也不應奢望這些規(guī)則可以為自己或者為他人而被扭曲。這是建設和諧社會的內在要求。對于政府職能轉變的制度保障也是一樣，一切均應依法推進，建立和完善相應的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，以確保政府能夠很好地實現(xiàn)其職能轉變，并能夠持續(xù)地充分實現(xiàn)其轉變了的職能。

《行政許可法》不僅規(guī)定了政府規(guī)制的一般原則，而且還為政府規(guī)制的具體展開設置了相應的行為準則。該法的制定施行，標志著我國政府職能轉變的制度保障邁出了極為重要的一步。該法明確提出了政府規(guī)制的原則：政府規(guī)制應當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。[4]在這一總原則的指導下，為政府實行規(guī)制提供了分階段、分層次的價值取舍標準：凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機構能夠解決的問題，應當通過中介機構自律去解決；對于市場機制、中介機構自律解決不了，需要政府加以管理的問題，應當首先考慮通過事后規(guī)制去解決，若能夠通過事后規(guī)制得以解決，就不要事前進行規(guī)制。在政府職能轉變過程中，該法所確立的這種原則和機制，是其他各個領域應當充分借鑒的。惟有堅持行政法治原則，才能確保政府職能的轉變；唯有實現(xiàn)并保持政府依法行政的職能，才能實現(xiàn)建設法治政府和建設和諧社會的目標。

三、轉變政府職能與規(guī)制的合理性

作為實現(xiàn)建設法治政府目標的重要途徑和基本要求，轉變政府職能所強調的是政府能夠承擔起公共秩序的維護者和公共產(chǎn)品的提供者這兩種角色。本來，為了確保市場主體的活力，推動社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，必須充分保障市場主體的自主性，而不宜提倡任何規(guī)制(regulation)。然而，若完全聽任市場主體自由競爭，在所有領域都廢除規(guī)制，實行不規(guī)制(deregulation)，反而會不利于確保國民經(jīng)濟的健康發(fā)展和效率性，反而會破壞經(jīng)濟的發(fā)展。為了彌補這種“市場失靈”（market failure），需要政府干預經(jīng)濟活動。但是，要做到既讓“看不見的手”充分發(fā)揮作用，又有效防止“市場失靈”，就必須強調政府的合理規(guī)制，極大限度地提高政府管理經(jīng)濟的能力。在某種意義上，可以說規(guī)制、秩序就是效率。然而，由于政府對經(jīng)濟管理在目標上的盲目性，決策上的集權性和信息方面的不完全性、不準確性，經(jīng)濟發(fā)展動力機制的缺乏，大規(guī)模的交易成本，管理機構的官僚科層制，尋租和政治腐敗等，決定了“政府失靈”（government failure）的狀況和“市場失靈”的狀況一樣難以避免。在這種情況下，可以說規(guī)制、秩序就是繁文縟節(jié)，就是非效率。因此，要有

效地進行資源的配置，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展，達到效率、公正的目的，就必須推進參與型行政，為社會中的各種體制或者主體充分發(fā)揮其基本功能而設置一定的制度安排和運行規(guī)則。

轉變政府職能，必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉換和制度設計轉換為目標，扭轉政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個環(huán)節(jié)，幾乎壟斷了資源配置、收入分配方面所有職能的狀況，將政府職能定位在政策制定、秩序維持、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，堅持彌補“市場失靈”的補充性原則，從而實現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調，共同維護經(jīng)濟增長。值得強調的是，雖然計劃經(jīng)濟時期的行政化、集中化的資源配置體制存在著嚴重的缺點和錯誤，要求我們對其進行變革，強調轉變政府職能，但是，轉變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟行為，而是要求政府在尊重市場規(guī)律與政府直接參與經(jīng)濟行為乃至政府干預之間找到平衡點，在推進市場體制完善的同時，致力于親市場的政府(market friendly government)的建設，提高政府對市場及市場主體的宏觀管理、行政指導和行政規(guī)制能力，為市場提供秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品，增強政府管理經(jīng)濟的公開性、透明性、服務性和規(guī)范性，彌補“市場失靈”，提高市場主體的自治能力和自律能力，維護其公平競爭，增強社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)能力。[7]當然，政府職能的此類轉變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權力和職責的性質加以確認，以具體的崗位責任制加以保障，以市場主體乃至各個領域、各個層次的利益表達和利益實現(xiàn)作為監(jiān)督制約。只有這樣，才能防止或者減少“政府失靈”，才能增強政府相關行為的權威性和可接受性，才能調適各種利益和價值，達致和諧社會的目標。

四、轉變政府職能需要推進制度改革和完善法規(guī)范

建立“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”的行政體系，實現(xiàn)建設法治政府、建設和諧社會的目標，要求政府及其工作人員堅持依法行政。推進制度改革，完善法規(guī)范，是政府職能合理定位和充分實現(xiàn)的基本保障。在我國，政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象長期并存，不僅在行政組織內部職能定位不準，中央和地方關系不順，中央政府、省級政府和基層政府的事務分工不明，上級政府和下級政府的職責不清，而且在行政組織與外部的關系上亦存在諸多認識上的混亂，導致國家、社會、個人乃至政府機關相互之間的諸多利害沖突。針對這種現(xiàn)實，《實施綱要》和《行政許可法》等對政府提出了制度建設和觀念更新的雙重要求。

首先，要確保政府職能的根本轉變，就必須建立健全尊重市場規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范。如前所述，我國政府在轉型時期必須同時承擔起諸多重角色，因此，對政府職能的合理界定只能建立在對我國國情的充分把握的基礎之上。那種所謂除了界定產(chǎn)權、保證合約的有效履行及保護個人財產(chǎn)不受侵犯之外，政府能夠做的事情不多的觀點，[8]雖然具有重要的參考借鑒價值，但是，它畢竟無法不加修正地適用于我國轉軌時期。我國《行政許可法》以法律的形式將“有限政府”這個原則予以制度化，具有極其深遠和重大的意義。然而，正像在《行政許可法》調研起草過程中政府所發(fā)揮的積極助推和提供草案作用那樣，其他領域的相關規(guī)范的建立，同樣依然有賴于政府的積極作為。

其次，尊重市場規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范的有效推行，要求制定和完善一系列將基本規(guī)范細化的可操作性規(guī)定，以防止政府及其工作人員濫用權力，并體現(xiàn)市場的公平、公正原則。不過，任何規(guī)范的細化，都不可能把所有可能的狀態(tài)規(guī)定在內，即不可能完全消除裁量的余地，更何況任何法規(guī)范都是由人來解釋適用的，因而，對行政裁量權設置科學有效的規(guī)則，建立和完善法規(guī)范解釋適用制度，當是相關規(guī)范的重要構成部分。并且，相關規(guī)范的具體化應當達到對政府權力進行規(guī)范、限定的目的，更重要的是明確政府權力、職責和分工合作的機制，提高政府權力運作的公開透明度，確保民眾對政府權力運作的參與和監(jiān)督。

第三，要確保政府從根本上轉變其職能，必須從法規(guī)范的層面確立機構改革的原則、標準、程序和目標，明確各個組織的人員編制和任務目標，減少政府組織自我繁殖以及為自己尋租設租的可能性。黨中央、國務院曾多次下發(fā)文件，要求各級黨委、政府嚴格控制機構設置的數(shù)量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施。然而，我們所進行的一次又一次機構改革，迄今尚未跳出“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”的怪圈。機構臃腫，冗員太多，國家財政不堪重負，使本來有限的財力更加捉襟見肘。因此，應當學習借鑒日本等國的經(jīng)驗，機構改革堅持立法先行，將改革本身納入法治的軌道，通過立法的途徑來鞏固改革所取得的成果。這也是制度建設和觀念更新的內在要求。同時，還必須強調財政控制手段的合理運用，完善

財政法規(guī)范，使財政支持和控制成為推進機構改革、轉變政府職能的重要的資金和制度保證。

第四，建立健全以功績制為導向的現(xiàn)代公務員制度，是推進政府職能轉變的制度改革和完善相應法規(guī)范的保障，亦是轉變政府職能的內在要求。建立現(xiàn)代公務員制度，關鍵在于優(yōu)化《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）所規(guī)定的公開競爭、擇優(yōu)錄取的錄用機制，實行科學的職位分類制，增強管理機制的科學性，建立公開、公正、科學的考核、評價和獎懲等機制，完善身份保障與責任追究機制，促進人力資源的發(fā)展、優(yōu)化，推進行政管理人員的理性化、知識化和專業(yè)化水準?，F(xiàn)代公務員制度的建立需要相當長的過程，并不會因為《公務員法》的制定施行而大功告成。但是，在法治國家，既然某個領域已經(jīng)制定了法律，相關的制度建設就必須在該法律的框架內展開，這是樹立法律權威亦即樹立政府權威乃至建構秩序、達致和諧的基本要求。因此，公務員領域引進競爭機制，公務員知識化、專業(yè)化教育機制的推進，聘任制的推行，領導職公務員引咎辭職機制的建立和完善，公務員權利救濟機制的完善，乃至退休等公務員法律關系的解除機制的完善等一系列問題，都需要根據(jù)《公務員法》的立法精神和宗旨，進行相應的制度配套，完善具體的法規(guī)范。前述建立和完善法規(guī)范解釋適用制度的問題，有賴于公務員知識化、專業(yè)化教育機制的保障。而現(xiàn)代公務員制度的全面建立，除了前述制度建構的支撐之外，還要求重視計算機等現(xiàn)代化辦公設施的應用和普及，同時，在從法規(guī)范層面明確公務員權利、義務和責任的基礎上，強調建立相應的行政職業(yè)道德自我約束機制，但必須避免空洞的說教。

第五，為了保證政府依法行政，充分實現(xiàn)其轉變了的職能，必須完善相應的程序機制，真正形成公開、公平、公正的機制，并切實建立和完善相應的監(jiān)督制約和權利救濟機制。當然，這一系列機制的建立，都應當是前述法規(guī)范基本內容的重要組成部分。一方面，政府機關本身就是執(zhí)法機關，大部分政府機關都有相應法律、法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法職能，政府要執(zhí)行法律、法規(guī)，就必須有一定的執(zhí)法手段和強制措施，這是由其行政權力性質決定的。因此，政府權力不斷增加和強化不足為奇；另一方面，也必須看到行政機關違法行政、越權和濫用權力的現(xiàn)象屢見不鮮，對此，如果不以法律加以控制，將造成行政權的絕對化，而絕對權力產(chǎn)生絕對腐敗。因此現(xiàn)代行政法確立了這樣一項原則——法律應授予行政以權力，凡授權必有限權，沒有限權就沒有授權。這種理念注重對行政權運作自身規(guī)律的尊重，同時注重法律機制的規(guī)范制約作用，包括規(guī)范法律授權機制、制定和完善行政程序立法，加強對公民權利的救濟程序，完善行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督機制、民眾與社會（尤其是大眾媒體）的有效參與和監(jiān)督機制乃至司法審查機制等。只有根據(jù)前述法規(guī)范建構起相應的機制，才能夠確保政府職能的根本轉變，同時確保其充分實現(xiàn)轉變了的職能，達到與市場機制協(xié)調均衡的狀態(tài)——當企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員需要政府的時候，政府無所不在；當企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員不需要政府的時候，政府是隱形的。

總之，正如鄧小平所指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！彼?，政府職能轉變的制度保障，關鍵在于建構好的制度，而《實施綱要》所倡導的“堅持執(zhí)政為民，全面推進依法行政，建設法治政府”，恰好反映了建構這種好制度的價值取向。制度所提供的一系列規(guī)則，實際上包括整個社會認可的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等，還包括一系列具體的運作程序與措施機制的規(guī)定，以保證法規(guī)范的實施。片面地理解法律保留原則，過分地強調對規(guī)章以下的其他規(guī)范、規(guī)則的限制，并不利于制度的優(yōu)化和完善。很顯然，在轉軌時期的我國，制度化的行政是行政改革的一個最基本的目標，而依法行政的推進本身就是制度化行政的保證。只有堅持和貫徹依法行政的原則，充分重視各個領域、各個層面的法規(guī)范的作用，依法界定政府及其公務員的權利、義務和責任，明確其權限范圍，依法規(guī)制市場、市場主體乃至公民之間的行為和相互關系，才能真正確保政府職能轉變，確保政府實現(xiàn)其轉變了的職能，使政府機關及其公務員自覺守法，按照法定的權限、程序、范圍和條件行使行政權，真正發(fā)揮其在現(xiàn)代化過程中的組織者和推動者乃至公共產(chǎn)品提供者等重要作用，做到不越位——減少管理中的不確定性，不錯位——減少互動和交易的成本，不缺位——保護共同的利益和每個個體的利益，促進行政管理體系的良性運轉。

五、參與型行政是增強轉變政府職能的可接受性、建設和諧社會的保障

伴隨著改革開放的不斷深化，我國社會已經(jīng)形成了具有不同利益需求的社會群體和階層，呈現(xiàn)出利益的多樣化和價值的多元化。[11]因此，要實現(xiàn)政府職能的合理定位，就必須堅持民眾參與原則，充分確立聽

取意見的各種機制。在這方面，《行政許可法》乃至《實施綱要》的調研起草過程都提供了很好的經(jīng)驗。其中，專家參與有關立法的起草、論證工作，當然是民眾參與的一種類型（盡管專家學者起草同樣具有諸多局限性）；公布有關立法草案，征求有關方面的意見亦是民眾參與的一種重要形式；在政府實施規(guī)制過程中告知當事人有關權利，聽取當事人陳述和申辯等，亦能體現(xiàn)民主精神；而行政處罰聽證制度、行政許可聽證制度、價格聽證制度等諸多領域相繼建立起來的正式聽證制度，則是最為正式的民眾參與類型。通過實施立法聽證，可以確保法規(guī)范的民主性和合理性；在實施行政行為過程中進行聽證，可以確保包括行政相對人在內的各利害關系人將自己的意見反映到行政主體的決策中，使行政權在自上而下和自下而上的雙重軌道上運行，而不致于脫開或者背離民意。實行聽證制度，可以改變從前那種“裁決前保密，裁決后難于作解釋”的被動局面，把解釋說明工作貫穿于行政的整個過程之中。通過聽證會，集中專家學者乃至各階層的意見，尤其是各利害關系人的意見，透過“面對面”的交鋒討論，辨明相關立法的必要性、可行性，辨明政府職能設置的合法性、合理性，辨明應該如何作出行政決定乃至行政決定的正確與否，形成行政主體和利害關系人共同行使行政決定權的協(xié)作環(huán)境，有利于行政管理目的的實現(xiàn)，也有利于公共利益和個體利益乃至各種個體利益之間的均衡。但是，必須強調的是，不應該將各個領域的正式聽證制度泛化，并不是什么情況下都應該進行正式聽證。必須充分兼顧行政過程的民主性和效率性，在絕大部分領域逐步確立簡易程序，充分確認行政主體根據(jù)其自身的專業(yè)判斷行使行政職權的合法性和合理性。

在現(xiàn)代法治國家，為了在行政權的運行上正確貫徹和實現(xiàn)以人民主權為核心的民主主義原理，必須強調民主參與的原則，積極推進參與型行政。建立必要的利益表達與實現(xiàn)機制，使不同階層和群體，甚至不同地域和個人的利益得到表達，并使利益得到綜合與滿足，是參與型行政和法治行政的內在要求，亦是消彌政治沖突，實現(xiàn)政治一體化的社會基礎。此類機制經(jīng)相應的法規(guī)范加以確認和規(guī)定，實現(xiàn)民主行政和民主政治的制度化、法治化，便是轉變政府職能可接受性的重要保障機制。這只是問題的一個方面。另一方面，也必須為行政權的行使建立符合其自身規(guī)律性的準則，注意防止民主政治原則腐化。當“民主政治原則腐化的時候，人們不但喪失平等的精神，而且產(chǎn)生極端平等的精神，每個人都要同他們所選舉的領導他們的人平等。這時候，人民甚至不能容忍他們所委托給人的權力。無論什么事情他們都想自己去做，要替元老院審議問題，替官吏們執(zhí)行職務，替法官們判決案件”。[12]

參與型行政必須與科學的評價機制相結合，在確保公民、法人和其他組織對政府職能和行政權力行使狀況有充分了解的基礎上，分門別類地建立健全相應的評價標準，完善評價程序，建構系統(tǒng)的評價體系，而不應籠統(tǒng)地主張“政府工作的好壞，應該由人民說了算，要把政府工作的評價權交給人民，讓人民作出公正的評價”之類的觀點。須知“人民”是由各種各樣的“人”組成的，要實現(xiàn)“讓人民作出公正的評價”這一目標，首要的是建立和完善相應的評價機制。同樣，我們更不應該不加分析地主張“從政府單獨管理，轉向社會共同治理。”似乎主張參與型行政乃至參政權的實現(xiàn)，就意味著在所有領域和層面，行政權的行使都必須實行“官民協(xié)動”。這種觀念值得商榷。一般而言，讓人民群眾評判政府工作，有利于促進政府部門的工作更好地體現(xiàn)為民服務，因而是值得肯定的。但是，畢竟政府是國家最核心的治理者，建立和完善相應的評價體系本身首先是政府的一項重要職能，要求政府在廣泛征求各方面、各階層意見的基礎上，積極主動而科學合理地實現(xiàn)該職能。對于行政權的正常運轉來說，一定程度的民眾參與是必要的，同時也必須確認民眾參與在諸多領域是存在限制的，而且各種參與的有效展開亦必須基于相應的規(guī)則、標準和秩序。要切實推進政府管理模式轉變，樹立可親、可信、可靠的政府形象，就必須在推進參與型行政的過程中完善行政評價機制?？茖W合理的行政評價機制，是實現(xiàn)政府職能轉變和政府職能科學界定，堅持依法行政，從根本上避免相關行為的主觀性和隨意性的制度保障。只有將科學合理的行政評價機制與“讓人民作出公正的評價”的直接民主機制相結合，才能實現(xiàn)政策、法規(guī)范、措施、程序等公平、公正、合理并無歧視地適用，確保政府依法、及時、適度地對市場、市場主體、其他社會組織乃至公民個人進行規(guī)制、提供服務。惟有如此，和諧社會才會真正變成每個公民日常生活的實在感受。

第二篇：論政府職能轉變與機構改革（精選）

論政府職能轉變與機構改革

邢文璟

摘要：隨著我國社會的不斷的發(fā)展，為了進一步適應時代發(fā)展的要求以及我國市場經(jīng)濟體制改革，我國社會迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進政府職能轉變并相應地進行政府機構的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，機構間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對改革開放以來的歷次重大機構改革回顧的基礎之上，本文對中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區(qū)加以簡單論述。

關鍵詞：政府職能轉變 機構改革 公共服務職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會得以迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提升；與此同時，我國政府當前面臨的行政環(huán)境較之前發(fā)生了重大變化。因此，面對我國社會的新形勢、新挑戰(zhàn)，我國政府要不斷地適時進行政府職能轉變及相應地進行機構改革，進而適應我國社會主義市場經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，最終實現(xiàn)我國的社會主義現(xiàn)代化建設。

一、我國政府進行職能轉變與機構改革的必要性

哲學知識讓我們明白了一切事物隨時間、地點、條件的不同而不同。政府應該具有的職能與機構設置也不會例外，因而政府有必要進行職能轉變與機構改革。

（一）政府適應時代發(fā)展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機構在一定時期內為實現(xiàn)國家利益和 推進社會發(fā)展而負有的職責和功能。由于社會歷史條件處于不斷的變化之中，因而政府應履行的職能也是不斷變化的。而當前政府正在履行的職能未必是政府應該履行的職能，所以政府要適時不斷調整自身職能，以適應不斷變化的行政環(huán)境與社會需要。而政府機構是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責以及權力的統(tǒng)一體。政府的任何職能都必須由一定的機構來履行，這樣政府的職能才能夠得以實現(xiàn)。與此同時，機構改革對政府職能也有一定的依賴，即政府機構設置是以政府職能為依據(jù)的。

上述社會歷史條件包括兩個方面的內容：國內環(huán)境與國際環(huán)境。就新中國成立以來我國的國內環(huán)境而言，建國初期主要體現(xiàn)為政治職能，即鞏固并發(fā)展社會主義政權；一段時期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對應的應該是逐漸增強經(jīng)濟管理職能；就目前來說，應當是增強社會管理和公共服務職能。同樣，建國以來我國的國際環(huán)境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對立、逐漸開始并加強聯(lián)系；進而發(fā)展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經(jīng)濟體制改革的迫切要求

當我國的社會主義政權得以鞏固之后，我國政府逐漸增強經(jīng)濟職能。特別是1978年十一屆三中全會把我國的工作重心重新轉移到經(jīng)濟建設之后，我國逐漸加大經(jīng)濟方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟的目標之后，經(jīng)濟體制改革的進程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經(jīng)濟職能較以前發(fā)生重大轉變。新時期，我國又致力于完善社會主義市場經(jīng)濟；在此過程之中，我國由傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟轉變。不論在哪個時期，某些政府職能已不復存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應和推進經(jīng)濟體制改革及社會發(fā)展需要。

當前，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新形勢，有待于進一步健全。因此，我國政府進行大刀闊斧的機構改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對于那行已不復存在、弱化了的政府職能，政府應當將與之相應的機構加以撤銷或調整；而對于需要強化、新產(chǎn)生的職能，政府應當將于之相應的的機構加以擴充和進行組建。只有這樣，政府職能機構的設置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配、相適應。

（三）我國政府自我革命的重要手段

社會主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創(chuàng)造了條件。同時也決定了“我國的國家機關是屬于人民群眾的、是為人民服務的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機關在本質上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認真辦事的、艱苦奮斗的、聯(lián)系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國某些行政權力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運作，有的權力運作甚至發(fā)生了嚴重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進一步推進我國政府的自我革命。而轉變政府職能以及進行政府機構改革是解決上述問題和保障上述國家機關性質、作用得以實現(xiàn)的主要手段。

當前，我國對內改革的不斷開展以及對外開放格局的不斷擴大和深化，我國社會結構與利益格局不斷得以調整。在此進程之中，將一些問題加以解決的同時也產(chǎn)生了新的問題。因而要求加快政府職能轉變的步伐，并相應地改革與調整政府機構，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉變與機構改革需要解決的問題

要想進一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進程之中政府應當解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉變與機構改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，職能在機構間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當前，我國政府的社會管理和公共服務職能依然相當薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當嚴峻。社會管理問題主要表現(xiàn)為：安居工程、就業(yè)問題、醫(yī)療體制問題、教育問題以及食品安全等等。現(xiàn)階段我國社會表現(xiàn)出的這些問題相當突出，這些我們從近年來頻繁發(fā)生的各種事件就可以得到佐證。當然，這些問題是各國社會發(fā)展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國政府及時進行解決的關鍵問題。對于社會服務職能方面：首先是社會發(fā)展中人們的基本設施建設和社會保障建設相對比較滯后；其次 《中華人民共和國政府機構五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學院出版社2000年版，第35頁。①是一些涉及幾個部門交叉辦理的事務沒有良好的受理程序，是一些簡單事務不能得到及時解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機構改革對政府職能轉變的配套，及時依據(jù)社會需要新設或強化相應的社會管理、公共服務機構，從而真正地做到為人民辦好事、服好務。

（二）政府職能越位、錯位

當前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項仍然過多。如：政府對于車輛駕駛的管理是應當采取的必要措施；但政府應當只是設定考核標準及對其進行考核，而對于個人的這項能力習得不應該多做限制。而目前生活中有關部門卻作出相關限制規(guī)定。這些規(guī)定可以說是不合理、不正當?shù)?，同時也造成了一些本可以規(guī)避的行政權力不良運作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權力運作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負面影響，更重要的是危機政府在民眾當中的公信力。不論中央下發(fā)多么完善的規(guī)范性文件，最終有些政策的執(zhí)行力度到了地方總是趨于弱化。針對政府職能越位、錯位的現(xiàn)狀，一些越位、錯位行使的政府職能應當做出轉變和調整，相應的政府機構也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機構間的配置不合理

目前，我國政府職能在機構間的配置不夠科學。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學?？傮w來看，我國綜合管理部門的權力過于集中，進而造成了行業(yè)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調困難。其次是決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能在部門內或部門間配置不科學。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。解決這些問題重在于重新科學地進行政府職能配置，以致于國家對立法權、司法權和行政權的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現(xiàn)象

當前，我國政府機構設置未能完全解決過多過細的狀態(tài)，我國政府對于有些事務呈現(xiàn)多頭管理而產(chǎn)生職能交叉、政出多門現(xiàn)象；以致一些日常 事務不能夠及時解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉變與機構配套改革的重點和難點。就目前來說，我國呈現(xiàn)出的這一行政體制特點還不能得以消除。因而我國政府應以為民服務為出發(fā)點，設立一些綜合行政服務中心來處理那些日常事務，進而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現(xiàn)了一些令人匪夷所思的社會現(xiàn)象。一些部門一部門利益為行政立足點，當有利可圖時就互相爭利；相反，當主要是一些責任時各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。所以社會中就出現(xiàn)了兩個部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機構改革回顧及現(xiàn)狀

建國以來我國政府主要進行過十多次的機構改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機構改革不斷取得成就，推動著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點及經(jīng)驗

1982年政府機構改革主要是為了提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領導干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領導班子；三是加快了我國干部隊伍年輕化建設步伐。但此次改革并沒有觸動我國固有的高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府職能未能適時得以轉變。

1988年政府機構改革是在推動政治體制改革、深化經(jīng)濟體制改革的大背景之下進行的。在此次改革中，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。國務院在此次機構改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。在此次改革中，我國政府將機構改革的重點放在適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制的需要上。建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要改革任務就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，將我國政府由全能政府逐漸轉變?yōu)橛邢拚?、服務型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經(jīng)濟活動的主導作用。1998年機構改革是建國以來中央政府實施的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構改革。改革中提出推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展是目的，盡快結束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制是目標。在此次改革中，中央撤銷了原有計劃經(jīng)濟體制下設立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經(jīng)濟活動的控制，使得市場配置作用得到更大發(fā)揮。

2003年政府機構改革是在我國加入世貿組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務；從而進一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標是：逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。這次機構改革抓住了社會經(jīng)濟發(fā)展階段中的突出問題，進一步轉變了政府職能。

（二）我國政府機構改革的現(xiàn)狀

在學習西方發(fā)達國家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗與模式的基礎上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機構改革之后，我國政府組成部門減少到27個。經(jīng)過歷次機構改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會的不斷發(fā)展，特別是社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強社會管理與公共服務職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續(xù)改革完善中央政府組織機構；另一方面還得加大地方政府職能轉變與機構改革力度，不斷提升地方政府的執(zhí)行力和政策的落實。

四、關于政府職能轉變與機構改革的一些思考

在推進我國的政府職能轉變與機構改革的過程之中，我國政府要在認清自身存在的影響因素的同時也不能忽視一些其他影響因素。此外，對于部分群體來說，一定要走出關于政府職能轉變與機構改革的一些誤區(qū)。

（一）中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用 中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產(chǎn)黨是我國建設社會主義事業(yè)的領導核心；在日常政治生活中，中國共產(chǎn) 黨的執(zhí)政理念和行為直接決定著行政意識和行政方向?！罢慕M建、官員的任命、政策的制定，都是由中國共產(chǎn)黨這個唯一的執(zhí)政黨其直接或間接的作用?！币蚨袊伯a(chǎn)黨的領導始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領域。

中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國政府的職能運行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點，不斷轉變政府職能以及相應地進行機構改革來努力構建服務型政府。

（二）走出對于政府職能轉變與機構改革的幾點誤區(qū)

誤區(qū)之一：轉變政府職能就是轉變政府經(jīng)濟職能

改革開放以來，我國一直致力于經(jīng)濟發(fā)展，政府職能在經(jīng)濟方面的轉變較為突出。因而，如果沒有對于政府職能轉變有一定的科學理論知識學習，一些人可能會認為政府職能轉變就是轉變政府的經(jīng)濟職能。其實不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經(jīng)濟崩潰邊緣的社會現(xiàn)實，才使得我國政府不得不盡快走上推動經(jīng)濟社會發(fā)展的道路。一些地區(qū)、一部分人先富起來的政策使得我國經(jīng)濟社會得以迅速發(fā)展、國內生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。但與此同時也造成了我國區(qū)域、城鄉(xiāng)間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會的基礎設施建設相對滯后、社會保障體系亟待建立健全。這些都表明當前我國政府應當盡快逐步增強社會管理以及公共服務職能。因而，在不同歷史時期政府面臨的職能轉變的側重點不盡相同。

誤區(qū)之二：先轉變政府職能，后進行機構改革

我國在1988年中央政府機構改革中抓住職能轉變這一關鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級政府在歷次機構改革中也確實把握住了這一核心。但是，在實際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領導人員在一定時期內沒有正確把握政府職能轉變與機構改革之間的關系，錯誤地將“先轉變職能，后進行機構改革”作為具體操作程序來遵循。

其實，正如前文所述，政府機構是政府職能的載體。政府機構若不存在，政府職能就無法運作；同樣，一個機構若不存在明確具體的職能，也 劉明，《從服務型政黨到服務型政府—中國政府職能轉變的關鍵因素》②②就失去了存在的意義。因而，轉變職能與機構改革是相統(tǒng)一的整體；政府職能轉變后就應有相應的機構設置，而機構設置要以政府職能為依據(jù)。所以政府的重點、難點任務是首先要在理念上認清其在所處社會階段應當具備的職能，然后根據(jù)職能相應地進行機構改革。否則，不論是分解、轉移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區(qū)之三：轉變政府職能就是要削減政府權力和精簡機構

政府職能是政府行使權力的過程和效能，政府職能的強弱取決于行政權力的大小。因而政府職能的變化必然導致行政權力的變化。但是我們不能據(jù)此認為轉變職能就是要削減權力。而且，隨著社會的不斷發(fā)展，行政權力具有不斷擴張的趨勢。比如說：隨著網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展，社會對于網(wǎng)絡及其相關產(chǎn)業(yè)的管理需求就不斷顯現(xiàn)出來；這必然就會賦予政府新的行政權力，相應地也必須要設立新的管理機構。

此外，削減政府權力和精簡機構作為一種政府職能轉變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯位的問題。而各個時期政府職能轉變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯位的問題。面對那些政府職能缺位、不到位以及機構間配置不合理等問題，反而需要對政府相關行政權力予以加強或調整，相應地對相關機構加以擴充和調整改變。所以，政府職能轉變所帶來的權力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區(qū)之四：機構改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權力的行使與職能的履行就必然會有所花費，而政府的財政支出主要由稅費來提供。拿西方人的觀點來說，花費納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權力和履行職能時要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數(shù)量上的減少，還得具體分析行政開支的事項。

一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應當削減和節(jié)制的。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國人民的負擔、減少政府的財政支出?？梢哉f，這應當也是政府進行機構改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會公共基礎設施建設和社會福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實施的問題。就目前我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務職能的不斷增強，我國政府用于公共設施建設以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。

新時期，要推進行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉變與機構改革的關系，推進政府職能轉變與政府機構的配套改革。在此進程中，不僅要堅持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權回歸社會之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運用歷次政府職能轉變與機構改革改革的寶貴經(jīng)驗。之后的政府機構改革，以科學發(fā)展觀為價值導向，逐漸增強社會管理與公共服務職能；以建設服務型政府為目的，進而全面促進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會主義現(xiàn)代化建設。

參考文獻

[1]劉明.從服務型政黨到服務型政府——中國政府職能轉變的關鍵因素[M].上海黨史與黨建.2010,8.[2]李軍鵬.新時期推進政府職能轉變與機構改革的新思路[N].行政論壇.2007.[3]吳奕新.市場經(jīng)濟與地方職能轉變[A].南方論叢.2005,6.22(2).[4]張繼政.試論政府機構改革與職能轉變[M].理論學習與探索.2005,5.[5]夏海.政府的自我革命——中國政府機構改革研究[M].中國法制出版社，2004.[6]高榮，陳紅琴.論市場經(jīng)濟體制下政府職能的轉變[M].江海縱橫.2004,4.[7]楊學淵.對政府職能轉變與機構改革關系的認識[J].中共浙江省委黨校學報.2000,6.[8]“政府職能轉變與機構改革問題”學術研討會綜述.中國特色社會主義研究[M].1998,5.[9]星星.改革政府——20世紀末的政治旋風[M].經(jīng)濟管理出版社.1998.[10]章原.重塑政府’98政府機構改革焦點大透視[M].中華工商聯(lián)合出版社.1998.[11]孫學玉，耿弘.走出政府職能轉變與機構改革的誤區(qū).行政論壇[J].1996.[12] 改革開放以來五次重要的政府機構改革[N].人民日報.

第三篇：論政府職能轉變與機構改革課件

論政府職能轉變與機構改革

摘要：隨著我國社會的不斷的發(fā)展，為了進一步適應時代發(fā)展的要求以及我國市場經(jīng)濟體制改革，我國社會迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進政府職能轉變并相應地進行政府機構的配套改革，這也是我國政府自我革命的重要手段。而這一進程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，機構間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對改革開放以來的歷次重大機構改革回顧的基礎之上，本文對中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區(qū)加以簡單論述。

關鍵詞：政府職能轉變 機構改革 公共服務職能

隨著我國改革開放的不斷的開展與深化，我國社會得以迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提升；與此同時，我國政府當前面臨的行政環(huán)境較之前發(fā)生了重大變化。因此，面對我國社會的新形勢、新挑戰(zhàn)，我國政府要不斷地適時進行政府職能轉變及相應地進行機構改革，進而適應我國社會主義市場經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，最終實現(xiàn)我國的社會主義現(xiàn)代化建設。

一、我國政府進行職能轉變與機構改革的必要性

哲學知識讓我們明白了一切事物隨時間、地點、條件的不同而不同。政府應該具有的職能與機構設置也不會例外，因而政府有必要進行職能轉變與機構改革。

（一）政府適應時代發(fā)展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國家行政管理機構在一定時期內為實現(xiàn)國家利益和推進社會發(fā)展而負有的職責和功能。由于社會歷史條件處于不斷的變化之 中，因而政府應履行的職能也是不斷變化的。而當前政府正在履行的職能未必是政府應該履行的職能，所以政府要適時不斷調整自身職能，以適應不斷變化的行政環(huán)境與社會需要。而政府機構是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責以及權力的統(tǒng)一體。政府的任何職能都必須由一定的機構來履行，這樣政府的職能才能夠得以實現(xiàn)。與此同時，機構改革對政府職能也有一定的依賴，即政府機構設置是以政府職能為依據(jù)的。

上述社會歷史條件包括兩個方面的內容：國內環(huán)境與國際環(huán)境。就新中國成立以來我國的國內環(huán)境而言，建國初期主要體現(xiàn)為政治職能，即鞏固并發(fā)展社會主義政權；一段時期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對應的應該是逐漸增強經(jīng)濟管理職能；就目前來說，應當是增強社會管理和公共服務職能。同樣，建國以來我國的國際環(huán)境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營的對立、逐漸開始并加強聯(lián)系；進而發(fā)展到目前世界各國都無法置身世外，走上全球化、國際化道路。

（二）我國經(jīng)濟體制改革的迫切要求

當我國的社會主義政權得以鞏固之后，我國政府逐漸增強經(jīng)濟職能。特別是1978年十一屆三中全會把我國的工作重心重新轉移到經(jīng)濟建設之后，我國逐漸加大經(jīng)濟方面的改革力度。在1993年我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟的目標之后，經(jīng)濟體制改革的進程，尤其是初期國企改革的深化，使得我國政府的經(jīng)濟職能較以前發(fā)生重大轉變。新時期，我國又致力于完善社會主義市場經(jīng)濟；在此過程之中，我國由傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟轉變。不論在哪個時期，某些政府職能已不復存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應和推進經(jīng)濟體制改革及社會發(fā)展需要。

當前，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新形勢，有待于進一步健全。因此，我國政府進行大刀闊斧的機構改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對于那行已不復存在、弱化了的政府職能，政府應當將與之相應的機構加以撤銷或調整；而對于需要強化、新產(chǎn)生的職能，政府應當將于之相應的的機構加以擴充和進行組建。只有這樣，政府職能機構的設置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配、相適應。

（三）我國政府自我革命的重要手段 社會主義制度在我國的確立，為探索建立新型的政府管理體制創(chuàng)造了條件。同時也決定了“我國的國家機關是屬于人民群眾的、是為人民服務的，因此它同舊中國的壓迫人民的國家機關在本質上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認真辦事的、艱苦奮斗的、聯(lián)系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國某些行政權力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運作，有的權力運作甚至發(fā)生了嚴重扭曲。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進一步推進我國政府的自我革命。而轉變政府職能以及進行政府機構改革是解決上述問題和保障上述國家機關性質、作用得以實現(xiàn)的主要手段。

當前，我國對內改革的不斷開展以及對外開放格局的不斷擴大和深化，我國社會結構與利益格局不斷得以調整。在此進程之中，將一些問題加以解決的同時也產(chǎn)生了新的問題。因而要求加快政府職能轉變的步伐，并相應地改革與調整政府機構，才能促使我國政府自我革命的已成功。

二、我國政府職能轉變與機構改革需要解決的問題

要想進一步深化我國行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進程之中政府應當解決些什么問題。目前，我國政府在職能轉變與機構改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯位，職能在機構間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當前，我國政府的社會管理和公共服務職能依然相當薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當嚴峻。社會管理問題主要表現(xiàn)為：安居工程、就業(yè)問題、醫(yī)療體制問題、教育問題以及食品安全等等?，F(xiàn)階段我國社會表現(xiàn)出的這些問題相當突出，這些我們從近年來頻繁發(fā)生的各種事件就可以得到佐證。當然，這些問題是各國社會發(fā)展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國政府及時進行解決的關鍵問題。對于社會服務職能方面：首先是社會發(fā)展中人們的基本設施建設和社會保障建設相對比較滯后；其次是一些涉及幾個部門交叉辦理的事務沒有良好的受理程序，是一些簡單事 ① 《中華人民共和國政府機構五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學院出版社2000年版，第35頁。務不能得到及時解決。

面臨這些問題，我國政府要加快機構改革對政府職能轉變的配套，及時依據(jù)社會需要新設或強化相應的社會管理、公共服務機構，從而真正地做到為人民辦好事、服好務。

（二）政府職能越位、錯位

當前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項仍然過多。如：政府對于車輛駕駛的管理是應當采取的必要措施；但政府應當只是設定考核標準及對其進行考核，而對于個人的這項能力習得不應該多做限制。而目前生活中有關部門卻作出相關限制規(guī)定。這些規(guī)定可以說是不合理、不正當?shù)?，同時也造成了一些本可以規(guī)避的行政權力不良運作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權力運作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負面影響，更重要的是危機政府在民眾當中的公信力。不論中央下發(fā)多么完善的規(guī)范性文件，最終有些政策的執(zhí)行力度到了地方總是趨于弱化。針對政府職能越位、錯位的現(xiàn)狀，一些越位、錯位行使的政府職能應當做出轉變和調整，相應的政府機構也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機構間的配置不合理

目前，我國政府職能在機構間的配置不夠科學。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學?？傮w來看，我國綜合管理部門的權力過于集中，進而造成了行業(yè)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調困難。其次是決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能在部門內或部門間配置不科學。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。解決這些問題重在于重新科學地進行政府職能配置，以致于國家對立法權、司法權和行政權的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現(xiàn)象

當前，我國政府機構設置未能完全解決過多過細的狀態(tài)，我國政府對于有些事務呈現(xiàn)多頭管理而產(chǎn)生職能交叉、政出多門現(xiàn)象；以致一些日常事務不能夠及時解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國政府職能轉變 與機構配套改革的重點和難點。就目前來說，我國呈現(xiàn)出的這一行政體制特點還不能得以消除。因而我國政府應以為民服務為出發(fā)點，設立一些綜合行政服務中心來處理那些日常事務，進而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現(xiàn)了一些令人匪夷所思的社會現(xiàn)象。一些部門一部門利益為行政立足點，當有利可圖時就互相爭利；相反，當主要是一些責任時各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。所以社會中就出現(xiàn)了兩個部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來我國政府歷次機構改革回顧及現(xiàn)狀

建國以來我國政府主要進行過十多次的機構改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來，我國政府開展的幾次大刀闊斧的機構改革不斷取得成就，推動著我國行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點及經(jīng)驗

1982年政府機構改革主要是為了提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領導干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領導班子；三是加快了我國干部隊伍年輕化建設步伐。但此次改革并沒有觸動我國固有的高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府職能未能適時得以轉變。

1988年政府機構改革是在推動政治體制改革、深化經(jīng)濟體制改革的大背景之下進行的。在此次改革中，我國首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。國務院在此次機構改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務院組成部門。

1993年，我國首次提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。在此次改革中，我國政府將機構改革的重點放在適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制的需要上。建立社會主義市場經(jīng)濟的一個重要改革任務就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，將我國政府由全能政府逐漸轉變?yōu)橛邢拚?、服務型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經(jīng)濟活動的主導作用。

1998年機構改革是建國以來中央政府實施的涉及面最廣、改革力度最 大的一次政府機構改革。改革中提出推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展是目的，盡快結束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制是目標。在此次改革中，中央撤銷了原有計劃經(jīng)濟體制下設立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經(jīng)濟活動的控制，使得市場配置作用得到更大發(fā)揮。

2003年政府機構改革是在我國加入世貿組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務；從而進一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標是：逐步形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。這次機構改革抓住了社會經(jīng)濟發(fā)展階段中的突出問題，進一步轉變了政府職能。

（二）我國政府機構改革的現(xiàn)狀

在學習西方發(fā)達國家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗與模式的基礎上，我國逐步探索出一條具有中國特色社會主義的政府大部制改革道路。在2008年我國開展的大部制機構改革之后，我國政府組成部門減少到27個。經(jīng)過歷次機構改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國社會的不斷發(fā)展，特別是社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強社會管理與公共服務職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續(xù)改革完善中央政府組織機構；另一方面還得加大地方政府職能轉變與機構改革力度，不斷提升地方政府的執(zhí)行力和政策的落實。

四、關于政府職能轉變與機構改革的一些思考

在推進我國的政府職能轉變與機構改革的過程之中，我國政府要在認清自身存在的影響因素的同時也不能忽視一些其他影響因素。此外，對于部分群體來說，一定要走出關于政府職能轉變與機構改革的一些誤區(qū)。

（一）中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉變與機構改革中的作用 中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產(chǎn)黨是我國建設社會主義事業(yè)的領導核心；在日常政治生活中，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和行為直接決定著行政意識和行政方向?！罢慕M建、官員 的任命、政策的制定，都是由中國共產(chǎn)黨這個唯一的執(zhí)政黨其直接或間接的作用?！雹谝蚨袊伯a(chǎn)黨的領導始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領域。

中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國政府的職能運行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點，不斷轉變政府職能以及相應地進行機構改革來努力構建服務型政府。

（二）走出對于政府職能轉變與機構改革的幾點誤區(qū)

誤區(qū)之一：轉變政府職能就是轉變政府經(jīng)濟職能

改革開放以來，我國一直致力于經(jīng)濟發(fā)展，政府職能在經(jīng)濟方面的轉變較為突出。因而，如果沒有對于政府職能轉變有一定的科學理論知識學習，一些人可能會認為政府職能轉變就是轉變政府的經(jīng)濟職能。其實不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經(jīng)濟崩潰邊緣的社會現(xiàn)實，才使得我國政府不得不盡快走上推動經(jīng)濟社會發(fā)展的道路。一些地區(qū)、一部分人先富起來的政策使得我國經(jīng)濟社會得以迅速發(fā)展、國內生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。但與此同時也造成了我國區(qū)域、城鄉(xiāng)間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國社會的基礎設施建設相對滯后、社會保障體系亟待建立健全。這些都表明當前我國政府應當盡快逐步增強社會管理以及公共服務職能。因而，在不同歷史時期政府面臨的職能轉變的側重點不盡相同。

誤區(qū)之二：先轉變政府職能，后進行機構改革

我國在1988年中央政府機構改革中抓住職能轉變這一關鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國各級政府在歷次機構改革中也確實把握住了這一核心。但是，在實際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領導人員在一定時期內沒有正確把握政府職能轉變與機構改革之間的關系，錯誤地將“先轉變職能，后進行機構改革”作為具體操作程序來遵循。

其實，正如前文所述，政府機構是政府職能的載體。政府機構若不存在，政府職能就無法運作；同樣，一個機構若不存在明確具體的職能，也就失去了存在的意義。因而，轉變職能與機構改革是相統(tǒng)一的整體；政府 ② 劉明，《從服務型政黨到服務型政府—中國政府職能轉變的關鍵因素》職能轉變后就應有相應的機構設置，而機構設置要以政府職能為依據(jù)。所以政府的重點、難點任務是首先要在理念上認清其在所處社會階段應當具備的職能，然后根據(jù)職能相應地進行機構改革。否則，不論是分解、轉移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

誤區(qū)之三：轉變政府職能就是要削減政府權力和精簡機構

政府職能是政府行使權力的過程和效能，政府職能的強弱取決于行政權力的大小。因而政府職能的變化必然導致行政權力的變化。但是我們不能據(jù)此認為轉變職能就是要削減權力。而且，隨著社會的不斷發(fā)展，行政權力具有不斷擴張的趨勢。比如說：隨著網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展，社會對于網(wǎng)絡及其相關產(chǎn)業(yè)的管理需求就不斷顯現(xiàn)出來；這必然就會賦予政府新的行政權力，相應地也必須要設立新的管理機構。

此外，削減政府權力和精簡機構作為一種政府職能轉變的手段，可以說只適用于那些政府職能越位、錯位的問題。而各個時期政府職能轉變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯位的問題。面對那些政府職能缺位、不到位以及機構間配置不合理等問題，反而需要對政府相關行政權力予以加強或調整，相應地對相關機構加以擴充和調整改變。所以，政府職能轉變所帶來的權力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區(qū)之四：機構改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權力的行使與職能的履行就必然會有所花費，而政府的財政支出主要由稅費來提供。拿西方人的觀點來說，花費納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權力和履行職能時要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數(shù)量上的減少，還得具體分析行政開支的事項。

一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應當削減和節(jié)制的。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國人民的負擔、減少政府的財政支出?？梢哉f，這應當也是政府進行機構改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會公共基礎設施建設和社會福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實施的問題。就目前 我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務職能的不斷增強，我國政府用于公共設施建設以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。

新時期，要推進行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉變與機構改革的關系，推進政府職能轉變與政府機構的配套改革。在此進程中，不僅要堅持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權回歸社會之后不能形成無管理的“真空地帶”。其次，我國要積極運用歷次政府職能轉變與機構改革改革的寶貴經(jīng)驗。之后的政府機構改革，以科學發(fā)展觀為價值導向，逐漸增強社會管理與公共服務職能；以建設服務型政府為目的，進而全面促進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會主義現(xiàn)代化建設。

第四篇：論政府職能轉變與行政管理轉型

府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗，重點研究機制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經(jīng)濟運行的風險，維護社會、經(jīng)濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。第二，計劃經(jīng)濟體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經(jīng)濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經(jīng)濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監(jiān)督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發(fā)展，無法適應市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務，遵守法律規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現(xiàn)實的結果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟全球化，市場經(jīng)濟體系進一步完善，融入國際經(jīng)濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月國務院發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民，加強執(zhí)政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。正文

一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現(xiàn)了建設法治政府的決心?！缎姓S可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變?yōu)椤笆匾谷恕?，體現(xiàn)有限、公正、責任、透明、服務的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權為公。長期以來，由于監(jiān)督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)科學行政，為公為民。

2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經(jīng)費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現(xiàn)比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現(xiàn)此目標努力，這一過程就是政策評價。根據(jù)政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進行勸告或者提出建議。

2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡招標，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進了電子招標制度。國大交通省是日本中央政府機構中規(guī)模最大、權限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設項目中引進了電子招標，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評估業(yè)務中的約4萬多項目實行電子招標，并將于2010前在所有公共工程中采用電子招標。公共工程以外的采購也采用了網(wǎng)絡公布和招標的方法進行。各省廳的采購計劃都是單獨公布目錄、自行進行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個人都可以自由檢索。而且，招標資格的標準也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標資格審查，就可以在任何時候參加任何一個省廳的招標。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內容。根據(jù)日本總務廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計，中央所管的許可大約有11000項，其中法律規(guī)定的約有8100項，政令規(guī)定的約有400項，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項，其他約有380項。行政許可的目的是國家根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，通過對公民和企業(yè)的活動進行干預，防止自由放任給社會和公民帶來不利影響。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，一些行政許可失去了實際意義，成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟和社會的活力。為此，20世紀90年代以來，日本開始進行改革，著手對行政許可進行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是盡量減少為經(jīng)濟目的設立的行政許可，將為社會目的而設立的許可控制在必要的和最小的范圍內；二是由事前許可型向事后許可型轉變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內容和審查標準應當明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動裁量的因素，簡化審批程序，縮短審批時間；四是改進許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機構的作用。在強化企業(yè)自主檢查、自我約束機制的同時，對確需政府檢查的，在具體實施時也要充分發(fā)揮民間檢查機構的作用；五是改革資格制度。對各種資格制度進行清理，取消不必要的資格，同時對新設的資格要審查、把關。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內消費和投資增加，日本經(jīng)濟發(fā)展也因此得到了一定促進。我國借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經(jīng)驗做法，針對我國行政許可的情況，經(jīng)過一段時間的艱難探索，進行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法的頒布實施，無異于中國政府的一場“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關系。行政許可法的頒布和實施，為依法行政建設法制社會、責任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉變。

三、存在的問題和困擾目前，國家和地方貫徹實施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展，《行政許可法》的學習、宣傳力度加大，各級法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務公開、加強事后監(jiān)管，配套制度建設等工作取得一定成效，同時，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實《行政許可法》的要義，政府行政管理轉型依然任重道遠：

1、思想觀念問題是行政管理轉型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉型的主動性不強，思想觀念的轉變跟不上市場經(jīng)濟和民主法治建設形勢發(fā)展。長期傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的意識是：政府強制、本位型管理，權力無限，責任有限。這樣的意識主導的“管理就是審批，審批就是權力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權力、地位、利益的來源，權威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權力，因此不可能真正從轉變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責任政府、行政服務、依法行政的高度，認識貫徹《行政許可法》，行政管理轉型的實質和意義，表現(xiàn)出推一下、動一下的被動應付。二是從管理相對人角度看。一部分市場主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉型，因為，利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長期交往所形成的良好、固定的人際關系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢”，可以達到壓制、排擠競爭對手，最大限度地獲取市場份額，保障自身利益的目的。 

四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責任、權力”共同體的意識。&nsp;加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》的學習、宣傳教育活動。以各級領導干部、執(zhí)法人員為重點，普及到黨政機關全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學習教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領會實質、學以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學教對象在學法中獲得物質利益；采用專題培訓、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強執(zhí)法人員的學習教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學教，推動觀念轉變，樹立“權責”意識，提高法治素養(yǎng)。

2、強化行政立法保障。進一步加強行政立法工作，在保證原則性的同時，增強可操作性，減少執(zhí)法機關隨意“細化、延伸”的空間，最大限度地實現(xiàn)執(zhí)法機關依法即可操作。一是調整立法思路。在立法內容設置上，應當盡可能減少行政許可事項設定，降低社會成本和行政成本；設置行政許可的，就應當依照行政許可法規(guī)定，明確許可實施的各項要素；二是加強監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務、履行的法定義務進行細化，明確其法律責任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標準，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執(zhí)法的，應當在立法中明確可委托下級機關或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調查取證等某個或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機制。政府應當加快職能轉變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時對于法定行政執(zhí)法職責應當依法履行，并著力于執(zhí)法機制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟和法治的發(fā)展，這一模式的適應性減弱，需要轉變?！靶姓贤蹦Ｊ降膬群褪牵鹤冃姓袨闉楹贤袨?，變普遍約束為個體規(guī)范、合同義務；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標準、條件、要求以及管理相對人的義務和責任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務和責任，合同當事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權利、獲得利益，并履行約定義務；合同當事人不履行約定義務的，依法按合同追究違約責任，以達到行政管理的目的。二是調動社會資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應對市場主體違法行為的查處。政府應當充分調動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應當利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監(jiān)督舉報競爭對手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵利害關系人，監(jiān)督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調動人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報各類違法違規(guī)行為。對于違法行為的舉報線索政府應當及時受理并調查處理，并對有效線索舉報人予以適當獎勵。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應當通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關管理相對人履行法定義務情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務行為，并進行公開譴責。通過及時披露行政執(zhí)法公共信息，為社會監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強政府執(zhí)法內部監(jiān)督制約制度建設。人的觀念和意識轉變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內部監(jiān)督制約制度，加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個環(huán)節(jié)、崗位行使權力進行制約，對履行職責的程序規(guī)范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監(jiān)督。一是科學調整崗位設置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設置，改為“并聯(lián)式”設置，變封閉運行為開放運行，形成上游環(huán)節(jié)對下游環(huán)節(jié)的復核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀檢監(jiān)察等機構對執(zhí)法人員履行職責情況進

行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應當獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；三是落實“過錯責任追究制度”。沒有制度應盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴格執(zhí)行，切實查處不依法履行職責、違法執(zhí)法行為，追究責任，落實到位，體現(xiàn)“權力責任”對等原則。同時政府要對這項制度的執(zhí)行落實情況、查處追究情況進行監(jiān)督檢查。在此基礎上要探索建立行政執(zhí)法“領導問責”制度，把住關鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結合政府防治腐敗廉政體系建設，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應當定期輪換，并結合實際對執(zhí)法崗位性質、職權大小、重要程度進行研究、分類，分別規(guī)定相應、科學的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關鍵崗位人員“掌權”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調整現(xiàn)行相對集中處罰權執(zhí)法體系。不能片面理解相對集中處罰權就是集中到一個部門、一支隊伍執(zhí)法，應當在考慮執(zhí)法效能的同時，考慮減少當事人損失，降低社會成本。行業(yè)系統(tǒng)內行業(yè)關聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對于系統(tǒng)內各關聯(lián)行業(yè)的情況相對熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎相對較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實行相對集中處罰權執(zhí)法不僅是可行的，也是科學的。二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規(guī)費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應增加行政經(jīng)費，并確保滿足行政執(zhí)法實際需求，予以充分保障。三是加強執(zhí)法隊伍建設。針對行政執(zhí)法工作任務，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責任務，相應增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會清理。行業(yè)協(xié)會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉變行業(yè)協(xié)會“二政府”，政府通過協(xié)會“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導行業(yè)協(xié)會的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會的管理事務，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔責任，還行業(yè)協(xié)會以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。

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第五篇：論政府職能轉變與行政管理轉型

府的本職是實施行政管理，管理社會公共事務。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等類型。本文從貫徹落實《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗，重點研究機制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點，對該法施行前和施行以來行政管理的情況，進行分析研究，提出轉變管理方式的建議。課題研究的部分內容采用了比較的方法，有時涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對政府管理的本質要求及相互關系，比較國外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進政府職能轉變、行政管理轉型，提高行政效能，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展為目標，從機制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實施行政管理的根本目標是控制社會和經(jīng)濟運行的風險，維護社會、經(jīng)濟秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進行行政管理的主要手段。第二，計劃經(jīng)濟體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實施行政許可配置社會和經(jīng)濟資源，管理社會公共事務，控制風險。長期以來，國內行政許可覆蓋社會和經(jīng)濟各個領域和角落，存在著設定主體多樣、項目繁多、面廣量大、程序冗長、許可要件和實施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設定和實施，缺乏有效監(jiān)督和對應的責任，行政許可權力化、利益化，成為權力資本、尋租資本、～溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權力本位型方向發(fā)展，無法適應市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機制和法定要求，片面強調行政許可，忽視對當事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務，遵守法律規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查，因此，設定、實施行政許可，難以達到行政管理的“預測并控制風險，保障公共利益和公共安全”根本目標，實效性削減，現(xiàn)實的結果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國加入WTO，經(jīng)濟全球化，市場經(jīng)濟體系進一步完善，融入國際經(jīng)濟主流的進程進一步加快，政府行政管理轉型已為大勢所趨，勢在必行。同時，我國法治進程相應加快，2004年3月xx發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民，加強執(zhí)政能力建設的決定，標志著政府轉變職能，建設服務型政府，依法行政，加快行政管理轉型，已成為法定義務、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實質要義入手，研究政府應該管哪些事，哪些事應該還政于民，如何改進行政管理方式，管好應該管的事。正文

一、行政許可法對政府管理的本質要求及相互關系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進行專項立法的唯中國獨有，成為我國法治進程的里程碑，體現(xiàn)了建設法治政府的決心?！缎姓S可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內涵實質一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進一步制約了行政權力，明確政府轉變職能的要求，其相對更具科學、先進性，更加深刻、明確，成為行政管理轉型制度化的標志。雖然《行政許可法》立法調整范圍主要是行政許可制度，但它實際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。《行政許可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉變職能，改變行政管理方式的法定導向、原則和具體要求，政府應當成為法治政府，從“家長”轉變?yōu)椤笆匾谷恕?，體現(xiàn)有限、公正、責任、透明、服務的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應當體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權為公。長期以來，由于監(jiān)督和責任的缺位，行政管理權力化、利益化，公權私化，設租尋租，成為權力資本、尋租資本、～溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強權、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)科學行政，為公為民。

2、依法用權的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權。一是堅持行政權力只源自法律授權的行政法治原則，政府應當依照法律行使法律授予的職權，政府實施行政管理，法無規(guī)定不得為之，法定事項依法為之，規(guī)范用權；二是“依法”不僅是依照行政實體法規(guī)定的規(guī)范和標準，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權規(guī)范。以往行政立法對實體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實施行政管理重實體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責任，其設定法定程序更具嚴肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實體規(guī)范和法定實施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進程的必然。長期以來，我國立法實行的政府部門代起草和政府自行立法的機制，對立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設定行政管理事項或范圍，政府自己立法、自己設權、自己執(zhí)行，政府管理的權力和范圍無限，責任和義務有限。一個無所不管的無限政府，必然抑制經(jīng)濟和社會發(fā)展。《行政許可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權限范圍、行政管理事項和權限的設定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項和職權的設定程序，建立了行政許可評價制度，對行政權力進行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應當集中精力管好法律規(guī)定的管理事項，凡管理相對人能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理的事務，政府不需要去管理，也不應干預市場行為。

4、責任政府的要求。權利義務對等、權力責任對稱，是法治的基本要求，政府行使權力，實質是履行職責、承擔責任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權力、管理相對人義務的設置，而政府的義務、行政法律責任虛化，權力和責任不對稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權責”觀念，明確了政府的職責和責任，二是違法設定管理權力、行使權力，不依法履行法定監(jiān)管職責，應承擔法律責任；三是違法增加管理相對人義務，應承擔法律責任；一是應當履行許可事項的后續(xù)監(jiān)督檢查職責；四是損害當事人合法權益應承擔賠償責任。同時，一個負責任的政府同時也應當是誠信的政府?！缎姓S可法》為此確立了行政管理社會信賴保護原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護公共利益撤銷許可對合法權益的損害賠償制度和補償制度等。責任政府、誠信政府的建設成為法定剛性要求。

5、陽光政府的要求。陽光政府就是要求政務公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實施程序、辦事時限、法定標準和條件、對當事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對人要知曉這些要素，甚至是管理機構的地址、電話，都頗費周折，辦事疲于往返，不堪反復，導致社會成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進行政審批制度改革和政務公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本?！缎姓S可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應當依法公開聽證?！缎姓S可法》對行政許可公開的要求，也即對行政管理的要求，則更為具體：政府不得實施未公布法律依據(jù)的許可事項，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項、依據(jù)、數(shù)量、條件和標準、申請和提交材料、辦理時限、辦理地點、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權利告知”制度。行政管理要素成為社會公共信息，政務公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務型政府，就是行政管理轉型，政府改變管理方式，以服務的方式進行管理，并提高服務效率和質量，提供優(yōu)質社會公共產(chǎn)品。計劃經(jīng)濟體制實行的是以行為許可為主導的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對當事人執(zhí)行被許可事項，履行法定義務的監(jiān)督檢查，且對當事人從事活動是否依法獲準的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴肅性。實踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對于行政許可的事前管理，更具實效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導的行政管理只能是單向、低效的。任何服務必定是雙向性的，良好的服務必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉型，提供優(yōu)質、高效的公共服務，一是變政府單向管理為政府和社會雙向互動；二是改變以“行政許可主導”為“事后監(jiān)管為主導”；三是按非歧視原則平等對待服務客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標、拍賣等市場競爭方式；五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，推行電子服務；六是整合管理操作程序，相對集中或綜合實施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務公開，提高服務的便利性和效能。

二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實施,把行政許可的制定與實施作為發(fā)展社會、經(jīng)濟的重要工作來做。美國是世界上實施行政許可最早的國家，歐洲、日本等國大多借鑒美國的行政許可做法，尤其是日本二十多年來在行政許可領域有了長足的發(fā)展，非常值得我們學習、借鑒。

1、行政許可制度。長期以來，日本對公務員的考核偏重了事后評價，如采取行政監(jiān)察、會計審計等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評價機制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費了政府經(jīng)費1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預期判斷相差很遠。東京大橋事件證明，對于一些重大事件如果缺乏事前的嚴密論證，可能會出現(xiàn)比較嚴重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國外立法的基礎上，日本于2002年4月頒布了《政策評價法》，強化了事前評價制度。所謂事先評價制度，就是事先確定一個目標，然后制定措施為實現(xiàn)此目標努力，這一過程就是政策評價。根據(jù)政策評價的要求，部門和公務員制定工作目標和措施應從必要性、效率性和有效性三個方面考慮。有關研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評價。政策評價必須聽取外部人員的意見，評價結果要公開，并要求反映到預算編制上。評價比較低的，要請專家評議以便進一步明確政策。日本總務省設有行政評價局，負責調查中央機關日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進行勸告或者提出建議。

2、電子招標制度。電子招標制度是將包括公共工程在內的政府采購由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡進行招標，從獲取信息、申請投標到公布竟標結果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡招標，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕

許可法的規(guī)定作出書面決定、送達申請人等法定程序操作。三是行政管理的行為習慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長期依賴并習慣于行政許可方式進行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來，而行政許可事項一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對于行政管理轉型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后?！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設定行政許可應當明確許可條件、程序、申請材料等要求。而目前，有的設定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實施的操作難度，另一方面給以細化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設定或變相設定行政許可事項、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對人義務的現(xiàn)象，且時有變化調整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進行，未經(jīng)法制機構審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴格、不到位。六是關聯(lián)性行政許可事項的“并聯(lián)實施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方政府應創(chuàng)造條件，實行關聯(lián)性行政許可事項聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實行了行政許可申請集中受理、集中回復，但仍不完全到位，同時，由于部門權力、利益本位意識的影響，有關行政許可的實施機關對于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項制度的推行難度較大。七是行政過錯責任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺了“行政過錯責任追究制度”，違法或過錯行為模式及責任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯行為得不到及時、有效得追究，權力與責任不對稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰許可、誰監(jiān)督”的原則和相對集中處罰權的矛盾。目前，各地實行的相對集中行政處罰權，一支隊伍綜合執(zhí)法的機制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神，實施行政許可的機關應履行監(jiān)督檢查的職責，包括未經(jīng)許可的活動和行政許可的內容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補辦許可手續(xù)等補救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾?！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可的委托實施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項，上級部門要求或委托下級機關受理、初審管理事項的申請，但又沒有法定依據(jù)規(guī)定，而根據(jù)“下級服從上級”的組織原則，下級部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應的法定行政強制措施加以保障，以往實際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關，加以保障，但即便如此，管理相對人欠費、逃費現(xiàn)象仍比較嚴重，難以按標準足額征收。按照《行政許可法》要求，實施行政許可不得收費（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執(zhí)法職責任務的矛盾。以往很多行政機關依靠關聯(lián)收費保障行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機關實施行政許可不得收費，同時監(jiān)管執(zhí)法的職責大增，現(xiàn)有行政經(jīng)費、執(zhí)法人員已難以應對行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務要求，而另一方面，地方政府公共財政體系尚未建立，經(jīng)費和人員又未相應增加，行政許可實施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進行政管理轉型的思考和建議針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點建議，旨在推進政府職能轉變、行政管理轉型，加強法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責任、權力”共同體的意識。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《xx全面推進依法行政實施綱要》的學習、宣傳教育活動。以各級領導干部、執(zhí)法人員為重點，普及到黨政機關全體工作人員、各類行政管理相對人，改變以往學習教育重形式、輕實效的做法，以講求實效、領會實質、學以致用為本，采用各種載體的有獎知識競賽等利益性方式，使學教對象在學法中獲得物質利益；采用專題培訓、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強執(zhí)法人員的學習教育，并與干部考核掛鉤。通過有實效的學教，推動觀念轉變，樹立“權責”意識，提高法治素養(yǎng)。

2、強化行政立法保障。進一步加強行政立法工作，在保證原則性的同時，增強可操作性，減少執(zhí)法機關隨意“細化、延伸”的空間，最大限度地實現(xiàn)執(zhí)法機關依法即可操作。一是調整立法思路。在立法內容設置上，應當盡可能減少行政許可事項設定，降低社會成本和行政成本；設置行政許可的，就應當依照行政許可法規(guī)定，明確許可實施的各項要素；二是加強監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對管理相對人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務、履行的法定義務進行細化，明確其法律責任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標準，并探索對違法行為實行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關系。對于上級部門難以自行實施完成許可、處罰執(zhí)法的，應當在立法中明確可委托下級機關或符合法定條件組織，實施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實施行政許可受理初審、行政處罰調查取證等某個或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場監(jiān)管執(zhí)法機制。政府應當加快職能轉變，充分發(fā)揮市場和行業(yè)自治自律作用，同時對于法定行政執(zhí)法職責應當依法履行，并著力于執(zhí)法機制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設定行政許可、征收、強制措施及管理相對人義務，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場經(jīng)濟和法治的發(fā)展，這一模式的適應性減弱，需要轉變。“行政合同”模式的內涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個體規(guī)范、合同義務；行政管理相對人需從事特定活動，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標準、條件、要求以及管理相對人的義務和責任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務和責任，合同當事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動、行使權利、獲得利益，并履行約定義務；合同當事人不履行約定義務的，依法按合同追究違約責任，以達到行政管理的目的。二是調動社會資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應對市場主體違法行為的查處。政府應當充分調動社會資源，施行有獎舉報制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應當利用市場主體相互競爭的特性，充分鼓勵其監(jiān)督舉報競爭對手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵利害關系人，監(jiān)督舉報侵害其合法利益的違法行為；充分調動人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報各類違法違規(guī)行為。對于違法行為的舉報線索政府應當及時受理并調查處理，并對有效線索舉報人予以適當獎勵。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應當通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺，定期或不定期地公布行政許可決定、有關管理相對人履行法定義務情況等良性信息，同時公布管理相對人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進行活動、逃欠法定稅費、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務行為，并進行公開譴責。通過及時披露行政執(zhí)法公共信息，為社會監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強政府執(zhí)法內部監(jiān)督制約制度建設。人的觀念和意識轉變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內部監(jiān)督制約制度，加強對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個環(huán)節(jié)、崗位行使權力進行制約，對履行職責的程序規(guī)范性、時效性和辦理意見的合法真實性進行監(jiān)督。一是科學調整崗位設置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設置，改為“并聯(lián)式”設置，變封閉運行為開放運行，形成上游環(huán)節(jié)對下游環(huán)節(jié)的復核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀檢監(jiān)察等機構對執(zhí)法人員履行職責情況進行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應當獎懲掛鉤，并實行“違法行為一票否決”；三是落實“過錯責任追究制度”。沒有制度應盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴格執(zhí)行，切實查處不依法履行職責、違法執(zhí)法行為，追究責任，落實到位，體現(xiàn)“權力責任”對等原則。同時政府要對這項制度的執(zhí)行落實情況、查處追究情況進行監(jiān)督檢查。在此基礎上要探索建立行政執(zhí)法“領導問責”制度，把住關鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結合政府防治～廉政體系建設，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應當定期輪換，并結合實際對執(zhí)法崗位性質、職權大小、重要程度進行研究、分類，分別規(guī)定相應、科學的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關鍵崗位人員“掌權”過長，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調整現(xiàn)行相對集中處罰權執(zhí)法體系。不能片面理解相對集中處罰權就是集中到一個部門、一支隊伍執(zhí)法，應當在考慮執(zhí)法效能的同時，考慮減少當事人損失，降低社會成本。行業(yè)系統(tǒng)內行業(yè)關聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對于系統(tǒng)內各關聯(lián)行業(yè)的情況相對熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎相對較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實行相對集中處罰權執(zhí)法不僅是可行的，也是科學的。二是加快稅費體制和財政體制改革。將缺乏法定強制保障的行政規(guī)費改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財政體系，在實行收支兩條線的同時，相應增加行政經(jīng)費，并確保滿足行政執(zhí)法實際需求，予以充分保障。三是加強執(zhí)法隊伍建設。針對行政執(zhí)法工作任務，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責任務，相應增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會清理。行業(yè)協(xié)會要與政府徹底脫鉤，不再實施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項。要盡快轉變行業(yè)協(xié)會“二政府”，政府通過協(xié)會“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導行業(yè)協(xié)會的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會的管理事務，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔責任，還行業(yè)協(xié)會以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場自律作用。