第一篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)和諧社會(huì)

論政府職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)和諧社會(huì)

楊建順中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授

關(guān)鍵詞: 政府職能轉(zhuǎn)變/建設(shè)和諧社會(huì)/補(bǔ)充性原則/法規(guī)范/利益表達(dá)/參與型行政

內(nèi)容提要: 我國(guó)改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾淖兏飪?nèi)容，又以行政體制改革為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的重要途徑和手段，而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)型過程中，要求政府肩負(fù)起諸多角色。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，在于建立和完善宏觀調(diào)控機(jī)制，致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會(huì)。要完成這種職能轉(zhuǎn)變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權(quán)威和政府規(guī)制的正當(dāng)性，達(dá)成普遍的政治共識(shí)?！缎姓S可法》和《實(shí)施綱要》的頒布與施行，為轉(zhuǎn)變政府職能確立了崇高的目標(biāo)。建設(shè)和諧社會(huì)、政府職能轉(zhuǎn)變，一切均應(yīng)依法推進(jìn)，建立和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則。政府職能的轉(zhuǎn)變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認(rèn)，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場(chǎng)主體乃至各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)作為監(jiān)督制約。參與型行政是增強(qiáng)轉(zhuǎn)變政府職能的可接受性、建設(shè)和諧社會(huì)的保障。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的背景與目標(biāo)

從20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入堪稱第二次革命的改革開放新時(shí)代。改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾淖兏飪?nèi)容，又以行政體制改革為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的重要途徑和手段，而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

伴隨著改革開放從局部單項(xiàng)向整體系統(tǒng)方向的不斷推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)變，形成了強(qiáng)調(diào)建構(gòu)民主的政治體系，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值，標(biāo)志著我國(guó)在整體上已經(jīng)開始了歷史轉(zhuǎn)型過程。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，面對(duì)世界各國(guó)的改革大潮，承受著內(nèi)外界的壓力和挑戰(zhàn)，我國(guó)政府的職能以及承擔(dān)該職能的行政權(quán)力和行政活動(dòng)也經(jīng)歷了全方位的、巨大的挑戰(zhàn)。一方面，我國(guó)邁向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，恰逢國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)異常激烈之時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化和全球一體化的大潮，使得我國(guó)改革機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，而國(guó)內(nèi)企業(yè)、民間力量相對(duì)弱小，[1]要求政府必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的重組與創(chuàng)新，并且在體制轉(zhuǎn)換的過程中肩負(fù)起制度設(shè)計(jì)者、資源調(diào)動(dòng)者、變革推動(dòng)者、利益協(xié)調(diào)者和糾紛裁決者等諸多角色，明確界定政府與企業(yè)、民間組織各自的職能范圍，形成國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三者在公共服務(wù)和社會(huì)管理中的合力，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的變革與轉(zhuǎn)型，維持并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，不斷提高國(guó)家總體實(shí)力和綜合國(guó)力。另一方面，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)政府，必須在維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，肩負(fù)起秩序行政的維護(hù)者、市場(chǎng)秩序的規(guī)制者、違法活動(dòng)的制裁者等諸多角色，致力于消解誘發(fā)政治不穩(wěn)定的環(huán)境與條件，以確保政府順利地完成從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威向法律權(quán)威、理性權(quán)威的轉(zhuǎn)換，維持和發(fā)展一體化的政治，維持政治穩(wěn)定和秩序，維持國(guó)家政治共同體的團(tuán)結(jié)一致，建設(shè)和諧社會(huì)。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，在于建立和完善宏觀調(diào)控機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)機(jī)制，建立統(tǒng)一開放、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)“游戲”規(guī)則和健全的市場(chǎng)體制，完善多種經(jīng)濟(jì)共存與共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)，建立完善的社會(huì)保障體系，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各種手段，使社會(huì)的各種稀有資源實(shí)現(xiàn)合理的、有價(jià)值的配置，以提高資源配置的效率，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)的勢(shì)頭，不斷提高社會(huì)的生產(chǎn)率，有效地抑制通貨膨脹，保持物價(jià)的基本穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，解決一部分人先富和共同富裕的問題，實(shí)現(xiàn)公平的收入

分配，使得社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)階層的利益得到相應(yīng)的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府必須致力于建立和發(fā)展現(xiàn)代民主，培育市民（公民）社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)變遷和公民民主意識(shí)的覺醒，在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域確立與民間組織的合理分界，建立充分的合作關(guān)系，形成真正的合力。要完成這種職能轉(zhuǎn)變和變革，必須建立法律規(guī)范體系和秩序政治規(guī)則，確立真正的法律權(quán)威和政府規(guī)制的正當(dāng)性，達(dá)成普遍的政治共識(shí)，確保對(duì)基本政治價(jià)值的一致性認(rèn)知，對(duì)社會(huì)政治變革基本取向的一致性認(rèn)知，對(duì)基本的公共政策選擇的一致性認(rèn)知。

二、政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的重要途徑和基本要求

2003年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》），該法于2004年7月1日起施行。2004年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）?！缎姓S可法》和《實(shí)施綱要》的頒布與施行，對(duì)政府依法行政提出了新的更高的要求，對(duì)政府工作產(chǎn)生了并將繼續(xù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)、依法治國(guó)乃至建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程，必將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用，亦為轉(zhuǎn)變政府職能確立了崇高的目標(biāo)。

《行政許可法》為建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制，為建立有限政府、有為政府、誠(chéng)信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。《實(shí)施綱要》確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和時(shí)限，明確指出：“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。”《實(shí)施綱要》明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，在很多方面體現(xiàn)了《行政許可法》有關(guān)“法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”等依法行政的基本內(nèi)容，這本身就構(gòu)成了邁向法治政府的一個(gè)重要步驟，揭示了轉(zhuǎn)變政府職能的明確目標(biāo)。

政府職能的準(zhǔn)確定位，主要體現(xiàn)在其為市場(chǎng)、市場(chǎng)主體以及一般市民制定和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，確保人們?cè)谡J(rèn)真遵循這些規(guī)范或者規(guī)則的前提下，便可以自由地從事市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，輕松愉快地享受日常生活，而不必?fù)?dān)心、也不應(yīng)奢望這些規(guī)則可以為自己或者為他人而被扭曲。這是建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障也是一樣，一切均應(yīng)依法推進(jìn)，建立和完善相應(yīng)的法規(guī)范或曰“游戲”規(guī)則，以確保政府能夠很好地實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變，并能夠持續(xù)地充分實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能。

《行政許可法》不僅規(guī)定了政府規(guī)制的一般原則，而且還為政府規(guī)制的具體展開設(shè)置了相應(yīng)的行為準(zhǔn)則。該法的制定施行，標(biāo)志著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障邁出了極為重要的一步。該法明確提出了政府規(guī)制的原則：政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]在這一總原則的指導(dǎo)下，為政府實(shí)行規(guī)制提供了分階段、分層次的價(jià)值取舍標(biāo)準(zhǔn)：凡是通過市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過中介機(jī)構(gòu)自律去解決；對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的問題，應(yīng)當(dāng)首先考慮通過事后規(guī)制去解決，若能夠通過事后規(guī)制得以解決，就不要事前進(jìn)行規(guī)制。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，該法所確立的這種原則和機(jī)制，是其他各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)充分借鑒的。惟有堅(jiān)持行政法治原則，才能確保政府職能的轉(zhuǎn)變；唯有實(shí)現(xiàn)并保持政府依法行政的職能，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府和建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。

三、轉(zhuǎn)變政府職能與規(guī)制的合理性

作為實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的重要途徑和基本要求，轉(zhuǎn)變政府職能所強(qiáng)調(diào)的是政府能夠承擔(dān)起公共秩序的維護(hù)者和公共產(chǎn)品的提供者這兩種角色。本來(lái)，為了確保市場(chǎng)主體的活力，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，必須充分保障市場(chǎng)主體的自主性，而不宜提倡任何規(guī)制(regulation)。然而，若完全聽任市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)，在所有領(lǐng)域都廢除規(guī)制，實(shí)行不規(guī)制(deregulation)，反而會(huì)不利于確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和效率性，反而會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了彌補(bǔ)這種“市場(chǎng)失靈”（market failure），需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，要做到既讓“看不見的手”充分發(fā)揮作用，又有效防止“市場(chǎng)失靈”，就必須強(qiáng)調(diào)政府的合理規(guī)制，極大限度地提高政府管理經(jīng)濟(jì)的能力。在某種意義上，可以說(shuō)規(guī)制、秩序就是效率。然而，由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理在目標(biāo)上的盲目性，決策上的集權(quán)性和信息方面的不完全性、不準(zhǔn)確性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的缺乏，大規(guī)模的交易成本，管理機(jī)構(gòu)的官僚科層制，尋租和政治腐敗等，決定了“政府失靈”（government failure）的狀況和“市場(chǎng)失靈”的狀況一樣難以避免。在這種情況下，可以說(shuō)規(guī)制、秩序就是繁文縟節(jié)，就是非效率。因此，要有

效地進(jìn)行資源的配置，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，達(dá)到效率、公正的目的，就必須推進(jìn)參與型行政，為社會(huì)中的各種體制或者主體充分發(fā)揮其基本功能而設(shè)置一定的制度安排和運(yùn)行規(guī)則。

轉(zhuǎn)變政府職能，必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉(zhuǎn)換和制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎壟斷了資源配置、收入分配方面所有職能的狀況，將政府職能定位在政策制定、秩序維持、體制創(chuàng)新、社會(huì)整合等方面，堅(jiān)持彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充性原則，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)職能與政府職能的協(xié)調(diào)，共同維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政化、集中化的資源配置體制存在著嚴(yán)重的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，要求我們對(duì)其進(jìn)行變革，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但是，轉(zhuǎn)變政府職能并不是完全否定政府的直接經(jīng)濟(jì)行為，而是要求政府在尊重市場(chǎng)規(guī)律與政府直接參與經(jīng)濟(jì)行為乃至政府干預(yù)之間找到平衡點(diǎn)，在推進(jìn)市場(chǎng)體制完善的同時(shí)，致力于親市場(chǎng)的政府(market friendly government)的建設(shè)，提高政府對(duì)市場(chǎng)及市場(chǎng)主體的宏觀管理、行政指導(dǎo)和行政規(guī)制能力，為市場(chǎng)提供秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品，增強(qiáng)政府管理經(jīng)濟(jì)的公開性、透明性、服務(wù)性和規(guī)范性，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，提高市場(chǎng)主體的自治能力和自律能力，維護(hù)其公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力。[7]當(dāng)然，政府職能的此類轉(zhuǎn)變，要求以法規(guī)范的形式加以明確，以具體的權(quán)力和職責(zé)的性質(zhì)加以確認(rèn)，以具體的崗位責(zé)任制加以保障，以市場(chǎng)主體乃至各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次的利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)作為監(jiān)督制約。只有這樣，才能防止或者減少“政府失靈”，才能增強(qiáng)政府相關(guān)行為的權(quán)威性和可接受性，才能調(diào)適各種利益和價(jià)值，達(dá)致和諧社會(huì)的目標(biāo)。

四、轉(zhuǎn)變政府職能需要推進(jìn)制度改革和完善法規(guī)范

建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政體系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府、建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)，要求政府及其工作人員堅(jiān)持依法行政。推進(jìn)制度改革，完善法規(guī)范，是政府職能合理定位和充分實(shí)現(xiàn)的基本保障。在我國(guó)，政府職能的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象長(zhǎng)期并存，不僅在行政組織內(nèi)部職能定位不準(zhǔn)，中央和地方關(guān)系不順，中央政府、省級(jí)政府和基層政府的事務(wù)分工不明，上級(jí)政府和下級(jí)政府的職責(zé)不清，而且在行政組織與外部的關(guān)系上亦存在諸多認(rèn)識(shí)上的混亂，導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人乃至政府機(jī)關(guān)相互之間的諸多利害沖突。針對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，《實(shí)施綱要》和《行政許可法》等對(duì)政府提出了制度建設(shè)和觀念更新的雙重要求。

首先，要確保政府職能的根本轉(zhuǎn)變，就必須建立健全尊重市場(chǎng)規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范。如前所述，我國(guó)政府在轉(zhuǎn)型時(shí)期必須同時(shí)承擔(dān)起諸多重角色，因此，對(duì)政府職能的合理界定只能建立在對(duì)我國(guó)國(guó)情的充分把握的基礎(chǔ)之上。那種所謂除了界定產(chǎn)權(quán)、保證合約的有效履行及保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯之外，政府能夠做的事情不多的觀點(diǎn)，[8]雖然具有重要的參考借鑒價(jià)值，但是，它畢竟無(wú)法不加修正地適用于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期。我國(guó)《行政許可法》以法律的形式將“有限政府”這個(gè)原則予以制度化，具有極其深遠(yuǎn)和重大的意義。然而，正像在《行政許可法》調(diào)研起草過程中政府所發(fā)揮的積極助推和提供草案作用那樣，其他領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范的建立，同樣依然有賴于政府的積極作為。

其次，尊重市場(chǎng)規(guī)律并合理界定政府職能的法規(guī)范的有效推行，要求制定和完善一系列將基本規(guī)范細(xì)化的可操作性規(guī)定，以防止政府及其工作人員濫用權(quán)力，并體現(xiàn)市場(chǎng)的公平、公正原則。不過，任何規(guī)范的細(xì)化，都不可能把所有可能的狀態(tài)規(guī)定在內(nèi)，即不可能完全消除裁量的余地，更何況任何法規(guī)范都是由人來(lái)解釋適用的，因而，對(duì)行政裁量權(quán)設(shè)置科學(xué)有效的規(guī)則，建立和完善法規(guī)范解釋適用制度，當(dāng)是相關(guān)規(guī)范的重要構(gòu)成部分。并且，相關(guān)規(guī)范的具體化應(yīng)當(dāng)達(dá)到對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、限定的目的，更重要的是明確政府權(quán)力、職責(zé)和分工合作的機(jī)制，提高政府權(quán)力運(yùn)作的公開透明度，確保民眾對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作的參與和監(jiān)督。

第三，要確保政府從根本上轉(zhuǎn)變其職能，必須從法規(guī)范的層面確立機(jī)構(gòu)改革的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和目標(biāo)，明確各個(gè)組織的人員編制和任務(wù)目標(biāo)，減少政府組織自我繁殖以及為自己尋租設(shè)租的可能性。黨中央、國(guó)務(wù)院曾多次下發(fā)文件，要求各級(jí)黨委、政府嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施。然而，我們所進(jìn)行的一次又一次機(jī)構(gòu)改革，迄今尚未跳出“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)”的怪圈。機(jī)構(gòu)臃腫，冗員太多，國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，使本來(lái)有限的財(cái)力更加捉襟見肘。因此，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持立法先行，將改革本身納入法治的軌道，通過立法的途徑來(lái)鞏固改革所取得的成果。這也是制度建設(shè)和觀念更新的內(nèi)在要求。同時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)財(cái)政控制手段的合理運(yùn)用，完善

財(cái)政法規(guī)范，使財(cái)政支持和控制成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要的資金和制度保證。

第四，建立健全以功績(jī)制為導(dǎo)向的現(xiàn)代公務(wù)員制度，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的制度改革和完善相應(yīng)法規(guī)范的保障，亦是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，關(guān)鍵在于優(yōu)化《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）所規(guī)定的公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的錄用機(jī)制，實(shí)行科學(xué)的職位分類制，增強(qiáng)管理機(jī)制的科學(xué)性，建立公開、公正、科學(xué)的考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲等機(jī)制，完善身份保障與責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)人力資源的發(fā)展、優(yōu)化，推進(jìn)行政管理人員的理性化、知識(shí)化和專業(yè)化水準(zhǔn)。現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立需要相當(dāng)長(zhǎng)的過程，并不會(huì)因?yàn)椤豆珓?wù)員法》的制定施行而大功告成。但是，在法治國(guó)家，既然某個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)制定了法律，相關(guān)的制度建設(shè)就必須在該法律的框架內(nèi)展開，這是樹立法律權(quán)威亦即樹立政府權(quán)威乃至建構(gòu)秩序、達(dá)致和諧的基本要求。因此，公務(wù)員領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公務(wù)員知識(shí)化、專業(yè)化教育機(jī)制的推進(jìn)，聘任制的推行，領(lǐng)導(dǎo)職公務(wù)員引咎辭職機(jī)制的建立和完善，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的完善，乃至退休等公務(wù)員法律關(guān)系的解除機(jī)制的完善等一系列問題，都需要根據(jù)《公務(wù)員法》的立法精神和宗旨，進(jìn)行相應(yīng)的制度配套，完善具體的法規(guī)范。前述建立和完善法規(guī)范解釋適用制度的問題，有賴于公務(wù)員知識(shí)化、專業(yè)化教育機(jī)制的保障。而現(xiàn)代公務(wù)員制度的全面建立，除了前述制度建構(gòu)的支撐之外，還要求重視計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化辦公設(shè)施的應(yīng)用和普及，同時(shí)，在從法規(guī)范層面明確公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)建立相應(yīng)的行政職業(yè)道德自我約束機(jī)制，但必須避免空洞的說(shuō)教。

第五，為了保證政府依法行政，充分實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能，必須完善相應(yīng)的程序機(jī)制，真正形成公開、公平、公正的機(jī)制，并切實(shí)建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督制約和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)然，這一系列機(jī)制的建立，都應(yīng)當(dāng)是前述法規(guī)范基本內(nèi)容的重要組成部分。一方面，政府機(jī)關(guān)本身就是執(zhí)法機(jī)關(guān)，大部分政府機(jī)關(guān)都有相應(yīng)法律、法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法職能，政府要執(zhí)行法律、法規(guī)，就必須有一定的執(zhí)法手段和強(qiáng)制措施，這是由其行政權(quán)力性質(zhì)決定的。因此，政府權(quán)力不斷增加和強(qiáng)化不足為奇；另一方面，也必須看到行政機(jī)關(guān)違法行政、越權(quán)和濫用權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮，對(duì)此，如果不以法律加以控制，將造成行政權(quán)的絕對(duì)化，而絕對(duì)權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)腐敗。因此現(xiàn)代行政法確立了這樣一項(xiàng)原則——法律應(yīng)授予行政以權(quán)力，凡授權(quán)必有限權(quán)，沒有限權(quán)就沒有授權(quán)。這種理念注重對(duì)行政權(quán)運(yùn)作自身規(guī)律的尊重，同時(shí)注重法律機(jī)制的規(guī)范制約作用，包括規(guī)范法律授權(quán)機(jī)制、制定和完善行政程序立法，加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)程序，完善行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督機(jī)制、民眾與社會(huì)（尤其是大眾媒體）的有效參與和監(jiān)督機(jī)制乃至司法審查機(jī)制等。只有根據(jù)前述法規(guī)范建構(gòu)起相應(yīng)的機(jī)制，才能夠確保政府職能的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)確保其充分實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變了的職能，達(dá)到與市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)均衡的狀態(tài)——當(dāng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員需要政府的時(shí)候，政府無(wú)所不在；當(dāng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員不需要政府的時(shí)候，政府是隱形的。

總之，正如鄧小平所指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！彼?，政府職能轉(zhuǎn)變的制度保障，關(guān)鍵在于建構(gòu)好的制度，而《實(shí)施綱要》所倡導(dǎo)的“堅(jiān)持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”，恰好反映了建構(gòu)這種好制度的價(jià)值取向。制度所提供的一系列規(guī)則，實(shí)際上包括整個(gè)社會(huì)認(rèn)可的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等，還包括一系列具體的運(yùn)作程序與措施機(jī)制的規(guī)定，以保證法規(guī)范的實(shí)施。片面地理解法律保留原則，過分地強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)章以下的其他規(guī)范、規(guī)則的限制，并不利于制度的優(yōu)化和完善。很顯然，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)，制度化的行政是行政改革的一個(gè)最基本的目標(biāo)，而依法行政的推進(jìn)本身就是制度化行政的保證。只有堅(jiān)持和貫徹依法行政的原則，充分重視各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面的法規(guī)范的作用，依法界定政府及其公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確其權(quán)限范圍，依法規(guī)制市場(chǎng)、市場(chǎng)主體乃至公民之間的行為和相互關(guān)系，才能真正確保政府職能轉(zhuǎn)變，確保政府實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變了的職能，使政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員自覺守法，按照法定的權(quán)限、程序、范圍和條件行使行政權(quán)，真正發(fā)揮其在現(xiàn)代化過程中的組織者和推動(dòng)者乃至公共產(chǎn)品提供者等重要作用，做到不越位——減少管理中的不確定性，不錯(cuò)位——減少互動(dòng)和交易的成本，不缺位——保護(hù)共同的利益和每個(gè)個(gè)體的利益，促進(jìn)行政管理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、參與型行政是增強(qiáng)轉(zhuǎn)變政府職能的可接受性、建設(shè)和諧社會(huì)的保障

伴隨著改革開放的不斷深化，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)形成了具有不同利益需求的社會(huì)群體和階層，呈現(xiàn)出利益的多樣化和價(jià)值的多元化。[11]因此，要實(shí)現(xiàn)政府職能的合理定位，就必須堅(jiān)持民眾參與原則，充分確立聽

取意見的各種機(jī)制。在這方面，《行政許可法》乃至《實(shí)施綱要》的調(diào)研起草過程都提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。其中，專家參與有關(guān)立法的起草、論證工作，當(dāng)然是民眾參與的一種類型（盡管專家學(xué)者起草同樣具有諸多局限性）；公布有關(guān)立法草案，征求有關(guān)方面的意見亦是民眾參與的一種重要形式；在政府實(shí)施規(guī)制過程中告知當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利，聽取當(dāng)事人陳述和申辯等，亦能體現(xiàn)民主精神；而行政處罰聽證制度、行政許可聽證制度、價(jià)格聽證制度等諸多領(lǐng)域相繼建立起來(lái)的正式聽證制度，則是最為正式的民眾參與類型。通過實(shí)施立法聽證，可以確保法規(guī)范的民主性和合理性；在實(shí)施行政行為過程中進(jìn)行聽證，可以確保包括行政相對(duì)人在內(nèi)的各利害關(guān)系人將自己的意見反映到行政主體的決策中，使行政權(quán)在自上而下和自下而上的雙重軌道上運(yùn)行，而不致于脫開或者背離民意。實(shí)行聽證制度，可以改變從前那種“裁決前保密，裁決后難于作解釋”的被動(dòng)局面，把解釋說(shuō)明工作貫穿于行政的整個(gè)過程之中。通過聽證會(huì)，集中專家學(xué)者乃至各階層的意見，尤其是各利害關(guān)系人的意見，透過“面對(duì)面”的交鋒討論，辨明相關(guān)立法的必要性、可行性，辨明政府職能設(shè)置的合法性、合理性，辨明應(yīng)該如何作出行政決定乃至行政決定的正確與否，形成行政主體和利害關(guān)系人共同行使行政決定權(quán)的協(xié)作環(huán)境，有利于行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，也有利于公共利益和個(gè)體利益乃至各種個(gè)體利益之間的均衡。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，不應(yīng)該將各個(gè)領(lǐng)域的正式聽證制度泛化，并不是什么情況下都應(yīng)該進(jìn)行正式聽證。必須充分兼顧行政過程的民主性和效率性，在絕大部分領(lǐng)域逐步確立簡(jiǎn)易程序，充分確認(rèn)行政主體根據(jù)其自身的專業(yè)判斷行使行政職權(quán)的合法性和合理性。

在現(xiàn)代法治國(guó)家，為了在行政權(quán)的運(yùn)行上正確貫徹和實(shí)現(xiàn)以人民主權(quán)為核心的民主主義原理，必須強(qiáng)調(diào)民主參與的原則，積極推進(jìn)參與型行政。建立必要的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使不同階層和群體，甚至不同地域和個(gè)人的利益得到表達(dá)，并使利益得到綜合與滿足，是參與型行政和法治行政的內(nèi)在要求，亦是消彌政治沖突，實(shí)現(xiàn)政治一體化的社會(huì)基礎(chǔ)。此類機(jī)制經(jīng)相應(yīng)的法規(guī)范加以確認(rèn)和規(guī)定，實(shí)現(xiàn)民主行政和民主政治的制度化、法治化，便是轉(zhuǎn)變政府職能可接受性的重要保障機(jī)制。這只是問題的一個(gè)方面。另一方面，也必須為行政權(quán)的行使建立符合其自身規(guī)律性的準(zhǔn)則，注意防止民主政治原則腐化。當(dāng)“民主政治原則腐化的時(shí)候，人們不但喪失平等的精神，而且產(chǎn)生極端平等的精神，每個(gè)人都要同他們所選舉的領(lǐng)導(dǎo)他們的人平等。這時(shí)候，人民甚至不能容忍他們所委托給人的權(quán)力。無(wú)論什么事情他們都想自己去做，要替元老院審議問題，替官吏們執(zhí)行職務(wù)，替法官們判決案件”。[12]

參與型行政必須與科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制相結(jié)合，在確保公民、法人和其他組織對(duì)政府職能和行政權(quán)力行使?fàn)顩r有充分了解的基礎(chǔ)上，分門別類地建立健全相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善評(píng)價(jià)程序，建構(gòu)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，而不應(yīng)籠統(tǒng)地主張“政府工作的好壞，應(yīng)該由人民說(shuō)了算，要把政府工作的評(píng)價(jià)權(quán)交給人民，讓人民作出公正的評(píng)價(jià)”之類的觀點(diǎn)。須知“人民”是由各種各樣的“人”組成的，要實(shí)現(xiàn)“讓人民作出公正的評(píng)價(jià)”這一目標(biāo)，首要的是建立和完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。同樣，我們更不應(yīng)該不加分析地主張“從政府單獨(dú)管理，轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理?！彼坪踔鲝垍⑴c型行政乃至參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就意味著在所有領(lǐng)域和層面，行政權(quán)的行使都必須實(shí)行“官民協(xié)動(dòng)”。這種觀念值得商榷。一般而言，讓人民群眾評(píng)判政府工作，有利于促進(jìn)政府部門的工作更好地體現(xiàn)為民服務(wù)，因而是值得肯定的。但是，畢竟政府是國(guó)家最核心的治理者，建立和完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系本身首先是政府的一項(xiàng)重要職能，要求政府在廣泛征求各方面、各階層意見的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)而科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)該職能。對(duì)于行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，一定程度的民眾參與是必要的，同時(shí)也必須確認(rèn)民眾參與在諸多領(lǐng)域是存在限制的，而且各種參與的有效展開亦必須基于相應(yīng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和秩序。要切實(shí)推進(jìn)政府管理模式轉(zhuǎn)變，樹立可親、可信、可靠的政府形象，就必須在推進(jìn)參與型行政的過程中完善行政評(píng)價(jià)機(jī)制?？茖W(xué)合理的行政評(píng)價(jià)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和政府職能科學(xué)界定，堅(jiān)持依法行政，從根本上避免相關(guān)行為的主觀性和隨意性的制度保障。只有將科學(xué)合理的行政評(píng)價(jià)機(jī)制與“讓人民作出公正的評(píng)價(jià)”的直接民主機(jī)制相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)政策、法規(guī)范、措施、程序等公平、公正、合理并無(wú)歧視地適用，確保政府依法、及時(shí)、適度地對(duì)市場(chǎng)、市場(chǎng)主體、其他社會(huì)組織乃至公民個(gè)人進(jìn)行規(guī)制、提供服務(wù)。惟有如此，和諧社會(huì)才會(huì)真正變成每個(gè)公民日常生活的實(shí)在感受。

第二篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革（精選）

論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革

邢文璟

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)的不斷的發(fā)展，為了進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)社會(huì)迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并相應(yīng)地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的配套改革，這也是我國(guó)政府自我革命的重要手段。而這一進(jìn)程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對(duì)改革開放以來(lái)的歷次重大機(jī)構(gòu)改革回顧的基礎(chǔ)之上，本文對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區(qū)加以簡(jiǎn)單論述。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變 機(jī)構(gòu)改革 公共服務(wù)職能

隨著我國(guó)改革開放的不斷的開展與深化，我國(guó)社會(huì)得以迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提升；與此同時(shí)，我國(guó)政府當(dāng)前面臨的行政環(huán)境較之前發(fā)生了重大變化。因此，面對(duì)我國(guó)社會(huì)的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，我國(guó)政府要不斷地適時(shí)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、我國(guó)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的必要性

哲學(xué)知識(shí)讓我們明白了一切事物隨時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同而不同。政府應(yīng)該具有的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置也不會(huì)例外，因而政府有必要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革。

（一）政府適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和 推進(jìn)社會(huì)發(fā)展而負(fù)有的職責(zé)和功能。由于社會(huì)歷史條件處于不斷的變化之中，因而政府應(yīng)履行的職能也是不斷變化的。而當(dāng)前政府正在履行的職能未必是政府應(yīng)該履行的職能，所以政府要適時(shí)不斷調(diào)整自身職能，以適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境與社會(huì)需要。而政府機(jī)構(gòu)是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責(zé)以及權(quán)力的統(tǒng)一體。政府的任何職能都必須由一定的機(jī)構(gòu)來(lái)履行，這樣政府的職能才能夠得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能也有一定的依賴，即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是以政府職能為依據(jù)的。

上述社會(huì)歷史條件包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：國(guó)內(nèi)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境。就新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的國(guó)內(nèi)環(huán)境而言，建國(guó)初期主要體現(xiàn)為政治職能，即鞏固并發(fā)展社會(huì)主義政權(quán)；一段時(shí)期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對(duì)應(yīng)的應(yīng)該是逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理職能；就目前來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。同樣，建國(guó)以來(lái)我國(guó)的國(guó)際環(huán)境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營(yíng)的對(duì)立、逐漸開始并加強(qiáng)聯(lián)系；進(jìn)而發(fā)展到目前世界各國(guó)都無(wú)法置身世外，走上全球化、國(guó)際化道路。

（二）我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求

當(dāng)我國(guó)的社會(huì)主義政權(quán)得以鞏固之后，我國(guó)政府逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能。特別是1978年十一屆三中全會(huì)把我國(guó)的工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后，我國(guó)逐漸加大經(jīng)濟(jì)方面的改革力度。在1993年我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之后，經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，尤其是初期國(guó)企改革的深化，使得我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能較以前發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，我國(guó)又致力于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；在此過程之中，我國(guó)由傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。不論在哪個(gè)時(shí)期，某些政府職能已不復(fù)存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強(qiáng)化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應(yīng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)發(fā)展需要。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新形勢(shì)，有待于進(jìn)一步健全。因此，我國(guó)政府進(jìn)行大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對(duì)于那行已不復(fù)存在、弱化了的政府職能，政府應(yīng)當(dāng)將與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以撤銷或調(diào)整；而對(duì)于需要強(qiáng)化、新產(chǎn)生的職能，政府應(yīng)當(dāng)將于之相應(yīng)的的機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和進(jìn)行組建。只有這樣，政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能夠與我國(guó)逐步建立起的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配、相適應(yīng)。

（三）我國(guó)政府自我革命的重要手段

社會(huì)主義制度在我國(guó)的確立，為探索建立新型的政府管理體制創(chuàng)造了條件。同時(shí)也決定了“我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)是屬于人民群眾的、是為人民服務(wù)的，因此它同舊中國(guó)的壓迫人民的國(guó)家機(jī)關(guān)在本質(zhì)上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認(rèn)真辦事的、艱苦奮斗的、聯(lián)系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)某些行政權(quán)力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運(yùn)作，有的權(quán)力運(yùn)作甚至發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。這些都說(shuō)明我國(guó)政府管理體制還不夠完善，因而要進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政府的自我革命。而轉(zhuǎn)變政府職能以及進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革是解決上述問題和保障上述國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)、作用得以實(shí)現(xiàn)的主要手段。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)內(nèi)改革的不斷開展以及對(duì)外開放格局的不斷擴(kuò)大和深化，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局不斷得以調(diào)整。在此進(jìn)程之中，將一些問題加以解決的同時(shí)也產(chǎn)生了新的問題。因而要求加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，并相應(yīng)地改革與調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，才能促使我國(guó)政府自我革命的已成功。

二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革需要解決的問題

要想進(jìn)一步深化我國(guó)行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進(jìn)程之中政府應(yīng)當(dāng)解決些什么問題。目前，我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，職能在機(jī)構(gòu)間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當(dāng)前，我國(guó)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能依然相當(dāng)薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。社會(huì)管理問題主要表現(xiàn)為：安居工程、就業(yè)問題、醫(yī)療體制問題、教育問題以及食品安全等等?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)表現(xiàn)出的這些問題相當(dāng)突出，這些我們從近年來(lái)頻繁發(fā)生的各種事件就可以得到佐證。當(dāng)然，這些問題是各國(guó)社會(huì)發(fā)展到一定階段自然會(huì)突出以及需要解決的社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國(guó)政府及時(shí)進(jìn)行解決的關(guān)鍵問題。對(duì)于社會(huì)服務(wù)職能方面：首先是社會(huì)發(fā)展中人們的基本設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障建設(shè)相對(duì)比較滯后；其次 《中華人民共和國(guó)政府機(jī)構(gòu)五十年》，黨建讀物出版社、國(guó)家行政學(xué)院出版社2000年版，第35頁(yè)。①是一些涉及幾個(gè)部門交叉辦理的事務(wù)沒有良好的受理程序，是一些簡(jiǎn)單事務(wù)不能得到及時(shí)解決。

面臨這些問題，我國(guó)政府要加快機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的配套，及時(shí)依據(jù)社會(huì)需要新設(shè)或強(qiáng)化相應(yīng)的社會(huì)管理、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而真正地做到為人民辦好事、服好務(wù)。

（二）政府職能越位、錯(cuò)位

當(dāng)前，我國(guó)政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時(shí)也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項(xiàng)仍然過多。如：政府對(duì)于車輛駕駛的管理是應(yīng)當(dāng)采取的必要措施；但政府應(yīng)當(dāng)只是設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)其進(jìn)行考核，而對(duì)于個(gè)人的這項(xiàng)能力習(xí)得不應(yīng)該多做限制。而目前生活中有關(guān)部門卻作出相關(guān)限制規(guī)定。這些規(guī)定可以說(shuō)是不合理、不正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也造成了一些本可以規(guī)避的行政權(quán)力不良運(yùn)作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權(quán)力運(yùn)作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對(duì)我國(guó)政府形象造成負(fù)面影響，更重要的是危機(jī)政府在民眾當(dāng)中的公信力。不論中央下發(fā)多么完善的規(guī)范性文件，最終有些政策的執(zhí)行力度到了地方總是趨于弱化。針對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)狀，一些越位、錯(cuò)位行使的政府職能應(yīng)當(dāng)做出轉(zhuǎn)變和調(diào)整，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不合理

目前，我國(guó)政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不夠科學(xué)。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學(xué)?？傮w來(lái)看，我國(guó)綜合管理部門的權(quán)力過于集中，進(jìn)而造成了行業(yè)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難。其次是決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能在部門內(nèi)或部門間配置不科學(xué)。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進(jìn)而容易造成國(guó)家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。解決這些問題重在于重新科學(xué)地進(jìn)行政府職能配置，以致于國(guó)家對(duì)立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現(xiàn)象

當(dāng)前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置未能完全解決過多過細(xì)的狀態(tài)，我國(guó)政府對(duì)于有些事務(wù)呈現(xiàn)多頭管理而產(chǎn)生職能交叉、政出多門現(xiàn)象；以致一些日常 事務(wù)不能夠及時(shí)解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)配套改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)呈現(xiàn)出的這一行政體制特點(diǎn)還不能得以消除。因而我國(guó)政府應(yīng)以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)立一些綜合行政服務(wù)中心來(lái)處理那些日常事務(wù)，進(jìn)而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現(xiàn)了一些令人匪夷所思的社會(huì)現(xiàn)象。一些部門一部門利益為行政立足點(diǎn)，當(dāng)有利可圖時(shí)就互相爭(zhēng)利；相反，當(dāng)主要是一些責(zé)任時(shí)各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。所以社會(huì)中就出現(xiàn)了兩個(gè)部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來(lái)我國(guó)政府歷次機(jī)構(gòu)改革回顧及現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府主要進(jìn)行過十多次的機(jī)構(gòu)改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來(lái)，我國(guó)政府開展的幾次大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革不斷取得成就，推動(dòng)著我國(guó)行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

1982年政府機(jī)構(gòu)改革主要是為了提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制；二是精簡(jiǎn)了中央及地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了我國(guó)干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。但此次改革并沒有觸動(dòng)我國(guó)固有的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府職能未能適時(shí)得以轉(zhuǎn)變。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景之下進(jìn)行的。在此次改革中，我國(guó)首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。國(guó)務(wù)院在此次機(jī)構(gòu)改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國(guó)務(wù)院組成部門。

1993年，我國(guó)首次提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在此次改革中，我國(guó)政府將機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要上。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要改革任務(wù)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，將我國(guó)政府由全能政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、服?wù)型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主導(dǎo)作用。1998年機(jī)構(gòu)改革是建國(guó)以來(lái)中央政府實(shí)施的涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。改革中提出推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。在此次改革中，中央撤銷了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，從而真正地讓政府放開了對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，使得市場(chǎng)配置作用得到更大發(fā)揮。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革是在我國(guó)加入世貿(mào)組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)；從而進(jìn)一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標(biāo)是：逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次機(jī)構(gòu)改革抓住了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能。

（二）我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀

在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗(yàn)與模式的基礎(chǔ)上，我國(guó)逐步探索出一條具有中國(guó)特色社會(huì)主義的政府大部制改革道路。在2008年我國(guó)開展的大部制機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)政府組成部門減少到27個(gè)。經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國(guó)社會(huì)形勢(shì)逐漸要求政府不斷增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續(xù)改革完善中央政府組織機(jī)構(gòu)；另一方面還得加大地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革力度，不斷提升地方政府的執(zhí)行力和政策的落實(shí)。

四、關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些思考

在推進(jìn)我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的過程之中，我國(guó)政府要在認(rèn)清自身存在的影響因素的同時(shí)也不能忽視一些其他影響因素。此外，對(duì)于部分群體來(lái)說(shuō)，一定要走出關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些誤區(qū)。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用 中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；在日常政治生活中，中國(guó)共產(chǎn) 黨的執(zhí)政理念和行為直接決定著行政意識(shí)和行政方向。“政府的組建、官員的任命、政策的制定，都是由中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)唯一的執(zhí)政黨其直接或間接的作用?！币蚨袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿和滲透于我國(guó)政治生活和社會(huì)生活的全部過程和全部領(lǐng)域。

中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國(guó)政府的職能運(yùn)行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷轉(zhuǎn)變政府職能以及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革來(lái)努力構(gòu)建服務(wù)型政府。

（二）走出對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)誤區(qū)

誤區(qū)之一：轉(zhuǎn)變政府職能就是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能

改革開放以來(lái)，我國(guó)一直致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能在經(jīng)濟(jì)方面的轉(zhuǎn)變較為突出。因而，如果沒有對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變有一定的科學(xué)理論知識(shí)學(xué)習(xí)，一些人可能會(huì)認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變就是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能。其實(shí)不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國(guó)推向經(jīng)濟(jì)崩潰邊緣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，才使得我國(guó)政府不得不盡快走上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的道路。一些地區(qū)、一部分人先富起來(lái)的政策使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以迅速發(fā)展、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。但與此同時(shí)也造成了我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會(huì)不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、社會(huì)保障體系亟待建立健全。這些都表明當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)盡快逐步增強(qiáng)社會(huì)管理以及公共服務(wù)職能。因而，在不同歷史時(shí)期政府面臨的職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。

誤區(qū)之二：先轉(zhuǎn)變政府職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革

我國(guó)在1988年中央政府機(jī)構(gòu)改革中抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國(guó)各級(jí)政府在歷次機(jī)構(gòu)改革中也確實(shí)把握住了這一核心。但是，在實(shí)際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)人員在一定時(shí)期內(nèi)沒有正確把握政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系，錯(cuò)誤地將“先轉(zhuǎn)變職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”作為具體操作程序來(lái)遵循。

其實(shí)，正如前文所述，政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體。政府機(jī)構(gòu)若不存在，政府職能就無(wú)法運(yùn)作；同樣，一個(gè)機(jī)構(gòu)若不存在明確具體的職能，也 劉明，《從服務(wù)型政黨到服務(wù)型政府—中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素》②②就失去了存在的意義。因而，轉(zhuǎn)變職能與機(jī)構(gòu)改革是相統(tǒng)一的整體；政府職能轉(zhuǎn)變后就應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而機(jī)構(gòu)設(shè)置要以政府職能為依據(jù)。所以政府的重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)是首先要在理念上認(rèn)清其在所處社會(huì)階段應(yīng)當(dāng)具備的職能，然后根據(jù)職能相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。否則，不論是分解、轉(zhuǎn)移還是合并，都難以走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

誤區(qū)之三：轉(zhuǎn)變政府職能就是要削減政府權(quán)力和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

政府職能是政府行使權(quán)力的過程和效能，政府職能的強(qiáng)弱取決于行政權(quán)力的大小。因而政府職能的變化必然導(dǎo)致行政權(quán)力的變化。但是我們不能據(jù)此認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能就是要削減權(quán)力。而且，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。比如說(shuō)：隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理需求就不斷顯現(xiàn)出來(lái)；這必然就會(huì)賦予政府新的行政權(quán)力，相應(yīng)地也必須要設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)。

此外，削減政府權(quán)力和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)作為一種政府職能轉(zhuǎn)變的手段，可以說(shuō)只適用于那些政府職能越位、錯(cuò)位的問題。而各個(gè)時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯(cuò)位的問題。面對(duì)那些政府職能缺位、不到位以及機(jī)構(gòu)間配置不合理等問題，反而需要對(duì)政府相關(guān)行政權(quán)力予以加強(qiáng)或調(diào)整，相應(yīng)地對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和調(diào)整改變。所以，政府職能轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的權(quán)力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區(qū)之四：機(jī)構(gòu)改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權(quán)力的行使與職能的履行就必然會(huì)有所花費(fèi)，而政府的財(cái)政支出主要由稅費(fèi)來(lái)提供。拿西方人的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，花費(fèi)納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會(huì)考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權(quán)力和履行職能時(shí)要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數(shù)量上的減少，還得具體分析行政開支的事項(xiàng)。

一方面，政府自身存在與活動(dòng)所需要的直接開支是應(yīng)當(dāng)削減和節(jié)制的。如果我國(guó)能夠改變文山會(huì)海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費(fèi)現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國(guó)人民的負(fù)擔(dān)、減少政府的財(cái)政支出。可以說(shuō)，這應(yīng)當(dāng)也是政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會(huì)公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實(shí)施的問題。就目前我國(guó)社會(huì)形勢(shì)來(lái)看，隨著我國(guó)政府自身公共服務(wù)職能的不斷增強(qiáng)，我國(guó)政府用于公共設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保障體系建立健全方面的開支必然會(huì)逐漸增加。

新時(shí)期，要推進(jìn)行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)的配套改革。在此進(jìn)程中，不僅要堅(jiān)持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權(quán)回歸社會(huì)之后不能形成無(wú)管理的“真空地帶”。其次，我國(guó)要積極運(yùn)用歷次政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。之后的政府機(jī)構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為價(jià)值導(dǎo)向，逐漸增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能；以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，進(jìn)而全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革課件

論政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)的不斷的發(fā)展，為了進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求以及我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)社會(huì)迫切要求深化行政管理體制改革。要深化行政管理體制改革，就是要加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變并相應(yīng)地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的配套改革，這也是我國(guó)政府自我革命的重要手段。而這一進(jìn)程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。在對(duì)改革開放以來(lái)的歷次重大機(jī)構(gòu)改革回顧的基礎(chǔ)之上，本文對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用以及部分人群可能具有的幾大誤區(qū)加以簡(jiǎn)單論述。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變 機(jī)構(gòu)改革 公共服務(wù)職能

隨著我國(guó)改革開放的不斷的開展與深化，我國(guó)社會(huì)得以迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提升；與此同時(shí)，我國(guó)政府當(dāng)前面臨的行政環(huán)境較之前發(fā)生了重大變化。因此，面對(duì)我國(guó)社會(huì)的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，我國(guó)政府要不斷地適時(shí)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、我國(guó)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的必要性

哲學(xué)知識(shí)讓我們明白了一切事物隨時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同而不同。政府應(yīng)該具有的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置也不會(huì)例外，因而政府有必要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革。

（一）政府適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的必然選擇

所謂政府職能，即國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和推進(jìn)社會(huì)發(fā)展而負(fù)有的職責(zé)和功能。由于社會(huì)歷史條件處于不斷的變化之 中，因而政府應(yīng)履行的職能也是不斷變化的。而當(dāng)前政府正在履行的職能未必是政府應(yīng)該履行的職能，所以政府要適時(shí)不斷調(diào)整自身職能，以適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境與社會(huì)需要。而政府機(jī)構(gòu)是政府履行自身職能的組織載體，是人員、職責(zé)以及權(quán)力的統(tǒng)一體。政府的任何職能都必須由一定的機(jī)構(gòu)來(lái)履行，這樣政府的職能才能夠得以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能也有一定的依賴，即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是以政府職能為依據(jù)的。

上述社會(huì)歷史條件包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：國(guó)內(nèi)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境。就新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的國(guó)內(nèi)環(huán)境而言，建國(guó)初期主要體現(xiàn)為政治職能，即鞏固并發(fā)展社會(huì)主義政權(quán)；一段時(shí)期之后政治職能便逐漸弱化，與之相對(duì)應(yīng)的應(yīng)該是逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理職能；就目前來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。同樣，建國(guó)以來(lái)我國(guó)的國(guó)際環(huán)境也是處于不斷的變化之中。也就是有兩大陣營(yíng)的對(duì)立、逐漸開始并加強(qiáng)聯(lián)系；進(jìn)而發(fā)展到目前世界各國(guó)都無(wú)法置身世外，走上全球化、國(guó)際化道路。

（二）我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求

當(dāng)我國(guó)的社會(huì)主義政權(quán)得以鞏固之后，我國(guó)政府逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能。特別是1978年十一屆三中全會(huì)把我國(guó)的工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后，我國(guó)逐漸加大經(jīng)濟(jì)方面的改革力度。在1993年我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之后，經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，尤其是初期國(guó)企改革的深化，使得我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)職能較以前發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，我國(guó)又致力于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；在此過程之中，我國(guó)由傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。不論在哪個(gè)時(shí)期，某些政府職能已不復(fù)存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強(qiáng)化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應(yīng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)發(fā)展需要。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，不斷出現(xiàn)新問題、面臨新形勢(shì)，有待于進(jìn)一步健全。因此，我國(guó)政府進(jìn)行大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，以保障政府職能的全面履行。所以，對(duì)于那行已不復(fù)存在、弱化了的政府職能，政府應(yīng)當(dāng)將與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以撤銷或調(diào)整；而對(duì)于需要強(qiáng)化、新產(chǎn)生的職能，政府應(yīng)當(dāng)將于之相應(yīng)的的機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和進(jìn)行組建。只有這樣，政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能夠與我國(guó)逐步建立起的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配、相適應(yīng)。

（三）我國(guó)政府自我革命的重要手段 社會(huì)主義制度在我國(guó)的確立，為探索建立新型的政府管理體制創(chuàng)造了條件。同時(shí)也決定了“我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)是屬于人民群眾的、是為人民服務(wù)的，因此它同舊中國(guó)的壓迫人民的國(guó)家機(jī)關(guān)在本質(zhì)上相反”，“人民群眾第一次看到了廉潔的、認(rèn)真辦事的、艱苦奮斗的、聯(lián)系群眾的、同群眾共甘苦共患難的自己的政府”①。然而，以目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)某些行政權(quán)力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運(yùn)作，有的權(quán)力運(yùn)作甚至發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。這些都說(shuō)明我國(guó)政府管理體制還不夠完善，因而要進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)政府的自我革命。而轉(zhuǎn)變政府職能以及進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革是解決上述問題和保障上述國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)、作用得以實(shí)現(xiàn)的主要手段。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)內(nèi)改革的不斷開展以及對(duì)外開放格局的不斷擴(kuò)大和深化，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局不斷得以調(diào)整。在此進(jìn)程之中，將一些問題加以解決的同時(shí)也產(chǎn)生了新的問題。因而要求加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，并相應(yīng)地改革與調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，才能促使我國(guó)政府自我革命的已成功。

二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革需要解決的問題

要想進(jìn)一步深化我國(guó)行政管理體制改革，我們就必須首先了解在此進(jìn)程之中政府應(yīng)當(dāng)解決些什么問題。目前，我國(guó)政府在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中主要面臨著政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，職能在機(jī)構(gòu)間配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。

（一）政府職能缺位、不到位

當(dāng)前，我國(guó)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能依然相當(dāng)薄弱。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。社會(huì)管理問題主要表現(xiàn)為：安居工程、就業(yè)問題、醫(yī)療體制問題、教育問題以及食品安全等等?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)表現(xiàn)出的這些問題相當(dāng)突出，這些我們從近年來(lái)頻繁發(fā)生的各種事件就可以得到佐證。當(dāng)然，這些問題是各國(guó)社會(huì)發(fā)展到一定階段自然會(huì)突出以及需要解決的社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國(guó)政府及時(shí)進(jìn)行解決的關(guān)鍵問題。對(duì)于社會(huì)服務(wù)職能方面：首先是社會(huì)發(fā)展中人們的基本設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障建設(shè)相對(duì)比較滯后；其次是一些涉及幾個(gè)部門交叉辦理的事務(wù)沒有良好的受理程序，是一些簡(jiǎn)單事 ① 《中華人民共和國(guó)政府機(jī)構(gòu)五十年》，黨建讀物出版社、國(guó)家行政學(xué)院出版社2000年版，第35頁(yè)。務(wù)不能得到及時(shí)解決。

面臨這些問題，我國(guó)政府要加快機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的配套，及時(shí)依據(jù)社會(huì)需要新設(shè)或強(qiáng)化相應(yīng)的社會(huì)管理、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而真正地做到為人民辦好事、服好務(wù)。

（二）政府職能越位、錯(cuò)位

當(dāng)前，我國(guó)政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時(shí)也是管不好的事。生活中還存在一些政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項(xiàng)仍然過多。如：政府對(duì)于車輛駕駛的管理是應(yīng)當(dāng)采取的必要措施；但政府應(yīng)當(dāng)只是設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)其進(jìn)行考核，而對(duì)于個(gè)人的這項(xiàng)能力習(xí)得不應(yīng)該多做限制。而目前生活中有關(guān)部門卻作出相關(guān)限制規(guī)定。這些規(guī)定可以說(shuō)是不合理、不正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也造成了一些本可以規(guī)避的行政權(quán)力不良運(yùn)作問題。

此外，在許多地方直接有意扭曲行政權(quán)力運(yùn)作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對(duì)我國(guó)政府形象造成負(fù)面影響，更重要的是危機(jī)政府在民眾當(dāng)中的公信力。不論中央下發(fā)多么完善的規(guī)范性文件，最終有些政策的執(zhí)行力度到了地方總是趨于弱化。針對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)狀，一些越位、錯(cuò)位行使的政府職能應(yīng)當(dāng)做出轉(zhuǎn)變和調(diào)整，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)也必須加以撤銷和改變。

（三）一些政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不合理

目前，我國(guó)政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不夠科學(xué)。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學(xué)?？傮w來(lái)看，我國(guó)綜合管理部門的權(quán)力過于集中，進(jìn)而造成了行業(yè)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難。其次是決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能在部門內(nèi)或部門間配置不科學(xué)。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進(jìn)而容易造成國(guó)家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。解決這些問題重在于重新科學(xué)地進(jìn)行政府職能配置，以致于國(guó)家對(duì)立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的合理配置。

（四）政府職能交叉、政出多門的現(xiàn)象

當(dāng)前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置未能完全解決過多過細(xì)的狀態(tài)，我國(guó)政府對(duì)于有些事務(wù)呈現(xiàn)多頭管理而產(chǎn)生職能交叉、政出多門現(xiàn)象；以致一些日常事務(wù)不能夠及時(shí)解決、政府辦事效率低下。這一問題是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變 與機(jī)構(gòu)配套改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)呈現(xiàn)出的這一行政體制特點(diǎn)還不能得以消除。因而我國(guó)政府應(yīng)以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)立一些綜合行政服務(wù)中心來(lái)處理那些日常事務(wù)，進(jìn)而提高行政效率。

此外，由于政府職能交叉也隨之出現(xiàn)了一些令人匪夷所思的社會(huì)現(xiàn)象。一些部門一部門利益為行政立足點(diǎn)，當(dāng)有利可圖時(shí)就互相爭(zhēng)利；相反，當(dāng)主要是一些責(zé)任時(shí)各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。所以社會(huì)中就出現(xiàn)了兩個(gè)部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。

三、改革開放以來(lái)我國(guó)政府歷次機(jī)構(gòu)改革回顧及現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府主要進(jìn)行過十多次的機(jī)構(gòu)改革，而前幾次改革收效甚微。但是在改革開放以來(lái)，我國(guó)政府開展的幾次大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革不斷取得成就，推動(dòng)著我國(guó)行政管理體制的健全。

（一）歷次改革要點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

1982年政府機(jī)構(gòu)改革主要是為了提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制；二是精簡(jiǎn)了中央及地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了我國(guó)干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。但此次改革并沒有觸動(dòng)我國(guó)固有的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府職能未能適時(shí)得以轉(zhuǎn)變。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景之下進(jìn)行的。在此次改革中，我國(guó)首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。國(guó)務(wù)院在此次機(jī)構(gòu)改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國(guó)務(wù)院組成部門。

1993年，我國(guó)首次提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在此次改革中，我國(guó)政府將機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)放在適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要上。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要改革任務(wù)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，將我國(guó)政府由全能政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、服?wù)型政府。但這次改革并未能徹底改變政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主導(dǎo)作用。

1998年機(jī)構(gòu)改革是建國(guó)以來(lái)中央政府實(shí)施的涉及面最廣、改革力度最 大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。改革中提出推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。在此次改革中，中央撤銷了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，從而真正地讓政府放開了對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，使得市場(chǎng)配置作用得到更大發(fā)揮。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革是在我國(guó)加入世貿(mào)組織的背景之下開展的。此次改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)；從而進(jìn)一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目標(biāo)是：逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次機(jī)構(gòu)改革抓住了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能。

（二）我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀

在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗(yàn)與模式的基礎(chǔ)上，我國(guó)逐步探索出一條具有中國(guó)特色社會(huì)主義的政府大部制改革道路。在2008年我國(guó)開展的大部制機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)政府組成部門減少到27個(gè)。經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國(guó)社會(huì)形勢(shì)逐漸要求政府不斷增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。要全面履行這一職能，一方面還是繼續(xù)改革完善中央政府組織機(jī)構(gòu)；另一方面還得加大地方政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革力度，不斷提升地方政府的執(zhí)行力和政策的落實(shí)。

四、關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些思考

在推進(jìn)我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的過程之中，我國(guó)政府要在認(rèn)清自身存在的影響因素的同時(shí)也不能忽視一些其他影響因素。此外，對(duì)于部分群體來(lái)說(shuō)，一定要走出關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些誤區(qū)。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用 中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；在日常政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和行為直接決定著行政意識(shí)和行政方向?！罢慕M建、官員 的任命、政策的制定，都是由中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)唯一的執(zhí)政黨其直接或間接的作用?！雹谝蚨袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿和滲透于我國(guó)政治生活和社會(huì)生活的全部過程和全部領(lǐng)域。

中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國(guó)政府的職能運(yùn)行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷轉(zhuǎn)變政府職能以及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革來(lái)努力構(gòu)建服務(wù)型政府。

（二）走出對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)誤區(qū)

誤區(qū)之一：轉(zhuǎn)變政府職能就是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能

改革開放以來(lái)，我國(guó)一直致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能在經(jīng)濟(jì)方面的轉(zhuǎn)變較為突出。因而，如果沒有對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變有一定的科學(xué)理論知識(shí)學(xué)習(xí)，一些人可能會(huì)認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變就是轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能。其實(shí)不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國(guó)推向經(jīng)濟(jì)崩潰邊緣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，才使得我國(guó)政府不得不盡快走上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的道路。一些地區(qū)、一部分人先富起來(lái)的政策使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以迅速發(fā)展、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。但與此同時(shí)也造成了我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)間差距的不斷拉大，廣大人民沒有共享改革開放的成果，社會(huì)不公問題日益突顯。此外，隨著人民生活水平的提高，我國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、社會(huì)保障體系亟待建立健全。這些都表明當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)盡快逐步增強(qiáng)社會(huì)管理以及公共服務(wù)職能。因而，在不同歷史時(shí)期政府面臨的職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。

誤區(qū)之二：先轉(zhuǎn)變政府職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革

我國(guó)在1988年中央政府機(jī)構(gòu)改革中抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵問題，取得了顯著成效。之后，我國(guó)各級(jí)政府在歷次機(jī)構(gòu)改革中也確實(shí)把握住了這一核心。但是，在實(shí)際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)人員在一定時(shí)期內(nèi)沒有正確把握政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系，錯(cuò)誤地將“先轉(zhuǎn)變職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”作為具體操作程序來(lái)遵循。

其實(shí)，正如前文所述，政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體。政府機(jī)構(gòu)若不存在，政府職能就無(wú)法運(yùn)作；同樣，一個(gè)機(jī)構(gòu)若不存在明確具體的職能，也就失去了存在的意義。因而，轉(zhuǎn)變職能與機(jī)構(gòu)改革是相統(tǒng)一的整體；政府 ② 劉明，《從服務(wù)型政黨到服務(wù)型政府—中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素》職能轉(zhuǎn)變后就應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而機(jī)構(gòu)設(shè)置要以政府職能為依據(jù)。所以政府的重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)是首先要在理念上認(rèn)清其在所處社會(huì)階段應(yīng)當(dāng)具備的職能，然后根據(jù)職能相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。否則，不論是分解、轉(zhuǎn)移還是合并，都難以走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

誤區(qū)之三：轉(zhuǎn)變政府職能就是要削減政府權(quán)力和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

政府職能是政府行使權(quán)力的過程和效能，政府職能的強(qiáng)弱取決于行政權(quán)力的大小。因而政府職能的變化必然導(dǎo)致行政權(quán)力的變化。但是我們不能據(jù)此認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能就是要削減權(quán)力。而且，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。比如說(shuō)：隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的管理需求就不斷顯現(xiàn)出來(lái)；這必然就會(huì)賦予政府新的行政權(quán)力，相應(yīng)地也必須要設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)。

此外，削減政府權(quán)力和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)作為一種政府職能轉(zhuǎn)變的手段，可以說(shuō)只適用于那些政府職能越位、錯(cuò)位的問題。而各個(gè)時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯(cuò)位的問題。面對(duì)那些政府職能缺位、不到位以及機(jī)構(gòu)間配置不合理等問題，反而需要對(duì)政府相關(guān)行政權(quán)力予以加強(qiáng)或調(diào)整，相應(yīng)地對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和調(diào)整改變。所以，政府職能轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的權(quán)力變化是雙重的，要具體問題具體分析。

誤區(qū)之四：機(jī)構(gòu)改革必然要削減政府開支

政府要維持公共權(quán)力的行使與職能的履行就必然會(huì)有所花費(fèi)，而政府的財(cái)政支出主要由稅費(fèi)來(lái)提供。拿西方人的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，花費(fèi)納稅人的錢，就要為其辦事。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會(huì)考慮成本問題。而政府也是一樣，政府在行使權(quán)力和履行職能時(shí)要盡可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政開支在數(shù)量上的減少，還得具體分析行政開支的事項(xiàng)。

一方面，政府自身存在與活動(dòng)所需要的直接開支是應(yīng)當(dāng)削減和節(jié)制的。如果我國(guó)能夠改變文山會(huì)海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費(fèi)現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國(guó)人民的負(fù)擔(dān)、減少政府的財(cái)政支出?？梢哉f(shuō)，這應(yīng)當(dāng)也是政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的重要原因之一。

另一方面，政府還有用于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利保障的投入等方面的開支。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會(huì)公眾利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實(shí)施的問題。就目前 我國(guó)社會(huì)形勢(shì)來(lái)看，隨著我國(guó)政府自身公共服務(wù)職能的不斷增強(qiáng)，我國(guó)政府用于公共設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)保障體系建立健全方面的開支必然會(huì)逐漸增加。

新時(shí)期，要推進(jìn)行政管理體制改革，首先要正確處理政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)的配套改革。在此進(jìn)程中，不僅要堅(jiān)持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，而且也要保障政府職權(quán)回歸社會(huì)之后不能形成無(wú)管理的“真空地帶”。其次，我國(guó)要積極運(yùn)用歷次政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。之后的政府機(jī)構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為價(jià)值導(dǎo)向，逐漸增強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能；以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，進(jìn)而全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

第四篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

府的本職是實(shí)施行政管理，管理社會(huì)公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國(guó)外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會(huì)成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點(diǎn)，對(duì)該法施行前和施行以來(lái)行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國(guó)外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)行政許可覆蓋社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項(xiàng)目繁多、面廣量大、程序冗長(zhǎng)、許可要件和實(shí)施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會(huì)成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。第四，由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測(cè)并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。同時(shí)，我國(guó)法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》全面施行；9月19日中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實(shí)質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。正文

一、行政許可法對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國(guó)廣而有之，但國(guó)家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國(guó)獨(dú)有，成為我國(guó)法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心。《行政許可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國(guó)行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實(shí)質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對(duì)更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保w現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長(zhǎng)期以來(lái)，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來(lái)的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對(duì)于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國(guó)外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評(píng)價(jià)法》，強(qiáng)化了事前評(píng)價(jià)制度。所謂事先評(píng)價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評(píng)價(jià)。根據(jù)政策評(píng)價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)必須聽取外部人員的意見，評(píng)價(jià)結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評(píng)價(jià)比較低的，要請(qǐng)專家評(píng)議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評(píng)價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購(gòu)由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請(qǐng)投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕一些不公正現(xiàn)象。日本于2001年9月引進(jìn)了電子招標(biāo)制度。國(guó)大交通省是日本中央政府機(jī)構(gòu)中規(guī)模最大、權(quán)限最集中的省廳之一。該省自2001年起在一部分公共建設(shè)項(xiàng)目中引進(jìn)了電子招標(biāo)，從2004年底起將該省管轄的所有公共工程和咨詢、評(píng)估業(yè)務(wù)中的約4萬(wàn)多項(xiàng)目實(shí)行電子招標(biāo)，并將于2010前在所有公共工程中采用電子招標(biāo)。公共工程以外的采購(gòu)也采用了網(wǎng)絡(luò)公布和招標(biāo)的方法進(jìn)行。各省廳的采購(gòu)計(jì)劃都是單獨(dú)公布目錄、自行進(jìn)行采購(gòu)的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁(yè)上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個(gè)人都可以自由檢索。而且，招標(biāo)資格的標(biāo)準(zhǔn)也統(tǒng)一了。企業(yè)只要通過某一省廳的招標(biāo)資格審查，就可以在任何時(shí)候參加任何一個(gè)省廳的招標(biāo)。

3、許可制度改革。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的《1999年規(guī)制緩和自律書》的統(tǒng)計(jì)，中央所管的許可大約有11000項(xiàng)，其中法律規(guī)定的約有8100項(xiàng)，政令規(guī)定的約有400項(xiàng)，府省令、規(guī)則規(guī)定的約有2200項(xiàng)，其他約有380項(xiàng)。行政許可的目的是國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，通過對(duì)公民和企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，防止自由放任給社會(huì)和公民帶來(lái)不利影響。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，一些行政許可失去了實(shí)際意義，成為阻礙資源有效分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙,削弱了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力。為此，20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本開始進(jìn)行改革，著手對(duì)行政許可進(jìn)行清理。改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是盡量減少為經(jīng)濟(jì)目的設(shè)立的行政許可，將為社會(huì)目的而設(shè)立的許可控制在必要的和最小的范圍內(nèi)；二是由事前許可型向事后許可型轉(zhuǎn)變，由免許制向許可制過渡；三是許可的內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確、具體，能夠量化的盡可能量化，減少自動(dòng)裁量的因素，簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)間；四是改進(jìn)許可的審批方法，充分發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用。在強(qiáng)化企業(yè)自主檢查、自我約束機(jī)制的同時(shí)，對(duì)確需政府檢查的，在具體實(shí)施時(shí)也要充分發(fā)揮民間檢查機(jī)構(gòu)的作用；五是改革資格制度。對(duì)各種資格制度進(jìn)行清理，取消不必要的資格，同時(shí)對(duì)新設(shè)的資格要審查、把關(guān)。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績(jī)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)和投資增加，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此得到了一定促進(jìn)。我國(guó)借鑒歐美，尤其是日本行政許可的經(jīng)驗(yàn)做法，針對(duì)我國(guó)行政許可的情況，經(jīng)過一段時(shí)間的艱難探索，進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，頒布了《中華人民共和國(guó)行政許可法》。行政許可法的頒布實(shí)施，無(wú)異于中國(guó)政府的一場(chǎng)“自我革命”。不但直接改變著行政管理者的理念，改變現(xiàn)有的管理模式，而且也改善著管理者與被管理者的關(guān)系。行政許可法的頒布和實(shí)施，為依法行政建設(shè)法制社會(huì)、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國(guó)的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

三、存在的問題和困擾目前，國(guó)家和地方貫徹實(shí)施《行政許可法》工作已經(jīng)深入開展，《行政許可法》的學(xué)習(xí)、宣傳力度加大，各級(jí)法規(guī)文件清理，行政許可、行政管理事項(xiàng)的清理，整合規(guī)范工作程序等工作初步完成，政務(wù)公開、加強(qiáng)事后監(jiān)管，配套制度建設(shè)等工作取得一定成效，同時(shí)，也存在一些問題和困擾，因而，貫徹落實(shí)《行政許可法》的要義，政府行政管理轉(zhuǎn)型依然任重道遠(yuǎn)：

1、思想觀念問題是行政管理轉(zhuǎn)型的障礙一是從管理者的角度看。主要表現(xiàn)為貫徹《行政許可法》，加速行政管理轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性不強(qiáng)，思想觀念的轉(zhuǎn)變跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)形勢(shì)發(fā)展。長(zhǎng)期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的意識(shí)是：政府強(qiáng)制、本位型管理，權(quán)力無(wú)限，責(zé)任有限。這樣的意識(shí)主導(dǎo)的“管理就是審批，審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來(lái)源，權(quán)威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權(quán)力，因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度，認(rèn)識(shí)貫徹《行政許可法》，行政管理轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)和意義，表現(xiàn)出推一下、動(dòng)一下的被動(dòng)應(yīng)付。二是從管理相對(duì)人角度看。一部分市場(chǎng)主體仍然留念政府行政許可的管理方式，并不從根本上支持《行政許可法》的貫徹、行政管理的轉(zhuǎn)型，因?yàn)?，利用其與許可部門、經(jīng)辦人員的長(zhǎng)期交往所形成的良好、固定的人際關(guān)系、利益鏈條，獲取許可的難度小、比例高的“優(yōu)勢(shì)”，可以達(dá)到壓制、排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，最大限度地獲取市場(chǎng)份額，保障自身利益的目的。 

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識(shí)。&nsp;加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會(huì)精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動(dòng)。以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點(diǎn)，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對(duì)人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實(shí)效的做法，以講求實(shí)效、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎(jiǎng)知識(shí)競(jìng)賽等利益性方式，使學(xué)教對(duì)象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實(shí)效的學(xué)教，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識(shí)，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項(xiàng)設(shè)定，降低社會(huì)成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實(shí)施的各項(xiàng)要素；二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對(duì)管理相對(duì)人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對(duì)違法行為實(shí)行市場(chǎng)主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。對(duì)于上級(jí)部門難以自行實(shí)施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級(jí)機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實(shí)施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實(shí)施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個(gè)或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)和行業(yè)自治自律作用，同時(shí)對(duì)于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場(chǎng)化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對(duì)人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變?！靶姓贤蹦Ｊ降膬?nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個(gè)體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對(duì)人需從事特定活動(dòng)，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動(dòng)、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，施行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的特性，充分鼓勵(lì)其監(jiān)督舉報(bào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵(lì)利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報(bào)侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報(bào)各類違法違規(guī)行為。對(duì)于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對(duì)有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會(huì)監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺(tái)，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對(duì)人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時(shí)公布管理相對(duì)人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動(dòng)、逃欠法定稅費(fèi)、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會(huì)監(jiān)督市場(chǎng)主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。人的觀念和意識(shí)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個(gè)環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時(shí)效性和辦理意見的合法真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)

行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)懲掛鉤，并實(shí)行“違法行為一票否決”；三是落實(shí)“過錯(cuò)責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實(shí)到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對(duì)等原則。同時(shí)政府要對(duì)這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治腐敗廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實(shí)際對(duì)執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長(zhǎng)，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調(diào)整現(xiàn)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對(duì)集中處罰權(quán)就是集中到一個(gè)部門、一支隊(duì)伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時(shí)，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會(huì)成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對(duì)熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長(zhǎng)期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對(duì)較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。二是加快稅費(fèi)體制和財(cái)政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會(huì)清理。行業(yè)協(xié)會(huì)要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會(huì)“二政府”，政府通過協(xié)會(huì)“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會(huì)的管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會(huì)以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場(chǎng)自律作用。

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第五篇：論政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理轉(zhuǎn)型

府的本職是實(shí)施行政管理，管理社會(huì)公共事務(wù)。政府管理必須依法行政。行政管理的主要形式就是行政執(zhí)法，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等類型。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國(guó)外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會(huì)成本控制。本文以《行政許可法》施行為中點(diǎn)，對(duì)該法施行前和施行以來(lái)行政管理的情況，進(jìn)行分析研究，提出轉(zhuǎn)變管理方式的建議。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。研究目的：研究《行政許可法》對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系，比較國(guó)外行政許可制度和措施，分析以往行政管理存在的問題和貫徹施行《行政許可法》工作存在的問題，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，提高行政效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為目標(biāo)，從機(jī)制上、體制上和方法上，提出建議。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法，是依法行政下政府進(jìn)行行政管理的主要手段。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)行政許可覆蓋社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域和角落，存在著設(shè)定主體多樣、項(xiàng)目繁多、面廣量大、程序冗長(zhǎng)、許可要件和實(shí)施程序不透明、操作不規(guī)范等問題，行政成本和社會(huì)成本不斷增加，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、～溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。行政許可主導(dǎo)型的政府行政管理已經(jīng)逐步背離了本原宗旨，向權(quán)力本位型方向發(fā)展，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。第四，由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測(cè)并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。第五，隨著我國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)全球化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)一步完善，融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)主流的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政府行政管理轉(zhuǎn)型已為大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。同時(shí)，我國(guó)法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月xx發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》全面施行；9月19日中共十六屆四中全會(huì)作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。本文試從《行政許可法》的實(shí)質(zhì)要義入手，研究政府應(yīng)該管哪些事，哪些事應(yīng)該還政于民，如何改進(jìn)行政管理方式，管好應(yīng)該管的事。正文

一、行政許可法對(duì)政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國(guó)廣而有之，但國(guó)家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國(guó)獨(dú)有，成為我國(guó)法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心?！缎姓S可法》是繼《行政處罰法》、《立法法》之后，又一部制約政府權(quán)力，規(guī)范政府行為的行政程序法，由此，我國(guó)行政程序法律規(guī)范體系形成，三部法律立法思想和內(nèi)涵實(shí)質(zhì)一脈相通,核心都是規(guī)范行政行為，而《行政許可法》更是進(jìn)一步制約了行政權(quán)力，明確政府轉(zhuǎn)變職能的要求，其相對(duì)更具科學(xué)、先進(jìn)性，更加深刻、明確，成為行政管理轉(zhuǎn)型制度化的標(biāo)志。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求?！缎姓S可法》延伸涵蓋了行政管理體制，明確提出了政府轉(zhuǎn)變職能，改變行政管理方式的法定導(dǎo)向、原則和具體要求，政府應(yīng)當(dāng)成為法治政府，從“家長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕?，體現(xiàn)有限、公正、責(zé)任、透明、服務(wù)的特性。

1、正本清源的要求。從政治角度講，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政為民，用權(quán)為公。長(zhǎng)期以來(lái)，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、～溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展?！缎姓S可法》明確要求行政管理必須正本清源，回到本原宗旨和指導(dǎo)思想，明確根本目的，修正行政觀念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政，為公為民。

2、依法用權(quán)的要求。從法治角度講，政府必須依法行政，依法用權(quán)。一是堅(jiān)持行政權(quán)力只源自法律授權(quán)的行政法治原則，政府應(yīng)當(dāng)依照法律行使法律授予的職權(quán)，政府實(shí)施行政管理，法無(wú)規(guī)定不得為之，法定事項(xiàng)依法為之，規(guī)范用權(quán)；二是“依法”不僅是依照行政實(shí)體法規(guī)定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，還要依照行政程序法規(guī)定的程序，用權(quán)規(guī)范。以往行政立法對(duì)實(shí)體規(guī)范規(guī)定較多，管理程序的規(guī)定很少，政府實(shí)施行政管理重實(shí)體、輕程序。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任，其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實(shí)體規(guī)范和法定實(shí)施程序，依法行政的要求更高、更明確。

3、有限政府的要求。有限政府是法治進(jìn)程的必然。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法實(shí)行的政府部門代起草和政府自行立法的機(jī)制，對(duì)立法行為缺乏制約和規(guī)范。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無(wú)限制地設(shè)定行政管理事項(xiàng)或范圍，政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行，政府管理的權(quán)力和范圍無(wú)限，責(zé)任和義務(wù)有限。一個(gè)無(wú)所不管的無(wú)限政府，必然抑制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?！缎姓S可法》以及《行政處罰法》、《立法法》的施行，限制了政府立法權(quán)限范圍、行政管理事項(xiàng)和權(quán)限的設(shè)定范圍，規(guī)范了政府立法行為、規(guī)范了行政管理的事項(xiàng)和職權(quán)的設(shè)定程序，建立了行政許可評(píng)價(jià)制度，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。按照《行政許可法》的精神，政府應(yīng)當(dāng)集中精力管好法律規(guī)定的管理事項(xiàng)，凡管理相對(duì)人能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事務(wù)，政府不需要去管理，也不應(yīng)干預(yù)市場(chǎng)行為。

4、責(zé)任政府的要求。權(quán)利義務(wù)對(duì)等、權(quán)力責(zé)任對(duì)稱，是法治的基本要求，政府行使權(quán)力，實(shí)質(zhì)是履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。以往行政立法由于體制原因，注重政府權(quán)力、管理相對(duì)人義務(wù)的設(shè)置，而政府的義務(wù)、行政法律責(zé)任虛化，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱，體現(xiàn)行政管理單極化、政府本位的思想。《行政許可法》的一大突破，就是樹立“權(quán)責(zé)”觀念，明確了政府的職責(zé)和責(zé)任，二是違法設(shè)定管理權(quán)力、行使權(quán)力，不依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；三是違法增加管理相對(duì)人義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；一是應(yīng)當(dāng)履行許可事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)督檢查職責(zé)；四是損害當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠(chéng)信的政府?！缎姓S可法》為此確立了行政管理社會(huì)信賴保護(hù)原則，建立了合法生效許可不得撤銷制度，違法許可可撤銷制度、撤銷違法許可和為保護(hù)公共利益撤銷許可對(duì)合法權(quán)益的損害賠償制度和補(bǔ)償制度等。責(zé)任政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)成為法定剛性要求。

5、陽(yáng)光政府的要求。陽(yáng)光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。以往行政管理的實(shí)施程序、辦事時(shí)限、法定標(biāo)準(zhǔn)和條件、對(duì)當(dāng)事人的要求等要素不公開，政府行政管理披上了神秘的面紗。管理相對(duì)人要知曉這些要素，甚至是管理機(jī)構(gòu)的地址、電話，都頗費(fèi)周折，辦事疲于往返，不堪反復(fù)，導(dǎo)致社會(huì)成本增加，行政效能低下，監(jiān)督政府行為更是無(wú)從談起。2000年起，部分地方政府陸續(xù)自發(fā)推進(jìn)行政審批制度改革和政務(wù)公開，由于觀念和體制方面的原因，未觸及根本?！缎姓S可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證?！缎姓S可法》對(duì)行政許可公開的要求，也即對(duì)行政管理的要求，則更為具體：政府不得實(shí)施未公布法律依據(jù)的許可事項(xiàng)，必須通過各種媒介，公開行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、數(shù)量、條件和標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)和提交材料、辦理時(shí)限、辦理地點(diǎn)、許可決定、監(jiān)督檢查記錄，并執(zhí)行“法定權(quán)利告知”制度。行政管理要素成為社會(huì)公共信息，政務(wù)公開和公開行政已成為法定制度。

6、服務(wù)型政府的要求。行政管理是政府的本職。所謂服務(wù)型政府，就是行政管理轉(zhuǎn)型，政府改變管理方式，以服務(wù)的方式進(jìn)行管理，并提高服務(wù)效率和質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共產(chǎn)品。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行的是以行為許可為主導(dǎo)的行政管理模式，其重事前許可，輕事后監(jiān)管。正是由于缺乏對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行被許可事項(xiàng)，履行法定義務(wù)的監(jiān)督檢查，且對(duì)當(dāng)事人從事活動(dòng)是否依法獲準(zhǔn)的監(jiān)督檢查不到位，反之又影響了行政許可的嚴(yán)肅性。實(shí)踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對(duì)于行政許可的事前管理，更具實(shí)效。缺乏后續(xù)監(jiān)督檢查執(zhí)法的行政許可主導(dǎo)的行政管理只能是單向、低效的。任何服務(wù)必定是雙向性的，良好的服務(wù)必定具有便利性。依照《行政許可法》確定的平等、便民、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則以及事后監(jiān)管制度，行政管理轉(zhuǎn)型，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，一是變政府單向管理為政府和社會(huì)雙向互動(dòng)；二是改變以“行政許可主導(dǎo)”為“事后監(jiān)管為主導(dǎo)”；三是按非歧視原則平等對(duì)待服務(wù)客體；四是自然開發(fā)和公共資源配置，要求采用招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式；五是采用電信、電子數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)電文、互聯(lián)網(wǎng)等高科技手段，推行電子服務(wù)；六是整合管理操作程序，相對(duì)集中或綜合實(shí)施，減少或聯(lián)合、集中程序環(huán)節(jié)，再加全面的政務(wù)公開，提高服務(wù)的便利性和效能。

二、國(guó)外行政許可情況世界各國(guó)非常重視行政許可的制定和實(shí)施,把行政許可的制定與實(shí)施作為發(fā)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的重要工作來(lái)做。美國(guó)是世界上實(shí)施行政許可最早的國(guó)家，歐洲、日本等國(guó)大多借鑒美國(guó)的行政許可做法，尤其是日本二十多年來(lái)在行政許可領(lǐng)域有了長(zhǎng)足的發(fā)展，非常值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

1、行政許可制度。長(zhǎng)期以來(lái)，日本對(duì)公務(wù)員的考核偏重了事后評(píng)價(jià)，如采取行政監(jiān)察、會(huì)計(jì)審計(jì)等事后監(jiān)察措施。但是，由于缺乏良好的事前政策評(píng)價(jià)機(jī)制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來(lái)的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。東京大橋事件證明，對(duì)于一些重大事件如果缺乏事前的嚴(yán)密論證，可能會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的判斷失誤，造成政府的重大損失。為了加強(qiáng)監(jiān)督效果，減少損失，在借鑒國(guó)外立法的基礎(chǔ)上，日本于2002年4月頒布了《政策評(píng)價(jià)法》，強(qiáng)化了事前評(píng)價(jià)制度。所謂事先評(píng)價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評(píng)價(jià)。根據(jù)政策評(píng)價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。有關(guān)研究開發(fā)、公共事業(yè)等方面的決策，必須事前作出評(píng)價(jià)。政策評(píng)價(jià)必須聽取外部人員的意見，評(píng)價(jià)結(jié)果要公開，并要求反映到預(yù)算編制上。評(píng)價(jià)比較低的，要請(qǐng)專家評(píng)議以便進(jìn)一步明確政策。日本總務(wù)省設(shè)有行政評(píng)價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。

2、電子招標(biāo)制度。電子招標(biāo)制度是將包括公共工程在內(nèi)的政府采購(gòu)由傳統(tǒng)的張榜公布改為通過政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)，從獲取信息、申請(qǐng)投標(biāo)到公布竟標(biāo)結(jié)果等都可以在網(wǎng)上完成。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕

許可法的規(guī)定作出書面決定、送達(dá)申請(qǐng)人等法定程序操作。三是行政管理的行為習(xí)慣延續(xù)性。由于以往行政許可方式的管理成本和難度低于事后監(jiān)督方式的管理，因此，一些行政管理部門和人員長(zhǎng)期依賴并習(xí)慣于行政許可方式進(jìn)行執(zhí)法管理，并將“審批”與“管理”等同起來(lái)，而行政許可事項(xiàng)一旦被取消后，顯得茫然不知所措，對(duì)于行政管理轉(zhuǎn)型，事后監(jiān)督方式缺乏超前研究，使后續(xù)監(jiān)管措施滯后。四是法定行政許可依據(jù)的修訂滯后?！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請(qǐng)材料等要求。而目前，有的設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)，未規(guī)定許可條件、程序、申請(qǐng)材料，或者作原則規(guī)定，而且修訂工作滯后，一方面增加了行政許可依法實(shí)施的操作難度，另一方面給以細(xì)化為由，增加許可條件、材料、程序環(huán)節(jié)，留下了缺口。五是部門規(guī)范性文件制定需監(jiān)督規(guī)范。有的政府部門制定規(guī)范性文件仍有設(shè)定或變相設(shè)定行政許可事項(xiàng)、條件、材料、程序環(huán)節(jié)，以及增加管理相對(duì)人義務(wù)的現(xiàn)象，且時(shí)有變化調(diào)整，隨意性較大。這些規(guī)范性文件的制定基本上未按照規(guī)范程序進(jìn)行，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核和組織的論證。此外規(guī)范性文件的備案審查制度也存在缺陷，對(duì)違法的文件監(jiān)督審查和處理糾正不嚴(yán)格、不到位。六是關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)的“并聯(lián)實(shí)施”難度較大。根據(jù)行政許可法規(guī)定，地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件，實(shí)行關(guān)聯(lián)性行政許可事項(xiàng)聯(lián)合審批或綜合、集中辦理。目前，有的地方、系統(tǒng)初步實(shí)行了行政許可申請(qǐng)集中受理、集中回復(fù)，但仍不完全到位，同時(shí)，由于部門權(quán)力、利益本位意識(shí)的影響，有關(guān)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)合審批或綜合、集中辦理并不積極，這項(xiàng)制度的推行難度較大。七是行政過錯(cuò)責(zé)任的追究不到位。一些地方政府先后制定出臺(tái)了“行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度”，違法或過錯(cuò)行為模式及責(zé)任追究的方式、種類和幅度均有較明確的規(guī)定，但因種種原因，執(zhí)行情況并不理想，行政許可、執(zhí)法監(jiān)管中的違法行為或過錯(cuò)行為得不到及時(shí)、有效得追究，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱。

4、管理體制上的問題和困擾一是“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)督”的原則和相對(duì)集中處罰權(quán)的矛盾。目前，各地實(shí)行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，一支隊(duì)伍綜合執(zhí)法的機(jī)制，在提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定和精神，實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職責(zé)，包括未經(jīng)許可的活動(dòng)和行政許可的內(nèi)容執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。兩者如何協(xié)調(diào)需要深入研究，特別是出現(xiàn)違法行為危害不大可以采取補(bǔ)辦許可手續(xù)等補(bǔ)救措施的情況下。二是受理、初審的合法性與組織原則的矛盾?！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可的委托實(shí)施和受理初審要有規(guī)章以上法律依據(jù)。有的行政許可事項(xiàng)，上級(jí)部門要求或委托下級(jí)機(jī)關(guān)受理、初審管理事項(xiàng)的申請(qǐng)，但又沒有法定依據(jù)規(guī)定，而根據(jù)“下級(jí)服從上級(jí)”的組織原則，下級(jí)部門又不得不辦理。三是法定行政征收與行政許可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相應(yīng)的法定行政強(qiáng)制措施加以保障，以往實(shí)際操作上可以通過與行政許可掛鉤，作為許可要件審查把關(guān)，加以保障，但即便如此，管理相對(duì)人欠費(fèi)、逃費(fèi)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，難以按標(biāo)準(zhǔn)足額征收。按照《行政許可法》要求，實(shí)施行政許可不得收費(fèi)（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得繼續(xù)采取，將更加難以保障。四是硬件保障不足與執(zhí)法職責(zé)任務(wù)的矛盾。以往很多行政機(jī)關(guān)依靠關(guān)聯(lián)收費(fèi)保障行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法工作。行政許可法施行后，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可不得收費(fèi)，同時(shí)監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)大增，現(xiàn)有行政經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員已難以應(yīng)對(duì)行政許可和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)要求，而另一方面，地方政府公共財(cái)政體系尚未建立，經(jīng)費(fèi)和人員又未相應(yīng)增加，行政許可實(shí)施和監(jiān)管執(zhí)法的硬件保障不足。

四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對(duì)行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。

1、樹立“責(zé)任、權(quán)力”共同體的意識(shí)。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會(huì)精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《xx全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動(dòng)。以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員為重點(diǎn)，普及到黨政機(jī)關(guān)全體工作人員、各類行政管理相對(duì)人，改變以往學(xué)習(xí)教育重形式、輕實(shí)效的做法，以講求實(shí)效、領(lǐng)會(huì)實(shí)質(zhì)、學(xué)以致用為本，采用各種載體的有獎(jiǎng)知識(shí)競(jìng)賽等利益性方式，使學(xué)教對(duì)象在學(xué)法中獲得物質(zhì)利益；采用專題培訓(xùn)、閉卷考試、抽查、答辯等方式，加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)教育，并與干部考核掛鉤。通過有實(shí)效的學(xué)教，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變，樹立“權(quán)責(zé)”意識(shí)，提高法治素養(yǎng)。

2、強(qiáng)化行政立法保障。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。一是調(diào)整立法思路。在立法內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)盡可能減少行政許可事項(xiàng)設(shè)定，降低社會(huì)成本和行政成本；設(shè)置行政許可的，就應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定，明確許可實(shí)施的各項(xiàng)要素；二是加強(qiáng)監(jiān)管保障。規(guī)定事后監(jiān)督檢查、法定行政征收等行政執(zhí)法的具體措施和保障措施，并對(duì)管理相對(duì)人配合監(jiān)督檢查執(zhí)法的義務(wù)、履行的法定義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，明確其法律責(zé)任；三是提高違法成本。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對(duì)違法行為實(shí)行市場(chǎng)主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。對(duì)于上級(jí)部門難以自行實(shí)施完成許可、處罰執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)在立法中明確可委托下級(jí)機(jī)關(guān)或符合法定條件組織，實(shí)施許可、處罰等執(zhí)法，或委托實(shí)施行政許可受理初審、行政處罰調(diào)查取證等某個(gè)或莫些程序環(huán)節(jié)的執(zhí)法，為委托執(zhí)法提供法定依據(jù)。

3、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)和行業(yè)自治自律作用，同時(shí)對(duì)于法定行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法履行，并著力于執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，提高行政執(zhí)法效能。一是引入市場(chǎng)化手段，推廣“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是：以抽象行政行為設(shè)定行政許可、征收、強(qiáng)制措施及管理相對(duì)人義務(wù)，并規(guī)定具有普遍約束力的管理規(guī)范和要求，然后再進(jìn)行行政執(zhí)法，作出具體行政行為。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，這一模式的適應(yīng)性減弱，需要轉(zhuǎn)變?！靶姓贤蹦Ｊ降膬?nèi)涵就是：變行政行為為合同行為，變普遍約束為個(gè)體規(guī)范、合同義務(wù)；行政管理相對(duì)人需從事特定活動(dòng)，與政府簽定“行政合同”，政府作為甲方，將行政管理的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、條件、要求以及管理相對(duì)人的義務(wù)和責(zé)任，列入“行政合同”的乙方訂立人的義務(wù)和責(zé)任，合同當(dāng)事人遵守合同約定，按約定要求從事特定活動(dòng)、行使權(quán)利、獲得利益，并履行約定義務(wù)；合同當(dāng)事人不履行約定義務(wù)的，依法按合同追究違約責(zé)任，以達(dá)到行政管理的目的。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與監(jiān)督管理。單純依靠政府行政執(zhí)法人員不足以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體違法行為的查處。政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，施行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，增加違法行為線索，執(zhí)法效能。應(yīng)當(dāng)利用市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的特性，充分鼓勵(lì)其監(jiān)督舉報(bào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的違法違規(guī)行為；充分鼓勵(lì)利害關(guān)系人，監(jiān)督舉報(bào)侵害其合法利益的違法行為；充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，監(jiān)督舉報(bào)各類違法違規(guī)行為。對(duì)于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對(duì)有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社會(huì)監(jiān)督效能不高，執(zhí)法信息不暢，監(jiān)督缺乏參照和依據(jù)，是一重要原因。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、互連網(wǎng)等平臺(tái)，定期或不定期地公布行政許可決定、有關(guān)管理相對(duì)人履行法定義務(wù)情況等良性信息，同時(shí)公布管理相對(duì)人違法違規(guī)行為及其查處情況的不良信息，包括未經(jīng)法定許可、違法進(jìn)行活動(dòng)、逃欠法定稅費(fèi)、損害公共利益等違法行為，以及其他不履行法定義務(wù)行為，并進(jìn)行公開譴責(zé)。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會(huì)監(jiān)督市場(chǎng)主體行為創(chuàng)造條件。

4、加強(qiáng)政府執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度建設(shè)。人的觀念和意識(shí)轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，完善制度，靠制度管人管事是依法行政的根本保證。建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制約制度，加強(qiáng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作以及規(guī)范性文件制定流程中各個(gè)環(huán)節(jié)、崗位行使權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)履行職責(zé)的程序規(guī)范性、時(shí)效性和辦理意見的合法真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。將流程環(huán)節(jié)和崗位的“串聯(lián)式”設(shè)置，改為“并聯(lián)式”設(shè)置，變封閉運(yùn)行為開放運(yùn)行，形成上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)的復(fù)核，各環(huán)節(jié)和崗位相互制衡，分散權(quán)力，避免過于集中；二是不定期抽查，定期考核。法制工作、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員履行職責(zé)情況進(jìn)行不定期的抽查，并將執(zhí)法工作情況納入執(zhí)法人員考核，行政許可執(zhí)法人員考核以合法性為先，行政處罰、征收等執(zhí)法人員考核以數(shù)量為先，考核應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)懲掛鉤，并實(shí)行“違法行為一票否決”；三是落實(shí)“過錯(cuò)責(zé)任追究制度”。沒有制度應(yīng)盡快建立，有制度的要盡快完善，并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)查處不依法履行職責(zé)、違法執(zhí)法行為，追究責(zé)任，落實(shí)到位，體現(xiàn)“權(quán)力責(zé)任”對(duì)等原則。同時(shí)政府要對(duì)這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上要探索建立行政執(zhí)法“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)”制度，把住關(guān)鍵一環(huán)；四是建立行政執(zhí)法崗位輪換制度。結(jié)合政府防治～廉政體系建設(shè)，建立輪崗制度，行政執(zhí)法工作人員應(yīng)當(dāng)定期輪換，并結(jié)合實(shí)際對(duì)執(zhí)法崗位性質(zhì)、職權(quán)大小、重要程度進(jìn)行研究、分類，分別規(guī)定相應(yīng)、科學(xué)的輪崗期限，避免執(zhí)法崗位，特別是關(guān)鍵崗位人員“掌權(quán)”過長(zhǎng)，形成“利益鏈”。

5、加快管理體制改革創(chuàng)新。一是調(diào)整現(xiàn)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。不能片面理解相對(duì)集中處罰權(quán)就是集中到一個(gè)部門、一支隊(duì)伍執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)在考慮執(zhí)法效能的同時(shí)，考慮減少當(dāng)事人損失，降低社會(huì)成本。行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高，行業(yè)主管部門對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)各關(guān)聯(lián)行業(yè)的情況相對(duì)熟悉，與系統(tǒng)其他行業(yè)執(zhí)法部門長(zhǎng)期聯(lián)系配合、溝通協(xié)作，基礎(chǔ)相對(duì)較好，因此，按行業(yè)系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)執(zhí)法不僅是可行的，也是科學(xué)的。二是加快稅費(fèi)體制和財(cái)政體制改革。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)行政執(zhí)法工作任務(wù)，特別是許可法施行后大量增加的面廣量大的事后監(jiān)督檢查職責(zé)任務(wù)，相應(yīng)增加執(zhí)法檢查人員編制，并增加、改善執(zhí)法裝備，加強(qiáng)硬件保障。四是加快行業(yè)協(xié)會(huì)清理。行業(yè)協(xié)會(huì)要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。要盡快轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會(huì)“二政府”，政府通過協(xié)會(huì)“遙控”行業(yè)管理的現(xiàn)狀。政府不再主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，不再直接參與行業(yè)協(xié)會(huì)的管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)由行業(yè)單位自行發(fā)起成立，自治自律，自行承擔(dān)責(zé)任，還行業(yè)協(xié)會(huì)以原本屬性，充分發(fā)揮中介組織的市場(chǎng)自律作用。