光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目績(jī)效整改分析調(diào)研報(bào)告

光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目績(jī)效整改分析調(diào)研報(bào)告

根據(jù)**省審計(jì)廳20**年對(duì)全省扶貧資金進(jìn)行審計(jì)的安排，黃陂區(qū)審計(jì)局扶貧資金審計(jì)組對(duì)黃陂區(qū)20**年度扶貧資金進(jìn)行了全面審計(jì)，在此基礎(chǔ)上審計(jì)組對(duì)扶貧項(xiàng)目中重要一環(huán)“光伏發(fā)電”項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)分析和調(diào)研，形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、光伏發(fā)電的理論基礎(chǔ)與政策背景

光伏扶貧是指在貧困地區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)分布式光伏電源或規(guī)?；夥娬?，通過(guò)將光伏發(fā)電并網(wǎng)出售，為貧困人口帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收入，以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧目的扶貧開(kāi)發(fā)手段。主要方式是在農(nóng)民住房屋頂、荒山荒坡或者農(nóng)業(yè)大棚上鋪設(shè)太陽(yáng)能電池板，并入電網(wǎng)，供給各家各戶(hù)使用。

隨著我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)和居民生活對(duì)電力資源的消費(fèi)需求日益增大，火力發(fā)電的環(huán)境污染問(wèn)題無(wú)法避免，兼具清潔性、安全性和可靠性的光伏能源也便成為國(guó)家能源開(kāi)發(fā)規(guī)劃的重要一環(huán)。同時(shí)，為了保證各地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作既能充分利用荒廢土地和資源，亦能最大限度的維持生態(tài)平衡，避免環(huán)境破壞，進(jìn)而貫徹落實(shí)習(xí)總書(shū)記“生態(tài)就是資源、生態(tài)就是生產(chǎn)力”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，黨中央、國(guó)務(wù)院自20**年以來(lái)，密集發(fā)文要求各地方政府將扶貧開(kāi)發(fā)和能源開(kāi)發(fā)建設(shè)相結(jié)合，積極開(kāi)展光伏扶貧建設(shè)，國(guó)家能源局和國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施光伏扶貧工程工作方案》、《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見(jiàn)》、《光伏扶貧實(shí)施方案編制大綱》等文件，為在全國(guó)具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實(shí)施光伏扶貧工程提供了參考。

在此背景下，黃陂區(qū)人民政府扶貧開(kāi)發(fā)辦公室會(huì)同有關(guān)單位于20**年5月出臺(tái)了《黃陂區(qū)分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程實(shí)施方案》，決定充分利用國(guó)家發(fā)改委關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的并網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策，保障扶貧資金投入，在建檔立卡貧困村、貧困戶(hù)的空閑、未利用土地、農(nóng)業(yè)大棚等具備條件的地方，實(shí)施光伏扶貧工程，扶持建設(shè)分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)或者小型光伏電站，20年至25年內(nèi)，持續(xù)為貧困戶(hù)和貧困村提供現(xiàn)金收入。

二、光伏工程的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和投資收益分析

光伏扶貧是一項(xiàng)針對(duì)自然條件相對(duì)較差，發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，難以通過(guò)特色產(chǎn)業(yè)或其他集體項(xiàng)目突破年集體經(jīng)濟(jì)收入XXX萬(wàn)元/年以上的瓶頸條件而實(shí)施的，帶有一定保障性色彩。

（一）光伏工程的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

作為精準(zhǔn)扶貧的骨干項(xiàng)目之一，光伏扶貧工程將光伏發(fā)電與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，在短期內(nèi)的確不失為一條致富新路，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在收益的穩(wěn)定性、產(chǎn)業(yè)的環(huán)保性和投資的可行性等方面。

1.穩(wěn)定性。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無(wú)法規(guī)避的自然災(zāi)害和難以抵御的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)讓多數(shù)地區(qū)的扶貧工作人員在貧困村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上畏首畏尾。相比而言，光伏發(fā)電的優(yōu)勢(shì)十分明顯，取之不盡的太陽(yáng)能有效保障了光伏組件的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。安裝即可并網(wǎng)，并網(wǎng)即能發(fā)電，發(fā)電便有收入，如此穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)鏈條使光伏發(fā)電成了農(nóng)村不可多得的增收路徑。

2.環(huán)保性。火力發(fā)電對(duì)自然環(huán)境的破壞力較大，目前，二氧化碳等污染物質(zhì)的排放已經(jīng)嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡，自然環(huán)境不堪重負(fù)。光伏發(fā)電不產(chǎn)生任何的廢氣、廢水、廢渣等廢棄物，沒(méi)有任何轉(zhuǎn)動(dòng)部件，不會(huì)產(chǎn)生噪聲污染。

3.可行性。農(nóng)村自然稟賦的豐裕程度參差不齊，存在較大的區(qū)域差異，加之青壯年勞動(dòng)力大量流失，人力資本更顯捉襟見(jiàn)肘，在資源稟賦不足和勞動(dòng)力資源短缺的雙重約束下，貧困村的集體經(jīng)濟(jì)往往止步不前，光伏電站將農(nóng)民閑置的自家屋頂、院內(nèi)外空閑地和可以利用的荒山荒坡采取不同的形式加以充分利用，既能滿(mǎn)足用電需求，亦能增加收入來(lái)源，改善生活條件。

（二）光伏工程的實(shí)施成效

黃陂區(qū)是我省首個(gè)開(kāi)展光伏扶貧計(jì)劃的縣區(qū)，20**年，除王家河街之外的7個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)為XXX個(gè)貧困村建成小型光伏電站，長(zhǎng)嶺街和木蘭鄉(xiāng)為XXX戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)建成分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，全區(qū)全年累計(jì)完成村級(jí)光伏發(fā)電2531千瓦，戶(hù)用光伏發(fā)電39千瓦，發(fā)電收入XXX萬(wàn)余元。

黃陂區(qū)開(kāi)展光伏扶貧工程的主要資金來(lái)源為各級(jí)政府用于貧困村扶貧開(kāi)發(fā)工作的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在不包括各幫扶單位幫扶資金的情況下，直接用于貧困村精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的財(cái)政資金平均在XXX萬(wàn)元左右，基本可以保證各村在完成光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，維持村委組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。截止目前，全區(qū)直接用于光伏發(fā)電站建設(shè)的財(cái)政資金累計(jì)高達(dá)2600余萬(wàn)，未來(lái)還將持續(xù)投入5000余萬(wàn)，除王家河街外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已完成200千瓦以上的光伏電站建設(shè)任務(wù)。

（三）光伏電站的收益預(yù)測(cè)

經(jīng)濟(jì)收益的短期性和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的可控性使諸多貧困地區(qū)對(duì)光伏工程趨之若鶩，“光伏熱潮”由此形成，但是，評(píng)估一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情景和盈利空間不僅要考慮短期收益，更要考慮長(zhǎng)期回報(bào)和機(jī)會(huì)成本。以木蘭鄉(xiāng)富家寨村為例，全村目前已投入運(yùn)營(yíng)的光伏工程占地約1.7畝，總裝機(jī)容量40千瓦，總投資成本約XXX萬(wàn)元，按照1.XX元/度的預(yù)期電價(jià)計(jì)算，可在未來(lái)25年間完成集體收入XXX萬(wàn)元以上，投資回報(bào)可達(dá)60余萬(wàn)元。全周期收益預(yù)算并未包括光伏發(fā)電組件建成之后的日常維護(hù)和管理費(fèi)用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)貧困村選擇任用本村的貧困人員負(fù)責(zé)光伏電站的維護(hù)和管理，為扶貧對(duì)象提供就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源。

此外，光伏扶貧工程維持現(xiàn)有利潤(rùn)的前提是國(guó)家對(duì)新能源發(fā)電的補(bǔ)貼力度和政策保障，在沒(méi)有各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策的情況下，分布式光伏發(fā)電站的投資收益將無(wú)法保障，收回建設(shè)資本的周期將大幅延長(zhǎng)，預(yù)期利潤(rùn)大幅下降，甚至?xí)陀诮鹑跈C(jī)構(gòu)的定期存款收益。同時(shí)，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)個(gè)別貧困村的光伏組件僅僅建成半年便已出現(xiàn)破損情況，能否維持25年的使用壽命還是個(gè)未知數(shù)，使用周期一旦縮短，光伏電站的收益還將受到嚴(yán)重影響。

三、光伏電站發(fā)展中的潛在問(wèn)題

光伏扶貧實(shí)現(xiàn)了改善農(nóng)民生活條件和充分利用自然資源的統(tǒng)一。黃陂區(qū)諸多貧困村得以脫貧出列，貧困人口得以脫貧銷(xiāo)號(hào)，光伏項(xiàng)目的實(shí)施功不可沒(méi)，但這并不能從根本上實(shí)現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，依賴(lài)性、功利性、短期性、安全性和可持續(xù)性等潛在問(wèn)題同樣值得關(guān)注。

（一）依賴(lài)性。光伏電站的穩(wěn)定收益一方面源自氣象條件的穩(wěn)定和光伏組件的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面則依賴(lài)于國(guó)家財(cái)政持續(xù)性的高額補(bǔ)貼和高標(biāo)準(zhǔn)的上網(wǎng)電價(jià)，但這種脫離市場(chǎng)的盈利手段并不具有經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性和市場(chǎng)上的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性。

（二）功利性。根據(jù)調(diào)研資料整理的全區(qū)20**年的建成光伏發(fā)電站貧困村的基本情況，不難發(fā)現(xiàn)，XXX個(gè)建成光伏發(fā)電項(xiàng)目的貧困村中，半數(shù)以上肩負(fù)著當(dāng)年度脫貧出列的任務(wù)，出列村光伏電站的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非出列村，數(shù)據(jù)的背后隱藏的是駐村扶貧工作人員在光伏項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中存在一定程度的功利性色彩，“誰(shuí)要出列，誰(shuí)建光伏”的現(xiàn)象十分突出。

（三）短期性。相比種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和特色鄉(xiāng)村旅游業(yè)，光伏電站在享受?chē)?guó)家政策補(bǔ)貼情況下的年收益率一般只有XX%左右，若失去政策依賴(lài)則會(huì)更低，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)相比服務(wù)性行業(yè)和規(guī)模化種植業(yè)明顯偏低，短期性的微薄收益對(duì)貧困村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意義。

（四）安全性。絕大多數(shù)貧困村民不具備足夠的文化背景和科學(xué)常識(shí)，不了解光伏發(fā)電的技術(shù)原理，更不具備對(duì)光伏災(zāi)害的危險(xiǎn)防范意識(shí)，甚至有個(gè)別村民將稻谷鋪在光伏電池板上，這極有可能引發(fā)熱斑效應(yīng)，發(fā)生危險(xiǎn)。

（五）可持續(xù)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般小型光伏電站的投資成本在每千瓦1萬(wàn)元以上，多晶硅光伏組件一旦出現(xiàn)問(wèn)題，每千瓦的更換和維修成本在2-3萬(wàn)元之間。如此高額的投資無(wú)疑會(huì)大規(guī)模占用扶貧開(kāi)發(fā)資金，數(shù)以百萬(wàn)的投資規(guī)模和單一化的投資方向也有可能成為未來(lái)利用扶貧資金的潛在隱患，光伏利潤(rùn)的可持續(xù)性問(wèn)題令人擔(dān)憂(yōu)。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧的科學(xué)規(guī)劃與合理路徑

（一）因地制宜，在資金使用上下功夫。選擇好一個(gè)能結(jié)合本地特色、適合本地發(fā)展、能夠?yàn)樨毨Т遑毨罕娞峁┓€(wěn)定收入來(lái)源的產(chǎn)業(yè)，是抓好產(chǎn)業(yè)扶貧工作的前提。如果發(fā)展基礎(chǔ)實(shí)在薄弱，各地不妨先將光伏扶貧作為一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)突破口，通過(guò)光伏盈利先為村民樹(shù)立起發(fā)展村辦產(chǎn)業(yè)的信心。

（二）狠抓關(guān)鍵，在項(xiàng)目落實(shí)上見(jiàn)行動(dòng)。龍頭企業(yè)在黃陂區(qū)旅游扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)和光伏能源開(kāi)發(fā)等三大發(fā)展戰(zhàn)略上發(fā)揮了重要的作用，要特別注意招商引資工作，使龍頭企業(yè)成為帶動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)和脫貧致富的火車(chē)頭。

（三）力求精準(zhǔn)，在產(chǎn)業(yè)增收上出成效。光伏電站的短期收益十分有限，因此，務(wù)必要嚴(yán)格收益分配，瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶(hù)、貧困人口，將電站收益精準(zhǔn)“滴灌”到農(nóng)村“無(wú)勞力、無(wú)資金、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源”這一“三無(wú)”特困貧困戶(hù)身上，精準(zhǔn)“滴灌”到貧困村里。

（四）不懼挑戰(zhàn)，在謀劃發(fā)展上想辦法。脫貧致富并非朝夕之功，產(chǎn)業(yè)扶貧在于長(zhǎng)久發(fā)力。針對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)處尋找，且具備地形、光照等有利自然條件的貧困村而言，建設(shè)光伏電站的確是在其最短的時(shí)間內(nèi)振興集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。但光伏扶貧的問(wèn)題主要在于其發(fā)電收益對(duì)國(guó)家政策的依賴(lài)性和大范圍建設(shè)的盲目性、地方扶貧工作人員急于增加集體收入的功利性、光伏盈利的短期性與微薄性、光伏設(shè)備的潛在危險(xiǎn)性以及光伏利潤(rùn)的不可持續(xù)性等多個(gè)方面。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，光伏發(fā)電并不是一項(xiàng)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，大范圍的重復(fù)建設(shè)更非明智之舉，調(diào)研組建議對(duì)那些由于客觀條件的限制而確實(shí)難以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的貧困村適當(dāng)上馬光伏工程，而對(duì)有一定基礎(chǔ)和自然資源的村落而言，則應(yīng)因地制宜的尋找?guī)醉?xiàng)真正契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色產(chǎn)業(yè)，形成集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期性增長(zhǎng)點(diǎn).