淺議突發(fā)事件的應急處置與應急管理

新冠肺炎疫情的暴發(fā)給整個中國的社會生活和經(jīng)濟運行帶來了重大影響。以習近平同志為核心的黨中央，始終將人民群眾生命安全放在第一位，舉國動員，馳援武漢市及整個湖北省，全國各族人民眾志成城，奮勇抗擊疫情，形勢持續(xù)向好，取得了階段性成效?；仡櫼咔楸┌l(fā)、蔓延到初步遏制的過程，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，全國一盤棋，上下聯(lián)動，全面動員、全面部署、全面防控，充分彰顯了國家強大的動員能力、組織能力、應對能力和執(zhí)行能力，中國特色社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢得到強有力的證明。各級黨委和政府保持高度的政治自覺和政治敏感性，緊緊圍繞黨中央的決策要求，全力投入抗疫中，成為群眾心中的“主心骨”。突發(fā)事件無小事，以新冠肺炎疫情防控為契機，進一步梳理、總結(jié)各級黨委、政府和領(lǐng)導干部在突發(fā)事件中的作用，對全面提升治理能力具有重要的現(xiàn)實意義。

一、突發(fā)事件應急處置的核心要素

（一）快速響應，及時報告

由于突發(fā)事件的突發(fā)性特征，必須與時間賽跑，考驗的是對突發(fā)事件的敏感性和快速響應能力。信息的及時傳遞和報送，對于贏得時間上的主動、有效控制局勢、事件得到妥善處置至關(guān)重要，決定了造成損失的大小及危害程度、處置成本的高低。一方面要按照“嚴、慎、細、實”的要求，實事求是、嚴肅認真、規(guī)范有序報送，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早報告。另一方面信息報送要做到全過程管理。全過程管理包括三個原則：一是首報（初次報告）要快速，報送信息要突出時效性、主動性，具備首報意識和首報責任，接到突發(fā)事件線索或預警信息，采取一切措施盡快了解情況，按照程序立即報告，特別是帶有苗頭性、預警性、傾向性的信息，進行分析匯總，向主要領(lǐng)導、上級黨政、上級部門匯報。二是續(xù)報（階段報告）要準確，對于持續(xù)時間較長的重特大突發(fā)事件，應對事件進展情況進行持續(xù)跟進、準確報告。三是終報（總結(jié)評估報告）要全面，即事件結(jié)束后，對整個事件的應對進行全面的總結(jié)評估，舉一反三，不斷提高應急處置能力。

（二）精準研判，準確定位

習近平總書記指出，要看到形勢發(fā)展變化給我們帶來的風險，從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結(jié)果。研判，即通過及時了解存在的問題、潛在的風險和形勢的變化，對突發(fā)事件的類別、事態(tài)發(fā)展趨勢及可能造成的危害進行分析鑒別判斷，避免出現(xiàn)方向性的重大錯誤，為科學決策提供依據(jù)。這是突發(fā)事件應急處置最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。從一些事故的調(diào)查報告中可以發(fā)現(xiàn)，由于物品、信息、征兆等情況不明，會導致對形勢作出錯誤研判;前期采取的一些處置措施如果針對性和有效性不強，會誤導初期響應和綜合救援。突發(fā)事件一旦發(fā)生，其發(fā)展非?？?，對事態(tài)、民意、法律、技術(shù)等進行分析研判便是第一要務(wù)。為此，要采取一切措施盡快掌握情況，準確定位事件的性質(zhì)，對現(xiàn)有狀況、條件要全面有效掌握，對事件發(fā)展的嚴峻性要有充分的估計和準備，做到關(guān)口前移。同時還要善于借助專家、研究機構(gòu)以及信息手段等，增強研判的專業(yè)性、權(quán)威性和精準性。只有找對癥狀，才能對癥下藥。

（三）多方合力，科學決策

突發(fā)事件對各級黨組織和政府都是一個重大的考驗，要求有足夠的思想準備、機制準備、工作準備、預案準備、能力準備，否則既不能很快進入角色，也容易慌亂無章，造成不好的社會影響。突發(fā)事件本身具有突發(fā)性，但其發(fā)生卻具有必然性和客觀性，絕非偶然性更不是偶然事件，針對突發(fā)事件必須有一套完整的決策機制，避免因長期處于安定環(huán)境而忽略其重要性。2007年《突發(fā)事件應對法》開始實行，對預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后處置與重建、法律責任等都作出了明確規(guī)定，成為指導突發(fā)事件應急處置的主要依據(jù)。因此在決策時，一是體現(xiàn)系統(tǒng)性和前瞻性，居安思危，有備無患，不僅要考慮應急處置與救援的事中階段，還要考慮恢復與重建的事后階段。二是應具有開放性、果斷性的特征，應推動實施開放性決策，拓寬各個相關(guān)領(lǐng)域的專家、利益相關(guān)方、民眾的參與渠道，將各種因素囊括其中、綜合考量，對于可預見的、將造成重大影響的事件要果斷決策。三是決策要彰顯人性和靈活性，在自上而下的政策落地過程中，鑒于問責機制的存在，地方政府經(jīng)常會出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，不能做到因地施策，既缺乏人文關(guān)懷，又不能做到收放自如，使決策缺少了應有的人文關(guān)懷。

（四）周密布置，組織執(zhí)行

決策的生命力在于執(zhí)行?！锻话l(fā)事件應對法》第四條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。在我國突發(fā)事件應急處置的過程中，各級黨委、政府、社會組織和志愿者等多方參與，各負其責、各司其職，形成了黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、軍民合作的救援格局。經(jīng)驗表明，社會治理與應急管理一脈相承，社會治理好的地方，應急處置能力相對較強。突發(fā)事件發(fā)生后，一是迅速啟動應急預案，應急預案是突發(fā)事件應急處置的操作指南，當突發(fā)事件發(fā)生后，啟動并按照應急預案要求的流程有序開展工作，使應急工作不至于處于混亂無序狀態(tài)。二是成立工作領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組屬于階段性的工作機制，是專門針對突發(fā)事件而成立的一種臨時性特殊組織模式，責任清晰，分工明確，有利于工作的統(tǒng)一部署與開展。三是整合資源，統(tǒng)一調(diào)配人員力量、物資裝備、技術(shù)、信息等，這是應急處置工作得以開展的前提和保障，同時要根據(jù)事件發(fā)展走向，廣泛動員相關(guān)行業(yè)單位、社會力量積極參與到應急救援工作當中，形成部門聯(lián)動、全社會共同參與的局面，多管齊下，形成合力。四是對于重大突發(fā)事件，可根據(jù)情況采取一些特殊舉措，建立專門的臨時設(shè)施，集中優(yōu)勢資源進行集中、專門的管理，比如“非典”時期的小湯山醫(yī)院，新冠肺炎時期應急建造的火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院、方艙醫(yī)院等，均是特殊時期的特殊醫(yī)院，成為醫(yī)療主戰(zhàn)場，對緩解定點醫(yī)院的救治壓力和控制疫情的發(fā)展發(fā)揮了極為重要的作用。

（五）信息公開，正確引導

突發(fā)事件一經(jīng)發(fā)生，社會關(guān)注度高、影響力大、涉及范圍廣，信息發(fā)布是應對突發(fā)事件的必然要求，關(guān)乎老百姓的人身安全和切身利益，關(guān)乎各級黨委、政府的自身形象和公信力問題。輿情引導與事件處置同等重要。在多數(shù)突發(fā)事件發(fā)生后，因信息公開、輿論應對等方面不夠及時有效，造成負面影響的情況屢見不鮮。信息及時發(fā)布的核心目的就是解疑釋惑，讓群眾和社會了解真實的現(xiàn)狀，一方面有利于輿論引導和政策解讀，另一方面有利于疏導群眾情緒和社會穩(wěn)定。特別是在突發(fā)事件暴發(fā)的初期，信息必須做到100%通告。因此，在信息發(fā)布時，一是口徑、思想要統(tǒng)一，各職能部門要做好充分的準備和溝通工作，避免“各說各的”“政出多門”，特別是數(shù)據(jù)和專業(yè)用語表述要精準。二是態(tài)度要平和、言語要平實，簡短精煉接地氣、直擊問題要害，邏輯清晰、結(jié)構(gòu)嚴密，以實事求是、認真負責的態(tài)度，避免答非所問、避實就虛、避重就輕、顧左右而言他。三是要做到客觀真實地去回應，不拔高不掩飾，信息發(fā)布起著調(diào)節(jié)、平衡和引導輿情的重要作用，必要時可邀請專家學者進行說明，增強權(quán)威性和說服力。一旦信息發(fā)布不實、不準，都可能成為進一步點燃社會情緒、增加事件復雜性的導火索，不僅會給工作帶來極大的不可預測的風險和負面影響，甚至會對上級部門的決策、指導造成影響，進而帶來難以想象的后果和難以估量的影響。

二、做好應急管理的著力點

習近平總書記在2019年中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”“積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”。應急管理水平和應急處置能力是推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是推動國家治理體系和治理能力的重要基礎(chǔ)。要做好應急管理工作，需要從思想認識、體系建設(shè)、能力評估和領(lǐng)導干部能力提升四個維度著手。

（一）增強思想認識

習近平總書記指出，加強應急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。應急管理工作關(guān)乎國家安全發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)，具有極端重要性和緊迫性，作為一項非常態(tài)的基礎(chǔ)性管理工作，必須高度重視、持之以恒、常抓不懈。隨著世情、國情、黨情發(fā)生新變化，如何有效提升應急管理能力、應對外部風險挑戰(zhàn)，增強話語權(quán)、掌握主動權(quán)，是擺在各級黨委和政府面前的一道難題，也是新時代對黨領(lǐng)導能力和水平的一場“大考”。因此，各級黨委和政府務(wù)必須高度重視應急管理和處置工作的重要性，做到思則有備、未雨綢繆。把應急管理工作納入重要位置，層層壓實責任，將其作為一項基礎(chǔ)性、長期性、戰(zhàn)略性的工作來做。建立應急管理常態(tài)化機制，加強基礎(chǔ)建設(shè)，增強預案的針對性、實效性，以提高應急處置和應急救援能力為目標，全面提升應急管理水平。提高政治站位，切實履行好政治責任，定期對應急管理理論、實踐和制度進行“升級換代”，加強對相關(guān)行業(yè)主體、企事業(yè)單位應急管理和處置工作的引導和支持，交上一份讓人民滿意的答卷。

（二）推進應急管理體系建設(shè)

應急管理體系建設(shè)是一個復雜、巨大的系統(tǒng)工程，涉及眾多層面和因素，關(guān)乎社會秩序、人民的生命財產(chǎn)安全，因此各級黨委和政府要進一步增強責任意識、憂患意識和大局意識，切實推進應急管理體系和機制建設(shè)。一是持續(xù)優(yōu)化完善應急預案體系，規(guī)范應急預案評審、審批、發(fā)布、修改程序，整合現(xiàn)有應急資源，組建包含社會力量在內(nèi)的強有力的應急救援隊伍，配足應急物資儲備，嚴肅應急值守紀律。二是加強各類應急演練和應急業(yè)務(wù)培訓，經(jīng)驗是應急管理和處置工作的寶貴財富，培訓和演練猶如鳥之兩翼，一方面通過學習可以減輕面對突發(fā)事件時的心理負擔、慌亂無序，加大專兼職應急救援隊伍的專業(yè)知識、實戰(zhàn)技能以及新技術(shù)的培訓;另一方面有利于在傳承和推廣中進行深度思考，舉一反三，可以優(yōu)化升級應急處置能力，提升整體戰(zhàn)斗力。三是完善信息化系統(tǒng)建設(shè)，運用現(xiàn)代化技術(shù)手段，有效提升快速響應、應急處置和救援能力，利用新媒體有效疏導和緩解公眾情緒。四是加強隱患排查治理，推動政府、企事業(yè)單位聯(lián)動的管理模式，督促相關(guān)行業(yè)的主體按照規(guī)定進行風險辨識，完善應急預案和處置方案，務(wù)必使其筑牢主體責任意識和安全底線意識，同時要保證其應急預案能全面、有效地應對事故。五是加大財政支持力度，無論是日常運作、應急演練、系統(tǒng)建設(shè)、物資籌備、隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓等，都需要經(jīng)費投入，才能保障各項應急準備工作落實落地。

（三）開展應急能力評估

應急管理重在預防，預防是減少突發(fā)事件發(fā)生、減輕危害和減小損失的最有效方法。強化紅線意識、落實主體責任、提升風險管控能力、防范化解重大風險是應急管理工作的目標和導向。全媒體時代，每一次重大突發(fā)事件的暴發(fā)，既是社會輿情的一次大攪動，更是各級黨政機關(guān)應急管理水平和應急處置能力置于陽光下的一次全面檢驗。一般情況下，應急能力評估應包含危險源辨識評估、應急組織體系評估、應急救援隊伍評估、應急物資裝備評估、應急預案評估、應急演練評估、應急值守評估、應急教育培訓評估等。要定期在重點行業(yè)領(lǐng)域，圍繞評估對象、評估模式、評估目的開展相應的應急能力評估工作，主動對標進行“體檢”，查找不足和薄弱環(huán)節(jié)，采取措施予以加強，并對評估工作進行通報。對思想認識落后、知識儲備不完善、日常演練培訓不到位、問題查找不全面、整改措施不扎實、責任落實不徹底、存在造成重大嚴重后果的，嚴肅追究有關(guān)責任。評估要體現(xiàn)客觀性、整體性、發(fā)展性的原則，關(guān)鍵是要做到客觀反映、結(jié)果可靠，不以點帶面、以偏概全，以評促建、以評促改，全面促進應急管理和應急處置能力的提升。

（四）提高領(lǐng)導干部應急管理能力

習近平總書記強調(diào)，黨的干部必須堅持原則、認真負責，面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。要求廣大黨員平常時候看得出來、關(guān)鍵時刻站得出來、危急關(guān)頭豁得出來，領(lǐng)導干部更應如此。在突發(fā)事件中，領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮著核心作用，其能力和素養(yǎng)決定著自身對形勢的預判、資源的統(tǒng)籌調(diào)度、決策的科學精準、組織執(zhí)行的高效運行、信息的公開透明，并將在很大程度上決定事態(tài)的走向和嚴重程度。應急管理屬于非常態(tài)管理，要求各級領(lǐng)導干部在短時間內(nèi)通過紛繁復雜的信息作出快速反應和有效決策。從以往的突發(fā)事件處置過程來看，一些領(lǐng)導干部在防范風險、風險評估、處置方式、處置能力上存在一定的短板，本質(zhì)上是“本領(lǐng)恐慌”和能力、素養(yǎng)不足的問題。新時代對領(lǐng)導干部的應急管理能力提出了新要求，要著力打造應急管理的干部和人才，一方面要提高領(lǐng)導干部的應急處置能力，通過培訓學習，消化吸收經(jīng)過實踐檢驗的理論知識、思想、方法、技術(shù)等，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗、逐步提高;另一方面要提高領(lǐng)導干部的應急管理能力，主要包括三個能力：一是在突發(fā)事件預防與應急準備的事前階段要具備風險防范能力，主要指應急演練、知識儲備、物資準備、宣傳教育、監(jiān)測預警、風險評估、應急預案等。二是在事中階段具備應急處置能力，即向上報告、事態(tài)研判、應急決策、組織實施、信息發(fā)布等。三是在事后階段具備恢復重建能力，主要指生產(chǎn)、生活、工作和社會治安秩序等方面，包括人員安置、心理救助、資金支持等。