第一篇：解讀《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》對我國旅游業(yè)產(chǎn)生的影響

解讀《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》對

我國旅游業(yè)產(chǎn)生的影響

新中國成立初期，為了加強生態(tài)建設(shè)和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林區(qū)，在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全，促進國家經(jīng)濟建設(shè)等方面做出了重大貢獻。但長期以來，國有林場和國有林區(qū)管理體制不順，經(jīng)營機制僵化，投入渠道不暢，面臨著資源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負擔沉重、職工生活困難等眾多問題。

為加快推進國有林場改革，促進國有林場科學發(fā)展，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，近日中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》。

本次《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》明確指出保護森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護制度是首要任務(wù)。此次改革思路和目標明確：“堅持公益性改革的方向，堅持‘保生態(tài)、保民生’兩條底線，堅守‘森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失’兩條紅線?！备母镏饕獌?nèi)容包括：一是保護生態(tài)，明確生態(tài)功能定位，以保護森林資源、維護生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主。切實保護好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)功能持續(xù)增強、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提高；二是保障民生，著力改善林場林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬職工就業(yè)渠道，妥善安置富余職工，完善社會保障機制，確保職工就業(yè)有著落、基本生活有保障；三是創(chuàng)新體制，理順各方關(guān)系，實現(xiàn)政企事分開，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，剝離國有林場和森工企業(yè)承擔的社會管理和辦社會的職能，創(chuàng)新內(nèi)部管理機制，完善國有林場和國有林區(qū)的社會管理體制和森林資源監(jiān)管體制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。從而有力促進我國國有林區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展和林區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前每年到國有林場旅游休閑的游客高達5億人次，且呈快速增長態(tài)勢。僅2014年“十一”黃金周到國有林場旅游休閑的人數(shù)就達5000萬人次。來自國家林業(yè)局的數(shù)據(jù)顯示，全國有2570個國有林場建立了森林公園，占全國森林公園總數(shù)的90%；有242個國有林場建立了濕地公園，占全國濕地公園總數(shù)的50%；許多國家風景名勝區(qū)和自然歷史文化遺產(chǎn)，坐落在國有林場的經(jīng)營區(qū)內(nèi)。因此，《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》的出臺勢必會對旅游業(yè)帶來重要而深遠的影響，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、明確生態(tài)保護理念，為森林旅游提供堅實基礎(chǔ)

我國是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，造林綠化、維護生態(tài)安全的任務(wù)十分繁重，改善生態(tài)任重而道遠?！秶辛謭龈母锓桨浮泛汀秶辛謪^(qū)改革指導意見》明確規(guī)定了國有林場和林區(qū)的功能和服務(wù)職責，提出要以維護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，實行最嚴格的國有林場林地和林木資源管理制度，實現(xiàn)“由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)修復為主，由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)為主”的兩個轉(zhuǎn)變。提出到2020年通過大力造林、科學營林、嚴格保護等多措并舉，森林面積增加1億畝以上，有序停止天然林商業(yè)性采伐。這一改革意見不僅界定了林場林區(qū)的功能定位，明確了生態(tài)保護的發(fā)展理念，也為實施林業(yè)資源保護提供了政策依據(jù)，同時在嚴格保護的前提下，將不斷豐富和提高我國森林風景資源的質(zhì)量和品質(zhì)，從而為我國森林旅游的長期快速發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，激發(fā)森林旅游發(fā)展活力

在《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》兩個文件中都提到了同一個發(fā)展方向，那就是利用森林資源發(fā)展森林旅游。文件明確提出要完善以購買服務(wù)為主的公益林管護機制，引入市場機制，鼓勵社會資本、林場職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源。該改革方案有利于建立公開透明的森林旅游市場準入標準和運行規(guī)則，有利于打破行業(yè)、地區(qū)壁壘，推動旅游市場向社會資本全面開放。將成為促進林場林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動社會資本進入森林旅游開發(fā)，推動旅游業(yè)發(fā)展的又一重要舉措。通過市場機制、社會資本的引入，將進一步激發(fā)和釋放林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力，促進形成旅游業(yè)發(fā)展新的增長極。

三、創(chuàng)新完善體制機制，實現(xiàn)森林旅游良性發(fā)展的積極探索

此次方案和意見中提出要探索建立國有林場森林資源有償使用制度，利用國有林場森林資源開展森林旅游，明確收益分配方式。加快研究制定國有林場管理法律制度措施和國有林場中長期發(fā)展規(guī)劃，探索建立國家公園。這一系列有關(guān)管理體制、經(jīng)營機制、投入機制和開發(fā)建設(shè)模式的創(chuàng)新性探索，將有益于推動森林旅游的快速發(fā)展，并為我國開展國家公園建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。

四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動，改善旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境 文件中提出要加強國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將其納入同級政府建設(shè)計劃，加大對林場供電、飲水安全、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，并加快國有林場電網(wǎng)改造升級。一系列基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)將有效改善地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境，有利于帶動社會資本進入到林區(qū)林場森林旅游項目的開發(fā)之中，借助基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，進一步引導和扶持地方旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展。

五、加強財政和金融支持，為發(fā)展森林旅游提供有力保障

文件中提出要加強對國有林場林區(qū)的財政支持，中央財政安排國有林場改革補助資金，省級財政安排資金統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。同時加大對林場林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。加強對國有林場的金融支持，開發(fā)適合國有林場林區(qū)特點的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，拓寬融資渠道。由此，從國家財政到金融服務(wù)系統(tǒng)都對林場林區(qū)的改革予以充分支持，將確保林區(qū)林場森林旅游發(fā)展后勁充足，為發(fā)展森林旅游提供有力資金保障，從而支持和促進旅游業(yè)的快速發(fā)展。

六、健全職工社會保障體制，保障森林旅游持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

指導意見中提出按照“內(nèi)部消化為主，多渠道解決就業(yè)”和“以人為本，確保穩(wěn)定”的原則，妥善安置國有林場富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢，通過開發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植等，創(chuàng)造就業(yè)崗位，推進職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。此舉有利于提高林場職工參與森林旅游發(fā)展的熱情，為旅游業(yè)培育大批有知識、有技能的職業(yè)工作者，有利于旅游業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

七、強化人才隊伍建設(shè)，助推提升森林旅游發(fā)展水平

改革方案中提出，加強國有林場人才隊伍建設(shè)。參照支持西部和艱苦邊遠地區(qū)發(fā)展相關(guān)政策，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機制，營造良好的人才發(fā)展環(huán)境。加強國有林場領(lǐng)導班子建設(shè)，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。旅游業(yè)的發(fā)展必然要面臨激烈的市場競爭，森林旅游能否健康持續(xù)地發(fā)展，歸根到底取決于人才。此舉將有利于培育一支懂管理、懂經(jīng)營、懂技術(shù)的旅游人才隊伍，以適應(yīng)未來旅游發(fā)展和提高的需要，將有利于提高我國森林旅游發(fā)展水平。

第二篇：國有林區(qū)改革指導意見

國有林區(qū)改革指導意見

保護森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護制度是首要任務(wù)。國有林區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為國家經(jīng)濟建設(shè)作出了重大貢獻。但長期以來，國有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴重制約了生態(tài)安全保障能力。為積極探索國有林區(qū)改革路徑，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，進一步增強國有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力，現(xiàn)提出如下意見。

一、國有林區(qū)改革的總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，促進林區(qū)森林資源逐步恢復和穩(wěn)定增長，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

（二）基本原則

——堅持生態(tài)為本、保護優(yōu)先。尊重自然規(guī)律，實行山水林田湖統(tǒng)籌治理，重點保護好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升、生態(tài)功能持續(xù)增強。

——注重民生改善、維護穩(wěn)定。改善國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進就業(yè)增收，保障職工基本生活，維護林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

——促進政企政事分開、各負其責。厘清政府與森工企業(yè)的職能定位，剝離森工企業(yè)的社會管理和辦社會職能，加快林區(qū)所辦企業(yè)改制改革，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會各司其職、各負其責。

——強化統(tǒng)一規(guī)劃、融合發(fā)展。破除林區(qū)條塊分割的管理模式，將林區(qū)納入所在地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，推動林區(qū)社會融入地方、經(jīng)濟融入市場?！獔猿址诸愔笇А⒎植綄嵤?。充分考慮國有林區(qū)不同情況，中央予以分類指導，各地分別制定實施方案，科學合理確定改革模式，不搞一刀切，循序漸進，走出一條具有中國特色的國有林區(qū)改革發(fā)展道路。

（三）總體目標。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會管理和公共服務(wù)職能得到進一步強化，森林資源管護和監(jiān)管體系更加完善，林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，職工基本生活得到有效保障；區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點國有林區(qū)森林面積增加550萬畝左右，森林蓄積量增長4億立方米以上，森林碳匯和應(yīng)對氣候變化能力有效增強，森林資源質(zhì)量和生態(tài)保障能力全面提升。

二、國有林區(qū)改革的主要任務(wù)

（一）區(qū)分不同情況有序停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復和增長。明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，將提供生態(tài)服務(wù)、維護生態(tài)安全確定為國有林區(qū)的基本職能，作為制定國有林區(qū)改革發(fā)展各項政策措施的基本出發(fā)點。研究提出加強國有林區(qū)天然林保護的實施方案。穩(wěn)步推進黑龍江重點國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點，跟蹤政策實施效果，及時總結(jié)經(jīng)驗。在試點基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，全面提升森林質(zhì)量，加快森林資源培育與恢復。

（二）因地制宜逐步推進國有林區(qū)政企分開。在地方政府職能健全、財力較強的地區(qū)，一步到位實行政企分開，全部剝離企業(yè)的社會管理和公共服務(wù)職能，交由地方政府承擔，人員交由地方統(tǒng)一管理，經(jīng)費納入地方財政預(yù)算；在條件不具備的地區(qū)，先行在內(nèi)部實行政企分開，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當?shù)卣?/p>

（三）逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)。適應(yīng)國有林區(qū)全面停止或逐步減少天然林商業(yè)性采伐和發(fā)揮生態(tài)服務(wù)主導功能的新要求，按照“機構(gòu)只減不增、人員只出不進、社會和諧穩(wěn)定”的原則，分類制定森工企業(yè)改制和改革方案，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)，依法負責森林、濕地、自然保護區(qū)和野生動植物資源的保護管理及森林防火、有害生物防治等工作。逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠的林場所。

（四）創(chuàng)新森林資源管護機制。根據(jù)森林分布特點，針對不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié)，采取行之有效的管護模式，實行遠山設(shè)卡、近山管護，加強高新技術(shù)手段和現(xiàn)代交通工具的裝備應(yīng)用，降低勞動強度，提高管護效率，確保管護效果。鼓勵社會公益組織和志愿者參與公益林管護，提高全社會生態(tài)保護意識。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護、撫育、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過購買服務(wù)方式實現(xiàn)的要面向社會購買。除自然保護區(qū)外，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護的職工從事林特產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營，增加職工收入。積極推動各類社會資本參與林區(qū)企業(yè)改制，提高林區(qū)發(fā)展活力。

（五）創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經(jīng)營制度、濕地保護制度、自然保護區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。重點國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有即全民所有，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門代表國家行使所有權(quán)、履行出資人職責，負責管理重點國有林區(qū)的國有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動的審批。研究制定重點國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施。進一步強化國務(wù)院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置，加強對重點國有林區(qū)森林資源保護管理的監(jiān)督。建立健全以生態(tài)服務(wù)功能為核心，以林地保有量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、護林防火、有害生物防治等為主要指標的林區(qū)績效管理和考核機制，實行森林資源離任審計。科學編制長期森林經(jīng)營方案，作為國有森林資源保護發(fā)展的主要遵循和考核國有森林資源管理績效的依據(jù)。探索建立國家公園。

（六）強化地方政府保護森林、改善民生的責任。地方各級政府對行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和森林資源保護負總責。要將林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃及投資計劃。切實落實地方政府林區(qū)社會管理和公共服務(wù)的職能。國有林區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積量的變化納入地方政府目標責任考核約束性指標。林地保有量、征占用林地定額納入地方政府目標責任考核內(nèi)容。省級政府對組織實施天然林保護工程、全面停止天然林商業(yè)性采伐負全責，實行目標、任務(wù)、資金、責任“四到省”。地方各級政府負責統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導本行政區(qū)域的森林防火工作并實行行政首長負責制。

（七）妥善安置國有林區(qū)富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢，通過開發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、境外采伐、林產(chǎn)品加工、對外合作等，創(chuàng)造就業(yè)崗位。中央財政繼續(xù)加大對森林管護、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決社會保險補貼，對跨行政區(qū)域的國有林業(yè)單位，由所在的市級或省級政府統(tǒng)籌解決。

三、完善國有林區(qū)改革的政策支持體系

（一）加強對國有林區(qū)的財政支持。國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后，中央財政通過適當增加天保工程財政資金予以支持。結(jié)合當?shù)厝司杖胨剑m當調(diào)整天保工程森林管護費和社會保險補助費的財政補助標準。加大中央財政的森林保險支持力度，提高國有林區(qū)森林資源抵御自然災(zāi)害的能力。加大對林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

（二）加強對國有林區(qū)的金融支持。根據(jù)債務(wù)形成原因和種類，分類化解森工企業(yè)金融機構(gòu)債務(wù)。對于正常類金融債務(wù)，到期后應(yīng)當依法予以償還。對于確需中央支持化解的不良類金融債務(wù)，由中國銀監(jiān)會、財政部、國家林業(yè)局等有關(guān)部門在聽取金融機構(gòu)意見、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定切實可行、有針對性的政策，報國務(wù)院批準后實施。嚴格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機構(gòu)債務(wù)。開發(fā)適合國有林區(qū)特點的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對國有林區(qū)職工的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔保方式，完善林業(yè)貸款中央財政貼息政策。

（三）加強國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡單模仿城市建設(shè)、建造繁華都市。各級政府要將國有林區(qū)電網(wǎng)、飲水安全、管護站點用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將國有林區(qū)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級，加強森林防火和有害生物防治。國家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。

（四）加快深山遠山林區(qū)職工搬遷。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)納入地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合林區(qū)改革和林場撤并整合，積極推進深山遠山職工搬遷。充分考慮職工生產(chǎn)生活需求，尊重職工意愿，合理布局職工搬遷安置地點。繼續(xù)結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造，進一步加大中央支持力度，同時在安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時給予傾斜。林場撤并搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等參照執(zhí)行獨立工礦區(qū)改造搬遷政策。切實落實省級政府對本地棚戶區(qū)改造工作負總責的要求，相關(guān)省級政府及森工企業(yè)也要相應(yīng)加大補助力度。對符合條件的困難職工，當?shù)卣e極研究結(jié)合公共租賃住房等政策，解決其住房困難問題。拓寬深山遠山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度。切實落實棚戶區(qū)改造住房稅費減免優(yōu)惠政策。

（五）積極推進國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。推進大小興安嶺、長白山林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。進一步收縮木材采運業(yè)，嚴格限制礦業(yè)開采。鼓勵培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹種和大徑級用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟林、森林旅游、野生動植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林區(qū)職工群眾收入。利用地緣優(yōu)勢發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對外貿(mào)易，建設(shè)以口岸進口原料為依托、以精深加工為重點、以國內(nèi)和國際市場為導向的林產(chǎn)品加工集群。支持國有優(yōu)強企業(yè)參與國有林區(qū)企業(yè)的改革重組，推進國有林區(qū)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。選擇條件成熟的地區(qū)開展經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點，支持試點地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

四、加強組織領(lǐng)導，全面落實各項任務(wù)

（一）加強對改革的組織領(lǐng)導。有關(guān)部門要明確責任，密切配合，按照本意見要求制定和完善社會保障、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策。國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局要加強組織協(xié)調(diào)和分類指導，抓好督促落實。各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）要對本地區(qū)國有林區(qū)改革負總責，結(jié)合本地實際制定具體實施方案，細化工作措施和要求，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問題，落實好各項改革任務(wù)。

（二）注重試點先行、有序推進。要充分考慮改革的復雜性和艱巨性，積極探索，穩(wěn)妥推進改革。各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）可以按照本意見精神，選擇部分工作基礎(chǔ)條件較好的國有林業(yè)局先行試點，積累改革經(jīng)驗，再逐步推廣。

（三）嚴格依法依規(guī)推進改革。要強化各級政府生態(tài)保護責任，加強森林資源監(jiān)管，加強對森林資源保護績效的考核，嚴格杜絕濫占林地、無序建設(shè)、亂砍濫伐、破壞森林資源的現(xiàn)象。要認真執(zhí)行國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，嚴格紀律要求，防止國有資產(chǎn)流失。要依法保障林區(qū)職工群眾的合法權(quán)益，維護林區(qū)和諧穩(wěn)定。

國有林場改革方案

保護森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護制度是首要任務(wù)。國有林場是我國生態(tài)修復和建設(shè)的重要力量，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營管理工作中取得了巨大成就，為保護國家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了重要作用。但長期以來，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全，林場可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為加快推進國有林場改革，促進國有林場科學發(fā)展，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，制定本方案。

一、國有林場改革的總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照分類推進改革的要求，圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標，推動政事分開、事企分開，實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制，為維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明作出更大貢獻。

（二）基本原則

——堅持生態(tài)導向、保護優(yōu)先。森林是陸地生態(tài)的主體，是國家、民族生存的資本和根基，關(guān)系生態(tài)安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態(tài)外交大局。要以維護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，實行最嚴格的國有林場林地和林木資源管理制度，確保國有森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失，為堅

守生態(tài)紅線發(fā)揮骨干作用?！獔猿指纳泼裆?、保持穩(wěn)定。立足林場實際穩(wěn)步推進改革，切實解決好職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，充分調(diào)動職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，確保林場穩(wěn)

定?！獔猿忠虻刂埔恕⒎诸愂┎?。以“因養(yǎng)林而養(yǎng)人”為方向，根據(jù)各地林業(yè)和生態(tài)建設(shè)實際，探索不同類型的國有林場改革模式，不強求一律，不搞一刀切?！獔猿址诸愔笇?、省級負責。中央對各地國有林場改革工作實行分類指導，在政策和資金上予以適當支持。省級政府對國有林場改革負總責，根據(jù)本地實際制定具體改

革措施。

（三）總體目標。到2020年，實現(xiàn)以下目標：

——生態(tài)功能顯著提升。通過大力造林、科學營林、嚴格保護等多措并舉，森林面積增加1億畝以上，森林蓄積量增長6億立方米以上，商業(yè)性采伐減少20%左右，森林碳匯和應(yīng)對氣候變化能力有效增強，森林質(zhì)量顯著提升?！a(chǎn)生活條件明顯改善。通過創(chuàng)新國有林場管理體制、多渠道加大對林場基礎(chǔ)設(shè)施的投入，切實改善職工的生產(chǎn)生活條件。拓寬職工就業(yè)渠道，完善社會保障機制，使職工就業(yè)有著落、基本生活有保障?！芾眢w制全面創(chuàng)新?；拘纬晒δ芏ㄎ幻鞔_、人員精簡高效、森林管護購買服務(wù)、資源監(jiān)管分級實施的林場管理新體制，確保政府投入可持續(xù)、資源監(jiān)管高效率、林場

發(fā)展有后勁。

二、國有林場改革的主要內(nèi)容

（一）明確界定國有林場生態(tài)責任和保護方式。將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。與功能定位相適應(yīng)，明確森林資源保護的組織方式，合理界定國有林場屬性。原為事業(yè)單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責的，繼續(xù)按從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理，從嚴控制事業(yè)編制；基本不承擔保護和培育森林資源、主要從事市場化經(jīng)營的，要推進轉(zhuǎn)企改制，暫不具備轉(zhuǎn)企改制條件的，要剝離企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)。目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國有林場，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)公益林管護，或者結(jié)合國有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)，確有特殊情況的，可以由地方政府根據(jù)本地實際合理確定

其屬性。

（二）推進國有林場政事分開。林業(yè)行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對國有林場的微觀管理和直接管理，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，落實國有林場法人自主權(quán)。在穩(wěn)定現(xiàn)行隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)需要等因素，合理優(yōu)化國有林場管理層級。對同一行政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過小、分布零散的林場，根據(jù)機構(gòu)精簡和規(guī)模經(jīng)營原則整合為較大林場。科學核定事業(yè)編制，用于聘用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員，經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算。強化對編制使用的監(jiān)管，事業(yè)單位新進人員除國家政策性安置、按干部人事權(quán)限由上級任命及涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員外，都要實行公開招聘。

（三）推進國有林場事企分開。國有林場從事的經(jīng)營活動要實行市場化運作，對商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。鼓勵優(yōu)強林業(yè)企業(yè)參與兼并重組，通過規(guī)模化經(jīng)營、市場化運作，切實提高企業(yè)性質(zhì)國有林場的運營效率。加強資產(chǎn)負債的清理認定和核查工作，防止國有資產(chǎn)流失。要加快分離各類國有林場的辦社會職能，逐步將林場所辦學校、醫(yī)療機構(gòu)等移交屬地管理。積極探索林場所辦醫(yī)療機構(gòu)的轉(zhuǎn)型或改制。根據(jù)當?shù)貙嶋H，逐步理順國有

林場與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的關(guān)系。

（四）完善以購買服務(wù)為主的公益林管護機制。國有林場公益林日常管護要引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)。在保持林場生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學規(guī)劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源。企業(yè)性質(zhì)國有林場經(jīng)營范圍內(nèi)劃分為公益林的部分，由中央財政和地方財政按照公益林核定等級分別安排管護資金。鼓勵社會公益組織和志愿者參與

公益林管護，提高全社會生態(tài)保護意識。

（五）健全責任明確、分級管理的森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經(jīng)營制度、濕地保護制度、自然保護區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。按照林地性質(zhì)、生態(tài)區(qū)位、面積大小、監(jiān)管事項、對社會全局利益影響的程度等因素由國家、省、市三級林業(yè)行政主管部門分級監(jiān)管，對林地性質(zhì)變更、采伐限額等強化多級聯(lián)動監(jiān)管，充分調(diào)動各級監(jiān)管機構(gòu)的積極性。保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn)定，嚴禁林地轉(zhuǎn)為非林地。建立制度化的監(jiān)測考核體制，加強對國有林場森林資源保護管理情況的考核，將考核結(jié)果作為綜合考核評價地方政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導政績的重要依據(jù)。加強國家和地方國有林場森林資源監(jiān)測體系建設(shè)，建立健全國有林場森林資源管理檔案，定期向社會公布國有林場森林資源狀況，接受社會監(jiān)督，對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。實施以提高森林資源質(zhì)量和嚴格控制采伐量為核心的國有林場森林資源經(jīng)營管理制度，按森林經(jīng)營方案編制采伐限額、制定生產(chǎn)計劃和開展森林經(jīng)營活動，各級政府對所管理國有林場的森林經(jīng)營方案編制和實施情況進行檢查。探索建立國有林場森林資源有償使用制度。利用國有林場森林資源開展森林旅游等，應(yīng)當與國有林場明確收益分配方式；經(jīng)批準占用國有林場林地的，應(yīng)當按規(guī)定足額支付林地林木補償費、安置補助費、植被恢復費和職工社會保障費用。啟動國有林場森林資源保護和培育工程，合理確定國有林場森林商業(yè)性采伐量。加快研究制定國有林場管理法律制度措施和國有林場中長期發(fā)展規(guī)劃等。探索建立國家公園。

（六）健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機制和社會保障體制。按照“內(nèi)部消化為主，多渠道解決就業(yè)”和“以人為本，確保穩(wěn)定”的原則妥善安置國有林場富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。主要通過以下途徑進行安置：一是通過購買服務(wù)方式從事森林管護撫育；二是由林場提供林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業(yè)技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保險范疇，平穩(wěn)過渡、合理銜接，確保職工退休后生活有保障。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當?shù)鼐用褡畹蜕?/p>

活保障范圍，切實做到應(yīng)保盡保。

三、完善國有林場改革發(fā)展的政策支持體系

（一）加強國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡單照搬城市建設(shè)。各級政府將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)計劃，按照支出責任和財務(wù)隸屬關(guān)系，在現(xiàn)有專項資金渠道內(nèi)，加大對林場供電、飲水安全、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。加快國有林場電網(wǎng)改造升級。積極推進國有林場生態(tài)移民，將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱、不宜人居地區(qū)的場部逐步就近搬遷到小城鎮(zhèn)，提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照行政隸屬關(guān)系，經(jīng)城市政府批準，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設(shè)保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供

應(yīng)和登記手續(xù)。

（二）加強對國有林場的財政支持。中央財政安排國有林場改革補助資金，主要用于解決國有林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題。省級財政要安排資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策可適用于國有林場。將國有貧困林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

（三）加強對國有林場的金融支持。對國有林場所欠金融債務(wù)情況進行調(diào)查摸底，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進行化解。對于正常類金融債務(wù)，到期后依法予以償還；對于國有或國有控股金融機構(gòu)發(fā)放的、國有林場因營造公益林產(chǎn)生的不良債務(wù)，由中國銀監(jiān)會、財政部、國家林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定具有可操作性的化解政策；其他不良金融債務(wù)，確因客觀原因無法償還的，經(jīng)審核后可根據(jù)實際情況采取貸款展期等方式進行債務(wù)重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。嚴格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機構(gòu)債務(wù)。開發(fā)適合國有林場特點的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，拓寬國有林場融資渠道。

（四）加強國有林場人才隊伍建設(shè)。參照支持西部和艱苦邊遠地區(qū)發(fā)展相關(guān)政策，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機制，營造良好的人才發(fā)展環(huán)境。適當放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件，適當提高國有林場林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，改善人員結(jié)構(gòu)。加強國有林場領(lǐng)導班子建設(shè)，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

四、加強組織領(lǐng)導，全面落實各項任務(wù)

（一）加強總體指導。有關(guān)部門要加強溝通，密切配合，按照職能分工抓緊制定和完善社會保障、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策。國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，根據(jù)不同區(qū)域國有林場實際，切實做好分類指導和服務(wù)，加強跟蹤分析和督促檢查，適時評估方案實施情況。方案實施過程中出現(xiàn)的重大問題及時

上報國務(wù)院。

（二）明確工作責任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對國有林場改革負總責，按照本方案確定的目標、任務(wù)和政策措施，結(jié)合實際盡快制定具體方案，確保按時完成各項任務(wù)目標。加強國有林場管理機構(gòu)建設(shè)，維護國有林場合法權(quán)益，保持森林資源權(quán)屬穩(wěn)定，嚴禁破壞國有森林資源和亂砍濫伐、濫占林地、無序建設(shè)。做好風險預(yù)警，及

時化解矛盾，確保社會穩(wěn)定。

第三篇：國有林場和國有林區(qū)改革調(diào)研匯報

合水林業(yè)總場工作匯報

（2010年10月14日）

近年來，隨著中央9號文件的出臺和省、市有關(guān)配套政策的支撐，國有林場各項事業(yè)有了長足發(fā)展。按照省、市的安排，現(xiàn)將我場所屬國有林場改革及發(fā)展情況匯報如下：

一、基本情況

慶陽市合水林業(yè)總場所轄林區(qū)地處子午嶺中段的合水縣境內(nèi)，總經(jīng)營面積320.79萬畝，其中：林業(yè)用地308.06萬畝，非林業(yè)用地12.72萬畝。在林業(yè)用地中有林地185.32萬畝，灌木林地43.18萬畝，疏林地16.95萬畝，未成造林地18.28萬畝，宜林地44.24萬畝。活立木蓄積595.1萬立方米，森林覆蓋率71.23%。林區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)面積149.8萬畝，其中：核心區(qū)47.5萬畝，緩沖區(qū)30.7萬畝，實驗區(qū)71.6萬畝?？倛鱿螺牨贝?、蒿咀鋪、連家砭、太白、平定川、拓兒塬、大山門7個國有林場，林場下設(shè)53個森林資源管護站，4所職工醫(yī)院（所）。全場總?cè)丝?801人，職工1614人，其中：在職職工820人，離退休職工794人。

總場、林場均為全民所有制事業(yè)單位，總場機關(guān)由市財政全額供給，基層林場原為差額單位，自2009年1月起從體制上理順為全額供給，經(jīng)費實行收支兩條線管理。

全場應(yīng)參加社會保險職工1614人，實際參加1614人。其中：參加醫(yī)療保險1614人；參加養(yǎng)老保險386人（勞動合同制工人），全民所有制職工未參加任何形式的養(yǎng)老保險；參加失業(yè)、工傷、生育保險的820人。醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險單位繳費比例分別為20%、6%、2%，個人繳費比例為8%、2%、1%。工傷、生育保險單位繳費比例均為0.5%，個人不繳費。退休人員個人不繳納醫(yī)療保險費。各類保險費的資金來源為天保財政專項和市級財政補助。

二、近年來在改革和發(fā)展方面所做的工作及成效

近年來，在市委、市政府和市林業(yè)局黨委的正確領(lǐng)導下，在上級有關(guān)部門的關(guān)心支持下，我場堅持加快發(fā)展抓項目、促進增收抓產(chǎn)業(yè)、資源管護抓執(zhí)法、造林綠化抓質(zhì)量、體制創(chuàng)新抓改革、根本保證抓黨建的工作思路，主抓天然林保護、退耕還林、三北防護林、國家重點生態(tài)公益林補償四大林業(yè)工程，主攻種苗花卉、森林旅游、種養(yǎng)加采三大主導產(chǎn)業(yè)，林場各項事業(yè)都有了較好的發(fā)展。在具體工作中，我們主要做了以下幾方面工作。

（一）林場經(jīng)費由差額供給轉(zhuǎn)為全額供給，從根本上保障了職工工資。2008年7月31日，市委召開常委會議，專題研究了子午嶺的管理和發(fā)展問題，決定從2009年1月起將子午嶺國有林場的退休人員和遺屬供養(yǎng)人員統(tǒng)一納入財政全額供給，在職人員供給形式從體制上理順為財政全額供給，經(jīng)費撥付辦法上實行收支兩條線管理，每年由市林業(yè)局會同市財政局向各林場下達增收計劃，年終根據(jù)林場當年收入情況，確定缺口資金撥付比例。這一重大決策，解決了廣大林業(yè)職工的生活福利待遇問題，穩(wěn)定了職工隊伍，為國有林場健康發(fā)展注入了新的活力，極大的鼓舞了務(wù)

林人的斗志，工作熱情空前高漲。同時，將原代管的兩個木材檢查站業(yè)務(wù)及工作人員交由市林業(yè)局直接管理，理順了隸屬關(guān)系，便于開展林業(yè)執(zhí)法檢查。

（二）林區(qū)學校移交地方管理，減輕了林場負擔。2008年7月，市政府作出決定，將子午嶺林區(qū)職工子弟學校移交地方管理，涉及我場3所學校（含校舍及資產(chǎn)），58名教職員工，230名在校學生，同年11月，完成了整體移交工作。學校移交地方管理整合了教育資源，提高了教學質(zhì)量，同時也減輕了林場辦社會的負擔，能夠集中精力發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，搞好生態(tài)建設(shè)。

（三）對森林進行區(qū)劃界定，實行分類經(jīng)營。根據(jù)國家、省、市關(guān)于林業(yè)分類經(jīng)營的要求，對全場森林資源進行了區(qū)劃，界定國家公益林258.13萬畝，其中天保公益林198.1萬畝，生態(tài)公益林60.03萬畝，森林生態(tài)效益得到補償，從根本上實現(xiàn)了由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用的轉(zhuǎn)變，促進了生態(tài)公益林的良性發(fā)展。

（四）創(chuàng)新經(jīng)營機制，全力推動國有林場經(jīng)濟社會科學發(fā)展。近年來，隨著天保、退耕、公益林補償?shù)攘謽I(yè)重點工程的相繼實施，我們緊緊抓住這一歷史機遇，在轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新機制、促進發(fā)展上求突破，努力推動國有林場各項事業(yè)科學發(fā)展。在人員管理上，實行定崗定員，明確各類人員的職責，建立目標責任制，在職人員承擔一定量的經(jīng)濟創(chuàng)收任務(wù)，每月扣除一定比例的工資，作為保留基金，實行責任制考核，年底根據(jù)創(chuàng)收任務(wù)完成情況兌

現(xiàn)，調(diào)動職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性。在森林資源管護上，將全場森林資源劃分成135個管護責任區(qū)，落實管護人員480名，建立總場、林場、資源管護站、管護承包人四級管理體制，實行承包管護。先后制定完善了合水林業(yè)總場《森林資源管護承包責任制》等17項管護制度，摘錄編印了《行政事業(yè)性收費標準》、《林業(yè)行政處罰依據(jù)標準》和《林業(yè)行政執(zhí)法基礎(chǔ)與法律法規(guī)制度選編》。在營林生產(chǎn)上，轉(zhuǎn)變營林觀念，走出林冠，面向荒山，多樹種配置，主要營造以油松、沙棘、側(cè)柏、文冠果為主的針闊混交林，造管并舉。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，整合現(xiàn)有土地資源，著力發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)，目前已建成固定綠化苗木繁育基地1800畝，其中噴灌苗圃基地1040畝，以培育容器苗和定植綠化大苗為主，年均育苗面積在4000畝以上，創(chuàng)收100萬元左右。調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣種植全膜雙壟溝播玉米，增加中藥材、黃豆等經(jīng)濟作物的種植面積，提高種植效益；采取以獎代補的辦法，發(fā)展舍飼養(yǎng)殖業(yè)，鼓勵職工以家庭為單位，開展林下放養(yǎng)生態(tài)雞、豬；挖掘資源優(yōu)勢，開發(fā)出 “茸血酒”、“參茸酒”等特色產(chǎn)品。改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，發(fā)展釣魚休閑和觀光度假森林旅游業(yè)，為職工增收開辟門路。在財務(wù)管理上，制定印發(fā)了《合水林業(yè)總場財務(wù)管理與監(jiān)督制度》，嚴格執(zhí)行專項資金報賬審批、重大財務(wù)集體決策、財務(wù)審批雙重制約、林業(yè)建設(shè)項目竣工驗收制度。按編制林場支出預(yù)算計劃，嚴格按預(yù)算審批林場各項開支。

通過近年來不斷的探索和改革，全場各項事業(yè)呈現(xiàn)出了良好 的發(fā)展勢頭，主要表現(xiàn)在：一是造林綠化步伐明顯加快。天然林保護工程實施以來，全場共完成公益林建設(shè)任務(wù)41.14萬畝（工程造林20.52萬畝，封山育林20.62萬畝），荒山綠化步伐明顯加快。二是森林資源保護明顯加強。通過完善管護制度，強化隊伍建設(shè)，嚴格考勤考核，實行承包管護等舉措，轄區(qū)內(nèi)沒有發(fā)生大的森林火災(zāi)、林木病蟲害和林政案件。森林覆蓋率比2000年提高了2.63個百分點，活立木蓄積凈增75萬立方米。三是林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)初見成效。以苗木產(chǎn)業(yè)為主，以種植、養(yǎng)殖、林副產(chǎn)品加工、森林旅游、勞務(wù)為輔助的林業(yè)產(chǎn)業(yè)格局初步形成，林場綜合經(jīng)濟實力顯著增強。四是林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯得到改善?？倛鰴C關(guān)和林場相繼建成了綜合業(yè)務(wù)辦公樓，建筑總面積12853.15平方米，集資新建職工住宅樓一幢7500㎡，改造職工危房49652.47㎡。添置辦公設(shè)備401臺（件），林區(qū)水、電、路、通訊等條件不斷改善。

三、目前存在的問題及建議

我場所屬國有林場在改革和發(fā)展方面取得了一定成績，但還存在一些困難和問題，在一定程度上制約了國有林場改革和發(fā)展的進程。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施滯后，生活條件艱苦。林場的交通、水利、用電、通信等基礎(chǔ)建設(shè)均未列入政府規(guī)劃，相當一部分輸電線路老化，隱患增加，電費成倍增長，林場無力更新。目前，全場有3個林場不通油路，2個林場不通固定電話，7個林場、25個資源管護站吃水有困難，31個森林資源管護站不通公路，49個資源管護

站不通電話，15個資源管護站不通電。建議國家和地方將國有林場的公路、供水、用電、通訊、電視等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，納入政府規(guī)劃，增加資金投入，統(tǒng)一組織實施，讓林場享受改革發(fā)展成果。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生條件差，職工看病就醫(yī)難。長期以來，林區(qū)職工醫(yī)院（所）為林區(qū)職工群眾防病治病發(fā)揮了極其重要的作用，但由于受行業(yè)管理的局限，未納入全市醫(yī)療衛(wèi)生改革總體規(guī)劃，享受不到必要的優(yōu)惠政策，資金投入有限，醫(yī)療設(shè)備滯后，技術(shù)水平偏低，不能滿足職工群眾的醫(yī)療需求。建議將林區(qū)職工醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院同等對待，并在業(yè)務(wù)上給予指導，促使他們更好的服務(wù)林區(qū)，服務(wù)職工。

（三）職工子女受教育程度低，就業(yè)十分艱難。林區(qū)職工子女由于長期生長在林區(qū)，受條件限制，普遍受教育程度不高，參與社會就業(yè)競爭力不強，只能在家?guī)椭改阜N地，靠父母養(yǎng)活，即使外出打工也只能從事簡單的體力勞動，收入低，造成職工家庭更加貧困，職工子女婚嫁也成了“老大難”問題，同時也給林區(qū)造成了一些不穩(wěn)定因素。林場自1996年以來連續(xù)13年沒有招工，1998年以來沒有錄干，致使林場職工子女無處就業(yè)。建議省、市出臺優(yōu)惠政策，降等適度解決職工子女的就業(yè)問題。

（四）一次性安置人員生活非常困難。天然林保護工程實施后，根據(jù)上級安排，我們對422名職工進行了一次性安置。這些職工安置后，由于年齡、技能等原因，沒有再就業(yè)，仍然生活在

林區(qū)，沒有可靠的經(jīng)濟來源，生活非常困難，造成多次上訪，已成為影響林區(qū)穩(wěn)定的主要因素。建議將一次性安置人員納入林場所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理，以便于享受政府扶貧濟困、再就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策。

第四篇：中央財政8項措施支持國有林場和國有林區(qū)改革（定稿）

中央財政8項措施支持國有林場和國有林區(qū)改革

2015-04-16 14:42:44 來源: 財政部網(wǎng)站

推進國有林場和國有林區(qū)改革，是貫徹全面深化改革決定、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措?！秶辛謭龈母锓桨浮泛汀秶辛謪^(qū)改革指導意見》出臺后，中央財政貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，完善財政政策，加大投入，積極推進國有林場和國有林區(qū)改革。

關(guān)鍵詞：林場改革

1． 支持開展國有林場改革試點

2011年，江西、湖南、河北、浙江、安徽、山東和甘肅等7省開展全國國有林場改革試點，其中江西、湖南省為全省試點，其余五省分別選擇部分地區(qū)開展試點。為支持開展國有林場改革試點工作，2012—2014年中央財政共安排國有林場改革補助36.7億元。中央財政補助資金主要用于補繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險費用、國有林場分離場辦學校和醫(yī)院等社會職能費用、先行自主推進國有林場改革的省獎勵補助，以及其他與改革相關(guān)的支出。中央財政補助資金有效地發(fā)揮了引導作用，帶動了各級財政投入，促進建立了新的管護經(jīng)營機制。

同時，為支持國有林場改革與發(fā)展，“十二五”以來，中央財政還安排森林生態(tài)效益補償、良種培育、造林和森林撫育補貼等林業(yè)補助資金89.7億元，用于國有林場所屬國家級公益林的保護與管理，支持國有林場加強林木良種繁育、造林和森林撫育，增加森林面積，提高森林質(zhì)量；安排天保工程財政專項資金53.6億元，用于天保工程區(qū)內(nèi)1312個國有林場的森林管護、職工社會保險補助、政策性社會性支出等；安排石油價格改革財政補貼資金61.4億元，用于支持解決國有林場經(jīng)營困難等問題。2015年，中央財政將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，加大投入力度，著力支持國有林場改革工作。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)

2.支持國有林場扶貧開發(fā)

中央財政不斷加大對貧困國有林場的扶持力度，2004—2014年，通過財政專項扶貧資金共安排國有貧困林場扶貧資金26.7億元，其中2014年安排3.6億元。國有貧困林場扶貧資金主要用于支持國有貧困林場改善生產(chǎn)生活條件、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引進和推廣先進實用技術(shù)、培訓職工技能等。今后，中央財政將繼續(xù)加大對國有貧困林場的扶持力度，促進國有貧困林場加快發(fā)展步伐。

關(guān)鍵詞：債務(wù)化解

3.支持化解國有林場和國有林區(qū)金融機構(gòu)債務(wù)問題

中央財政非常重視并積極支持化解國有林場和國有林區(qū)金融機構(gòu)債務(wù)問題。經(jīng)國務(wù)院批準，從2005年起，分四批共免除天保工程區(qū)森工企業(yè)所欠金融機構(gòu)債務(wù)103億元。下一步，中央財政將積極配合有關(guān)部門，按照中央文件要求，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，探索分類解決國有林場、國有林區(qū)歷史性債務(wù)問題的有效途徑，為林場林區(qū)改革發(fā)展減輕包袱。

關(guān)鍵詞：貸款貼息

4.完善林業(yè)貸款中央財政貼息政策

目前，中央財政對各類銀行(含農(nóng)村信用社和小額貸款公司）發(fā)放的符合貼息條件的林業(yè)貸款進行貼息，主要貼息對象和貼息范圍包括四個方面：一是林業(yè)龍頭企業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及林產(chǎn)品加工業(yè)貸款項目；二是各類經(jīng)濟實體營造的工業(yè)原料林、木本油料經(jīng)濟林以及有利于改善沙區(qū)、石漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境的種植業(yè)貸款項目;三是國有林場(苗圃)、國有森工企業(yè)多種經(jīng)營貸款項目，以及自然保護區(qū)和森林公園開展的森林生態(tài)旅游項目；四是農(nóng)戶和林業(yè)職工營造林、林業(yè)資源開發(fā)貸款項目。地方單位和個人林業(yè)貸款中央財政年貼息率為3%；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和大興安嶺林業(yè)集團公司的林業(yè)貸款中央財政年貼息率為5%。2011—2014年，中央財政共計安排林業(yè)貸款貼息資金40億元，對造林、木本油料、林下經(jīng)濟和林業(yè)小額貸款等符合相關(guān)規(guī)定的貸款給予貼息，累計貼息貸款總額為1208億元。政策涉及小額貸款農(nóng)戶20多萬戶，其他經(jīng)濟實體項目1萬多個。下一步，中央財政將進一步完善林業(yè)貸款中央財政貼息政策，加強資金使用管理，繼續(xù)支持國有林場和國有林區(qū)改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：停止商業(yè)性采伐

5.支持黑龍江重點國有林區(qū)開展全面停止天然林商業(yè)性采伐試點

按照國務(wù)院批準的方案，2014年，中央財政增加安排天保工程財政資金23.5億元，支持黑龍江重點國有林區(qū)開展全面停止天然林商業(yè)性采伐試點。按照“花錢買機制”的要求，中央財政新增安排的天保工程資金，以保障林區(qū)干部職工的基本生活、維持林區(qū)社會的正常運轉(zhuǎn)為重點，推動黑龍江重點國有林區(qū)以全面停伐試點為契機，改革林區(qū)經(jīng)營管理體制，將森工企業(yè)原來承擔的社會管理、森林資源管理和采伐經(jīng)營的職能盡快轉(zhuǎn)變成森林資源管理和為林區(qū)提供公共服務(wù)。與此同時，中央財政還建立了天保工程改革獎勵補助機制，推動政事分開、事企分開。對天保工程區(qū)國有林業(yè)單位承擔的消防、環(huán)衛(wèi)、街道等社會公益事業(yè)移交地方政府管理的，中央財政給予補助；對天保工程區(qū)國有林業(yè)單位承擔的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會職能移交地方政府管理的，中央財政給予補助；對改革積極性高、措施得力、成效顯著的?。▍^(qū)、市）予以適當獎勵。

關(guān)鍵詞：天然林保護全覆蓋

6.研究實施天然林保護全覆蓋政策

中央財政就實施天然林保護全覆蓋政策進行了深入研究。目前，天然林保護面臨的主要問題是:已納入政策保護范圍的天然林存在保護補助標準低等問題，未納入政策保護范圍的天然林面臨全面停止商業(yè)性采伐成本高、涉及集體和個人林權(quán)復雜等問題。

下一步，中央財政將支持全面停止東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，適當提高天保工程補助和森林生態(tài)效益補償標準，力爭用3年時間完成天然林保護政策全覆蓋，把所有天然林都保護起來。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造

8.實施棚戶區(qū)改造住房稅費減免優(yōu)惠政策

為落實《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）的要求，支持全面推進棚戶區(qū)改造工作，進一步改善困難群眾住房條件，財政部、稅務(wù)總局先后下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》和《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》。按照上述文件規(guī)定，企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區(qū)改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造并同時符合一定條件的棚戶區(qū)改造支出，準予在企業(yè)所得稅前扣除。包括國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房在內(nèi)四類棚戶區(qū)改造涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅，可享受減征或免征優(yōu)惠政策。主要包括：對改造安置住房建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅；個人首次購買90平方米以下改造安置住房，按1%的稅率計征契稅，超過90平方米，但符合普通住房標準的改造安置住房，按法定稅率減半計征契稅；個人取得的拆遷補償款按有關(guān)規(guī)定免征個人所得稅。

關(guān)鍵詞：保費補貼

7.完善森林保險保費補貼政策

2009年以來，財政部貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神，按照“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，實施了森林保險保費補貼政策，在農(nóng)戶和地方自愿參加的基礎(chǔ)上，為投保林農(nóng)提供一定的保費補貼，引導和支持其參加森林保險，促進森林保險市場化運作。2012年，進一步將森林保險保費補貼地區(qū)擴大至全國，其中包括國有林區(qū)，各地均可自主開展，按規(guī)定申請中央財政補貼。2009—2014年，中央財政共撥付森林保險保費補貼資金37.9億元，其中2014年撥付14.1億元。

森林保險保費補貼政策的實施，有力推動了我國森林保險的發(fā)展，增強了林業(yè)抗風險能力，為支持經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。下一步，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，中央財政將進一步做好森林保險工作，支持國有林區(qū)改革，更好地發(fā)揮森林保險在推進生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用。

此外，對包括國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房改造在內(nèi)的棚戶區(qū)改造項目，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。

政策性森林保險的制啟因素與推進措施

更新時間： 2010-02-04 10:14:45

來源：中國綠色時報(2010-2-4)

近日，中國保監(jiān)會和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)出通知，要求做好政策性森林保險工作，標志著我國政策性森林保險制度的正式建立。啟動這一處理林業(yè)非系統(tǒng)性風險的重要財務(wù)安排，特別是隨著試點的鋪開和工作的深入，諸多制約性障礙凸顯出來。

需求愿望不足。一方面來自政府，擔心政策性森林保險會演變成新的“財政負擔”，積極性會打折扣。另一方面來自森林經(jīng)營者，多數(shù)林農(nóng)“遇災(zāi)靠救濟”的思想根深蒂固，不懂得付出現(xiàn)實保險成本去化解森林經(jīng)營中的風險，導致其對森林保險的有效需求不足。還有一方面來自保險公司，面對政府和林農(nóng)壓低費率的一致呼聲和強烈要求，給經(jīng)營政策性森林保險的公司帶來壓力，甚至會帶來經(jīng)營上的風險，促使保險人經(jīng)保、設(shè)保、吸保的積極性難以持久。

承受能力不強。集體林權(quán)制度改革后，劃林到戶，形成超小規(guī)模的森林經(jīng)營格局，客觀上弱化了森林保險的經(jīng)濟保障和供給能力，必然導致廣大林農(nóng)拿不出較高的森林保險成本來進行投保，此其一。其二，森林保險往往面臨的是巨災(zāi)風險，這對于目前再保險機制和再保險市場尚不完善的我國保險體系來說，經(jīng)營森林保險業(yè)務(wù)，就等于將巨災(zāi)風險集于一身，難以分散，不僅會影響經(jīng)營主體的經(jīng)營效果，而且可能因一場巨險而使自身限于窘境，舉步維艱，進而帶來商業(yè)公司無力承保的客觀問題。

技術(shù)實力較弱。森林保險經(jīng)營的復雜性、艱苦性，對保險從業(yè)人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。目前的現(xiàn)狀是，保險人才匱乏，復合型人才不足，特別是懂得且能夠勝任森林保險的人員嚴重短缺，這將成為政策性森林保險工作啟動、推進的一個重要制約因素。此外，業(yè)務(wù)操作上的難點也會成為工作推進中的技術(shù)性障礙。譬如，保險金額難以確定的問題，保險費率難于厘定的問題，災(zāi)害損失難以判定的問題等等。

制度保障缺乏。推進政策性森林保險工作遇到的最大問題還是來自制度上的缺失。目前，保監(jiān)、林業(yè)兩機構(gòu)發(fā)出的通知僅僅是一般性要求，且僅限于試點，真正推進這項工作，還需要國家財政、稅收、編制等相應(yīng)配套政策支持，更需要國家立法保障。

建立政策性森林保險制度，是健全國家林業(yè)支持保護體系的重要組成部分，必須堅持以政府引導為依托，以政策支持為保障，以市場化運作為手段，以協(xié)同推進為要求，探索建立防范和化解林業(yè)風險的保險保障體系。

推進政策性森林保險主要有8條措施。

加大政府引導扶持力度。一是實行財政補貼政策和稅收優(yōu)惠政策。對委托商業(yè)保險公司辦理政策性森林保險業(yè)務(wù)，由政府提供補貼。對商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性森林保險業(yè)務(wù)，實行免稅政策。發(fā)生重大災(zāi)害或森林保險準備金發(fā)生困難時，由政府給予一定的補助。二是建立森林保險準備金制度。按照一定比例，建立從國家到地方的多級森林保險準備金，為推進政策性森林保險實施提供有力的貨幣支撐。三是由政府制定政策性森林保險計劃，并抓好落實和組織實施工作。同時，設(shè)立專項工作經(jīng)費，用于開展政策性森林保險工作費用支出。四是適當提高保費補貼比例。除上調(diào)現(xiàn)行保費補貼比例外，還要適當提高保費補貼中國家分攤的比例。

加大政策導向宣傳力度。讓千家萬戶都了解森林保險的相關(guān)政策，認識到參加森林保險的重要性和緊迫性。尤其應(yīng)當注重面向造林大戶、集體林場和近年來在各地普遍興起的溝系承包者的宣傳，讓廣大林農(nóng)真正學會運用“保險”這一經(jīng)濟手段轉(zhuǎn)移風險。同時，不可忽視對政府和保險企業(yè)的宣傳，促進各級政府將其作為民生工程來抓，積極組織，認真推進；促進相關(guān)保險企業(yè)將其作為義不容辭的責任，認真對待，自覺承保。

完善相關(guān)政策法規(guī)體系。啟動《保險法》及其實施條例的修改、完善工作，增設(shè)政策性森林保險的相應(yīng)條款。出臺《森林保險條例》，對森林保險的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營模式、組織機構(gòu)與運行方式、保險責任、費率水平、林農(nóng)負擔保費比例、森林保險準備金提留與使用、監(jiān)管責任、政府作用、稅收政策、資金運用、財政補貼方式等做出明確規(guī)定。在條件成熟時出臺《森林保險法》，以立法形式明確森林保險的性質(zhì)、范圍、經(jīng)營原則、經(jīng)營主體、收益主體及相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。現(xiàn)階段應(yīng)當制定相應(yīng)的行政法規(guī)和實施辦法，明確政府、保險公司在開展政策性森林保險中的職責和作用，明確操作程序，為推進政策性森林保險提供制度保證。

建立有效組織體系模式?？偟呐Ψ较蚴牵航⒄O(jiān)管下的政策性森林保險機構(gòu)，由政府組織實施，財政補貼森林風險發(fā)生的費用，政策性森林保險機構(gòu)具體負責森林保險業(yè)務(wù)。具體實施中，可以針對不同地方的不同情況，實行商業(yè)保險公司獨立經(jīng)營、多家商業(yè)保險公司聯(lián)合承保、商業(yè)保險公司與地方政府聯(lián)合共保、地方政府經(jīng)營商業(yè)保險公司代辦、林農(nóng)合作互助經(jīng)營而商業(yè)保險公司提供技術(shù)服務(wù)和再保險等多種模式，也可以委托林區(qū)其他金融機構(gòu)代理，成立林農(nóng)森林保險合作組織，建立森林保險相互公司等，具體經(jīng)營森林保險業(yè)務(wù)。優(yōu)化森林保險業(yè)務(wù)機制。當務(wù)之急是根據(jù)不同地區(qū)不同森林災(zāi)害成災(zāi)特點，充分考慮參保對象意愿，開發(fā)設(shè)計有潛力、受歡迎的森林保險產(chǎn)品?？梢赃x擇一種自然災(zāi)害設(shè)立單項險，也可以選擇幾種對本地林業(yè)生產(chǎn)影響較大的自然災(zāi)害設(shè)立綜合險。保額和費率的設(shè)定，應(yīng)當以“低保費、保成本、廣覆蓋”為原則，防止出現(xiàn)超出承受力的保額和費率。

建立協(xié)同配合工作機制。按照“統(tǒng)一原則、試點先行、穩(wěn)步推進”的思路，探索建立由保監(jiān)、林業(yè)、財政等部門與保險經(jīng)辦機構(gòu)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)等多方積極參與的政策性森林保險工作機制，逐步擴大森林保險的覆蓋面，不斷完善森林保險險種和服務(wù)創(chuàng)新，努力形成“政府滿意、林農(nóng)實惠、森林保障、保險發(fā)展”的格局，充分發(fā)揮金融保險在推進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用。

建立森林保險中介機構(gòu)。建設(shè)一支規(guī)范運作的保險中介人隊伍，是現(xiàn)代保險市場成熟的一個重要標志。保險中介人可以將保險公司的經(jīng)營觸角延伸到林區(qū)的各個角落，既能節(jié)約保險公司的經(jīng)營成本，也能起到服務(wù)林農(nóng)的積極作用。在森林保險剛剛興起、地方保險經(jīng)紀代理公司尚不健全的情況下，應(yīng)當注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會這一社會力量的中介人屬性，通過專業(yè)培訓、改造，使之逐步成為森林保險的中介人。

建立森林風險分散機制。在林農(nóng)收入和國家財力支持相對有限的情況下，必須積極尋求建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的政府與市場共同參與的森林保險及其風險分散機制。一是以大數(shù)法則和累加優(yōu)勢積極推動森林保險的廣覆蓋，有效分散經(jīng)營風險。二是實行多家公司共保、分保辦法，組成森林保險巨災(zāi)共保聯(lián)合體，使風險得到分散消化。三是立足國內(nèi)，放眼國外，積極尋求建立多層次的再保險機制，通過“分散再保”、“分層再?！焙驮O(shè)立“再保基金”、開展“再保經(jīng)營”等途徑和方式，進一步分散風險。四是探索實行森林巨災(zāi)風險證券化，將風險進一步從保險市場轉(zhuǎn)移到資本市場，充分發(fā)揮資本市場強大的融資與風險分散功能

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政策性森林保險發(fā)展現(xiàn)狀之保險公司難點

國家林業(yè)局 http://004km.cn/2010年01月07日來源:中國綠色時報 記者：房田甜丁賢生

——政策性森林保險發(fā)展現(xiàn)狀之保險公司難點

中國綠色時報1月7日報道森林保險是惠及林農(nóng)的事，但保險公司并不是慈善機構(gòu)，作為企業(yè)，營利是主要目的。但實際上，這項業(yè)務(wù)開展至今，保險公司只有很少的利潤甚至沒有油水可撈。

盡管林權(quán)所有者不滿政策性森林保險業(yè)務(wù)中的些許條款，但江西省林業(yè)廳計財處調(diào)研員胡宏平依舊覺得，保險公司已經(jīng)顯示出相當大的誠意。政策性森林保險以扶持林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展為目標，所以在費率的制定上，就不可能完全讓市場來尋找平衡點。費率低，并不代表壓力小。

目前，我國開展森林保險業(yè)務(wù)的只有中國人保財險公司一家。對于他們來說，森林保險業(yè)務(wù)是“一塊難啃的骨頭”：風險高、費率低；工作量多、人手少；成本大、回報小。

理論上，這是賠錢的買賣

在保險領(lǐng)域，普遍比較認可“大數(shù)法則”，又稱“大數(shù)定律”或“平均法則”。此法則的意義是：風險單位數(shù)量愈多，實際損失的結(jié)果會愈接近從無限單位數(shù)量得出的預(yù)期損失可能的結(jié)果。據(jù)此，保險人就可以比較精確地預(yù)測風險，合理地厘定保險費率，以使在保險期限內(nèi)收取的保險費和損失賠償及其他費用開支相平衡。

打個比方，在擲錢幣時，每次出現(xiàn)正面或反面是偶然的，但大量重復投擲后，出現(xiàn)正面(或反面)的次數(shù)與總次數(shù)之比必然接近1/2。

“大數(shù)法則”是近代保險業(yè)賴以建立的數(shù)理基礎(chǔ)。按照大數(shù)法則，保險公司承保的每類標的數(shù)目必須足夠大。但目前，森林保險參保的主要還是林業(yè)龍頭企業(yè)和造林大戶，林農(nóng)投保的積極性并不高，即使在有保費補貼的地區(qū)也是如此。以江西省為例，全省1.52億畝有林地中，5100萬畝公益林由財政統(tǒng)保，但剩下的1億畝商品林，參保的只有600萬畝，且多數(shù)是大戶。

據(jù)資料顯示，2004年，福建省南平市森林保險賠付率高達796%，近3年的平均賠付率也達176%；在浙江省安吉縣，2000年～2007年商業(yè)性森林火災(zāi)保險賠付率為67%；在江西省修水縣，2007年12月開展林木火災(zāi)保險至今，共收取保險費192萬元，賠付了191萬元，但理賠中的工作成本就要保險公司自掏腰包了。

因為“大數(shù)法則”難以體現(xiàn)，在森林保險這項業(yè)務(wù)上，保險公司是沒什么利潤的。

實際上，這是吃力不討好的活

保險公司開展森林保險的原則是：政府放心、林農(nóng)滿意、公司保本。拋開難以保本的制約因素不說，開展這項保險也不是件容易的事。

首先，林農(nóng)普遍擔心保險公司收保費積極，出了事賠得卻不那么痛快。這點對保險公司來說很冤枉。羅時宿是人保財險永修支公司業(yè)務(wù)部經(jīng)理，他承諾：只要及時報案，理賠人員都會及時趕到現(xiàn)場，小案子一個星期賠付到位，大案子至多也就兩個月。

其次，確定保額很麻煩。保額和保費成正比，高了，林農(nóng)交不起；低了，投保意義不大。此外，還要考慮地方財政補貼的壓力，保險公司的賠付能力。林子涉及地形、面積、位置等諸多方面，價值多少非專業(yè)人員根本說不清，所以個別地區(qū)選擇一刀切：不管林子情況怎么樣，都按照固定的保額投保。

這其中，關(guān)鍵是宣傳和拓展業(yè)務(wù)成本過高。

林子大多在山區(qū)，方圓幾公里可能就住幾戶人家，交通也相對不便，在這樣的條件下發(fā)展客戶，成本很高。與此相對的是，保險公司的基層網(wǎng)點只滲透到縣一級，也就10人～20人的規(guī)模，除了農(nóng)險，還要處理社保、車險等其他險種，哪里還有精力深入林農(nóng)千家萬戶？

保險公司的意見是至少以村為單位投保，但商品林投保需要林農(nóng)自愿，村統(tǒng)保所需的宣傳和協(xié)調(diào)工作，誰來承擔？

即使投保，林農(nóng)也只愿意投保最容易受災(zāi)的林子。在江西省林業(yè)第一大縣修水縣，2008年承保面積約242萬畝，除去204萬畝的公益林、企業(yè)大戶15萬畝、其他12萬畝之外，相關(guān)數(shù)據(jù)特別列出：退耕地10.2萬畝。

“退耕地每年要撫育，雜草沒及時清理，堆在那兒天氣一干就燃，所以投保的就多?！毙匏h林業(yè)局武裝部長樊雄飛說。

操作上，這是需要多方支持的事

江西在制訂政策性森林保險實施方案時，提出了綜合險的概念和費率，但永修縣大戶咨詢該險種時得到的答復是：還沒有開辦。

中央有補貼，林農(nóng)有需求，為什么不開展？人保財險江西省分公司很委屈：總公司還沒有相關(guān)條款，省公司沒有權(quán)利先行制定政策。

原來，險種的設(shè)置需要精算師測算，然后由人?？偣局贫ň唧w操作條款，即使江西是試點，人?？偣疽膊桓以诜桨干洗笠?。

除了保險公司內(nèi)部的協(xié)調(diào)，財政和林業(yè)部門的作用也不能小視。

因為是政策性補貼的保險，需要財政拿錢，就需要前一年上報后一年的預(yù)算計劃。不管是由中央還是由省財政補貼的部分，都需要各縣林業(yè)局上報具體數(shù)目，保險公司不能自己去找財政要錢?；鶎恿謽I(yè)部門的配合對于保險公司來說相當重要。

保險公司最需要的還是財政的支持。林業(yè)大縣一般都經(jīng)濟實力有限，如果讓縣財政承擔過多的保費補貼，投保的林子越多，縣財政的負擔就越重，不僅不能有效地促進林農(nóng)投保，還可能打擊縣財政的積極性。

江西省做出了表率，除中央財政補貼30%之外，所剩的部分全部由省財政承擔，既減輕了各縣的壓力，還為森林保險的順利實施提供了保障。

第五篇：我國國有林場改革歷程與發(fā)展思路

我國國有林場改革歷程與發(fā)展思路

我國的國有林場是新中國成立初期國家為加快森林資源培育，保護和改善生態(tài)，在重點生態(tài)脆弱地區(qū)和大面積集中連片的國有荒山荒地上，采取國家投資的方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業(yè)事業(yè)單位。經(jīng)過50多年的建設(shè)，全國國有林場總數(shù)已達到4507個，分布在31個?。▍^(qū)、市）的1600多個縣（市、旗、區(qū)）?，F(xiàn)有職工總?cè)藬?shù)66萬人，其中在職職工47萬人，離退休職工19萬人。經(jīng)營總面積9.3億畝，其中林業(yè)用地面積7.5億畝，森林面積6億畝，森林蓄積量22億立方米，分別約占全國林業(yè)用地面積、森林面積和森林蓄積量的18％、23%和17%。

國有林場在我國林業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的骨干、示范和帶動作用，特別是在森林培育和保護方面取得了巨大的成就，得到了社會的公認，但是，國有林場在長期發(fā)展過程中也積累了很多困難和問題，如林場經(jīng)濟危困，職工生活困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，發(fā)展后勁不足等，國有林場的改革迫在眉睫。

我國國有林場改革歷程

從上世紀70年代末開始，國有林場也和其他行業(yè)一樣，進行了多方面改革探索，從上世紀80年代中期至今，國有林場改革大致可劃分為三個階段：

第一階段：時間為上世紀80年代中期至上世紀90年代初期。這一階段的改革，主要是圍繞著國有林場內(nèi)部經(jīng)營管理展開的。改革的主要內(nèi)容包括：全面推行場長負責制，確立場長在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理中的中心地位，以實現(xiàn)責任和權(quán)力的統(tǒng)一。建立了多種形式的承包經(jīng)營責任制，使責、權(quán)、利有機結(jié)合起來，以調(diào)動廣大職工的積極性?？s小經(jīng)濟核算單位，推行一級管理兩級核算或兩級管理三級核算，以提高經(jīng)濟效益。在此期間，國家提出了國有林場實行“以林為主，多種經(jīng)營，綜合利用，以短養(yǎng)長”的辦場方針，許多林場充分利用自身資源優(yōu)勢，廣開生產(chǎn)門路，興辦多種產(chǎn)業(yè)，改變了長期以來主要是單一營林生產(chǎn)的格局。由于當時處于物資短缺時期，國有林場通過開展多種經(jīng)營生產(chǎn)的各類初級產(chǎn)品不愁沒有市場，取得了較好的經(jīng)濟效益，收入顯著增加，經(jīng)濟實力明顯增強。

第二階段：時間為上世紀90年代初期至90年代后期。這一階段改革，是圍繞著強化內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求展開的。重點改革內(nèi)容：一是推行人事、勞動、分配“三項制度”改革。在人事制度上，打破干部與工人的界線，推行干部聘任制；在勞動制度上，推行全員勞動合同制；在分配制度上，實行按勞分配為主，推行多種形式的分配方式，按照效率優(yōu)先、兼顧公平原則，根據(jù)崗位技能和實際勞動貢獻確定職工的收入。二是強化內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。按照“精簡、效能”的原則，合理設(shè)置內(nèi)部管理機構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，充實生產(chǎn)第一線，建立和完善了各種崗位責任制、生產(chǎn)責任制和經(jīng)濟責任制，從生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)入手，規(guī)范內(nèi)部管理，形 成了有效的競爭機制、激勵機制和約束機制，提高管理水平和管理效益。三是大力提倡發(fā)展職工家庭自營經(jīng)濟。林場創(chuàng)造條件并提供優(yōu)惠政策，允許并鼓勵職工發(fā)展種植、養(yǎng)殖和小型加工項目，增加職工收入。通過上述改革，國有林場的內(nèi)部管理得到一定加強，經(jīng)營機制得到明顯改善。但是，隨著市場競爭的日益激烈，國有林場多種經(jīng)營生產(chǎn)的初級產(chǎn)品的市場競爭力下降，經(jīng)濟效益下滑，林場經(jīng)濟危困局面開始顯現(xiàn)。1997年，全國國有林場出現(xiàn)全行業(yè)虧損。為此，中央財政從1997年開始安排國有林場扶貧專項資金，幫助國有林場解決面臨的經(jīng)濟困難。

第三階段：時間為上世紀90年代后期至今。這一階段的改革，主要是圍繞著國有林場如何擺脫困境，建立健康發(fā)展的長效機制進行了積極探索。隨著國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和綜合實力的增強，人民的物質(zhì)生活水平不斷提高，精神文化需求日益增加，對林業(yè)的主導需求也發(fā)生了根本性的變化。國家對林業(yè)的指導思想進行了及時調(diào)整，提出了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，林業(yè)工作的重點從以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向了以生態(tài)建設(shè)為主。為適應(yīng)這一變化了的新形勢，國家從90年代后期開始實施了天然林資源保護工程、退耕還林工程等重點生態(tài)工程，在加大對林業(yè)投入的同時，調(diào)減木材產(chǎn)量，特別是地處長江上游、黃河中上游的省區(qū)實行了禁伐。國有林場以木材收入為主要經(jīng)濟來源，受此影響，國有林場的經(jīng)濟危困加劇，進入了長達6年的全行業(yè)虧損。國有林場面臨的困難和問題，引起了社會的廣泛關(guān)注，國務(wù)院領(lǐng)導同志對解決林場困難和問題作出了重要批示。各級政府和 林業(yè)主管部門就如何解決國有林場面臨的困難問題、建立國有林場穩(wěn)定健康發(fā)展的長效機制，進行了多方面的積極探索。1999年山東省率先開展了國有林場分類經(jīng)營改革，重點是在對林場進行分類的基礎(chǔ)上，明確了將生態(tài)公益型林場所需經(jīng)費納入財政預(yù)算，對促進國有林場的健康發(fā)展起到了積極作用。2005年4月，重慶市人民政府出臺了《關(guān)于深入推進國有林場改革與發(fā)展的意見》，提出了包括理順管理體制，轉(zhuǎn)換運行機制，解決職工分流安置和社會保障等一系列問題的綜合配套改革政策措施。幾年來，各地從不同角度積極探索解決國有林場問題的措施和途徑，為全面推進國有林場綜合配套改革積累了豐富的經(jīng)驗。

國有林場改革的基本思路和主要內(nèi)容 1.改革的基本思路

一是要進一步明確國有林場的發(fā)展方向和目標。國家投資設(shè)立國有林場的目的是大力造林、育林，加快森林資源培育，以保護和經(jīng)營管理森林資源為根本任務(wù)。在全面實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的新時期，必須對國有林場發(fā)展方向和目標進行重新定位，也就是要集中精力把培育擴大森林資源作為根本任務(wù)。要采取多種方式加快造林綠化進程,加強森林資源保護,強化經(jīng)營措施，不斷提高森林資源質(zhì)量。

二是要改革管理體制，完善相關(guān)配套政策。國有林場實行了近20年的事業(yè)單位、企業(yè)化管理、自收自支的管理體制，已不符合新時期林業(yè)發(fā)展的要求，必須從根本上進行改革。要按照市場經(jīng)濟條件下，社會公益性事業(yè)主要由政府負責、商品經(jīng)營性活動主要由市場運作的職能分工，把國有林場承擔的社會公益事業(yè)和以獲取經(jīng)濟效益為目的的商品經(jīng)營性活動相對分離開來，使以承擔生態(tài)建設(shè)這一公益事業(yè)為主要任務(wù)的國有林場納入政府管理的范疇，其建設(shè)所需投入主要由政府財政負責，為社會公益事業(yè)的發(fā)展提供保障；使以商品經(jīng)營性活動為主要任務(wù)的國有林場以及場辦經(jīng)營性項目，按照市場經(jīng)濟的要求進行運作，給予更靈活的政策，讓其在市場競爭中求得更好的發(fā)展。

三是要建立符合市場經(jīng)濟要求和國有林場特點的運行機制。要徹底改變國有林場管理機構(gòu)龐大，供養(yǎng)固定職工多，管理成本高，經(jīng)濟負擔沉重的現(xiàn)狀，變國家出錢養(yǎng)人為國家出錢辦事。生態(tài)公益型林場要按照所承擔的任務(wù)和管理的難易程度，合理核定事業(yè)編制。用人上全面推行聘用制和崗位責任制，林業(yè)生產(chǎn)性活動通過多種形式由社會力量來完成，商品經(jīng)營性活動面向市場經(jīng)營。2.改革的主要任務(wù)

國有林場的綜合配套改革，主要涉及管理體制和經(jīng)營機制兩個方面。

在管理體制方面：

一是界定兩類林場，明確各自的性質(zhì)和相關(guān)政策。將生態(tài)區(qū)位重要、以公益林營造和管理為主要任務(wù)、主要發(fā)揮生態(tài)效益、為國家和社會提供生態(tài)產(chǎn)品的林場界定為生態(tài)公益型林場，按公益事業(yè)單位管理；將自然條件較好、以商品林和其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營為主要任務(wù)、主要發(fā)揮經(jīng)濟效益、為國家和社會提供物質(zhì)產(chǎn)品的林場界定為商品經(jīng)營型林場，逐步推行企業(yè)化管理。

二是生態(tài)公益型林場要根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，按照“精簡、效率”的原則，重新核定事業(yè)編制，其人員經(jīng)費和機構(gòu)經(jīng)費納入同級人民政府財政預(yù)算。

三是對于森林管護人員，與林場訂立勞動合同，通過政府購買服務(wù)或產(chǎn)品等方式，加大對生態(tài)公益型林場的投入力度。

在經(jīng)營機制方面：

一是生態(tài)公益型林場要建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度。商品經(jīng)營型林場的勞動人事制度，可以參照國家對企業(yè)的有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。

二是生態(tài)公益型林場的各類商品經(jīng)營性活動和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，都要按市場機制運作，組建獨立法人實體經(jīng)營。國有林場的造林、撫育、森林采伐以及其他生產(chǎn)性活動，要引入市場機制，采取承包或向社會招標等形式進行

三是生態(tài)公益型林場范圍內(nèi)各種資源的開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照“公開、公正、公平”的原則，通過招投標的方式，采取面向市場的辦法進行。

3.改革的保障措施

為了確保國有林場改革的順利實施，切實把各項改革政策落到實處，真正實現(xiàn)改革的目標，必須認真解決好以下幾個方面的問題：

一是要妥善安置國有林場職工。生態(tài)公益型林場除納入事業(yè)編制的人員外，其余人員要通過長期聘用森林管護人員、利用林場現(xiàn)有經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)為企業(yè)職工、內(nèi)部退養(yǎng)、領(lǐng)取一次性安置費后自謀職業(yè)等多種途徑進行妥善安置。

二是解決好國有林場職工社會保險問題。需要分門別類制定具體政策，解決不同類別職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險問題，解除職工的后顧之憂。

三是解決國有林場積累的債務(wù)問題。要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出解決國有林場各類債務(wù)的具體政策，為國有林場發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

四是切實解決國有林場建設(shè)投入問題。要通過制定具體政策，把國有林場的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及營造林、森林防火、病蟲害防治等投 7 入，逐步納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，加大扶持力度，為國有林場穩(wěn)定健康發(fā)展提供保障。