第一篇：對事業(yè)單位社會保險改革的幾點思考

對事業(yè)單位社會保險改革的幾點思考

國務(wù)院總理溫家寶2008年2月29日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,研究部署事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點工作。會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點,與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。試點的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負(fù)擔(dān),退休待遇與繳費相聯(lián)系,基金逐步實行省級統(tǒng)籌,建立職業(yè)年金制度,實行社會化管理服務(wù)等。本文就事業(yè)單位養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及試點的主要內(nèi)容有一下幾點思考。

一、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的緊迫性和必要性

1、據(jù)了解,截至2005年底,全國事業(yè)單位總計125萬個,人員超過3035萬人,是國家公務(wù)員的4.3倍,占全國財政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。另據(jù)有關(guān)資料顯示,1990年全國機關(guān)事業(yè)單位退休費總額僅為595億元,目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元,增加了20多倍,超過千億元的事業(yè)單位退休費令財政不堪重負(fù)。

2、機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工收入差距呈擴大趨勢,雖然近年來國內(nèi)連續(xù)上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金,但最新的數(shù)據(jù)顯示,全國月人均養(yǎng)老金仍只有1080元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機關(guān)事業(yè)單位的水平。在此背景下,事業(yè)單位養(yǎng)老金改革,無疑具有重要的破冰意義。

3、我國人口老化已經(jīng)提前到來,機關(guān)事業(yè)單位人口老齡化的形勢更加緊迫。其顯著特點是,新進(jìn)人員有限,而退休人員逐年增多,其平均年齡和退休人員比重都將高于社會平均數(shù),財政壓力十分沉重。因此建立健全完善的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,是迎接人口老齡化的挑戰(zhàn),實現(xiàn)我國現(xiàn)代化建設(shè)宏偉目標(biāo)的一項戰(zhàn)略性措施。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在的問題

1994年以來,僅福建、江蘇、河北、山東、山西、海南等13個省份、103個地區(qū)(市)進(jìn)行了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點,而全國大多數(shù)地方和單位尚處于等待、觀望狀態(tài)。由于全國沒有統(tǒng)一的改革方案和有效的政策指導(dǎo),導(dǎo)致各地出現(xiàn)政策上的多樣性、隨意性,問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、參保對象有限。從參保對象看,目前有的地區(qū)只是事業(yè)單位合同工,以及財政補貼或者自收自支事業(yè)單位的部分人員,覆蓋面較窄;談不上真正意義的機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革。

2、參?；鸩蛔恪C關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的滯后以及現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式,使得這部分人員的養(yǎng)老基金沒有積累,存在潛在風(fēng)險,即養(yǎng)老金缺口問題。

3、參保意識淡薄。突出表現(xiàn)在一些單位有選擇地參保,主要是一些專業(yè)性或?qū)I性較強,經(jīng)濟效益好、職工整體年齡低的單位。由于擔(dān)心“參保會讓他人占便宜”,它們往往不愿參加養(yǎng)老保險,這與養(yǎng)老保險社會趨勢極不相稱。

4、征收基數(shù)、比例不統(tǒng)一?；鶖?shù)方面,有的地方按人事部門核定的檔案工資為基數(shù)征收,有的地方按工資總額為基數(shù)征收,有的地方執(zhí)行“雙基數(shù)”,有的按“單基數(shù)”征收。

5、參?！澳娌睢蓖伙@。這主要指個人繳費與養(yǎng)老待遇脫節(jié)。在養(yǎng)老待遇計發(fā)時,采用的是以離退休人員離退休前最后一個月的檔案。

6、統(tǒng)籌層次低。由于國家沒有建立統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,基本上都是市、縣(區(qū))分級統(tǒng)籌。在參保范圍、參保對象、繳費基數(shù)、繳費比例、結(jié)算方式等具體問題上,各自為政,一是不利于各保險機構(gòu)推行標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老保險日常管理工作。二是養(yǎng)老保險的調(diào)劑功能難以發(fā)揮,弱化了養(yǎng)老保險的抗風(fēng)險功能,降低了人們對它的信賴度。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的主要內(nèi)容

1、健全養(yǎng)老保險法規(guī)和政策,盡快制定包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的《社會保險法》。任何一項制度的建立健全,需立法先行,機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同樣也是如此。

2、擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍,切實改變目前機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍偏小的問題,覆蓋范圍應(yīng)包括中央和地方各級機關(guān)事業(yè)單位,參保對象應(yīng)為上述部門所有工作人員?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定,國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度,這也是健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系及經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

3、提高統(tǒng)籌層次。機關(guān)事業(yè)單位經(jīng)費實行財政預(yù)算,工資和社會保險由財政撥款,因此機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應(yīng)總結(jié)企業(yè)養(yǎng)老保險改革的教訓(xùn),設(shè)立初期就應(yīng)高起點,直接實行全國統(tǒng)籌。這樣以來可以有效平衡各地負(fù)擔(dān),防止養(yǎng)老基金被分割,增強養(yǎng)老基金抗風(fēng)險能力。

4、合理確定繳費基數(shù)。統(tǒng)一按照“單基數(shù)”方式確定繳費基數(shù),機關(guān)事業(yè)單位的繳費基數(shù)分為兩大部分:一部分是國家規(guī)定的工資補貼,另一部分是經(jīng)國家批準(zhǔn)后各省規(guī)定的津貼補貼部分。這樣繳費基數(shù)的第一部分全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)全國同一職務(wù)等級人員待遇的公平性;第二部分根據(jù)各省的經(jīng)濟發(fā)展情況、物價水平綜合因素,按照省一級標(biāo)準(zhǔn)合理確定,體現(xiàn)地區(qū)差異。

5、繳費比例、計發(fā)政策全國統(tǒng)一。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,實行保險精算,科學(xué)確定繳費和計發(fā)比例。

6、實行現(xiàn)收現(xiàn)付+個人賬戶制度。根據(jù)機關(guān)事業(yè)單位的特點,改革開始階段,養(yǎng)老保險模式應(yīng)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,這樣操作上比較簡單,籌資負(fù)擔(dān)輕,而且能體現(xiàn)出代際之間的互助。建立職工個人賬戶,個人投保部分全部計入個人賬戶,基金歸個人所有,多繳多得,退休后按規(guī)定領(lǐng)取,貫徹效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是整個社會保障體系中的一個重要組成部分,事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革關(guān)系到整個社會保障制度的健康發(fā)展。中共十七大報告指出:“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民基本生活。促進(jìn)企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革?！蔽覈髽I(yè)養(yǎng)老保險制度改革也是經(jīng)歷了十多年的探索才逐漸走入正軌,因此事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作不可能在短期內(nèi)一蹴而就。只有在原有制度的基礎(chǔ)上,不斷修正完善,穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革,新老制度平穩(wěn)銜接,循序漸進(jìn),開拓進(jìn)取,才能推動我國事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革穩(wěn)定進(jìn)行。

第二篇：對我市文化事業(yè)單位改革的幾點思考

對我市文化事業(yè)單位改革的幾點思考

我國文化管理體制是基于計劃經(jīng)濟體制建立的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不斷暴露出各種弊端，對之進(jìn)行改革的必要性和迫切性也隨之顯現(xiàn)出來。關(guān)于這項改革，我市早已做過大膽的嘗試，如對影劇院、藝術(shù)團、電影公司的改革和成立“大業(yè)娛樂有限責(zé)任公司”等。幾經(jīng)改革，取得了一定的進(jìn)展，積累了一些有益的改革經(jīng)驗，但由于沒有明確的改革目標(biāo)，缺乏整體性改革思路和配套的改革條件，尤其是人們在思想觀念上還存在許多過于片面和僵化的認(rèn)識，致使文化事業(yè)單位改革阻力和困難重重，成效也并不顯著。

一、存在的問題。

第一，文化事業(yè)單位管理體制改革相對滯后。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，文化事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和服務(wù)對象的市場化，事業(yè)資源及其價格的市場化，以及事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的一體化要求等等，致使事業(yè)單位不能繼續(xù)按照傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟機制運行。正是在這種情況下，各類事業(yè)單位管理體制的改革被逐漸提上議事日程。從總體上看，文化事業(yè)單位體制改革與企業(yè)體制和政府機構(gòu)改革比較，相對滯后。

第二，事業(yè)單位管理體制改革仍是表層改革，缺乏應(yīng)有的廣度、深度和力度。前期文化事業(yè)單位體制改革的焦點主要集中在拓寬事業(yè)經(jīng)費來源上。但這些改革措施，并沒有觸及事業(yè)單位管理體制的核心問題。沒有解決事業(yè)單位的職能劃分、界定和轉(zhuǎn)換問題，并在此基礎(chǔ)上重新界定、適當(dāng)收縮、有效轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的職能范圍，而只是停留在事業(yè)單位人事制度、財務(wù)制度等方面的表層改革。

第三，事業(yè)單位管理體制改革尚處在單項推進(jìn)、局部試點、各行其是的探索階段，缺乏明確的改革目標(biāo)和發(fā)展方向。各自為政進(jìn)行的改革，既不能觸動傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的根基，也不能解決發(fā)展中的難題，甚至造成了一些新的問題，給改革增添新的困難。第四，事業(yè)單位管理體制改革仍存在許多誤區(qū)或禁區(qū)。由于“事業(yè)單位”地位、性

質(zhì)、功能、目標(biāo)、隸屬關(guān)系、投資渠道、運行方式等方面的特殊性和復(fù)雜性，造成人們思想觀念上的諸多片面和僵化的認(rèn)識；而思想認(rèn)識上的誤區(qū)和禁區(qū)，又必然導(dǎo)致改革行動上的遲緩。從這個意義上講，錯誤的認(rèn)識和落后的觀念是改革的最大障礙。

第五，政府對媒體的管理，有兩種傾向：一是過分強調(diào)媒體的“喉舌”性質(zhì)，重視宣傳功能卻忽視了其提供娛樂和信息溝通的功能；二是目前大多數(shù)媒體實行的“雙軌制”的管理，管理在計劃經(jīng)濟（新世紀(jì)范本網(wǎng)http://，原創(chuàng)范本免費提供下載基地。）體制和市場經(jīng)濟體制間“游移”，文化單位一方面承擔(dān)著宣傳責(zé)任，一方面又肩負(fù)經(jīng)營的壓力，而管理原則也沒有就這樣的雙重身份做出明確而具體的區(qū)分，雙軌制的矛盾造成其目標(biāo)沖突。

二、對策。

根據(jù)文化的產(chǎn)業(yè)屬性，借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家發(fā)展各項事業(yè)的管理經(jīng)驗，針對傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的主要弊端，事業(yè)單位管理體制改革的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：重新界定、調(diào)整、收縮和轉(zhuǎn)換政府的事業(yè)職能范圍，從根本上改變政府包辦一切事業(yè)的局面；實現(xiàn)政事分開，改革事業(yè)單位的運行機制，增強其發(fā)展活力，提高事業(yè)管理效率，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制和各項事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)管理制度。具體說來可以有如下模式：

第一，文化藝術(shù)事業(yè)管理模式?？梢該駜?yōu)舉辦少量的示范性藝術(shù)事業(yè)團體，實行政藝分開，其經(jīng)費來源以財政撥款為主，同時吸收其他資金。其余絕大多數(shù)藝術(shù)表演團體和演出場所等文化單位，均應(yīng)逐步推向市場和社會，實現(xiàn)企業(yè)化與社會化。政府文化行政部門的主要職責(zé)是制定藝術(shù)發(fā)展目標(biāo)和政策，開展藝術(shù)交流和信息咨詢服務(wù)，監(jiān)督管理藝術(shù)市場，通過設(shè)立各類藝術(shù)基金來擇優(yōu)資助和扶持藝術(shù)事業(yè)，而不再直接參與各類藝術(shù)事業(yè)組織的經(jīng)營管理。

第二，圖書館、博物館和文物保護事業(yè)的管理模式。其經(jīng)費來源以財政供給為主，也可以接受社會各界捐贈。這類事業(yè)機構(gòu)應(yīng)按社會化原則進(jìn)行科學(xué)合理的布局，面向社會公眾提供服務(wù)，具有明確的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和責(zé)任，接受社會各界監(jiān)督，盡量提高服務(wù)效率、質(zhì)量和水平，不得在公共服務(wù)項目上“創(chuàng)收”。政府的主要職責(zé)是制定公共文化政策和法規(guī)，以繼承、吸收、保護和弘揚中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和人類文明成果。第三，新聞媒體管理模式。在市場經(jīng)濟條件下，報社、電臺、電視臺運營中，可實行內(nèi)容生產(chǎn)和編播分離、出版與發(fā)行印刷分離。對內(nèi)容部分嚴(yán)格管理，但其經(jīng)營部分如電視制作、發(fā)行印刷、電影生產(chǎn)、發(fā)行和放映等產(chǎn)業(yè)化，完全按照企業(yè)方式運行，成為獨立的市場主體，依法面向市場自主經(jīng)營。

第三篇：事業(yè)單位分類改革思考

關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點思考

時間：2010-12-02

蘇州市金閶區(qū)編辦 顏煒

事業(yè)單位是指國家為了實現(xiàn)公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利、統(tǒng)計調(diào)查、信息與咨詢等活動的社會服務(wù)組織。長期以來，事業(yè)單位一直納入國家管理范圍，由政府主辦、主管；經(jīng)費依靠財政撥款；人員列入國家編制。事業(yè)單位的一切活動都聽命于政府，是中國特有的社會組織形式。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位機構(gòu)膨脹，人浮于事，已經(jīng)難以適應(yīng)中國市場經(jīng)濟的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，大量事業(yè)單位行使部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，行政效率降低。另一方面，由于事業(yè)單位是國家財政撥款，收入穩(wěn)定，是繼公務(wù)員之后又一個讓社會精英紛紛向往的職業(yè)。而這種大量流入的結(jié)果使得許多事業(yè)單位超編嚴(yán)重，機構(gòu)膨脹，人浮于事，造成事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)不合理，人才短缺與積壓并存，需要的高科技人才進(jìn)不來，不需的人員出不去。同時，由于人員增長過速，人頭費、各種補貼大幅度增加，使財政不堪負(fù)重。在以建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)的今天，很多弊端、矛盾已經(jīng)越來越突出，越來越尖銳，影響和限制了事業(yè)的發(fā)展。

因此，繼國企改革、政府機構(gòu)改革之后，事業(yè)單位的改革緊隨其后，成為政府機構(gòu)改革的又一項重要任務(wù)。現(xiàn)結(jié)合我區(qū)事業(yè)單位實際情況，就事業(yè)單位分類改革談幾點看法。

一、事業(yè)單位改革的簡要回顧

我區(qū)目前有87家事業(yè)單位，共有編制1933名，實有在職人員1467名。主要涉及文化教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域。全區(qū)事業(yè)單位改革從2002年開始?xì)v經(jīng)四個階段。

第一階段，以轉(zhuǎn)變管理模式為目標(biāo)，嘗試事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。2002年，蘇州市政府批轉(zhuǎn)了關(guān)于市屬生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作實施意見，正式拉開事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的序幕。截止2004年底金閶區(qū)共38家自收自支的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，完成產(chǎn)權(quán)制度改革。涉及在職人員1299人，退休人員793人。按政策買斷工齡轉(zhuǎn)換身份的742人，符合政策辦理提前退休的557人。原事業(yè)退休人員769人，全部進(jìn)入社保，由社保統(tǒng)一按事業(yè)退休待遇發(fā)放退休金，列入企業(yè)人員管理。這次改革，使用“新人新辦法，老人老辦法”的管理模式，已經(jīng)退休和提前退休人員，按照退休前身份，享受事業(yè)單位退休待遇。置換身份的人員，隨企業(yè)納入社會管理，簽訂勞動合同，繳納養(yǎng)老金。轉(zhuǎn)企改制的主要對象為建設(shè)房管系統(tǒng)的事業(yè)單位，區(qū)屬醫(yī)院、街道衛(wèi)生服務(wù)站、街道法律服務(wù)所。這次改革的結(jié)果，使一批生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位徹底轉(zhuǎn)變了管理模式，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，走入市場。政府也減輕財政負(fù)擔(dān)，把有效的財力用于社會公共服務(wù)產(chǎn)品的購買。但同時，我們也看到在改制后相當(dāng)長的一段時間，一批老同志，特別是提前退休人員，為自身待遇的訴求而不斷上訪。2009年各級財政對這部分人員增加了生活補貼、住房補貼。

第二階段：以聘用合同為形式的全員聘用制。2003年，以事業(yè)單位全員聘用制開啟了事業(yè)單位人事制度的改革。事業(yè)單位推行人員聘用制度，從形式上改變計劃經(jīng)濟時代事業(yè)單位人事管理模式。人事管理由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變；由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。全區(qū)75家事業(yè)單位1631人全部簽訂了聘用合同。全員聘用制的目的，是要打破事業(yè)單位能上不能下，能進(jìn)不能出的格局。但要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還是相當(dāng)困難的。有的單位聘用合同只是徒有虛名或者就是一份無固定期限的合同。

第三階段：以崗位薪級工資為特點的績效工資制度。2006年，事業(yè)單位實行收入分配制度改革。根據(jù)事業(yè)單位的特點，建立起宏觀上注重公平，微觀上體現(xiàn)激勵，關(guān)系合理、秩序規(guī)范的收入分配制度。核心是建立崗位績效工資制度，實行一崗一薪，崗變薪變，收入與崗位職責(zé)、工作表現(xiàn)和工作業(yè)績掛鉤。為適應(yīng)聘用制的要求，建立符合事業(yè)單位自身特點的工資正常調(diào)整機制，實行一年一調(diào)整，在運行機制上與行政機關(guān)徹底脫鉤。同時，完善高層次人才的分配激勵機制，實現(xiàn)一流人才、一流業(yè)績、一流報酬，充分調(diào)動高層次人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性。這次改革，使行政機關(guān)和事業(yè)單位從根本上分開，執(zhí)行了兩個不同的工資序列。

第四階段：以崗位設(shè)置為核心的崗位管理制度。2010年，事業(yè)單位實行崗位設(shè)置管理制度。按照人事部《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，根據(jù)本單位職能、任務(wù)、目標(biāo)設(shè)置崗位。堅持按需設(shè)崗、按崗聘用、按崗取酬、競爭上崗，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，真正實現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。全區(qū)83家事業(yè)單位，共設(shè)置崗位1852個，其中管理崗位388個，專業(yè)技術(shù)崗位1313個，工勤崗位151個。

回顧事業(yè)單位改革，從全員聘用、收入分配制度改革、崗位管理，往往局限于局部的研究、討論和推進(jìn)，但是對事業(yè)單位向何處去、事業(yè)單位的基本定位、公益性、非營利性質(zhì)等則缺乏深入的探討。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，是黨的十七大作出的重大決策。如何積極地推進(jìn)事業(yè)單位分類改革工作，建立既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，又符合事業(yè)單位發(fā)展特點，政事分開、事企分開、高效服務(wù)、管理科學(xué)的現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制，促進(jìn)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是我們面臨的重要課題。

二、實現(xiàn)事業(yè)單位分類改革的形式和方法

根據(jù)中編辦事業(yè)單位改革思路，事業(yè)單位改革的目標(biāo)是：建立公益目標(biāo)明確、布局結(jié)構(gòu)合理、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制和運行機制，構(gòu)建基礎(chǔ)優(yōu)先、服務(wù)公平、區(qū)域均衡、門類齊全的公益服務(wù)體系。主要政策和措施是：根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業(yè)單位，將根據(jù)具體情況，轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或進(jìn)行其他調(diào)整；對承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能和公益服務(wù)職能與其他單位分拆整合，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。對現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，下一步的改革方向是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)注冊，并注銷事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。至于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用（我們暫且設(shè)為公益1類）；可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入(我們暫且設(shè)為公益2類)；可實現(xiàn)由市場配置資源的，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費補助，具備條件的應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會力量舉辦（我們暫且設(shè)為公益3類）。該模式還提出要逐步建立以理事會等形式為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位的激勵與約束機制，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，保證事業(yè)單位的健康運行。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我區(qū)事業(yè)單位可以分為四類：以行政職能或以監(jiān)督管理職能為主的歸為行政類；以社會公益為目的，財政全力保障的為公益1類，主要是九年制義務(wù)教育學(xué)校；以社會公益為目的，財政差額補貼的為公益2類，主要有幼兒園、公共衛(wèi)生服務(wù)單位；完全實現(xiàn)經(jīng)費自理的為公益3類，主要有公證機構(gòu)、咨詢服務(wù)和物業(yè)管理單位。目前，我區(qū)87家事業(yè)單位，根據(jù)財政承擔(dān)方式的不同，全額財政撥款的47家；財政差額補貼的8家；自收自支的32家。根據(jù)事業(yè)單位分類思路，粗略地分一下，承擔(dān)行政職能的17家，近20%，公益1類、2類事業(yè)單位65家，占74%；公益3類事業(yè)單位5家，占6%。

三、對現(xiàn)有事業(yè)單位分類改革的設(shè)想

對行政類事業(yè)單位：可以通過行政職能梳理，明確職責(zé)、職能，依據(jù)法律、法規(guī)賦予的權(quán)利行使行政職能，這些單位往往是政府職能部門工作的延伸，或從事監(jiān)督管理的職能?？紤]到政府機構(gòu)改革剛剛結(jié)束，受機構(gòu)數(shù)量、行政編制數(shù)的制約，因此，我們不妨將這些承擔(dān)行政性職能的事業(yè)單位統(tǒng)一申報參照公務(wù)員管理，成為獨立的法定機構(gòu)，賦予相應(yīng)的法律地位。在人員管理上，根據(jù)職能，重新核定編制，控制用人規(guī)模；嚴(yán)格按照公開、公平、公正原則實行公開招聘。加強財政預(yù)算管理，實行收支兩條線。同時，嚴(yán)格控制編外人員的使用，杜絕用人機制上的漏洞。

對公益1類、2類事業(yè)單位：這類事業(yè)單位是事業(yè)單位的主體，占現(xiàn)有事業(yè)單位的70%以上。社會公益類事業(yè)單位體制機制改革的迫切性和重要性正逐步凸顯。事業(yè)單位要在調(diào)整結(jié)構(gòu)布局、優(yōu)化資源配置的前提下，深化內(nèi)部運行機制改革，保證其公益目標(biāo)的實現(xiàn)和服務(wù)質(zhì)量的提高?？梢越梃b深圳做法：取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級別，全面推行崗位職級管理制度。在前幾個階段改革的基礎(chǔ)上，取消行政級別，淡化事業(yè)單位的行政級別概念，與已經(jīng)實行的全員聘用制、崗位工資制、崗位設(shè)置相匹配。同時，從2003年起所有事業(yè)單位新進(jìn)人員全部繳納養(yǎng)老金，納入社會保險統(tǒng)一管理。如果取消事業(yè)單位行政級別（以學(xué)校為例），對主要負(fù)責(zé)人根據(jù)個人學(xué)歷、資歷、管理能力和工作實績進(jìn)行等級評定，個人政治待遇和薪酬待遇與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位規(guī)模、類型和性質(zhì)的限制，也不因職務(wù)變動而改變。其他人員待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責(zé)任大小密切相關(guān)，實行“薪隨崗變”。在運行機制上，可以嘗試“三權(quán)分立”模式，建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權(quán)力決策機構(gòu)、管理執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督約束機構(gòu)的角色，相互分離、相互制衡。今后，政府職能部門的精力將放在全社會管理或者行業(yè)管理方面，制定符合全社會需要的公共政策，履行監(jiān)督責(zé)任。在人員管理上，強化機構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性，科學(xué)合理地核定事業(yè)編制。積極發(fā)揮單位主觀能動性，根據(jù)崗位設(shè)置需求公開聘用專業(yè)技術(shù)人員。要完善分配激勵機制，在現(xiàn)有的崗位績效工資基礎(chǔ)上，探索高層次人才、教育領(lǐng)軍人才的獎勵機制。財政部門在保障經(jīng)費同時，加強非稅收入管理，強化財政監(jiān)管力度。

作為提供社會公共服務(wù)的主體，事業(yè)單位還將接受社會公眾的監(jiān)督。審計機關(guān)依法對事業(yè)單位實施審計監(jiān)督。事業(yè)單位要編制報告，提交給舉辦主體、財政部門、國有資產(chǎn)管理部門、登記機關(guān)等，并在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府及社會的評議。

對公益3類的事業(yè)單位：政府可以通過引導(dǎo)、鼓勵，使其向企業(yè)發(fā)展，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。但經(jīng)營性事業(yè)單位不一定都轉(zhuǎn)為企業(yè)，因為公益性、非營利性公共服務(wù)也可以通過市場機制來實現(xiàn)，以減少浪費。需要轉(zhuǎn)制成為企業(yè)的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)整合，把事業(yè)做大做強后再成建制地轉(zhuǎn)企，從而最大程度地發(fā)揮事業(yè)單位分類改革的正面、積極作用，最大限度地減少其負(fù)面影響。在人員管理上，編制部門應(yīng)允許用人單位有充分的自主權(quán)。在控制總量基礎(chǔ)上，淡化編內(nèi)與編外的區(qū)別，以崗位合同為依據(jù)，建立起靈活的用人機制。可以根據(jù)單位經(jīng)營效果，加大績效工資分配比例。要規(guī)范財務(wù)制度，加大財政、審計部門的監(jiān)督力度。

分類改革是事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)。機構(gòu)編制部門要承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)的職責(zé)。一要進(jìn)一步完善事業(yè)單位登記管理制度，加強對事業(yè)法人資質(zhì)和依法運行的監(jiān)督管理。二要根據(jù)不同類型事業(yè)單位的特點建立相應(yīng)的績效評價制度。編制部門聯(lián)合財政、人事、國資、審計、監(jiān)察等部門建立事業(yè)單位績效評價管理機構(gòu)，實行以結(jié)果為導(dǎo)向，社會公認(rèn)的目標(biāo)績效管理。三加強事業(yè)單位財務(wù)收支和資產(chǎn)管理，完善公益服務(wù)的價格管理機制，提高公共投入的使用效益和公益服務(wù)的社會效益。

第四篇：對事業(yè)單位改革方向與關(guān)鍵問題的思考（范文模版）

事業(yè)單位的改革一直是國家和社會關(guān)注的重要問題。據(jù)統(tǒng)計，全國事業(yè)單位總?cè)藬?shù)已近３０００萬（全國人事廳局長會議工作報告），遍布社會各行各業(yè)，在大大小小的政府部門之下，他們以各種各樣“重要性”“必要性”“合理性”的名義存在。實際上大部分事業(yè)單位還是吃著國家的大鍋飯。這些現(xiàn)象都是在符合國家預(yù)算管理，合乎國家審計規(guī)范的情況下發(fā)生的。這種狀況不改革，不僅給國家和社會帶來沉重的負(fù)擔(dān)，也會成為社會發(fā)展進(jìn)步的障礙。

一、事業(yè)單位存在的問題

１．事業(yè)單位機構(gòu)的存在與否缺乏法定權(quán)威機構(gòu)的認(rèn)定

目前，沒有機構(gòu)能確切地認(rèn)定某個事業(yè)單位是否有必要存在（或是該由國家管的）。雖然各級政府都有編辦、體改辦之類的機構(gòu)，但事實上，政府的機構(gòu)控制部門在對各部門的事業(yè)單位進(jìn)行控制時，由于缺乏深入的調(diào)研，往往因為業(yè)務(wù)上不熟悉，或?qū)δ硞€事業(yè)單位存在與否的理由吃不透，最后勉強或違心地通過了可能連他們自己也認(rèn)為必要性不大的機構(gòu)。可能有人會問，這些事業(yè)單位的主管政府部門不是對他們的業(yè)務(wù)很熟悉嗎？但恰恰相反，這些在業(yè)務(wù)上很熟悉的主管部門，因為沒有財政的壓力（因為有了機構(gòu)就可以給錢），又與這些事業(yè)單位是近親，在某種程度上還存在一定依存關(guān)系，反而會希望自己管的事業(yè)機構(gòu)越多越好，越大越好。這種情況導(dǎo)致了事業(yè)單位越辦越多，越改越多，越多越難改革的現(xiàn)象。作為國家財政撥款的依據(jù)，也越來越模糊和混亂，分不清誰是真正該管的，誰是不該管的。

２．財政撥款采取的預(yù)算體制有弊端

對事業(yè)單位經(jīng)費的管理，從分為自收自支、差額補助、全額撥款的管理體制過渡到今天的零基數(shù)編制支出預(yù)算，都沒有解決到底哪些事業(yè)單位是該國家管的，事業(yè)單位的哪些經(jīng)費是該國家管的，如何控制才是最有效的這一根本性的問題，造成預(yù)算管理缺乏扎實可靠的基礎(chǔ)。

３．財政撥款采取的基建計劃體制有漏洞

在預(yù)算管理中，計劃部門掌握的小基建計劃在事業(yè)單位經(jīng)費的來源中占相當(dāng)比例。

４．“官本位”思想的影響

事業(yè)單位有一個普遍的思想，就是“官本位”，醉心于行政級別。同時，由于政府部門和事業(yè)單位之間干部的不斷交流，在觀念上誤導(dǎo)了很多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部。

二、事業(yè)單位如何進(jìn)行改革

１．由權(quán)威機構(gòu)確定事業(yè)單位性質(zhì)

怎樣劃分認(rèn)定事業(yè)單位機構(gòu)的性質(zhì)是長期以來一直爭執(zhí)不休的問題，也是阻礙事業(yè)單位深化改革的難題。對此，筆者認(rèn)為，能夠過渡到企業(yè)的事業(yè)單位應(yīng)讓他們經(jīng)過轉(zhuǎn)制，變成企業(yè)，徹底實行企業(yè)化管理。其他的事業(yè)單位可以劃分為兩類：一類是完全為政府工作的，是因政府直接需求而設(shè)置的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位的特點是需要設(shè)置一個機構(gòu)、以固定的人員來

完成某項特定的工作，其機構(gòu)和人員應(yīng)受到政府嚴(yán)格限定，給足事業(yè)經(jīng)費，完成政府職能延伸的工作。另一類是在形式上需要保留事業(yè)單位性質(zhì)，可以受政府委托而承擔(dān)項目任務(wù)的機構(gòu)。這類事業(yè)單位最重要的特點是政府與它只是具體項目的委托關(guān)系，其機構(gòu)和人員情況與政府承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任無關(guān)。

２．在經(jīng)濟上按照分類原則進(jìn)行管理

對完全為政府服務(wù)的事業(yè)單位，要按照機構(gòu)經(jīng)費、人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)經(jīng)費三部分來控制，這些經(jīng)費由政府完全承擔(dān)，不需要單位自己搞創(chuàng)收，更不需要自己辦公司。

對部分可以為政府提供服務(wù)的事業(yè)單位，政府對這類單位的管理只是委托項目的關(guān)系，其機構(gòu)和人員與政府無關(guān)（僅指經(jīng)費管理上），政府只是按自身的需要與其簽訂項目合同、辦理委托，誰有能力就委托給誰。

再者，對可以完全轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，徹底實行企業(yè)化管理。

除此之外，在經(jīng)濟管理上的改革還有一個值得關(guān)注的問題，就是目前事業(yè)單位從財政口、計劃口都可以爭取到資金，同時事業(yè)單位又都可以搞創(chuàng)收，可以辦公司、企業(yè)，造成事業(yè)單位經(jīng)濟成分多元化，這樣一來，導(dǎo)致經(jīng)濟管理體制上非?；靵y，還很容易誘發(fā)其他問題。因此，對事業(yè)單位基本建設(shè)的投資應(yīng)與財政口合并，而且應(yīng)遵循上述分類管理的原則使用基本建設(shè)投資。

３．對事業(yè)單位進(jìn)行合并

目前事業(yè)單位既多又亂，單獨改革哪一個單位難度都很大，在這種情況下，合并是一個有效的措施，這樣做可以在合并后抽出真正的事業(yè)職能（政府需要一個部門來完成的任務(wù)）相對集中行使，從而推進(jìn)大部分事業(yè)單位改為企業(yè)或過渡為完全自立的事業(yè)單位。這里需要特別指出的是，事業(yè)單位改為企業(yè)后，它的出資人應(yīng)是合并后的事業(yè)機構(gòu)，這樣既符合政企分開，也方便現(xiàn)有體制下的運行。

４．嚴(yán)格控制事業(yè)單位的擴展

因為有編制，有財政預(yù)算的戶頭，有業(yè)務(wù)項目的支撐，一些事業(yè)單位無限制擴展，有的不經(jīng)嚴(yán)格論證就設(shè)立分支機構(gòu)，導(dǎo)致人員超編，看起來很紅火，業(yè)務(wù)很興旺，但由于對從事業(yè)務(wù)的可持續(xù)性認(rèn)識不足，往往紅火一陣子之后業(yè)務(wù)就沒了，擴展的機構(gòu)、人員成為包袱。因此，應(yīng)該嚴(yán)格控制事業(yè)單位的擴展。

總之，從目前的情況看，事業(yè)單位包袱沉重，從國家改革的大趨勢來看，國家不會長期背著這個包袱，事業(yè)單位改革勢在必行，早改革則早發(fā)展。

三、綜合事業(yè)局的改革目標(biāo)

綜合事業(yè)局是水利部在京最大的直屬事業(yè)單位，其改革與發(fā)展，不僅對綜合事業(yè)局本身有影響，而且對水利部事業(yè)單位改革與發(fā)展都有重要影響。

綜合事業(yè)局從事著水利科技推廣、人才資源開發(fā)、水資源管理、水利水電建設(shè)與管理、水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、利用外資、水利水電機電產(chǎn)品制造、水利多種經(jīng)營等１０項主要業(yè)務(wù)，還負(fù)責(zé)一些資質(zhì)、資格的審核管理，是水利部重要的業(yè)務(wù)支撐機構(gòu)。要完成上述重任，必須確定科學(xué)合理、切實可行的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過一年多的調(diào)研和實踐，筆者認(rèn)為，建立一支精干、高效的事業(yè)隊伍和建立強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)是綜合事業(yè)局改革的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)。

１．建立精干、高效的事業(yè)隊伍

從抓局機關(guān)和二級中心的改革入手。局機關(guān)機構(gòu)改革要圍繞行政管理、業(yè)務(wù)管理、經(jīng)濟財務(wù)管理三條主線和單項業(yè)務(wù)需求設(shè)置機構(gòu)和配備人員。按照工作職責(zé)確定工作崗位。切實做到在工作的開展上不是擺樣子的一級管理部門，而是實實在在的一級工作機構(gòu)，是下級機構(gòu)工作的重要依靠，而不是障礙。

對二級中心的改革首先要界定清楚主體業(yè)務(wù)是什么，能否支撐其生存，是否具有長久的生命力。根據(jù)對這些問題的判斷，確定這個單位存在的必要性和發(fā)展方向，并依此確定內(nèi)部的組織機構(gòu)。

對二級中心的管理上要重視三個重要的經(jīng)濟指標(biāo)：一是看其受托管理的政府投資規(guī)模有多大，這個指標(biāo)可以反映出政府對這個事業(yè)單位的需求程度；二是看這個單位自身完成的經(jīng)濟總量有多少（不管是來自政府還是社會），這個指標(biāo)反映出社會對這個事業(yè)單位的需求；三是每年的積累能有多少，這個指標(biāo)反映出這個單位的效益水平和單位負(fù)責(zé)人是否有長遠(yuǎn)的觀點和對單位職工長遠(yuǎn)負(fù)責(zé)的態(tài)度?？刂坪眠@三個指標(biāo)，對判斷單位的發(fā)展前景和促進(jìn)事業(yè)單位的改革有重要作用。

在對二級單位的改革中，還有一個值得重視的問題，即一般的事業(yè)單位不宜多辦公司，特別是不宜辦純粹參與市場競爭的一般性經(jīng)營公司，只宜參與和本單位主業(yè)關(guān)聯(lián)密切、技術(shù)強的企業(yè)，應(yīng)該嚴(yán)格控制二級中心的投資行為。

總體上說，所有二級中心都要實行企業(yè)化管理，沒有主業(yè)的中心要盡快轉(zhuǎn)為企業(yè)。在鼓勵各中心努力發(fā)展的同時，要嚴(yán)格限制規(guī)模的擴張，努力轉(zhuǎn)變管理觀念與運行機制。

２．建立強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)

（１）要明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

經(jīng)過反復(fù)論證研究，綜合事業(yè)局把重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)確定為水電開發(fā)、城市供水和技術(shù)咨詢，依托行業(yè)優(yōu)勢和已形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。

（２）清理歸并現(xiàn)有企業(yè)

在確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時，綜合事業(yè)局把現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)分為三類：第一類是發(fā)展?jié)摿薮蟮乃?、供水、技術(shù)咨詢服務(wù)，要以此建立龍頭企業(yè)，擴大企業(yè)規(guī)模。最終依托這些產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)強大的經(jīng)濟目標(biāo)。第二類是完全參與一般市場競爭、沒有資本和管理優(yōu)勢的企業(yè)。對此類企業(yè)將果

斷撤并和改造，有條件存在的企業(yè)，讓其完全走向股份制、社會化，使之脫離行政管理的體系；對一般的多種經(jīng)營企業(yè)，能撤的撤；撤不了又不能進(jìn)行股份制改造的，要合并經(jīng)營，規(guī)范管理，使其負(fù)擔(dān)人員分流，并限制其風(fēng)險性經(jīng)營，以穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。第三類是在產(chǎn)業(yè)上不是發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)上不是發(fā)展需求而實際又存在的企業(yè)，當(dāng)前的方針是加強管理，加快改革，遇有適當(dāng)時機，果斷地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（３）確定發(fā)展格局

經(jīng)深入研究，綜合事業(yè)局企業(yè)發(fā)展格局是：水電開發(fā)、城市供水、技術(shù)咨詢與服務(wù)、資質(zhì)評審及鑒定等。

新華水利水電投資公司是綜合事業(yè)局發(fā)展經(jīng)濟的主力公司，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)將以投資水電開發(fā)為主，現(xiàn)在擁有萬家寨水電站的股權(quán)等計十幾億元凈資產(chǎn)，有充足的實力開發(fā)水電，近期在貴州設(shè)立分公司，還將在長江流域開發(fā)新的水電項目。

目前，綜合事業(yè)局正積極同水利部中國灌溉排水發(fā)展中心合作重組中國灌排技術(shù)開發(fā)公司，擬重組成為“中國水務(wù)投資公司”，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)將以城市供水為主，在國內(nèi)打響供水的牌子。

技術(shù)咨詢與服務(wù)是綜合事業(yè)局的優(yōu)勢之一，目前各中心基本都建立了咨詢服務(wù)機構(gòu)，適當(dāng)時機可組建成一個較大規(guī)模、有實力的咨詢服務(wù)機構(gòu)——中水國際工程咨詢與顧問有限公司。

對參與機電市場、計算機行業(yè)、工程投標(biāo)的一般性生產(chǎn)企業(yè)，全部實行股份制改造，綜合事業(yè)局不再持股或少持股，使其完全走向社會。

對一般性的經(jīng)營公司只保留一個，其他的全部撤消或歸并，掛在新華公司規(guī)范管理其經(jīng)營活動。

對目前三個大的生產(chǎn)性工廠，在新華公司內(nèi)設(shè)機電部進(jìn)行管理。

（４）嚴(yán)格對公司的經(jīng)營管理

在產(chǎn)業(yè)方向確定、組織構(gòu)架完善之后，最重要的是管理問題。綜合事業(yè)局對全局所有的企業(yè)，都要建立起明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立清晰、簡潔的管理體系，在公司的投資行為、財務(wù)資金（財務(wù)管理制度、賬戶、借款、擔(dān)保）、分支機構(gòu)設(shè)立、人事管理與報酬體系的建立等一系列根本問題上，制定扎實有效、詳盡清晰的制度，用制度規(guī)范公司的行為，保證企業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

推進(jìn)事業(yè)單位改革是客觀需要，但人們目前還心存疑慮，如有些同志擔(dān)心國家實行事企脫鉤。對這個問題筆者認(rèn)為，從國家整體來看，事業(yè)單位改革還需要一個較長的時期，在這個階段，國家將鼓勵事業(yè)單位企業(yè)化改革，這就意味著允許事業(yè)單位辦企業(yè)或自身轉(zhuǎn)為企業(yè)，而且現(xiàn)有的財政制度對事業(yè)單位自身經(jīng)營或出資辦企業(yè)有明確的財務(wù)處理規(guī)定，因此，事企脫鉤的可能性是很小的，起碼目前沒有這方面的問題。

綜合事業(yè)局的改革成功與否，不僅對自身的長遠(yuǎn)發(fā)展影響重大，而且對推動水利部屬事業(yè)單位的改革有積極的意義。以合并重組為開端，逐步理清與調(diào)整事業(yè)職能，合理重建結(jié)構(gòu)，實

現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，是部黨組的重要舉措。筆者相信，只要能從本質(zhì)上認(rèn)清事業(yè)單位的性質(zhì)，從實質(zhì)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，確立好改革發(fā)展的目標(biāo)，切實加強管理，不怕困難、盡職敬業(yè)，綜合事業(yè)局一定能夠取得改革的成功。

第五篇：事業(yè)單位改革的五點思考

事業(yè)單位改革的五點思考

溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上所作的政府工作報告中明確指出，2011年“要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”。這說明，中央政府已經(jīng)把事業(yè)單位改革列為今年政府的重點工作，準(zhǔn)備積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項既復(fù)雜艱巨而又期盼已久的改革。本文擬圍繞改革的前提、支撐、方法、重點和保障五個方面談?wù)劰P者的思考。

一、改革的前提：科學(xué)分類事業(yè)單位是我國獨有的社會組織?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。2005年4月，國家事業(yè)單位登記管理局發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》按行業(yè)將事業(yè)單位劃分為教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利等27個類別。我國事業(yè)單位突出表現(xiàn)為單位和人員數(shù)量眾多，經(jīng)費支出規(guī)模龐大，種類繁多、情況復(fù)雜，涉及方方面面。這種狀況下，開展事業(yè)單位改革關(guān)鍵是化繁為簡，進(jìn)行科學(xué)合理的分類，針對不同類別制定政策、推進(jìn)改革。分類中應(yīng)重點解決以下兩個問題：

一是情況底數(shù)問題。從目前資料看，全國究竟有多少個事業(yè)單位，中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府和政府部門所屬事業(yè)單位分別有多少個；事業(yè)單位編制內(nèi)人員有多少、編制外人員有多少，離退休人員有多少，在五級政府中分布是何情況；事業(yè)單位有多少種類型，主要分布在哪些行業(yè)和領(lǐng)域，其主管單位各是何情況；事業(yè)單位經(jīng)費規(guī)模有多大，其主要構(gòu)成情況是什么等基礎(chǔ)信息，沒有十分明確、具體的數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為，開展事業(yè)單位改革首先應(yīng)做的一項基礎(chǔ)性工作，就是全面、細(xì)致地摸清當(dāng)前事業(yè)單位的真實情況，只有這樣才能確保改革做出的分類是科學(xué)合理的，才能確保改革順利推進(jìn)。因此，建議政府有關(guān)部門在改革醞釀過程中，在以往統(tǒng)計基礎(chǔ)上，對全國事業(yè)單位進(jìn)行一次徹底調(diào)查摸底，真正做到情況明、底數(shù)清、數(shù)據(jù)實，以保證出臺的改革措施有的放矢。

二是劃分類別問題。目前學(xué)界對事業(yè)單位的分類仍然存在“二分”、“三分”、“四分”的爭論，其中“二分”是世界銀行的觀點，也就是把事業(yè)單位在法律意義上分為直屬事業(yè)單位和獨立事業(yè)單位兩大類別［1］；“三分”是政府主管部門的觀點，也就是根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三大類；［2］“四分”是部分專家的觀點，也就是按是否使用公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)和社會公益性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將事業(yè)單位劃分為行使公權(quán)力的事業(yè)法人、既行使公權(quán)力又提供公益性服務(wù)的事業(yè)法人、直接關(guān)系公共利益及具有對社會普遍服務(wù)義務(wù)的事業(yè)法人和一般公益性服務(wù)的事業(yè)法人。［3］筆者認(rèn)為，上述三種劃分方法，各有其合理之處，“二分”法比較理想，“三分”法比較務(wù)實，“四分”法比較客觀。對事業(yè)單位分類關(guān)鍵在于兩個方面，一方面是要有合理、統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是要充分考慮改革的實際。只有將兩者結(jié)合起來，才能形成既科學(xué)又務(wù)實的分類。從目前情況看，政府主管部門的“三分”法比較符合實際，既堅持了用社會公益性公共服務(wù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，又充分考慮了全國事業(yè)單位情況復(fù)雜的實際，避免“二分”法過于籠統(tǒng)、“四分”法過于繁瑣的弱點?！叭帧狈ㄒ灿欣诟母锏耐七M(jìn)，通過這樣的劃分，可將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位通過整體劃轉(zhuǎn)、職能整合以及大部門制等方式劃轉(zhuǎn)為政府部門或政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、所屬執(zhí)行機構(gòu)；可將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位逐步推向市場改制為企業(yè)；從事公益服務(wù)的事業(yè)單位可在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，著重就體制機制進(jìn)行改革完善，使其真正成為具有中國特色、相對獨立的事業(yè)單位法人。此外，筆者認(rèn)為，科學(xué)分類不應(yīng)僅僅停留在大類的劃分，應(yīng)在這三類的基礎(chǔ)上再劃分小類，不同的小類對應(yīng)不同的政策，政策

之間相互銜接，形成整體合力?？紤]到全國不同地區(qū)的情況差別很大，大類可在改革時由中央政府統(tǒng)一明確，并給予相應(yīng)的政策支持，小類可由省級政府根據(jù)具體情況進(jìn)一步劃分，中央政府給予必要的指導(dǎo)。

二、改革的支撐：理論構(gòu)建我國的事業(yè)單位雖在建國后就存在至今，但對事業(yè)單位這一客觀組織形態(tài)進(jìn)行學(xué)理上的闡釋卻鮮有人為之，更不要說有成熟的中國特色事業(yè)單位理論體系。時至今日事業(yè)單位在法律上的定位仍然模糊不清。事業(yè)單位改革每前進(jìn)一步，都呼喚著理論的支撐，如果改革只側(cè)重對現(xiàn)實事業(yè)單位的優(yōu)化組合，而忽視建構(gòu)一套具有中國特色的事業(yè)單位理論體系，那么改革也只是淺層次的改革。

對事業(yè)單位定位進(jìn)行理論上的思考，學(xué)界也有了一些探索。有學(xué)者認(rèn)為，我國的事業(yè)單位與大陸法系國家的公務(wù)法人在功能方面有很多類似之處，如都是國家依法設(shè)立的公益組織，具有特定的行政上的目的，提供專門服務(wù)；大陸法系國家公務(wù)法人的概念以及建立在公私法二元化基礎(chǔ)上的特有司法救濟制度對我們解決事業(yè)單位的定性及救濟問題具有借鑒意義。［4］有的學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，公務(wù)法人和事業(yè)法人都是國家公務(wù)向社會公務(wù)發(fā)展的產(chǎn)物，是權(quán)力公務(wù)向服務(wù)公務(wù)發(fā)展的產(chǎn)物；公務(wù)法人和事業(yè)法人都是以公務(wù)分權(quán)為基礎(chǔ)的；公務(wù)法人與事業(yè)單位設(shè)立的理由基本類似；公務(wù)法人可以為事業(yè)法人提供更多的理論和實踐方面的借鑒。［5］上述學(xué)者所論述的公務(wù)法人，是西方大陸法系國家在行政機關(guān)之外設(shè)立的相對獨立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機構(gòu)。王名揚教授將這類公務(wù)法人定義為:公務(wù)法人是以公務(wù)為基礎(chǔ)的分權(quán)形式，對中央集權(quán)是一種限制；法律規(guī)定某種公務(wù)脫離一般行政組織，具有獨立的管理機構(gòu)和法律人格，能夠享權(quán)利、負(fù)義務(wù)，這種公務(wù)組織就成為公務(wù)法人。［6］公務(wù)法人在西方大陸法系國家已發(fā)展的相當(dāng)成熟，英美法系國家雖沒有公務(wù)法人這一稱謂，但卻有與公務(wù)法人相類似的行政主體制度?？梢哉f在所有國家?guī)缀醵即嬖陬愃频墓珓?wù)法人，只是在不同的國家有不同的稱呼罷了。西方大陸法系國家經(jīng)過幾十年的努力已經(jīng)形成了一套相對成熟的公務(wù)法人制度體系，其理論基礎(chǔ)是建構(gòu)在以萊昂?狄驥為代表的公務(wù)學(xué)說之上，該學(xué)說的核心觀點是公共服務(wù)的概念正在逐漸取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)。鑒于此，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國正處于經(jīng)濟社會快速全面發(fā)展的關(guān)鍵時期，越來越多的公共服務(wù)不可能全由行政機關(guān)提供，必然要求在行政機關(guān)之外設(shè)立相對獨立的提供公共服務(wù)的行政主體，使提供這種公共服務(wù)更加靈活、更加便捷、更加富有成效。深入研究西方大陸法系國家公務(wù)法人制度和理論，對于構(gòu)建中國特色的事業(yè)單位理論體系和制度體系大有裨益?？陀^上，我們在發(fā)展中遇到的問題也是西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)遇到過的，公務(wù)法人制度和理論正是他們在實踐中應(yīng)對面臨問題而摸索形成的，并經(jīng)過幾十年的實踐檢驗，我們通過學(xué)習(xí)借鑒他們的經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合我國國情，構(gòu)建中國特色的事業(yè)單位理論體系，可以有力地支撐事業(yè)單位的改革和發(fā)展，滿足公眾對國家提供更多更好公共服務(wù)的要求。

三、改革的重點：體制機制歷次改革一般都會針對體制轉(zhuǎn)換重點制定相關(guān)措施。對應(yīng)到事業(yè)單位改革，如依照之前“三分”法，改革的重點似應(yīng)集中于采取何種改革舉措，使承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分別順利地進(jìn)入政府和市場。而筆者認(rèn)為，改革的確需重點考慮上述兩個方面，但從另一個角度來看，政府、企業(yè)的制度體系是相對完善的，恰恰現(xiàn)行事業(yè)單位制度需要進(jìn)一步改革，因此應(yīng)把改革重點更多地集中于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，著力構(gòu)建中國特色事業(yè)單位制度體系。構(gòu)建這一體系最為重要的就是解決事業(yè)單位的體制機制問題，即體制上重點解決管辦分離問題，機制上重點解決法人治理問題。

一是積極推進(jìn)管辦分離。當(dāng)前事業(yè)單位面臨的突出問題之一就是政事不分、事企不分，事業(yè)單位始終被認(rèn)為是行政機關(guān)的附屬物。為此，溫家寶總理在政府工作報告中把“管辦分離”作為推進(jìn)事業(yè)單位改革必須遵循的原則要求。管辦分離，筆者認(rèn)為就是在行政機關(guān)內(nèi)部將對事業(yè)單位的宏觀監(jiān)管職能與微觀管理職能進(jìn)行分離，避免同一部門既“辦”又“管”的現(xiàn)象，使事業(yè)單位具有一定的獨立性。國內(nèi)一些地方在管辦分離方面進(jìn)行了有益探索，可把這些探索歸納為完全分離模式和適度分離模式。完全分離模式是由一級政府組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)，將政府和政府部門所屬的事業(yè)單位資產(chǎn)完全注入這個機構(gòu)，由這個機構(gòu)舉辦事業(yè)單位，并從出資人的角度行使對事業(yè)單位的管理權(quán)，其他行政主管部門從法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督檢查等角度對事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督管理。這種模式可以實現(xiàn)政府對事業(yè)單位單純的行政命令方式管理向綜合運用行政、經(jīng)濟、法律多種方式管理轉(zhuǎn)變；事業(yè)單位的部門隸屬關(guān)系向行政契約關(guān)系轉(zhuǎn)變；公益性資源由部門所有、分散配置向政府集中所有、整體配置轉(zhuǎn)變。適度分離模式是政府責(zé)成其財政部門作為出資人代表與行業(yè)行政主管部門聯(lián)合組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)，將行業(yè)行政主管部門所屬的事業(yè)單位資產(chǎn)剝離注入這個機構(gòu)，事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)仍隸屬行業(yè)行政主管部門，其主要負(fù)責(zé)人由該行業(yè)行政主管負(fù)責(zé)人兼任，但決策層實行委員會制，有財政部門等其他部門派出的代表，事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)獨立做出決定，不受行業(yè)行政主管部門的直接命令。這種模式實行起來比較簡單易行，不需要單獨成立新的機構(gòu)，只需要在行業(yè)行政主管部門的基礎(chǔ)上，組建成立一個相對獨立機構(gòu)行使該部門所屬事業(yè)單位的管理權(quán)，但這種模式不能完全保證事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。筆者認(rèn)為，上述兩種管辦分離模式各有其利弊，由于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不同，實行管辦分離的基礎(chǔ)也不同，完全實行一種模式的“一刀切”做法是行不通的，事業(yè)單位改革中應(yīng)該鼓勵地方積極推進(jìn)管辦分離，不管采取哪種模式，或者獨創(chuàng)出新的行之有效的模式，都應(yīng)受到鼓勵，但管辦分離的總體方向，應(yīng)從適度分離向完全分離模式逐步過渡。值得注意的是，目前所說的管辦分離仍是在政府內(nèi)部的管辦分離，真正要體現(xiàn)政事分開、事企分開及管辦分離要求，應(yīng)把事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)從政府內(nèi)部獨立出去，成為獨立管制機構(gòu)，直接向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，這樣做才能保證其獨立性。

二是積極探索法人治理。法人治理是針對公司法人所創(chuàng)設(shè)的一種管理手段，對于事業(yè)單位是否引入這一制度安排，學(xué)界近年來已經(jīng)有所探討。2007年深圳市推出的五項事業(yè)單位改革方案，其中一項就是要建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，由此引發(fā)了學(xué)界和實務(wù)界廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為，事業(yè)單位引入法人治理是對傳統(tǒng)事業(yè)單位參照行政機關(guān)科層式的內(nèi)部管理模式的革新，其有利于形成事業(yè)單位內(nèi)部良好的運行機制，有利于提升事業(yè)單位提供公共服務(wù)的整體效能，有著十分重要的理論意義和實踐意義，應(yīng)在事業(yè)單位改革中鼓勵地方和部門積極探索其實現(xiàn)的有效形式。

首先，應(yīng)鼓勵探索多種形式的治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者提出國外公益機構(gòu)有三種治理結(jié)構(gòu)模式值得我們學(xué)習(xí)借鑒，分別是管理委員會＋行政負(fù)責(zé)人模式、理事會＋行政負(fù)責(zé)人模式和一人負(fù)責(zé)制模式。［7］筆者認(rèn)為，上述三種法人治理結(jié)構(gòu)各有其合理性，的確對我國事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)具有重要的借鑒意義，但借鑒不等于照搬照抄，應(yīng)鼓勵地方和部門在改革中結(jié)合我國國情和事業(yè)單位實際，對其進(jìn)行“本土化”改造，在改造中不斷消化、吸收、再創(chuàng)新，形成形式多樣、具有中國特色的法人治理結(jié)構(gòu)。改革中，還應(yīng)十分注意法人治理結(jié)構(gòu)與黨管干部原則的銜接，可考慮參照企業(yè)中董事會、監(jiān)事會與黨委、紀(jì)委之間的關(guān)系，在黨委組成人員的基礎(chǔ)上組建理事會或委員會，在紀(jì)委組成人員的基礎(chǔ)上組建監(jiān)事會，行政負(fù)責(zé)人由黨委負(fù)責(zé)提名，理事會或委員會表決通過，監(jiān)事會負(fù)責(zé)人由政府組建的事業(yè)單位監(jiān)管機構(gòu)

指派，并兼任該事業(yè)單位的紀(jì)委書記。

其次，應(yīng)逐步摸索協(xié)調(diào)有效的治理機制。筆者認(rèn)為，僅有法人治理的組織結(jié)構(gòu)，沒有與之配合的治理機制，事業(yè)單位法人治理是不可能實現(xiàn)的，應(yīng)鼓勵地方和部門積極摸索符合事業(yè)單位實際、協(xié)調(diào)有效的治理機制，使兩者相互配合、相得益彰。應(yīng)重點探索選人用人機制、分配激勵機制、管理運營機制和監(jiān)督機制。探索選人用人機制就是要探索事業(yè)單位的人員選聘、解聘、使用、調(diào)配、培訓(xùn)等一系列制度和程序安排，其中，能進(jìn)能出、能上能下、公開公平、競爭擇優(yōu)是關(guān)鍵。探索分配激勵機制就是要探索事業(yè)單位的薪酬分配、業(yè)績考核、待遇保障等一系列制度和程序安排，這其中體現(xiàn)績效、公開公平、激發(fā)活力是關(guān)鍵。探索管理運營機制就是要探索事業(yè)單位內(nèi)部決策執(zhí)行、協(xié)調(diào)溝通、經(jīng)費募集使用等內(nèi)部管理運行的一系列制度和程序安排，這其中規(guī)范有序、協(xié)調(diào)順暢、運行高效是關(guān)鍵。探索監(jiān)督機制就是要探索監(jiān)督內(nèi)容、重點、環(huán)節(jié)和糾錯方式方法等一系列制度和程序安排，這其中懲防并舉、注重預(yù)防、及時有效是關(guān)鍵。

四、改革的方法：積極穩(wěn)妥事業(yè)單位改革是一項系統(tǒng)工程，其涉及人員之多、涉及面之廣、面臨問題之復(fù)雜，不亞于國有企業(yè)改革。面對如此復(fù)雜的改革，采取符合實際、穩(wěn)當(dāng)易行的改革方法，是降低成本、排除阻力、確保改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵一環(huán)。事業(yè)單位改革所采取的改革方法必須遵循積極穩(wěn)妥的總體原則，這一點已經(jīng)在溫家寶總理的政府工作報告中予以明確。所謂積極就是要以積極的態(tài)度、積極的措施來推進(jìn)事業(yè)單位改革，所謂穩(wěn)妥就是要采取穩(wěn)妥的辦法、穩(wěn)妥的步驟處理事業(yè)單位改革中面臨的各類問題。

一是改革應(yīng)循序漸進(jìn)、分步進(jìn)行。由于事業(yè)改革將涉及諸多深層次問題，還將涉及幾千萬人的切身利益，為了使改革平穩(wěn)推進(jìn)，不至于引發(fā)不穩(wěn)定因素，不能急于求成，而應(yīng)采取“試點先行、逐步擴面、全面推開”的方法。試點先行，就是改革初期不急于在全國范圍內(nèi)推開，而是在東、中、西部各選1－2個省開展為期2年改革試點工作。把各項改革的措施在試點省份進(jìn)行實踐，鼓勵試點省份開展多種形式的探索，在試點探索中檢驗改革措施的可行性，發(fā)現(xiàn)新情況新問題予以解決，為改革積累經(jīng)驗。逐步擴面，就是在試點取得一定成效后，將試點面推廣到那些有積極性、有條件的省份，其數(shù)量可以占到全國31個省（區(qū)、市）的一半以上。這樣做既可以避免改革措施一步放大到全國范圍因地區(qū)差異而“水土不服”，也可以使事業(yè)單位職工在心理上有個逐步適應(yīng)的過程，更容易接受改革，還可利用這個過渡階段進(jìn)一步完善改革措施，使之更具可操作性。全面推開就是在全國一半以上的省份都開展改革2－3年后，已經(jīng)積累了較為豐富的改革經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)全面推開事業(yè)單位改革，用3－5年甚至10年的時間，使改革取得明顯進(jìn)展，達(dá)到既定目標(biāo)。

二是改革應(yīng)著眼長遠(yuǎn)、先易后難。改革開放以來的歷次事業(yè)單位改革，主要是遵循一個“放活”的目標(biāo)，取得了比較明顯的成效，但也帶來了一些較難解決的弊病。此次事業(yè)單位改革應(yīng)把改革的目標(biāo)定得更長遠(yuǎn)些，用10年甚至20年的時間，著力構(gòu)建中國特色事業(yè)單位制度和理論體系，使事業(yè)單位既獨立又受監(jiān)管、既靈活又規(guī)范，真正成為提供公共服務(wù)的重要力量，而不是把改革目標(biāo)簡單地定在減機構(gòu)、減人員上。當(dāng)然，改革并不是只顧長遠(yuǎn)不顧眼前，實際操作中還是應(yīng)在著眼于構(gòu)建整個制度和理論體系的前提下，本著先易后難的原則解決具體問題。對于那些看得準(zhǔn)、相對比較容易解決的問題，可在改革部署時直接予以明確；對于那些一時還看不太準(zhǔn)、解決起來還比較困難的問題，如管辦分離、法人治理、社會保障等，可在改革部署時提出原則方向，留有一定空間，允許以后逐步探索、逐步規(guī)范。

三是改革應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。事業(yè)單位改革必然會影響部分人的既得利益，會遇到很大的阻力，同時，事業(yè)單位既分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各“條條”中，又由各級政府分級管理，即“塊塊”管理，“條條”“塊塊”相互交叉，這就決定了改革的難度相當(dāng)之大。要確保改革順利進(jìn)行，必須擁有強有力的組織保障，為此建議在中央層面上建立一個中央主要領(lǐng)導(dǎo)直接掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)改革向縱深推進(jìn)；地方上也應(yīng)組建由地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的協(xié)調(diào)小組具體推動改革。此外，鑒于事業(yè)單位“條條”、“塊塊”的問題很突出，有些領(lǐng)域的改革已先行一步，如文化體制改革、醫(yī)藥衛(wèi)生改革等，此次事業(yè)單位改革既要從整體上予以部署，又要協(xié)調(diào)各行業(yè)改革，允許一些領(lǐng)域改革先行先試。同時，改革中應(yīng)盡可能地使改革政策和其他配套政策銜接地更緊密些，少出現(xiàn)一些政策漏洞和盲點。

五、改革的保障：法制建設(shè)目前我國事業(yè)單位法制建設(shè)比較薄弱，如此眾多的事業(yè)單位和職工只有一部《事業(yè)單位登記管理暫行條例》予以規(guī)范，其他如編制、人事、福利等方面的制度規(guī)定，均散見于規(guī)范行政機關(guān)和公務(wù)員的法律法規(guī)和政策文件中，大都表述為事業(yè)單位及其職工參照上述規(guī)定執(zhí)行。事業(yè)單位與行政機關(guān)、企業(yè)相比，法制建設(shè)相對滯后的局面，與學(xué)界和實務(wù)界對事業(yè)單位的性質(zhì)、地位、作用等方面沒有形成統(tǒng)一、清晰的認(rèn)識有關(guān)，與以前歷次事業(yè)單位改革成果沒有及時被法律法規(guī)確認(rèn)下來有關(guān)，一定程度上也導(dǎo)致了事業(yè)單位隨著改革開放的日益深入而面臨一系列難以解決的問題和困難。當(dāng)前在推進(jìn)事業(yè)單位改革中，應(yīng)把法制建設(shè)擺到更加重要的地位，重點予以加強，這是保障改革成果的根本舉措?；蛟S有人會認(rèn)為，事業(yè)單位改革中有很多制度、措施都處于不斷變化之中，沒有必要急于用法律法規(guī)將這些制度和措施固定下來。但筆者認(rèn)為，盡管改革具體措施會根據(jù)改革的進(jìn)程不斷改進(jìn)優(yōu)化，但從中必然會形成一些具有普遍共識的規(guī)律和做法，把這些用法律法規(guī)形式固定下來，有利于事業(yè)單位規(guī)范有序、發(fā)展壯大，也有利于改革的順利推進(jìn)。加強事業(yè)單位法制建設(shè)并不等于急于制定相關(guān)法律法規(guī)，而是在改革的同時積極推進(jìn)，邊改革邊研究，把那些經(jīng)過實踐檢驗行之有效的做法上升成為法律規(guī)范，一時還不夠成熟不宜成為法律規(guī)范的，可以先形成政策文件，在改革的實踐中不斷完善，待其成熟后再上升成為法律規(guī)范。

事業(yè)單位法制建設(shè)應(yīng)著力構(gòu)建中國特色事業(yè)單位制度體系并盡可能使之法制化。這個體系可分為三個層級：第一層次是《事業(yè)單位組織法》，主要明確改革后事業(yè)單位的性質(zhì)、定位、權(quán)利義務(wù)、創(chuàng)設(shè)撤銷、管理體制、運行機制、救濟途徑等基本原則和方向，使之成為事業(yè)單位各項具體制度的根本依據(jù)；第二層次是與組織法相配套的單項制度條例或規(guī)章，如事業(yè)單位人事管理、編制管理、收入分配、財政保障、財務(wù)管理、人員社會保障、國有資產(chǎn)管理以及登記管理等，這些法規(guī)與組織法相呼應(yīng)，主要將組織法中原則性規(guī)定進(jìn)一步具體化，使各項制度更符合實際、更具操作性；第三層次是針對具體問題的政策文件，如明確推進(jìn)管辦分離、法人治理的具體措施，人員分流安置和單位轉(zhuǎn)制的優(yōu)惠政策，總結(jié)推廣地方和部門經(jīng)驗做法等等。這些政策文件與組織法、單項制度法規(guī)一起構(gòu)成了中國特色事業(yè)單位制度體系。當(dāng)然，構(gòu)建這一體系是一項浩大的工程，不可能一蹴而就，需要在改革期間和改革后很長一段時間內(nèi)逐步探索、不斷完善，但在改革之初就應(yīng)有頂層設(shè)計和步驟安排，確保法制建設(shè)按照既定目標(biāo)前進(jìn)。