第一篇：試從生態(tài)角度對集體林權制度改革進行分析和思考

試從三大效益角度分析江西省集體林權制度改革

李海栗

（東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 哈爾濱 150040）

摘要：任何改革都和效益分不開，改革就是為了追求最大效益的結果，因此可以說集體林權制度改革本質(zhì)上是一場效益改革。林業(yè)是一個特殊的行業(yè)，集三大效益即經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益于一體，從而林權改革更能體現(xiàn)改革和效益的關系。本文通過對江西省林業(yè)概況及集體林權改革進展情況的簡單介紹，然后從以上三大效益角度來分析和思考其改革，找出其存在的問題，最后針對這些問題提出幾點建議。關鍵字： 江西省；林權改革；三大效益

The analysis of JingXi Province Collective Forest Ownership Reform basing on three Kinds of Benefits

Li Haili（College of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin 150040）Abstract: Innovation can not detach from benefits.Innovation is the result of pursuing the most benefit.So we can say the essence of Forest Ownership Reform of Collective Forestry Area is an effect revolution.Forest is a special industry, which gathering three Kinds of Benefits, namely economic benefit, ecological benefit and social benefit.Therefore, the Forest Ownership Reform of Collective Forestry Area can explain the relationship between innovation and benefits well.This study introduces the forest situation and the instance of Forest Ownership Reform of JIANGXI Province, then the author analyze and consider this revolution basing on the former three Kinds of Benefits, find the problems and finally propose some suggestions on dealing with those problems Keyword: JIANGXI Province;forest ownership reform;three kinds of benefits

江西是我國南方重點集體林區(qū)之一，全省國土總面積2.5億畝，其中林業(yè)用地1.59億畝，占63.7%；有林地1.31億畝，活立木蓄積量3.54億立方米，森林覆蓋率60.05%。全省2/3的國土面積是山區(qū)，2/3的人口在山區(qū)農(nóng)村，2/3的縣是重點林區(qū)縣，林業(yè)在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。但是長期以來林業(yè)發(fā)展緩慢，集體林權經(jīng)營管理體制存在著不少問題，林地和林木產(chǎn)權不清、稅費過高、經(jīng)營機制不活、產(chǎn)權流轉不規(guī)范等，嚴重制約了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。為此2004年9月以來，江西省委、省政府以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，認真貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，通過認真學習，積極探索，勇于創(chuàng)新，實事求是，在全省范圍內(nèi)展開了集體林權制度改革，取得了顯著成效，使農(nóng)民收入增加，經(jīng)濟獲得增長，生態(tài)得到保護，為全國樹立了典范。但是集體林權制度改革畢竟是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強、涉及面廣、工作難度大，不是一蹴而就的，改革過程中必然會出現(xiàn)可以預見以及不可預見的這樣那樣的問題。本文從經(jīng)濟，社會，效益的角度出發(fā)，通過分析本次改革所取得的成效以及尚存在的問題，最后針對這些問題提出幾點建議，為進一步的改革順利地開展盡微薄之力。

1江西省基本林情

1.1林業(yè)資源

據(jù)1999年森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計，江西省林業(yè)用地面積1050.79萬hm2，占土地總面積的62.9%，其中：有林地面積950.63萬hm，疏林地面積16.83萬hm，灌木林地面積39.70萬hm2，未成林造林地面積14.37萬hm2，無林地面積29.12萬hm2，苗圃地面積0.14萬hm2（詳細見下表）；活立木蓄積量2.9億m3；森林覆蓋率59.7%，位居全國第二位。毛竹和油茶是江西的兩大優(yōu)勢林業(yè)資源。全省竹林面積76.5萬hm2，活立竹13.8億株，年產(chǎn)竹材5000萬根；油茶林面積83.3萬hm2，年產(chǎn)茶油4000萬kg。

1999年森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計表

22類型 面積（hm2）占林也用地面積（%）有林地 950.63 90．47 疏林地 16.83 1．60 灌木林地 39.70 3．78 未成林造林地 14.37 1．37 無林地 29.12 2．77 苗圃地 0.14 0．01 合計 1050.79 100 數(shù)據(jù)來源：實地調(diào)研資料整理得出

1.2林業(yè)科技與教育

建國以來，江西林業(yè)科技與教育取得顯著成績，共取得科技成果400多項，其中獲國家和部省級科技進步獎160項。已頒布林業(yè)行業(yè)地方標準2項，建立省級林木種子監(jiān)督檢驗站1個、森林生態(tài)定位觀測站2個、高等林業(yè)院校2所。省、市、縣均設有林業(yè)科技推廣機構，有林業(yè)科技推廣人員1241人。銅鼓縣、德興市、靖安縣和楓樹山林場等4個縣（場）被列為全國科技興林示范縣（場）。

1.3林業(yè)機構與隊伍

省林業(yè)廳內(nèi)設辦公室、造林經(jīng)營處、林政資源保護管理處、政策法規(guī)處、計劃財務處、科學技術與國際合作處、人事教育處、省綠化委員會辦公室、省森林防火總指揮部辦公室、直屬機關黨委、老干部處、駐廳紀檢組監(jiān)察室等12個處室，人員編制75人。林業(yè)廳下屬單位共35個。其中行政單位1個，事業(yè)單位17個，自然保護區(qū)6個，森工企業(yè)11個。還主管省林學會等7個社會團體。

全省有森林公安機構400個，木材檢查站209個，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站941個，森林病蟲害防治檢疫機構108個，并設立了林木種苗、森林防火、野生動植物保護、自然保護區(qū)管理等執(zhí)法機構，擁有一個比較健全的林業(yè)執(zhí)法工作體系。

全省現(xiàn)有國有林場422個，經(jīng)營面積166萬hm2；縣以上國有苗圃99個，面積0.33萬hm2；森林公園70個，面積35.68萬hm2，其中國家級森林公園28個，省級森林公園42個。全省林業(yè)系統(tǒng)干部職工10萬多人。江西省集體林權改革進展情況

1981到1983年期間，根據(jù)全國統(tǒng)一部署，江西省進行了一次山林權屬落實，即簡稱為林業(yè)“三定”。其主要內(nèi)容是：穩(wěn)定山權、林權；劃定自留山；確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。但是隨著社會的不斷進步，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的問題暴露了出來，嚴重制約了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了和諧社會的構建。為此2004年9月以來，江西省委、省政府以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，認真貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，在林業(yè)“三定”落實的山林權的基礎上，在全省又組織開展了以“明晰產(chǎn)權、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉、綜合配套”為主要內(nèi)容的集體林權制度改革。

改革分為四階段進行，即：第一階段，宣傳發(fā)動,開展培訓。通過各種形式廣泛宣傳林權制度改革的意義、內(nèi)容和具體的政策措施,；力求每一個群眾都成為林改政策的明白人。同時,逐級組織林改骨干進行培訓,使參與改革的各級工作人員和基層干部也成為林改政策的明白人；第二階段，調(diào)查摸底,制定方案。由縣(市、區(qū))組織農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富、政治責任感強、熟悉林改政策的人員組成調(diào)研組進村入戶開展廣泛深入的調(diào)查,全面了解林業(yè)“三定”以來農(nóng)村山林權屬變更情況及存在的問題,了解廣大林農(nóng)的改革要求,進而制定各地的具體改革方案。第三階段，組織實施,確權發(fā)證。以各行政村組為單元,組織縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、戶主五級人員到山頭地塊逐一核實山林權屬、面積和四至界線,并將結果張榜公布。山林權屬實行二榜定案制。第一榜,以“三定”為基礎公布山林權屬現(xiàn)狀。如有異議或者權屬糾紛,則按照公平、公正、合理的原則進行協(xié)商、調(diào)解,直至沒有異議和糾紛為止,最后經(jīng)雙方簽字確認后進行二榜公布定案。然后由集體經(jīng)濟組織與林農(nóng)補簽林地承包合同書,并將權屬落實情況勾圖造冊,連同與林農(nóng)簽訂的合同書一并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府匯總后報縣政府登記,核發(fā)林權證書,同時將有關的資料建立檔案永久保存。第四階段，檢查驗收,總結完善。改革工作基本結束后,由各級林業(yè)改革領導小組組織對改革工作進行逐級檢查驗收。

到目前為止，江西省集體林權制度改革工作已進入掃尾階段，成效顯著。共落實自留山2358.1萬畝，家庭承包山（責任山）8135.7萬畝，分山到戶率達82.7％。發(fā)放林地使用權證312.2萬本，宗地756.7萬宗，面積13525.5萬畝，宗地發(fā)證率為89.7％。配套改革全面啟動。全省共組建縣市林業(yè)產(chǎn)權交易中心36個，交易山林1169宗，金額7.37億元；開展林權抵押貸款1857宗，貸款金額2.13億元；組建民間森林防火、防盜伐、防病蟲害的“三防”協(xié)會等林業(yè)合作組織4061個，參加農(nóng)戶94.02萬戶；落實生態(tài)公益林補償面積5100萬畝，其中省級財政每年安排補償資金1.78億元。從森林三大效益角度分析與思考本次改革

3.1從經(jīng)濟效益角度分析

從經(jīng)濟效益角度來說，一是促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，二是顯著地增加了農(nóng)民收入。

3.1.1林權改革促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展

林權制度改革后，經(jīng)營山林的利潤空間明顯加大，農(nóng)民造林育林的積極性和社會投資林業(yè)的熱情空前高漲，各種生產(chǎn)要素迅速向林業(yè)聚集，全省荒山流轉價格由改革前的年均每畝17元提高到50多元。改革后的3年，江西省每年完成造林都在320萬畝以上，其中2006年達到352.4萬畝，創(chuàng)近10年來的新高，且社會造林比重達83.3%。銅鼓縣造林大戶謝忠仁2005年造林4400畝、撫育5000畝，2006年又購買山林1800畝，并全部完成了造林和撫育。德興市2004年以來累計造林18.1萬畝，相當于改革前１０年造林面積的總和，其中造林50畝以上的農(nóng)戶有近千戶。許多農(nóng)民對林中空地也進行了補植，極大地提高了林地利用率。總而言之，本次改革激活了林業(yè)，促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。2006年全省實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值483億元，比上年增長25.9%。3.1.2林權改革顯著地增加了農(nóng)民收入

林權制度改革實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”，為廣大山區(qū)農(nóng)民增收致富開辟了有效途徑。通過減免稅費、政策性讓利和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加上改革拉動木竹價格上漲和林地林木升值，使得農(nóng)民來自林業(yè)的收入大幅度增加。據(jù)江西省統(tǒng)計局調(diào)查，2006年全省農(nóng)民人均林業(yè)純收入達到490.7元，比上年增長32.5%其中來自林業(yè)的現(xiàn)金收入增長36.6%。36個山林資源豐富的重點林業(yè)縣，農(nóng)民人均來自林業(yè)的收入普遍增長了500元以上。

3.2從生態(tài)效益角度分析

林業(yè)在生態(tài)環(huán)境建設中發(fā)揮著重大作用，合理地經(jīng)營林業(yè)，既能發(fā)揮森林調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、凈化空氣、防治污染等巨大作用，還能能動地改善生態(tài)環(huán)境，使惡劣、脆弱的生態(tài)環(huán)境向良好、穩(wěn)定的方向轉化。本次改革不僅有力地促進了森林保護，而且強化了生態(tài)建設。分山到戶后，農(nóng)民對山林資源十分珍惜，保護的意識普遍增強，“看好自家山、管好自家林”、“把山當田耕、把樹當菜種”成為農(nóng)民的自覺行動，看管很嚴格、經(jīng)營很精心、砍伐很慎重，有的農(nóng)民連挖一棵竹筍都得思來想去。為了達到保護資源，很多農(nóng)民不再把眼光僅僅盯在砍伐木竹上，而是千方百計發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)。這一些做法保護了森林，為建立“生態(tài)省”打下了基礎，從而有利于森林生態(tài)效益的充分發(fā)揮。

3.3從社會效益的角度分析

從社會效益角度來說，本次改革一方面維護了林區(qū)穩(wěn)定，另一方面加快了政府職能轉變。

3.3.1林權改革極大地維護了林區(qū)穩(wěn)定

山林權屬糾紛是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。在這次改革中，江西各地充分發(fā)揮民間調(diào)解機制的作用，對歷史遺留的6.66萬起山林權屬糾紛進行了全面調(diào)處，目前已完成6.28萬起，涉及糾紛面積507.9萬畝，糾紛調(diào)處率達94.3%。武寧縣山林糾紛調(diào)處率達到99.7%過去糾紛不斷、爭斗不止的村組之間、鄰里之間，現(xiàn)在都互諒互讓、和睦相處。更為重要的是，林權制度改革始終堅持把學法用法和政策宣傳放在首位，充分尊重群眾，保障農(nóng)民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，整個改革過程體現(xiàn)了民意，體現(xiàn)了民主。有的村組織開會多達二三十次，這實際上是一次以與老百姓切身利益關系最密切的事情為載體，對他們進行的一場全面、深入、生動的民主、法制教育，有力地推動了農(nóng)村的民主法制建設，促進了村民自治水平的提高，促進了社會主義新農(nóng)村和和諧社會建設，其效果比任何一次簡單的說教活動都來得更好。同時，廣大基層干部在改革中傾心為老百姓服務，歷盡千辛萬苦、走遍千山萬水、深入千家萬戶、費盡千言萬語，感動了群眾，鍛煉了干部，密切了黨群干群關系，農(nóng)村社會發(fā)生了深刻變化。3.3.2林權改革加快了政府職能轉變

在改革的過程中，江西省委、省政府要求各級黨委政府和廣大干部都必須真心實意為農(nóng)民群眾著想，始終把維護好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的利益放在第一位，作為處理改革中各種矛盾和問題的出發(fā)點和落腳點，各級組織都不得與民爭利，從而使各級干部的宗旨意識和服務意識得到增強。改革期間，各級干部深入鄉(xiāng)村農(nóng)戶，宣傳改革政策，開展幫扶活動，扎實的工作作風受到群眾的普遍贊譽。通過改革，各級政府及其相關部門的執(zhí)政理念和服務方式發(fā)生了深刻變化，職責進一步廓清，履行職責的方法進一步優(yōu)化，執(zhí)法、管理、服務三大職能進一步加強。林業(yè)管理體制得到理順，全省林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費全部納入了財政預算，徹底結束了林業(yè)部門長期靠規(guī)費供養(yǎng)的歷史，各級林業(yè)部門開始把工作重點和履職方式轉到加強管理和提供服務上來。

3.4存在的問題

在帶來以上效益的同時，也顯現(xiàn)了一些問題，同樣從三大效益角度來分析。3.4.1從經(jīng)濟效益角度來講

一方面目前林農(nóng)增收，獲得了利益，從中得到了好處，但從長遠看，如何幫助林農(nóng)利用好山林，經(jīng)營好山林，最大限度地挖掘林地潛力，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)已成為當務之急。二是分山到戶后，林業(yè)建設呈現(xiàn)出林權結構分散化、經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營形式多樣化的特征，林業(yè)生產(chǎn)建設的組織管理難度明顯加大，任務明顯加重。如何根據(jù)形勢變化，大力加強各級林業(yè)主管部門及其工作體系建設，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。三是怎樣依照林業(yè)的特點和規(guī)律，創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營方式，引導群眾開展適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)合作，也必須提上日程。3.4.2從生態(tài)效益角度來說

林權制度改革后商品林經(jīng)營效益大幅度提高，相比之下公益林則由于補償標準太低，群眾意見較大，紛紛要求退出公益林范圍，給生態(tài)公益林的保護管理和長遠發(fā)展帶來了巨大壓力；同時生態(tài)公益林管得太死，完全不準采伐，在發(fā)揮生態(tài)效益的同時損失了經(jīng)濟效益；再就是對灌木的采伐，完全不管，容易導致林農(nóng)皆伐，造成水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。3.4.3從社會效益角度來講

為了真正做到利民惠民，把利益最大限度地讓給了老百姓，本次改革取消了縣鄉(xiāng)村所有收費項目，一方面使得各級地方財政收支矛盾加大，特別是重點林區(qū)的鄉(xiāng)、村、組，改革后的財政正常運轉受到很大影響，另一方面基層干部沒能從中得到實惠，嚴重打擊了基層林業(yè)工作者的積極性，不利于配套改革的實施；同時，林權制度改革使集體林的發(fā)展機制大大激活，而國有林場的改革嚴重滯后，反差較大，長期下去容易產(chǎn)生新的矛盾和問題。完善江西集體林權改革的對策建議

4.1立足于經(jīng)濟效益的對策建議

一是加強對林農(nóng)的引導，通過設立培訓小組或者培訓機構，負責傳授給林農(nóng)科學技術知識，讓他們能因地制宜，適地適樹，鼓勵他們多種經(jīng)營，用科學的手段經(jīng)營和管理山林，發(fā)揮林地最大的潛力，走可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化林業(yè)建設道路；二是加強對林農(nóng)資金的扶持。金融機構要積極穩(wěn)妥地開展林權抵押貸款等金融服務，抓緊建立和完善林權抵押貸款辦法，簡化貸款手續(xù)，降低融資成本，加大農(nóng)戶聯(lián)保和小額貸款力度，積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和商品林基地建設，同時國家金融機構應盡快針對森林資源資產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，開發(fā)必要的金融產(chǎn)品，積極推進村“鎮(zhèn)銀行”和“小額信貸組織”的設立，從而進一步解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)資金難的問題?？傊?，要廣開資金渠道，想盡一切辦法解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)資金難的問題；三是積極探索和開發(fā)森林保險，確保農(nóng)民的利益；四是建立健全林業(yè)社會化服務體系。林權改革只是解決了林業(yè)發(fā)展的動力機制問題，要真正實現(xiàn)興林富農(nóng)的目標，就必須同時加強管護保障，科技保障，流通保障等工作，建立也林業(yè)發(fā)展要求相適應結構合理功能齊全的林業(yè)中介服務組織，咨詢部門，提供市場信息，同時，健全交易中心，設立適合林業(yè)發(fā)展的交易體系，一方面加大林木培育的服務，另一方面，為其林木 提供一個公平公正的平臺；最后，加強林業(yè)科研隊伍的建設，依照林業(yè)的特點和規(guī)律，不斷探索和創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營方式，引導群眾開展適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)合作。總之，盡可能地發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟效益，為林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展打好基礎。

4.2立足于生態(tài)效益的對策建議

4.2.1加強對國家重點公益林補償力度

一是提高補償標準。目前中央財政對國家重點公益林的補償標準為每畝每年５元，與經(jīng)營商品林的效益相比，顯然不合理，建議國家根據(jù)財力狀況，逐年提高補償標準。二是地方不要完全依賴于中央，自己應適當增加公益林財政支出，同時積極探索和建立多渠道籌集公益林補償資金的機制，但不要寄希望于企業(yè)，加重企業(yè)負擔。

4.2.2加強對公益林的采伐管理

林木像人一樣，有其壽命周期，有其價值實現(xiàn)的最佳期限，所以各級政府應積極研究和探索出臺相關政策，允許對公益林在不影響生態(tài)功能發(fā)揮的前提下，進行經(jīng)營性采伐和科學利用，發(fā)揮森林的綜合效益。4.2.3完善對灌木林的管理辦法

灌木林在保持水土，防止水土流失和生態(tài)建設中發(fā)揮著不可忽視的作用，因此必須加強灌木林的管理，加快制定灌木林采伐管理辦法，在放寬采伐的時不能放任他們不管，讓他們胡作非為，要做到放而有序、活而不亂、管而不死。

4.3立足于社會效益的對策建議

4.3.1加大對地方的財政支持

中央應盡快研究出臺中央財政林權制度改革專項轉移支付政策，特別是對財政困難的縣、鄉(xiāng)、村，給予大力支持，財政補貼，工作經(jīng)費補助，特別是要加強對基層工作人員的補貼，讓利于林農(nóng)的同時地方政府也能從改革中獲利，從而提高基層單位工作人員的積極性，讓他們心甘情愿地為民服務。4.3.2加快國有林場改革步伐

長期以來，國有林場為國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設作出了巨大貢獻，立下了汗馬功勞，但目前陷入貧困邊緣，人員包袱沉，債務負擔重，基礎設施建設欠賬多，林場職工的收入水平普遍低于當?shù)剞r(nóng)民。建議國家統(tǒng)籌考慮，盡快出臺具體改革政策，重點解決國有林場職工社會保障問題和歷史債務問題，加大對國有林場基礎設施建設的扶持力度，保證集體林場和國有林場協(xié)調(diào)發(fā)展，共同富強。

4.4切實做好森林防火工作 除此之外，需要強調(diào)的是森林防火?；馂囊恢币詠砭褪橇謽I(yè)經(jīng)營的大敵，為防止火災，國家也付出很大。山林分到戶后，自主經(jīng)營管護，但畢竟林農(nóng)防火意識不強，沒有防火知識，容易造成生命危險以及森林資源損失，因此，防火仍要作為林業(yè)部門的重點工作，不得因為屬于林農(nóng)自己的管護范圍而不管不顧，或者說討價還價，收小費等等，必須做到監(jiān)測和預警到位、工作措施到位、部隊布防到位、物資儲備到位、應急保障到位，實現(xiàn)火患早排除、火險早預警、火情早發(fā)現(xiàn)、火災早處置，努力保障人民財產(chǎn)安全和國家森林資源安全。

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第二篇：試從生態(tài)角度對集體林權制度改革進行

試從三大效益角度分析江西省集體林權制度改革

李海栗

（東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院

黑龍江哈爾濱

150040）

摘要：任何改革都和效益分不開，改革就是為了追求最大效益的結果，因此可以說集體林權制度改革本質(zhì)上是一場效益改革。林業(yè)是一個特殊的行業(yè)，集三大效益即經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益于一體，從而林權改革更能體現(xiàn)改革和效益的關系。本文通過對江西省林業(yè)概況及集體林權改革進展情況的簡單介紹，然后從以上三大效益角度來分析和思考其改革，找出其存在的問題，最后針對這些問題提出幾點建議。關鍵字：江西??；林權改革；經(jīng)濟效益；生態(tài)效益；社會效益

Analysis on JingXi Province Collective Forest Ownership Reform basing on three Benefits

Li Haili（College of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin 150040）Abstract: Innovation can not detach from benefits.Innovation is the result of pursuing the most benefit.So we can say the essence of Forest Ownership Reform of Collective Forestry Area is an effect revolution.Forest is a special industry, which gathering three Benefits, namely economic benefit, ecological benefit and social benefit.Therefore, the Forest Ownership Reform of Collective Forestry Area can explain the relationship between innovation and benefits well.This study introduces the forest situation and the instance of Forest Ownership Reform of JIANGXI Province, then the author analyze and consider this revolution basing on the former three Benefits, find the problems and finally propose some suggestions on dealing with those problems Keyword: JiangXi Province;forest ownership reform;economic benefit;ecological benefit;social benefit

江西省是我國南方重點集體林區(qū)之一。全省土地總面積1669.5萬公頃，林業(yè)用地面積1062.9萬公頃，占土地總面積的63.7%；活立木總蓄積35357.2萬立方米，森林覆蓋率60.05%；全省2/3的國土面積是山區(qū)，2/3的人口在山區(qū)農(nóng)村，2/3的縣是重點林區(qū)縣，林業(yè)在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位和作用。但是長期以來林業(yè)發(fā)展緩慢，集體林權經(jīng)營管理體制存在著不少問題，林地和林木產(chǎn)權不清、稅費過高、經(jīng)營機制不活、產(chǎn)權流轉不規(guī)范等，嚴重制約了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。為此2004年9月以來，江西省委、省政府以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，認真貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，通過認真學習，積極探索，勇于創(chuàng)新，實事求是，在全省范圍內(nèi)展開了集體林權制度改革，取得了顯著成效，使農(nóng)民收入增加，經(jīng)濟獲得增長，生態(tài)得到保護，為全國樹立了典范。但是集體林權制度改革畢竟是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強、涉及面廣、工作難度大，不是一蹴而就的，改革過程中必然會出現(xiàn)可以預見以及不可預見的這樣那樣的問題。本文從經(jīng)濟，社會，效益的角度出發(fā)，通過分析本次改革所取得的成效以及尚存在的問題，最后針對這些問題提出幾點建議，以便進一步改革的順利開展。江西省森林資源狀況

根據(jù)2004年全省“十五”期間縣級森林資源二類調(diào)查顯示，全省土地總面積為1669.5萬公頃。其中林業(yè)用地面積1062.9萬公頃，占63.7%；非林業(yè)用地面積606.6萬公頃，占36.3%。森林覆蓋率為60.05%，其中有林地覆蓋率52.21%，灌木林地覆蓋率7.10%，四旁樹覆蓋率0.74%（四旁樹按1500株折算1公頃面積）。活立木總蓄積35357.2萬立方米。其中喬木林蓄積33231.0萬立方米，占94.0%；疏林蓄積89.9萬立方米，占0.3%；散生木蓄積1505.4萬立方米，占4.3%；四旁樹蓄積530.9萬立方米，占1.5%。竹林面積82.4萬公頃，活立竹總株數(shù)150148萬株。江西省集體林權改革進展情況

1981到1983年期間，根據(jù)全國統(tǒng)一部署，江西省進行了一次山林權屬落實，即簡稱為林業(yè)“三定”。其主要內(nèi)容是：穩(wěn)定山權、林權；劃定自留山；確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。但是隨著社會的不斷進步，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的問題暴露了出來，嚴重制約了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了和諧社會的構建。為此2004年9月以來，江西省委、省政府以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，認真貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，在林業(yè)“三定”落實的山林權的基礎上，在全省又組織開展了以“明晰產(chǎn)權、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉、綜合配套”為主要內(nèi)容的集體林權制度改革。

改革分為四階段進行，即：第一階段，宣傳發(fā)動,開展培訓。通過各種形式廣泛宣傳林權制度改革的意義、內(nèi)容和具體的政策措施,；力求每一個群眾都成為林改政策的明白人。同時,逐級組織林改骨干進行培訓,使參與改革的各級工作人員和基層干部也成為林改政策的明白人；第二階段，調(diào)查摸底,制定方案。由縣(市、區(qū))組織農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富、政治責任感強、熟悉林改政策的人員組成調(diào)研組進村入戶開展廣泛深入的調(diào)查,全面了解林業(yè)“三定”以來農(nóng)村山林權屬變更情況及存在的問題,了解廣大林農(nóng)的改革要求,進而制定各地的具體改革方案。第三階段，組織實施,確權發(fā)證。以各行政村組為單元,組織縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、戶主五級人員到山頭地塊逐一核實山林權屬、面積和四至界線,并將結果張榜公布。山林權屬實行二榜定案制。第一榜,以“三定”為基礎公布山林權屬現(xiàn)狀。如有異議或者權屬糾紛,則按照公平、公正、合理的原則進行協(xié)商、調(diào)解,直至沒有異議和糾紛為止,最后經(jīng)雙方簽字確認后進行二榜公布定案。然后由集體經(jīng)濟組織與林農(nóng)補簽林地承包合同書,并將權屬落實情況勾圖造冊,連同與林農(nóng)簽訂的合同書一并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府匯總后報縣政府登記,核發(fā)林權證書,同時將有關的資料建立檔案永久保存。第四階段，檢查驗收,總結完善。改革工作基本結束后,由各級林業(yè)改革領導小組組織對改革工作進行逐級檢查驗收。

到目前為止，江西省集體林權制度改革工作已進入掃尾階段，成效顯著。共落實自留山2358.1萬畝，家庭承包山（責任山）8135.7萬畝，分山到戶率達82.7%。發(fā)放林地使用權證312.2萬本，宗地756.7萬宗，面積13525.5萬畝，宗地發(fā)證率為89.7%。配套改革全面啟動。全省共組建縣市林業(yè)產(chǎn)權交易中心36個，交易山林1169宗，金額7.37億元；開展林權抵押貸款1857宗，貸款金額2.13億元；組建民間森林防火、防盜伐、防病蟲害的“三防”協(xié)會等林業(yè)合作組織4061個，參加農(nóng)戶94.02萬戶；落實生態(tài)公益林補償面積5100萬畝，其中省級財政每年安排補償資金1.78億元。

3林權改革的三大效益分析

3.1林權改革的經(jīng)濟效益分析

從經(jīng)濟效益角度來說，一是促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，二是顯著地增加了農(nóng)民收入。

3.1.1 林權改革促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展

林權制度改革后，經(jīng)營山林的利潤空間明顯加大，農(nóng)民造林育林的積極性和社會投資林業(yè)的熱情空前高漲，各種生產(chǎn)要素迅速向林業(yè)聚集，全省荒山流轉價格由改革前的年均每畝17元提高到50多元。改革后的3年，江西省每年完成造林都在320萬畝以上，其中2006年達到352.4萬畝，創(chuàng)近10年來的新高，且社會造林比重達83.3%。銅鼓縣造林大戶謝忠仁2005年造林4400畝、撫育5000畝，2006年又購買山林1800畝，并全部完成了造林和撫育。德興市2004年以來累計造林18.1萬畝，相當于改革前１０年造林面積的總和，其中造林50畝以上的農(nóng)戶有近千戶。許多農(nóng)民對林中空地也進行了補植，極大地提高了林地利用率?？偠灾?，本次改革激活了林業(yè)，促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。2006年全省實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值483億元，比上年增長25.9%。

3.1.2 林權改革顯著地增加了農(nóng)民收入

林權制度改革實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”，為廣大山區(qū)農(nóng)民增收致富開辟了有效途徑。通過減免木竹稅費、政策性讓利和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加上改革拉動木竹價格上漲和林地林木升值，使得農(nóng)民來自林業(yè)的收入大幅度增加。據(jù)江西省統(tǒng)計局調(diào)查，2006年全省林改政策直接讓利14.61億元，全省農(nóng)民人均林業(yè)純收入達490.7元，比上年增長32.5%，其中來自林業(yè)的現(xiàn)金收入增長36.6%。36個山林資源豐富的重點林業(yè)縣，農(nóng)民人均來自林業(yè)的收入普遍增長了500元以上。

3.2林權改革的生態(tài)效益分析

從生態(tài)角度來講，一是使森林資源保護取得了新突破，二是增強了林農(nóng)的森林保護意識。

3．2．1 林權改革使森林資源保護取得新突破

實施林權改革后，當?shù)氐纳仲Y源由以前的集體所有變成了現(xiàn)在的個人所有，使用權轉移到了當?shù)剞r(nóng)戶手中。在得到森林資源的使用權后，農(nóng)民對森林保護的積極性提高了。同時，也加強了對自己所用森林的管護。這樣，一方面降低了森林資源的病蟲害和火災的風險，另一方面提高了森林的經(jīng)營水平。因此，在林權改革后森林資源的保護由以前的集體保護轉變?yōu)楝F(xiàn)在的個人保護。3．2．2 林權改革增強了林農(nóng)的保護意識 分山到戶后，林農(nóng)做了林地的主人，他們對山林資源十分珍惜，保護的意識普遍增強，“看好自家山、管好自家林”、“把山當田耕、把樹當菜種”成為林農(nóng)的自覺行動，據(jù)統(tǒng)計，2006年全省完成造林總面積333.5萬畝。林農(nóng)們對于自己的山林看管很嚴，經(jīng)營很精心，砍伐也很謹慎，有時連挖一棵竹筍都得思來想去。為了達到保護資源，很多農(nóng)民不再把眼光僅僅盯在砍伐木竹上，而是千方百計發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)。

3.3林權改革的社會效益分析

從社會效益角度來說，本次改革一方面維護了林區(qū)穩(wěn)定，另一方面加快了政府職能轉變。

3.3.1林權改革極大地維護了林區(qū)穩(wěn)定

山林權屬糾紛是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。在這次改革中，江西各地充分發(fā)揮民間調(diào)解機制的作用，對歷史遺留的6.66萬起山林權屬糾紛進行了全面調(diào)處，目前已完成6.28萬起，涉及糾紛面積507.9萬畝，糾紛調(diào)處率達94.3%。武寧縣山林糾紛調(diào)處率達到99.7%過去糾紛不斷、爭斗不止的村組之間、鄰里之間，現(xiàn)在都互諒互讓、和睦相處。更為重要的是，林權制度改革始終堅持把學法用法和政策宣傳放在首位，充分尊重群眾，保障農(nóng)民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，整個改革過程體現(xiàn)了民意，體現(xiàn)了民主。有的村組織開會多達二三十次，這實際上是一次以與老百姓切身利益關系最密切的事情為載體，對他們進行的一場全面、深入、生動的民主、法制教育，有力地推動了農(nóng)村的民主法制建設，促進了村民自治水平的提高，促進了社會主義新農(nóng)村和和諧社會建設，其效果比任何一次簡單的說教活動都來得更好。同時，廣大基層干部在改革中傾心為老百姓服務，歷盡千辛萬苦、走遍千山萬水、深入千家萬戶、費盡千言萬語，感動了群眾，鍛煉了干部，密切了黨群干群關系，農(nóng)村社會發(fā)生了深刻變化。3.3.2林權改革加快了政府職能轉變

在改革的過程中，江西省委、省政府要求各級黨委政府和廣大干部都必須真心實意為農(nóng)民群眾著想，始終把維護好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的利益放在第一位，作為處理改革中各種矛盾和問題的出發(fā)點和落腳點，各級組織都不得與民爭利，從而使各級干部的宗旨意識和服務意識得到增強。改革期間，各級干部深入鄉(xiāng)村農(nóng)戶，宣傳改革政策，開展幫扶活動，扎實的工作作風受到群眾的普遍贊譽。通過改革，各級政府及其相關部門的執(zhí)政理念和服務方式發(fā)生了深刻變化，職責進一步廓清，履行職責的方法進一步優(yōu)化，執(zhí)法、管理、服務三大職能進一步加強。林業(yè)管理體制得到理順，全省林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費全部納入了財政預算，徹底結束了林業(yè)部門長期靠規(guī)費供養(yǎng)的歷史，各級林業(yè)部門開始把工作重點和履職方式轉到加強管理和提供服務上來。

3.4林權改革的問題分析

林權改革在取得巨大成效的同時，同樣還面臨許多問題。林權改革畢竟不僅僅是一場改革，它涉及到方方面面，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設以及社會穩(wěn)定，可謂林業(yè)史上的一大革命，不是一蹴而就的，本次改革只是一個開始，還有許多問題有待解決。

3.4.1經(jīng)濟效益問題

一方面目前林農(nóng)增收，獲得了利益，從中得到了好處，但從長遠看，如何幫助林農(nóng)利用好山林，經(jīng)營好山林，最大限度地挖掘林地潛力，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)已成為當務之急。二是分山到戶后，林業(yè)建設呈現(xiàn)出林權結構分散化、經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營形式多樣化的特征，林業(yè)生產(chǎn)建設的組織管理難度明顯加大，任務明顯加重。如何根據(jù)形勢變化，大力加強各級林業(yè)主管部門及其工作體系建設，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。三是怎樣依照林業(yè)的特點和規(guī)律，創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營方式，引導群眾開展適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)合作，也必須提上日程。3.4.2生態(tài)效益問題

林權制度改革后商品林經(jīng)營效益大幅度提高，相比之下公益林則由于補償標準太低，群眾意見較大，紛紛要求退出公益林范圍，給生態(tài)公益林的保護管理和長遠發(fā)展帶來了巨大壓力；同時生態(tài)公益林管得太死，完全不準采伐，在發(fā)揮生態(tài)效益的同時損失了經(jīng)濟效益；再就是對灌木的采伐，完全不管，容易導致林農(nóng)皆伐，造成水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。3.4.3社會效益問題

為了真正做到利民惠民，把利益最大限度地讓給了老百姓，本次改革取消了縣鄉(xiāng)村所有收費項目，一方面使得各級地方財政收支矛盾加大，特別是重點林區(qū)的鄉(xiāng)、村、組，改革后的財政正常運轉受到很大影響，另一方面基層的收入來源減少，嚴重打擊了基層干部投入改革的積極性，改革只是服從上級命令，不利于改革的有效開展；同時，林權制度改革使集體林的發(fā)展機制大大激活，而國有林場的改革嚴重滯后，反差較大，長期下去容易產(chǎn)生新的矛盾和問題。

此外，由于分山到戶后，各戶自主經(jīng)營管護，力量分散，防火力量薄弱，因此森林防火是一個值得強調(diào)的問題。

4.完善江西集體林權改革的對策建議

4.1基于經(jīng)濟效益的對策建議

4.1.1加強對林農(nóng)的指導

通過設立免費培訓小組或者培訓機構，專門負責傳授給林農(nóng)科學技術知識，讓他們能因地制宜，適地適樹，種植林木，經(jīng)營林地。同時鼓勵他們多種經(jīng)營，用科學的手段經(jīng)營和管理山林，發(fā)揮林地最大的潛力，走可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化林業(yè)建設道路。

4.1.2加強對林農(nóng)資金的扶持

金融機構要積極穩(wěn)妥地開展林權抵押貸款等金融服務，抓緊建立和完善林權抵押貸款辦法，簡化貸款手續(xù)，降低融資成本，加大農(nóng)戶聯(lián)保和小額貸款力度，積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和商品林基地建設，同時國家金融機構應盡快針對森林資源資產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，開發(fā)必要的金融產(chǎn)品，積極推進村“鎮(zhèn)銀行”和“小額信貸組織”的設立，從而進一步解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)資金難的問題?？傊獜V開資金渠道，想盡一切辦法解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)資金難的問題。4.1.3建立健全林業(yè)社會化服務體系

林權改革只是解決了林業(yè)發(fā)展的動力機制問題，要真正實現(xiàn)興林富農(nóng)的目標，就必須同時加強管護保障，科技保障，流通保障等工作，建立也林業(yè)發(fā)展要求相適應結構合理功能齊全的林業(yè)中介服務組織，咨詢部門，提供市場信息，同時，健全交易中心，設立適合林業(yè)發(fā)展的交易體系，一方面加大林木培育的服務，另一方面，為其林木 提供一個公平公正的平臺； 4.1.4加強林業(yè)科研隊伍的建設

加強林業(yè)科研隊伍的建設，依照林業(yè)的特點和規(guī)律，不斷探索和創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營方式，引導群眾開展適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)合作，盡可能地發(fā)揮林地的潛力，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。

4．2基于生態(tài)效益的對策建議 4.2.1加強對國家重點公益林補償力度

一是提高補償標準。目前中央財政對國家重點公益林的補償標準為每畝每年5元，與經(jīng)營商品林的效益相比，顯然不合理，建議國家根據(jù)財力狀況，逐年提高補償標準。二是地方不要完全依賴于中央，自己應適當增加公益林財政支出，同時積極探索和建立多渠道籌集公益林補償資金的機制，但不要寄希望于企業(yè)，加重企業(yè)負擔。

4.2.2加強對公益林的采伐管理

林木像人一樣，有其壽命周期，有其價值實現(xiàn)的最佳期限，所以各級政府應積極探索和研究出臺相關政策，允許對公益林在不影響生態(tài)功能發(fā)揮的前提下，進行經(jīng)營性采伐和科學利用，發(fā)揮森林的綜合效益。4.2.3完善對灌木林的管理

灌木林在保持水土，防止水土流失和生態(tài)建設中發(fā)揮著不可忽視的作用，因此必須加強灌木林的管理，加快制定灌木林采伐管理辦法，在放寬采伐的同時不能放任林農(nóng)不管，讓他們胡作非為，要做到放而有序、活而不亂、管而不死。

4.3基于于社會效益的對策建議

4.3.1加大對地方財政的支持

國家一方面應盡快研究出臺中央財政林權制度改革專項轉移支付政策，特別是對財政困難的縣、鄉(xiāng)、村，給予大力支持，財政補貼，工作經(jīng)費補助；另一方面，應加強對資金使用的監(jiān)督，切實做到?？顚Ｓ谩?.3.2加快制定基層干部績效考核制度

國家應盡快制定林業(yè)干部績效考核制度，根據(jù)其所管轄的范圍，通過科學的指標，衡量該區(qū)域內(nèi)林業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益，評估其工作績效，然后按績效等級給予獎勵，激勵林業(yè)干部（特別是基層林業(yè)干部）全心全意搞林業(yè)，為林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展做出貢獻。4.3.3加快國有林場改革步伐

長期以來，國有林場為國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設作出了巨大貢獻，但目前陷入貧困邊緣，人員包袱沉，債務負擔重，基礎設施建設欠賬多，林場職工的收入水平普遍低于當?shù)剞r(nóng)民。建議國家統(tǒng)籌考慮，盡快出臺具體改革政策，重點解決國有林場職工社會保障問題和歷史債務問題，加大對國有林場基礎設施建設的扶持力度，保證集體林場和國有林場的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4切實做好森林防火工作

此外，在做好以上工作的同時，還需要搞好森林防火工作。森林火災一直是林業(yè)經(jīng)營的大敵，為防止森林火災，國家每年都要投入大量的資金。分山到戶后，林農(nóng)自主經(jīng)營管護，由于他們防火意識不強，防火設備不齊全和落后，不懂專業(yè)防火知識，這樣就容易造成生命危險以及森林資源損失。因此，森林防火仍然應作為林業(yè)部門的重點工作，不得因為屬于林農(nóng)自己的管護范圍而不管不顧，或者說討價還價，收小費等等，必須一如既往地做好監(jiān)測和預警工作，使部隊布防、物資儲備、應急保障等防護措施及時到位，實現(xiàn)火患早排除、火險早預警、火情早發(fā)現(xiàn)、火災早處置，努力保障人民財產(chǎn)安全和國家森林資源安全。

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第三篇：對集體林權制度改革的思考

對集體林權制度改革的思考

中央林業(yè)工作會議于2010年6月22號到23號在北京舉行。這次會議是新中

國成立60年來中央召開的首次林業(yè)工作會議，會議系統(tǒng)研究新形勢下林業(yè)改革發(fā)展的機遇，全面部署推進集體林權制度改革工作，推動我國林業(yè)又好又快發(fā)展。集體林權制度改革，是全面貫徹黨的十七屆三中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想，實踐科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)；是解決“三農(nóng)”特別是林業(yè)發(fā)展滯后問題的一項舉措；是以解決農(nóng)民得實惠為根本要求，依法還山于民、還權于民、還利于民、依法保障農(nóng)民權益，進一步解決和發(fā)展生產(chǎn)力；是農(nóng)村重要生產(chǎn)資料再分配、內(nèi)部利益再分配的重大改革。

一、集體林權的基本問題

（一）集體林權的概念

按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體林權是指集體組織對本單位的森林資源所享有的占有權、使用權、收益權和處分權。集體林權是一個集合概念，通常理解為是由森林、林木、林地所有權組合而成的權利，其中林地所有權歸勞動群眾共同享有，而林地使用權可與林地所有權相分離，在集體林承包經(jīng)營中，經(jīng)營者行使的是集體林地的使用權，所有權性質(zhì)不變。這種統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，相對于以往高度統(tǒng)一的集體所有、集體經(jīng)營而言，有一定的優(yōu)越性，在充分保證林地使用權長期穩(wěn)定的前提下，可以有效解決集體林經(jīng)營中的責權利相統(tǒng)一問題。

（二）我國對集體林權改革制度的探索

新中國成立以來，我國集體林權制度一直處于探索之中，歷經(jīng)分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、林業(yè)“三定”（劃定自留山、確定責任山、穩(wěn)定山林權）四次變革。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2003年以來，福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展新一輪集體林權制度改革，將“七分山”承包到農(nóng)戶，實現(xiàn)“耕者有其山”。黨中央、國務院對集體林權制度改革高度重視，2003年6月25日中共中央、國務院頒布《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，林改真正跨入了以建立家庭承包經(jīng)營制為主的產(chǎn)權改革新階段。2006年以來，中央領導同志深入福建、江西、遼寧、云南等地區(qū)考察指導，多次對集體林權制度改革作出重要指示。黨的十七大、十七屆三中全會、國家“十一五”規(guī)劃，以及近幾年的兩會、中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議，都對集體林改作出了部署。

2008年6月8日，中共中央、國務院頒布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，決定用5年時間，在全國基本完成集體林權制度改革?！兑庖姟诽岢?，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位，承包期為70年，期滿可以繼續(xù)承包。

2009年6月22—23日我國召開了建國以來的首次全國林業(yè)工作會議，全面部署推進集體林權制度改革工作。會議強調(diào)，集體林權制度改革是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革。全面推進集體林權制度改革，必須確保實現(xiàn)資源增長和農(nóng)民增收兩大基本目標，建立以家庭承包經(jīng)營為基礎的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度和支持林業(yè)發(fā)展的公共財政制度兩項根本制度，堅持尊重農(nóng)民意愿和依法辦事兩大重要原則，抓住勘界發(fā)證和落實責任兩個關鍵環(huán)節(jié)，處理好改革與穩(wěn)定、放活與管理兩個重要關系，切實保證改革沿著正確的方向推進。

二、集體林權制度改革取得的成績

截至目前，福建、江西、遼寧等省基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的主體改革,正在推進配套改革。例如，自林改以來，江西省每年完成人工造林320萬畝以上，2008年全省農(nóng)民人均來自林業(yè)的收入達720元，是林改以前的3倍。云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開。湖南、河南、貴州、海南等8省市正在總結試點經(jīng)驗,今年將全面推開。湖南懷化作為全省唯一一個進行林改試點的地級市，已為懷化林農(nóng)帶來了真正的實惠。

與改革前比較，林區(qū)農(nóng)民從林業(yè)中獲得的人均純收入由490元增加到550元，增長12.3%。集體林權制度改革已成為當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的潛力所在。其他省區(qū)也在積極開展試點、深入調(diào)研,進行前期準備。全國承包到戶的林地約6.6億畝,占集體林業(yè)用地的27.5%。全國集體林地有25億多畝，占全國林地面積的58％，主要分布在山區(qū)。林權改革制度實施之前，集體林產(chǎn)權虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題，制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性以及林區(qū)農(nóng)民增收的潛力。林改為首批基本完成主體改革省份的農(nóng)民帶來了明顯的增收致富效用。浙江省安吉縣林業(yè)總產(chǎn)值達105.1億元,農(nóng)民人均收入9196元,其中6078元來自林業(yè)。

集體林權制度改革有效盤活了林區(qū)資源,促進了各種生產(chǎn)要素向林業(yè)流動。福建省林業(yè)全年吸納社會資金80多億元,累計獲得林權抵押貸款42億元;浙江省今后5年可從農(nóng)發(fā)行獲得林業(yè)貸款50億元;江西省正在開展森林火災保險試點；遼寧省山地經(jīng)濟日趨活躍。

三、集體林權制度改革存在的問題

（一）山林權屬的爭議

勘界發(fā)證、明晰所有權(具體指林地使用權和林木所有權)是林改的首要任務,而山林權屬界址不清、爭議多則是各地普遍存在的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查農(nóng)戶反映,當年“三定”時期發(fā)放林權證時,沒有進行實地勘察邊界,而是由個人自主填寫。有為了減少稅費而故意少填的,也有為了搶占資源而夸大面積的。由于林木(包括竹林)的經(jīng)濟價值顯著,爭搶山林的糾紛時有發(fā)生,大大增加了確權發(fā)證的難度,嚴重制約和影響了發(fā)證的進度。對于集體林的可持續(xù)發(fā)展而言，更嚴重的問題是權利主體缺位的同時責任主體也缺位。主體虛置在很大程度上使集體林權喪失了排他勝，產(chǎn)權的約束與激勵功能無從發(fā)揮，“公地的悲劇”有愈演愈烈之勢，客觀上表現(xiàn)為集體林管理難度不斷加大。

（二）補償過低，生態(tài)公益林管護形勢嚴峻

林改之后，原本屬于集體所有的山場變成了一個明確的經(jīng)營主體所有(承包期限為30年到70年不等)這就意味著改革前可能免費用木材的農(nóng)民需要以市場價去購買,或者盜砍、盜伐及破壞生態(tài)公益林。從全國范圍來看,我國當前對森林生態(tài)效益的補償標準有著標準過低與過于單一化兩大特點,中央給予的補償標準5元/畝,地方根據(jù)財政能力再給予一定的配套補償，目前補償標準最高是廣東省，達到12元/畝(2008年為10元/畝,年均增長2元/畝)。在江西省,只有最基本的5元/畝補償金,扣除種苗費后直接發(fā)到農(nóng)民手中的只有315元/畝。生態(tài)公益林的劃分及其與商品用材林之間顯著的經(jīng)濟收益差別,客觀上形成林改群眾之間資源分配的不公，是導致山林糾紛的重要因素之一。

（三）林業(yè)投融資不健全，集體林權改革遭遇資金瓶頸

林業(yè)投融資改革作為農(nóng)村金融改革的重要組成部分，自去年10月份正式推出后一直備受各界關注。林改后，隨著廣大林農(nóng)生產(chǎn)積極性的提高，資金不足問題突出，林農(nóng)對資金的需求十分迫切，根據(jù)調(diào)查和初步測算，目前，資金缺口有2000億元左右。現(xiàn)行林權抵押貸款并未滿足廣大林農(nóng)需求。由于林農(nóng)缺乏有效的抵押物，貸款難成了制約林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨的巨大自然災害風險，也是林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者難以獲取貸款等融資支持的一個重要原因。

（四）集體林地流轉存在隱患

集體林權改革的目的之一是“建立林權流轉平臺,農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現(xiàn)”。因此,推進林地使用權和林木所有權的合理流轉,是盤活林地和林木資產(chǎn)的重要途徑。林改之后我國的林地和林木的流轉交易日趨活躍,一定程度上激活了林業(yè)生產(chǎn)要素。但是，由于林權流轉的復雜性,涉及到山林的評估、林權貸款等后續(xù)問題,其中還夾雜著基層管理組織的尋租行為，潛在而深遠地影響著林權改革績效的正常發(fā)揮。調(diào)查發(fā)現(xiàn),資金缺少、信息不對稱使得大多數(shù)農(nóng)民被排斥在山場競標拍賣、規(guī)模經(jīng)營、資本信貸等活動以外,林地向部分外來經(jīng)濟實體集中的趨勢日益增強。

（五）林業(yè)管理服務體制有待進一步完善

林改后，林業(yè)發(fā)展活力迅速迸發(fā)，使得現(xiàn)有的部分林業(yè)法律法規(guī)已經(jīng)無法適應林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，需要修改和完善。林改后，林業(yè)建設呈現(xiàn)出林權結構分散化、經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營形式多樣化的特征，林業(yè)生產(chǎn)建設的組織管理難度明顯加大，任務明顯加重。而目前的林業(yè)管理服務體制還一定程度上存在著能劃分不夠明晰、管理不夠科學、資金渠道不夠順暢等現(xiàn)狀，如何根據(jù)形勢變化，大力加強各級林業(yè)主管部門及其工作、服務體系建設，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。

四、完善集體林權制度

（一）明晰所有權的多元化運作

隨著林地和林木資源的增值,林業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理的成本高、林業(yè)經(jīng)營回收期長等特點使得林權經(jīng)營者的經(jīng)營風險將因人為因素而進一步加大，這樣不僅危及林權經(jīng)營者的權益，也可能進一步威脅到林改后的整個產(chǎn)權制度安排，甚至直接阻礙林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于地方政府尤其縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府來說，處理山林糾紛耗費了大量的行政成本，也影響了其他工作的開展。鑒于江西、福建等省林改的主體階段已經(jīng)基本完成，可通過將剩余山場留作村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)的方式妥善處理剩余山場的分配，為本村村民和公益事業(yè)提供整體福利和保障。其他地區(qū)可在勘清界址的基礎上，采取“先分后聯(lián)”、山林入股的模式,以收益權的合理均分調(diào)平所有權區(qū)劃的差異。

（二）全面落實生態(tài)公益林補償制度

針對生態(tài)公益林補償標準過低的現(xiàn)狀,可通過提高政府財政補償、建立受益者補償與合理經(jīng)營利用自我補償(如林下養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等)三種方式實現(xiàn)。通過實施合理的生態(tài)公益林補償標準,彌補農(nóng)民的經(jīng)濟損失,促進生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營。

應該在提高公益林管護補助標準的同時，全面落實公益林補償制度,并對公益林的經(jīng)營、管理與合理利用制定出明確的、可操作性強的政策,以實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的“雙贏”。探索生態(tài)公益林保護補償機制。按照“分類經(jīng)營、分區(qū)施策”的原則，加強生態(tài)公益林保護和管理，借助法律和行政手段，將生態(tài)價值高的天然闊葉商品林，調(diào)整劃入生態(tài)公益林，嚴格加以保護。

（三）推進林業(yè)投融資改革，籌集林業(yè)發(fā)展資金

為推進林業(yè)投融資體系建設，完善集體林權制度改革，應建立金融服務平臺、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、強化國家政策扶持來完善林業(yè)投融資體系建立金融服務平臺，可從三個方面來實現(xiàn)：一是完善農(nóng)村金融服務機制，包括探索多元化林業(yè)金融發(fā)展道路，建立林農(nóng)信用體系，建立鄉(xiāng)村信貸協(xié)管員制度以及強化政府引導和服務。二是完善銀林合作機制，一方面，林業(yè)部門要主動跟金融部門溝通、聯(lián)系，建立長期合作機制；另一方面，金融監(jiān)管部門應盡快出臺關于小額林權抵押貸款的管理辦法，規(guī)范貸款程序，簡化小額林權抵押貸款的申請和操作手續(xù)，降低金融交易成本。三是完善風險防范機制，通過成立收儲中心，建立擔保體系，開展政策性森林保險，擴大森林保險的覆蓋面，充分發(fā)揮保險在風險防范和風險補償中的重要作用。

（四）加快建立規(guī)范有序的集體林權流轉機制

第一，加大立法，規(guī)范流轉。針對林改后林地規(guī)?？赡芷?、地理位置相對分散的實際情況，目前亟需出臺相應的有關森林資源流轉的法律法規(guī)，促進林地流轉市場的良性發(fā)育。

第二，建立林地林木市場機制。建立區(qū)域性林業(yè)產(chǎn)權交易中心，實現(xiàn)跨區(qū)域性的森林資源交易。同時，組建森林資源評估機構，著力解決好森林資源評估資質(zhì)問題。

第三，加強林地流轉服務。健全與完善林業(yè)科技、信息服務，培育林地流轉中介組織，提高林地流轉效益，進一步釋放集體林權制度改革的作用。

（五）構建林業(yè)管理服務新體制

一是加強能力建設。根據(jù)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的要求，對林業(yè)部門的主要職責進行重新界定，整合林業(yè)力量，提高隊伍素質(zhì)，構建優(yōu)質(zhì)服務、科學管理、嚴格執(zhí)

法的林業(yè)管理新體制，為政府提供林業(yè)公共服務奠定基礎，基本形成與林業(yè)“三防”體系相適應的林業(yè)行政能力。

二是規(guī)范權力運行。進一步梳理林業(yè)行政權力實施依據(jù)、規(guī)范行政權力運行程序、細化林業(yè)行政處罰自由裁量標準、完善權力運行流程圖，做到林業(yè)行

政權力運行規(guī)范、公開、便民。

三是理順經(jīng)費渠道。探索建立工業(yè)反哺林業(yè)的投入制度，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范育林基金使用管理，保證基金專項用于造林育林護林。同時，將林業(yè)行政、事業(yè)單位人員經(jīng)費和公用經(jīng)費按照當?shù)赝悊挝恢С鏊胶硕?，并全部納入財政預算安排。減收的資金爭取中央財政轉移支付，不足部分由省財政轉移支付。

四是提高服務水平。重點實施“四化”工程：推進植樹造林良種化，確保2010年主要造林樹種基本實行良種化；推進營林作業(yè)機械化；推進森林經(jīng)營示范標準化，重點建設用材林培育、生態(tài)公益林經(jīng)營、科學試驗、生物能源林等標準基地，為林農(nóng)提供樣榜示范；推進管理服務信息化。對

第四篇：集體林權制度改革

集體林權制度改革

相關政策及工作程序講座

集體林權制度改革涉及到廣大群眾的切身利益，政策性強，技術要求高，為了在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一政策和技術規(guī)程，自治區(qū)林改領導小組下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》，這是我區(qū)林改工作的規(guī)范性文件，它包括林改相關政策和操作規(guī)程兩個部分。我們這個講座主要是對這個《辦法》進行學習、理解，掌握《辦法》的精神要點，以便在林改工作中能夠熟練運用。第一部分林改相關政策法規(guī)

《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》，對我們在林改工作中經(jīng)常用到的一些相關政策都做了明確的規(guī)定。共有

1、自留山政策，2、責任山政策，3、未承包到戶的集體林地政策，4、誰種誰有政策，5、林地流轉政策，6、生態(tài)公益林政策，7、退耕還林政策，8、確權發(fā)證主體與對象的政策等八個方面。

1、自留山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改 革確權發(fā)證辦法（試行）》第三條 規(guī)定，自留山長期穩(wěn)定不變。繼續(xù)實行“生不補，死不收”、長期無償使用、允許繼承的政策。自留山屬于農(nóng)民集體所有，其成員只有使用權，不得擅自用于建房等非林業(yè)生產(chǎn)用途。自留山長期歸農(nóng)戶使用，其經(jīng)營權受國家保護。

自留山劃定后集體經(jīng)濟組織收回的應當退還農(nóng)戶或者劃定新的自留山給農(nóng)戶，但農(nóng)村戶口轉為城鎮(zhèn)戶口，其自留山在林改前已由集體經(jīng)濟組織按照有關規(guī)定或者協(xié)議收回的，不予退還；尚未收回的，維持不變。

集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶自留山統(tǒng)一組織造林的，不得改變自留山的使用權，所造林木可由集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶協(xié)商確定分成比例和采伐時間，也可由集體經(jīng)濟組織向農(nóng)戶收取營林費用后將所造林木歸農(nóng)戶所有。

林業(yè)“三定”后，自留山、責任山合并，實行“兩山并一山”管理，農(nóng)戶要求區(qū)分自留山、責任山的，應當按照農(nóng)戶的要求分別確權發(fā)證；農(nóng)戶不要求區(qū)分的，可按責任山的形式予以確權發(fā)證。

有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當時已經(jīng)過縣級人民政府造冊登記的，應認定為自留山，并及時發(fā)放林權證；未經(jīng)造冊登記，但經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認為自留山。

自留山位于自然保護區(qū)或森林公園內(nèi)的，由集體經(jīng)濟組織、自留山使用權；人與自然保護區(qū)或森林公園經(jīng)營管理單位共同協(xié)商處理?？梢杂杉w經(jīng)濟組織給予等量置換；也可以由自然保護區(qū)或森林公園經(jīng)營管理單位與自留山使用權人簽訂合同，明確林地使用權和林木所有權歸屬、利益分成、使用期限。集體經(jīng)濟組織的山林全部納入自然保護區(qū)或者森

林公園的，應將生態(tài)公益林的補助、補償落實給自留山使用權人。

自留山使用權人死亡后沒有繼承人的，其自留山使用權由集體經(jīng)濟組織收回，原存在的承包經(jīng)營等法律關系不變。

2、責任山政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》第四條 規(guī)定，責任山在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定不變。承包方必須與發(fā)包方簽訂全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的承包合同，明確雙方的責權利，承包期限為70年，承包期內(nèi)承包方依法享有責任山的使用、收益和承包經(jīng)營權流轉的權力，并允許繼承。

集體經(jīng)濟組織與成員已簽訂有承包合同，但沒有明確承包面積、四至范圍和期限的，要完善承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限，承包期滿后可以按國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。責任山已落實到農(nóng)戶但沒有簽訂承包合同的，要補簽承包合同，明確承包面積、四至范圍和承包期限。

承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回和調(diào)整承包的林地。承包期內(nèi)，承包方全家外遷，其要求保留承包經(jīng)營權的，應當予以保留。承包合同生效后，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得因承辦人或負責人的變動而變更或者解除承包合同，也不得因集體經(jīng)濟組織的分立或者合并而變更或者解除承包合同。承包期內(nèi)，承包人死亡，其繼承人可繼續(xù)承包。

承包的林地，應當按照法律、法規(guī)的規(guī)定進行開發(fā)、經(jīng)營和利用。未經(jīng)依法批準，不得改變林地用途，不得將承包的林地用于非林業(yè)建設。

責任山由集體經(jīng)濟組織收回統(tǒng)一經(jīng)營，承包方要求歸還的，應當歸還。

3、未承包到戶的集體林地政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》第五條 規(guī)定，林業(yè)“三定”時未承包到戶，目前仍由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的，凡適宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林地，按本次林改時確定的人數(shù)承包到戶；不適宜實行家庭承包經(jīng)營的，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列辦法之一處理：

（一）通過招標、拍賣、出租、公開協(xié)商等承包方式確定由本集體經(jīng)濟組織成員或其他經(jīng)營主體經(jīng)營，所得收入按規(guī)定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，繼續(xù)由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，但要將現(xiàn)有的林地、林木折股分配給集體經(jīng)濟組織成員均等持有，收益按股分配。

農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟組織所有但未承包到戶的集體林地種植的林木，由該農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織協(xié)商林木處置辦法，林木處置后，林地使用權收歸集體，并按照本條前款的規(guī)定落實經(jīng)營主體。

集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營或者通過流轉獲得的收益，應用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配或公益事業(yè)，其中70％以上應當分配給本集體經(jīng)濟組織各成員。分配方案應經(jīng)村民會議

三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

4、誰種誰有政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》 第六條規(guī)定，在荒山、荒溝、荒丘、荒灘種植的林木，堅持“誰造誰有，可以繼承，可以作價轉讓，林木依法采伐，產(chǎn)品自主處理”的政策。集體經(jīng)濟組織未與農(nóng)戶簽訂承包合同的，應補簽承包合同，確定林木所有權和林地使用權。第十七條規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員在本經(jīng)濟組織所有且未承包到戶的集體林地上種植的林木，由林木所有人與集體經(jīng)濟組織協(xié)商林木處置辦法，林地使用權收歸集體，落實經(jīng)營主體后登記發(fā)證。

5、林地流轉政策：《廣西壯族自治區(qū)集體林權制度改革確權發(fā)證辦法（試行）》第七條 承規(guī)定，承包方可以在一定期限內(nèi)將全部或者部分林地使用權通過轉包、出租等方式流轉給第三方，發(fā)包方與承包方的承包關系不變。流轉期限不得超過剩余的承包期限。

承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分林地使用權轉讓給其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該林地上的承包關系即行終止。已經(jīng)實行流轉的集體林地，符合法律規(guī)定、流轉合同規(guī)范的，要予以維護；流轉合同不規(guī)范的，要予以規(guī)范；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。

第五篇：集體林權制度改革狀況調(diào)研思考

集體林權制度改革是農(nóng)村耕地家庭承包經(jīng)營制度的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善。我縣作為全區(qū)集體林權制度改革試點縣，為了扎實推進林改工作，必須認真分析當前林業(yè)實情，借鑒全國其他省區(qū)林改的成功經(jīng)驗，抄捷徑全力把林改工作趕上去，為全區(qū)林改工作的全面開展提供經(jīng)驗。

一、我縣林業(yè)基本現(xiàn)狀

**縣地處毛烏素沙

漠西南緣，屬鄂爾多斯臺地向黃土高原過渡地帶。境內(nèi)氣候干燥，降水稀少，蒸發(fā)強烈，風大沙多。全縣總面積8661.3平方公里，轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，總人口16.5萬人。是一個以牧業(yè)為主，農(nóng)、林、牧相結合的半農(nóng)半牧地區(qū)?，F(xiàn)有林地面積434萬畝，其中國有林地64萬畝，集體林面積236萬畝（占全縣林地面積的54%）。以檸條為主的沙生灌木林227萬畝，占集體林面積的96%；喬木林8.5萬畝，占4%。經(jīng)過多年的治理，初步實現(xiàn)了“人進沙退”的歷史性逆轉，生態(tài)環(huán)境步入良性循環(huán)。但是，全縣林業(yè)發(fā)展總體上仍處于“大資源、高消耗、低效益、窮林農(nóng)”的狀況，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，造林難、護林難、防火難、科技興林難、林農(nóng)增收難的現(xiàn)象普遍存在，特別是占林地總面積54%的集體林權屬不清、權責不明，林農(nóng)利益得不到完全體現(xiàn)，深化集體林權制度改革勢在必行。

目前有待調(diào)整承包發(fā)證的集體公益林地（部分被劃為草原承包面積）236萬畝。今年，我們把花馬池鎮(zhèn)柳楊堡行政村確定為全縣集體林權制度改革試點村，該村現(xiàn)有林地總面積約11萬畝，其中需要進行林權改革“分山到戶”的集體林地10.1萬畝。由于這次農(nóng)村集體林權改革觸及到林地制度的深層體制問題,因而它具有類似當年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的重大歷史意義,是繼土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制、草原承包后農(nóng)村的“第三次革命”。

二、我縣當前林權制度改革存在的問題

一是生態(tài)公益林享受補償面積小。全縣現(xiàn)有需要參加集體林改的林地有236萬畝。目前已列入公益林補償范圍的面積共有17.8萬畝，尚有218.2萬畝沒有列入到公益林補償范圍內(nèi)，機制還不完善，不能充分調(diào)動群眾的積極性，不利于公益林的建設。

二是全縣236萬畝集體公益林，其中以檸條為主的沙生灌木林227萬畝，占集體林面積的96%。近年來，以灌木為主的集體公益林基本沒有產(chǎn)出，加之干旱少雨，牲畜缺草短料，管護難度增大，農(nóng)民對林改積極性不高。

三是林改配套改革經(jīng)費不足，機制不健全。

四是由于林地與草原承包之間沒有實行嚴格的劃分，林地權屬不清，權能無法保障，擁有林權的人無法從中獲得林業(yè)經(jīng)濟價值。

二、深入開展林權制度改革的對策和建議

林權制度改革的意義十分重大，且已經(jīng)遠遠超出了林業(yè)自身的范疇，發(fā)展成為一場關乎農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展全局的綜合改革，對于林權制度改革中遇到的問題，我們應引起高度重視，采取措施認真加以解決。在做好常規(guī)林權制度改革工作的前提下，借鑒外縣區(qū)在林權制度改革經(jīng)驗的基礎上，結合我縣當前林權制度改革實際，提出以下幾點建議僅供參考。

（一）依法行政，切實保障林地所有權、經(jīng)營權、收益權

在堅持森林分類經(jīng)營、管好生態(tài)公益林的基礎上，把改革的范圍限定為林木所有權和林地使用權尚未明晰的集體林。堅持林地集體所有，把林木所有權和林地使用權捆綁起來，在原草原承包的基礎上固定到戶或聯(lián)戶，實行分戶或聯(lián)戶經(jīng)營，使林農(nóng)既擁有林木所有權和林地使用權，又擁有山林經(jīng)營權、收益權。也可以將集體林折股量化到人，由集體統(tǒng)一發(fā)包給有經(jīng)營意愿的農(nóng)戶，或對外租賃經(jīng)營，所得收益按股份分配，實現(xiàn)全體村民對集體林木和林地的收益權

（二）加大力度，依法調(diào)解和處理林地糾紛

在林改工作中，要保持農(nóng)村的穩(wěn)定，保護林木資源，認真處理好改革與穩(wěn)定的關系，確保林改工作健康有序開展。為此，必須把解決林地糾紛作為改革的一項重要任務，及時組織力量做好調(diào)處工作。林業(yè)部門要加大林業(yè)執(zhí)法人員的培訓力度，切實提高對林地糾紛調(diào)處的業(yè)務工作能力和法律政策水平。按照分級管轄、分級負責的原則，村級糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級糾紛由縣政府負責處理，形成一級抓一級、層層抓落實的氛圍，把糾紛和問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，做到在穩(wěn)定中推進改革，在改革中促進穩(wěn)定，確保林區(qū)安定穩(wěn)定。要嚴格執(zhí)行“三禁”要求，即：凡有爭議的林地在糾紛調(diào)處前不得確權發(fā)證、禁止流轉，禁止下達采伐指標；要本著尊重歷史、尊重事實、依照法規(guī)、調(diào)解解決的原則，通過協(xié)商調(diào)解或政府裁決調(diào)處各種邊界爭議和林地權屬糾紛。對確實存在權屬爭議的林地，應查明原因，核實爭議范圍、面積，組織力量妥善處理，要廣泛征求當事人的意見，多做雙方的思想工作，組織爭議雙方權利人充分協(xié)商，逐步加以解決，經(jīng)雙方現(xiàn)場確定界限權屬，簽定邊界協(xié)議書后方予登記，協(xié)商不成的，暫不登記。要保持承包