第一篇：關(guān)于儀征市塘田灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于儀征市塘田灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)

有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告

儀征市水務(wù)局（2010年10月19日）

根據(jù)省發(fā)改委、財(cái)政廳、水利廳聯(lián)合通知精神，我們結(jié)合近幾年來(lái)的農(nóng)村水利工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，就目前農(nóng)業(yè)水價(jià)有關(guān)情況及存在的問(wèn)題赴儀征市塘田灌區(qū)開(kāi)展調(diào)研，現(xiàn)將情況報(bào)告如下：

一、塘田灌區(qū)基本情況

塘田灌區(qū)地處儀征市中北部低丘山區(qū)，共涉及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)即陳集鎮(zhèn)、謝集鄉(xiāng)的全部及劉集鎮(zhèn)個(gè)別村，行政村15個(gè)，是一個(gè)提引結(jié)合灌區(qū)，灌溉水源為龍河，龍河下接儀揚(yáng)河由節(jié)制閘控制與長(zhǎng)江相通，擔(dān)負(fù)光榮、橋頭、塔山、六松、立新、蘆壩6座水庫(kù)補(bǔ)水任務(wù)。灌區(qū)總面積13.22萬(wàn)畝，設(shè)計(jì)灌溉面積7.90萬(wàn)畝，近年來(lái)實(shí)際灌溉面積3.67萬(wàn)畝。灌區(qū)現(xiàn)有提水泵站7座，六級(jí)提水，總裝機(jī)容量39臺(tái)套計(jì)2397Kw，總設(shè)計(jì)流量18m/S，95%以上為土渠，設(shè)計(jì)總揚(yáng)程87.4米，渠道總長(zhǎng)32.5公里（含防滲渠道1.2公里、高填方渠道15公里）。其中：一級(jí)站設(shè)計(jì)流量5.6 m/S、揚(yáng)程7.8米?，F(xiàn)有在職人員20人(《儀征市水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》核定編制為44人)，離休1人，退休24人。

33二、塘田灌區(qū)水價(jià)及相關(guān)情況

成本水價(jià)包括工程年折舊費(fèi)，年運(yùn)行管理費(fèi)，水資源費(fèi)（根據(jù)江蘇省物價(jià)局《關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)的通知》（2004.6），對(duì)涉及農(nóng)村居民生活用水和生產(chǎn)用水免收水資源費(fèi)，則水資源費(fèi)為0）。經(jīng)計(jì)算，成本水價(jià)為0.33元/m（含水源成本0.001元/m）。

供水價(jià)格由基本水費(fèi)和計(jì)時(shí)水費(fèi)構(gòu)成，其中基本水費(fèi)包括生產(chǎn)工人工資、折舊費(fèi)、管理費(fèi)（管理人員工資、公務(wù)費(fèi)、生產(chǎn)工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、遺屬生活補(bǔ)助費(fèi)等）、其他生產(chǎn)直接費(fèi)等組成，基本水費(fèi)按照測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為平均每畝29.55元（去除工資附加費(fèi)和折舊費(fèi)，平均每畝24.93元）。計(jì)時(shí)水費(fèi)由農(nóng)灌電費(fèi)、機(jī)電設(shè)備維修費(fèi)、代辦經(jīng)費(fèi)（管水員工資及費(fèi)用、渠道建筑物維修費(fèi)）、其他生產(chǎn)直接費(fèi)（代收水電費(fèi)手續(xù)費(fèi)、職工夜餐費(fèi)）等，均價(jià)為108元/小時(shí)/720方，其中電費(fèi)占50%。

3三、塘田灌區(qū)水費(fèi)計(jì)收情況

按照長(zhǎng)期沿用的慣例，成立儀征市塘田灌區(qū)委員會(huì)，人員由所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、水利、財(cái)政以及部分行政村代表組成，研究確定基本水費(fèi)、計(jì)時(shí)水費(fèi)征收價(jià)格，農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征和灌區(qū)管理所自收的辦法。因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)多次調(diào)農(nóng)植林以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)建設(shè)，目前征收基本水費(fèi)田畝逐年減少，實(shí)際征收基本水費(fèi)田畝僅剩2萬(wàn)畝，且每畝按10元計(jì)征，減去代收手續(xù)費(fèi)20%，全年基本水費(fèi)總計(jì)16.4204萬(wàn)元；計(jì)時(shí)水費(fèi)按照不同站級(jí)進(jìn)行分段收費(fèi)（一級(jí)站52元，二級(jí)站77元，三級(jí)站104元，四級(jí)站142元，塔山站89元，五級(jí)站114元，六級(jí)站142元），2008年計(jì)時(shí)水費(fèi)共計(jì)28.155萬(wàn)元。征收水費(fèi)票據(jù)由市政府有關(guān)部門監(jiān)制。

以塘田灌區(qū)三級(jí)站提水為例，正常年景水稻需三次用水即栽插用水200方、分孽用水120方、抽穗灌漿用水130方，每畝需 2 450方水，水費(fèi)成本每畝60元，加上平時(shí)農(nóng)民采用小潛水泵在塘壩中抽取部分底水解決水稻田缺水。大旱年景是正常年景的1.5倍至2倍，水費(fèi)成本每畝達(dá)100元。

綜上所述，灌區(qū)提水正常年景各項(xiàng)農(nóng)業(yè)水費(fèi)每畝需80元左右?？鄢N子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械、人員工資等各項(xiàng)費(fèi)用，農(nóng)民每畝田的實(shí)際純收入在120元左右，遇上大旱年景，由于受旱或補(bǔ)水不及時(shí)，加之用水成本加大，基本處于虧損狀態(tài)，以致農(nóng)民種田積極性下降。

四、塘田灌區(qū)管理單位運(yùn)行情況

根據(jù)2004年出臺(tái)的《儀征市水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》的文件精神，塘田灌區(qū)定性為準(zhǔn)公益性水利工程管理單位，主要收入靠水費(fèi)征收和財(cái)政補(bǔ)助收入，其中市財(cái)政給予的補(bǔ)助相當(dāng)有限，儀征市水利管理單位15個(gè)，市財(cái)政給予的工程補(bǔ)助15萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)還維持在上世紀(jì)七十年代水平。由于近幾年天氣正常，降雨量偏多，開(kāi)機(jī)少，不到計(jì)劃開(kāi)機(jī)小時(shí)數(shù)一半（2000小時(shí)左右）。儀征市塘田灌區(qū)2008年生產(chǎn)生活各項(xiàng)收支情況：

1、人員工資：全灌區(qū)7個(gè)生產(chǎn)站，常年使用農(nóng)灌工人20人，組長(zhǎng)7人，9個(gè)月短期使用工人13人，人均工資1750元，7人年工資147000元，13人9個(gè)月工資204750元，按工資總額351750元提取工資附加費(fèi)17.5%為61556元，全年生產(chǎn)工人工資及附加費(fèi)413306元；

2、機(jī)電設(shè)備固定資產(chǎn)原值738784元乘以年提取率6%得應(yīng)提取折舊44327元，房屋及建筑物固定資產(chǎn)原值407795元乘以年提取率3%得應(yīng)提取折舊12234元，全年應(yīng)提取基本折舊費(fèi)56561元；

3、管理人員4人，人均工資1750元，年工資為84000 3 元，提取工資附加費(fèi)14700元，全年工資及附加費(fèi)共計(jì)98700元，公務(wù)費(fèi)、電話費(fèi)4500元，水電費(fèi)4000元，辦公費(fèi)5000元，差旅費(fèi)6500元，會(huì)議費(fèi)6000元，接待費(fèi)10000元，其他費(fèi)用5000元，全年公務(wù)費(fèi)41000元；

4、養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)、遺屬補(bǔ)助共計(jì)195436元；其他生產(chǎn)直接費(fèi)，低值易耗材料39臺(tái)套，每臺(tái)套200元，共計(jì)7800元，防暑降溫費(fèi)7200元，勞保用品人均350元，代收基本水費(fèi)手續(xù)費(fèi)24000元，全年生產(chǎn)直接費(fèi)45000元。單位全年各項(xiàng)收入61.7萬(wàn)元、支出79.74萬(wàn)元，虧損18.04萬(wàn)元。盡管每年年底水利水務(wù)主管部門想方設(shè)法通過(guò)多種途徑，籌集資金150多萬(wàn)元用于對(duì)基層困難單位虧損補(bǔ)助，但仍然難以解決灌區(qū)職工的實(shí)際困難。常年上班的職工年均收入能夠達(dá)到2萬(wàn)元，季節(jié)性上班的職工收入不足8000元。

五、塘田灌區(qū)供水管理體制情況

塘田灌區(qū)采用“條塊結(jié)合，分級(jí)管理”的管理模式，由市水務(wù)局統(tǒng)一管理，塘田電灌管理站與陳集鎮(zhèn)政府組建成立灌區(qū)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)日常工作。供水管理采用供水到組（生產(chǎn)隊(duì)），再由組長(zhǎng)（生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)）管理到戶的方式進(jìn)行，組長(zhǎng)工資由戶負(fù)擔(dān)。目前，灌區(qū)管理體制方面逐步推行“灌區(qū)管理所+用水者協(xié)會(huì)+用水小組（農(nóng)戶）”的管理模式，支持和引導(dǎo)農(nóng)民積極參與灌溉管理。灌區(qū)管理所負(fù)責(zé)灌區(qū)水源工程、干支渠及其建筑物等骨干工程的管理、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)。用水者協(xié)會(huì)和用水小組負(fù)責(zé)灌區(qū)支渠以下非骨干工程、田間工程等小型工程的管理、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)。

六、存在的主要困難和問(wèn)題

1、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。近幾年來(lái)，4 我市雖然投入不少資金進(jìn)行水利建設(shè)，但主要用于沿江堤防達(dá)標(biāo)、水庫(kù)除險(xiǎn)以及重點(diǎn)水利工程建設(shè)，而面廣量大的農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)資金嚴(yán)重匱乏。由于中后山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上是“吃飯財(cái)政”，多年來(lái)，對(duì)灌區(qū)維修改造基本沒(méi)有投入。目前，國(guó)有和鎮(zhèn)辦灌區(qū)基本依賴農(nóng)民上交的基本水費(fèi)艱難生存，根本無(wú)力進(jìn)行設(shè)備維修更新。

2、公益性過(guò)大，效益低下。塘田灌區(qū)作為特大干旱補(bǔ)水型灌區(qū)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的作用是不可替代的。但在正常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，依然存在入不敷出的情況。一是塘、壩、庫(kù)蓄水量相對(duì)充足，正常年景邊遠(yuǎn)地區(qū)無(wú)需用水，一般年景開(kāi)機(jī)較少，從起始泵站到末尾站，由于提水級(jí)數(shù)多線路長(zhǎng)，加之土質(zhì)渠道水利用系數(shù)低，損耗大，往往灌區(qū)開(kāi)機(jī)小時(shí)越多，虧損越大；二是新科學(xué)、新技術(shù)的推廣普及，如旱育秧、麥套稻等，大大減少了用水量。三是個(gè)別偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于無(wú)法供水，促使部分地塊進(jìn)行了水改旱。四是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，茶田、桑田，綠化帶建設(shè)等，使得用水面積逐年下降。

3、存在拒繳、緩繳、延繳、欠繳水費(fèi)現(xiàn)象。一是農(nóng)民用水繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)民用水不繳費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍；二是個(gè)別農(nóng)民對(duì)水是商品的意識(shí)觀念淡薄，甚至認(rèn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)民皇糧國(guó)稅都免繳了，投資修建的水利灌溉不應(yīng)交納水費(fèi)；三是“等、靠、要”依賴思想嚴(yán)重，風(fēng)調(diào)雨順年景有的農(nóng)民拒繳水費(fèi)，大旱年景等天下雨，以及依賴市鄉(xiāng)兩級(jí)政府供水思想嚴(yán)重，用水講理由、講條件十分嚴(yán)重，造成水費(fèi)難于征收；四是農(nóng)業(yè)水利工程水費(fèi)征收難度加大，市鄉(xiāng)人大代表、政協(xié)委員呼聲強(qiáng)烈，要求免于征收。

4、灌區(qū)機(jī)電設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施和人員普遍老化。儀征市電灌站大都建于上世紀(jì)六、七十年代，職工宿舍以及機(jī)房已多屬危房，當(dāng)初購(gòu)臵的電器設(shè)備多屬帶病運(yùn)行，進(jìn)站電線路老損嚴(yán)重，加大了運(yùn)轉(zhuǎn)成本，且一些電線和電控設(shè)備無(wú)任何保護(hù)裝臵，存在著一定的安全隱患，又一些地處偏僻、邊遠(yuǎn)機(jī)房的機(jī)電設(shè)備屢遭盜竊。同時(shí)，灌區(qū)人員年齡偏大，又無(wú)一定的業(yè)務(wù)技術(shù)技能，加之灌區(qū)生產(chǎn)生活條件差，工資福利待遇低，老人出不去，新人引不進(jìn)，嚴(yán)重制約著灌區(qū)的發(fā)展。

5、干支渠道滲漏，灌溉成本加大。水系渠道襯砌極為有限，多為土質(zhì)且高填方占很大比例，由于常年受自然沉陷、雨水沖刷和白蟻危害等侵?jǐn)_，引水灌溉時(shí)跑、冒、滲、漏現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，水到末端的利用率低下。既加大灌溉成本，同時(shí)又存在著“出錢的用不到水，用水的不需出錢”的矛盾。

七、建議與對(duì)策

1、加強(qiáng)政府財(cái)政補(bǔ)貼與政策支持。近年來(lái)，市人大代表的議案、建議和意見(jiàn)中多次提到取消農(nóng)村基本水費(fèi)，但是灌溉供水工作公益性過(guò)大，效益低下的狀況一直無(wú)法解決，尤其在群眾普遍呼聲取消農(nóng)業(yè)基本水費(fèi)、農(nóng)業(yè)工程水費(fèi)的情況下，政府要按照準(zhǔn)公益性事業(yè)單位性質(zhì)，增加農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，增加灌區(qū)單位人頭經(jīng)費(fèi)，按人均1.5萬(wàn)元/年計(jì)算核發(fā)，以維持灌區(qū)單位簡(jiǎn)單運(yùn)行。同時(shí)，市政府在政策上給予扶持，特別是在財(cái)政擔(dān)保和財(cái)政貼息、優(yōu)惠貸款方面給予一定的優(yōu)惠政策，提高水利項(xiàng)目的自身融資能力。促使信貸資金能夠向水利行業(yè)傾斜。

2、繼續(xù)深化水利工程管理體制改革。積極探索準(zhǔn)公益性水 6 管單位面向市場(chǎng)的管理體制和運(yùn)行體制，繼續(xù)深化小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村供水水價(jià)改革，根據(jù)鄉(xiāng)、村、組農(nóng)村水利工程設(shè)施的權(quán)屬，確定專人管護(hù)，明確報(bào)酬，加強(qiáng)水利工程管理。

3、加大宣傳力度，努力提高農(nóng)民群眾繳費(fèi)意識(shí)。采取多種形式宣傳農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收的必要性和重要性，做到家喻戶曉，人人皆知，使廣大農(nóng)民群眾能夠理解政策、支持政策、執(zhí)行政策。同時(shí)，把水利設(shè)施投入、管理、維護(hù)、使用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，廣泛宣傳水是商品，水是種田成本不可缺少的部分，進(jìn)一步明確“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的原則，努力提高用水戶的交費(fèi)意識(shí)。

4、建立健全節(jié)水的利益補(bǔ)償機(jī)制。灌溉供水單位的收入取決于農(nóng)民用水量。農(nóng)民采用節(jié)水措施后，往往事與愿違，節(jié)約的水大多情況下不能為灌區(qū)供水單位帶來(lái)補(bǔ)償利益，從而無(wú)法調(diào)動(dòng)灌溉供水單位節(jié)水的積極性，不利于水價(jià)改革。農(nóng)民少用水、節(jié)約用水，如果節(jié)約的水得不到補(bǔ)償，意味著灌區(qū)的收入減少，灌區(qū)沒(méi)有積極性鼓勵(lì)農(nóng)民節(jié)水。為確保農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)安全，建議國(guó)家出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)大型灌區(qū)節(jié)水激勵(lì)辦法以彌補(bǔ)供水單位這部分利益，或從征收的農(nóng)業(yè)工程水費(fèi)中返還國(guó)有灌區(qū)人頭費(fèi)（目前，全市國(guó)有灌區(qū)在職在編職工不足百人），以維持灌區(qū)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二篇：淺談灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革

淺談灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革（陳偉偉 曹惠提）

《中國(guó)水利水電市場(chǎng)》2008年6期 編輯：宋金鳳

摘 要：針對(duì)當(dāng)前灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與農(nóng)民承受能力、合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)成本水價(jià)兩方面進(jìn)行探討，并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：灌區(qū) 農(nóng)業(yè)水價(jià) 改革

Abstract: From the agricultural water price reform and the farmer’s affordability, compensating the agricultural cost water price reasonably, questions which appear in process of the current agricultural water price reform in irrigation area are discussed, and interrelated suggestions are put forward.Key words: Irrigation area;Agricultural water price;Reform

一、當(dāng)前灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革存在問(wèn)題

20多年的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革實(shí)踐表明，灌區(qū)現(xiàn)行的水管理體制、運(yùn)行機(jī)制、水價(jià)政策等嚴(yán)重滯后，以下問(wèn)題較為突出：

1.水費(fèi)計(jì)收難、收取率下降，灌溉面積大幅度衰減，工程老化失修嚴(yán)重； 2.全國(guó)絕大多數(shù)灌區(qū)，水價(jià)偏低，供水單位嚴(yán)重虧損，生產(chǎn)與發(fā)展受到壓力很大；

3.節(jié)水與賣水的矛盾、用水與管水的矛盾及用水戶不關(guān)心節(jié)水等問(wèn)題愈加嚴(yán)重；

4.層層加碼、搭車收費(fèi)等現(xiàn)象依然存在，屢禁不止，加重了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的誤解；

5.現(xiàn)行農(nóng)業(yè)成本水價(jià)一般超出了農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力。

二、農(nóng)民承受能力與農(nóng)業(yè)水價(jià)

一般來(lái)講，農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力由經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力共同決定，經(jīng)濟(jì)上能夠承受、心理上愿意交納是水價(jià)改革成功實(shí)施的基礎(chǔ)。但目前國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)承受能力的定義和測(cè)算還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，判斷農(nóng)民水價(jià)承受能力具有相當(dāng)?shù)碾S意性。

農(nóng)民純收入是需要關(guān)注的重要問(wèn)題，它既是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的綜合性指標(biāo)，也是研究農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的一個(gè)重要依據(jù)。從當(dāng)前農(nóng)民純收入情況來(lái)看，依賴灌溉的種植業(yè)收入占純收入的比重較低。因此，單純地用灌溉費(fèi)用占農(nóng)民家庭總收入或總支出的比例來(lái)推斷農(nóng)民灌溉水價(jià)承受能力是不全面的。同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革來(lái)說(shuō)，必須顧及超低收入者的承受能力，他們對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革所產(chǎn)生的影響也是不容忽視的。

農(nóng)民的心理承受能力決定了對(duì)待農(nóng)業(yè)水價(jià)的態(tài)度，水價(jià)合理與否、是否愿意交納是心理承受能力對(duì)水價(jià)做出的最終解釋，這就要求水價(jià)改革必須同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。而且，農(nóng)民承受能力還與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用水條件、經(jīng)濟(jì)上對(duì)農(nóng)業(yè)種植的依賴程度、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)投資意識(shí)以及對(duì)水商品認(rèn)知程度等因素有關(guān)。以河南省新鄉(xiāng)市人民勝利渠灌區(qū)水價(jià)改革情況為例，資料分析結(jié)果表明，農(nóng)民的承受能力同水費(fèi)占農(nóng)民年均純收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、年均支出、單位面積凈收益等的比例有密切關(guān)系。當(dāng)水費(fèi)占農(nóng)民年均純收入的4%～8%（支出的6%～8%），占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的10%～12%和產(chǎn)出的8%～10%時(shí)，農(nóng)民普遍認(rèn)為水價(jià)合理或基本合理，愿意交納水費(fèi)，表明水價(jià)在農(nóng)民承受能力范圍之內(nèi)。因此，可認(rèn)為水費(fèi)占年均純收入的8%是該灌區(qū)農(nóng)民對(duì)水價(jià)承受能力的極限。

從大范圍來(lái)看，由于地域差別、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、灌區(qū)管理運(yùn)行體制等的不同，其它灌區(qū)的情況如何，有待于進(jìn)一步具體分析。因而建立一個(gè)合理的農(nóng)民承受能力指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，使其具有廣泛的普遍性和應(yīng)用性，尤為重要。

三、合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)成本水價(jià)

農(nóng)田灌溉在我國(guó)是用水大戶，當(dāng)前多數(shù)灌區(qū)水價(jià)還未達(dá)到供水成本。若單方面提高水價(jià)，過(guò)高的水費(fèi)支出將增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；而站在農(nóng)民的立場(chǎng)，水價(jià)提高在一定程度上勢(shì)必超出農(nóng)民的承受能力。因此，合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)成本水價(jià)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加水管單位事業(yè)收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策制定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究，必能有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民與水管單位的積極性，對(duì)保障國(guó)家糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)民增收，加速社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐起到積極的推動(dòng)作用。

當(dāng)前，對(duì)于灌區(qū)工程性質(zhì)界定及工程的等效價(jià)值分析，灌區(qū)除承擔(dān)管理外的公益性與風(fēng)險(xiǎn)成本的合理補(bǔ)償?shù)妊芯枯^少。因此，深入分析各類典型灌區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀和其承擔(dān)的自然風(fēng)險(xiǎn)和各類公益性任務(wù)（包括防洪、除澇、抗旱、補(bǔ)給地下水、水土保持等），確定其等效價(jià)值，應(yīng)提上議事日程。同時(shí)，用水戶（農(nóng)民）面臨供水信息滯后、用水條件、降水條件、管理過(guò)程粗放、種植結(jié)構(gòu)差異以及物價(jià)、政策、其它用戶制約等眾多影響，用水具有信息不對(duì)稱性。

合理的水價(jià)應(yīng)是農(nóng)民的支付意愿、水資源高效利用與灌區(qū)良性運(yùn)行三方博弈的結(jié)果。因此，需要研究建立農(nóng)民承受能力、水資源高效利用與灌區(qū)良性運(yùn)行的水價(jià)博弈模型，研究不同因素對(duì)水價(jià)博弈的結(jié)果，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)效應(yīng)分析，確定農(nóng)業(yè)水價(jià)。

根據(jù)現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)成本水價(jià)的構(gòu)成和影響因素，以及農(nóng)業(yè)水價(jià)的博弈結(jié)果，參考國(guó)外在灌溉用水、工程投資與維護(hù)管理進(jìn)行補(bǔ)貼的做法，分析農(nóng)業(yè)成本水價(jià)的合理補(bǔ)償方式，從理論、政策、法律等方面確定農(nóng)業(yè)成本水價(jià)的合理補(bǔ)償政策、機(jī)制和途徑，并就補(bǔ)償合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)成本水價(jià)的對(duì)策與措施研究還包括：水管理單位體制改革措施研究、財(cái)政資金投入政策研究以及運(yùn)用水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿促經(jīng)灌區(qū)節(jié)約用水和農(nóng)民的承受能力途徑的研究等。

四、結(jié)語(yǔ)

1.不同地區(qū)水資源條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等差異性很大，水價(jià)改革對(duì)供水單位和農(nóng)民生產(chǎn)的影響也極不相同。因此，分析不同農(nóng)戶灌溉作物效益分析與水價(jià)支出的最優(yōu)比例，建立農(nóng)民對(duì)水價(jià)承受能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供科學(xué)依據(jù)愈發(fā)重要。

2.合理補(bǔ)償農(nóng)業(yè)成本水價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)以農(nóng)業(yè)水價(jià)為主線，建立農(nóng)業(yè)水價(jià)博弈模型，深入探討農(nóng)業(yè)水價(jià)與農(nóng)民的承受能力、灌區(qū)良性運(yùn)行與節(jié)水之間的關(guān)系，進(jìn)而確定合理的農(nóng)業(yè)成本水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)找出農(nóng)民、水管單位和節(jié)水三者的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三方共贏的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的問(wèn)題、影響與對(duì)策

鄭通漢，張彬，汪習(xí)文，當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中的問(wèn)題、影響與對(duì)策，中國(guó)水利，2006，16

水利部財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)司調(diào)研組

最近，社會(huì)各界和新聞媒體對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革特別是水費(fèi)計(jì)收問(wèn)題反映較多，體現(xiàn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、水費(fèi)計(jì)收與農(nóng)田水利建設(shè)方面存在的問(wèn)題正在成為農(nóng)村工作和社會(huì)議論關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，為深入了解情況，研討對(duì)策，我司以主辦全國(guó)人大代表余新民的提案“關(guān)于建立農(nóng)村水費(fèi)征收管理新機(jī)制的建議”（第5133號(hào)）為契機(jī)，于近日派出調(diào)研組到四川省、吉林省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況匯報(bào)如

下：

一、人大代表和群眾來(lái)信來(lái)訪反映的主要情況及建議

今年來(lái)，我司連續(xù)接到全國(guó)人大代表余新民的提案（主要內(nèi)容是農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）、全國(guó)人大代表劉志華的提案（主要內(nèi)容是減免農(nóng)業(yè)水費(fèi)和增加水利建設(shè)投入）和吉林省、新疆自治區(qū)等地的群眾來(lái)信來(lái)訪（來(lái)電），反映各地與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革有關(guān)的水費(fèi)征收、水管單位職工生活困難、農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)重和農(nóng)田水利設(shè)施損毀嚴(yán)重等方面的問(wèn)題，要求免交農(nóng)業(yè)水費(fèi)，增加水利建設(shè)投入。其中，余新民代表的提案通過(guò)反映四川省眉山市水價(jià)改革中“五難”現(xiàn)象，較有代表性，基本涵蓋了當(dāng)前水價(jià)改革中出現(xiàn)的主要問(wèn)

題。

余新民代表通過(guò)調(diào)查反映，近年來(lái)，在全面免征農(nóng)業(yè)稅的形勢(shì)下，四川省眉山市農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)際收取率逐年下降，拖欠、拒交、截留、挪用水費(fèi)的情況較為普遍，全市累計(jì)欠交水費(fèi)3000萬(wàn)元。由于水費(fèi)計(jì)收難，影響了水利建設(shè)投入，導(dǎo)致許多工程帶病運(yùn)行，效益衰減，水管單位隊(duì)伍不穩(wěn)，有的已嚴(yán)重危及工程的運(yùn)行安全，突出表現(xiàn)為“五難”。一是水費(fèi)征收解繳難；二是老百姓承受難；三是政府組織協(xié)調(diào)難；四是水利工程管理單位生存難；五是水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展難。

他建議，國(guó)家應(yīng)研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)的新辦法，將目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)下決心過(guò)渡為政府埋單（即中央財(cái)政支付），在做好水管單位體制改革的基礎(chǔ)上，由財(cái)政承擔(dān)供水管理和工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，達(dá)到水管單位管好水、服務(wù)好，農(nóng)民用好水、種好田的新型農(nóng)業(yè)供水管理體制。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的主要問(wèn)題及其影響

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中出現(xiàn)的水費(fèi)計(jì)收難、收入銳減、末級(jí)渠系損毀率上升、水資源利用效益和效率不高等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)田水利設(shè)施的正常運(yùn)行、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)提高和促進(jìn)節(jié)約用水，必須

引起我們的高度重視。

（一）水費(fèi)計(jì)收難、收取率下降、水費(fèi)收入銳減，許多水管單位生存面臨困境，相當(dāng)部分農(nóng)田水利設(shè)

施難以正常運(yùn)行

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是維系農(nóng)田水利設(shè)施正常運(yùn)行，提高水資源利用效益和效率，保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。表面上看，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入銳減直接體現(xiàn)的是水管單位收入減少，但本質(zhì)上卻對(duì)解決中國(guó)水資源緊缺，保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力產(chǎn)生損害，最終將影響“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

水費(fèi)計(jì)收難、收取率下降、水費(fèi)收入銳減是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作中出現(xiàn)的最大問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，稅費(fèi)改革以前，四川省農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率最高可達(dá)80.4%。稅費(fèi)改革以后，水費(fèi)收取率僅為65.8%，平均下降15%；河南省農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取率平均為55%左右，比稅改前降低20～30%；吉林省平均下降25%，廣東省平均下降40%；浙江省平均下降23%。另?yè)?jù)我司水管單位經(jīng)營(yíng)報(bào)表統(tǒng)計(jì)，2005年，除西藏外，全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）國(guó)有水利工程供水收入與稅費(fèi)改革前的2002年相比有19個(gè)省區(qū)下降，水費(fèi)減收總額

達(dá)123023萬(wàn)元。

水費(fèi)收入銳減造成了兩大問(wèn)題。一是水管單位難以生存和發(fā)展。由于大多數(shù)水管單位均屬自收自支的事業(yè)單位，職工生活和水利工程維護(hù)完全依靠收取的水費(fèi)來(lái)維持。隨著水費(fèi)收取率不斷降低，許多水管單位職工工資難以保障，造成職工隊(duì)伍不穩(wěn)，管理服務(wù)不到位，職工上訪事件不斷增多，農(nóng)民群眾的意見(jiàn)也很大。二是管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，水利工程狀況日趨不善。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，一般情況下，水費(fèi)收入的70-80%左右用于供養(yǎng)人員,20-30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費(fèi)優(yōu)先保證職工的基本生活，用于工程維修養(yǎng)護(hù)的投入更是微乎其微，導(dǎo)致水利工程渠系管理維護(hù)差，工程狀況下降。如四川簡(jiǎn)陽(yáng)市有5條干渠、27條支渠、142條斗渠、52條農(nóng)渠因缺少資金而無(wú)法整治；都江堰黑龍灘灌區(qū)修建于70年代，工程運(yùn)行三十余年，老化十分嚴(yán)重，病險(xiǎn)渠段較多，工程帶病運(yùn)行，近幾年春灌期間渠道經(jīng)常出現(xiàn)病險(xiǎn)和跨塌，但由于水費(fèi)收入下降，水管單位可用于搶險(xiǎn)的資金不足，所以沒(méi)法進(jìn)行日常維護(hù)。另?yè)?jù)眉山市仁壽縣水利局測(cè)算，由于缺乏必要的資金對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行必要的管養(yǎng)維護(hù)，全縣農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)率僅為0.3。水費(fèi)收入銳減使水管單位職工生存問(wèn)題顯性化，使農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行面臨挑戰(zhàn)。

（二）層層加碼、搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，加重了群眾對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的誤解和不滿

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，水費(fèi)成為向農(nóng)民收費(fèi)的唯一途徑，也成為搭車收費(fèi)和截留挪用的目標(biāo)。據(jù)了解，稅費(fèi)改革后，基層截留、挪用水費(fèi)用于彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的情況不斷出現(xiàn)，加重了群眾對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的誤解與不滿。

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，灌區(qū)大多數(shù)農(nóng)民都能按時(shí)足額繳納水費(fèi)，但對(duì)于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以種種理由截留、挪用水費(fèi)的問(wèn)題，水管單位缺乏必要的制約手段。因此，水費(fèi)被層層截留挪用。截止2005年底，四川省縣鄉(xiāng)兩級(jí)挪用、截留、拖欠水費(fèi)達(dá)3.17億元，相當(dāng)于全省一年的應(yīng)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)。遂寧市射洪縣應(yīng)繳人民渠二處的農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是10元/畝左右，但該縣加收了搶險(xiǎn)救災(zāi)費(fèi)等,使水費(fèi)達(dá)到40?50元/畝，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)收水費(fèi)高達(dá)130元/畝。綿陽(yáng)市涪城區(qū)玉皇鎮(zhèn)2004年自行將水稻面積水費(fèi)定為82元/畝（包括村上增收的10元/畝的蓄水費(fèi)，6元/畝的電費(fèi)、提灌費(fèi)、守水費(fèi)等，還要分?jǐn)偣锼M(fèi)），個(gè)別突出的達(dá)到100元/

標(biāo)畝以上。

層層加碼、挪用、截留、拖欠水費(fèi)的現(xiàn)象在湖北、山東、新疆、吉林等省都比較普遍的出現(xiàn)，如新疆伊寧縣、博湖縣的群眾來(lái)電反映，農(nóng)業(yè)稅取消后，當(dāng)?shù)氐乃M(fèi)增加了一倍。水費(fèi)計(jì)收中的層層加碼、搭車收費(fèi)和截留挪用加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，引起群眾對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作的不滿情緒。

（三）用水繳費(fèi)苦樂(lè)不均，激化了用水戶和水管單位的矛盾，水費(fèi)收繳成為農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素

由于末級(jí)渠系不配套，計(jì)量手段和量、測(cè)水設(shè)施不完善，難以實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，導(dǎo)致許多省目前仍是通過(guò)行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。農(nóng)民反映，按畝計(jì)收水費(fèi)，用水多少一個(gè)樣，用和不用一個(gè)樣，既然沒(méi)有得到供水服務(wù)，交水費(fèi)就不合理。另外，由于渠道損壞，水損大，有的尾水灌區(qū)輸水損失高達(dá)80%，一些地方將這些損失分?jǐn)偨o農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致水費(fèi)過(guò)高。如四川省謝洪、三臺(tái)等縣的水費(fèi)大都在70-80元/標(biāo)畝，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)每畝水費(fèi)高達(dá)130元以上，達(dá)到種糧成本的20%以上，導(dǎo)致種糧農(nóng)民不堪重負(fù)。過(guò)高的水費(fèi)和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農(nóng)民用水的權(quán)力和繳費(fèi)的義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，由此產(chǎn)生了拒交水費(fèi)的現(xiàn)象，激化了用水戶和水管單位的矛盾。

（四）部分地區(qū)農(nóng)民用水不繳費(fèi)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。期盼國(guó)家減免水費(fèi)成為農(nóng)村稅費(fèi)改革

以后農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民的心愿

稅費(fèi)改革以后，一些財(cái)力較好的地方政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼水管單位的方式，對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行減免。

如四川省財(cái)力較好的成都市溫江區(qū)將全年應(yīng)收的農(nóng)業(yè)水費(fèi)417萬(wàn)元全部納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算；龍泉驛區(qū)用財(cái)政預(yù)算支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)200萬(wàn)元，安排本區(qū)水管單位運(yùn)行費(fèi)用230萬(wàn)元；郫縣用財(cái)政預(yù)算支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)385萬(wàn)元，還有都江堰市等縣（市、區(qū)）也陸續(xù)實(shí)行了農(nóng)業(yè)水費(fèi)由財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，用于水管單位的運(yùn)行和工程維修養(yǎng)護(hù)，農(nóng)民不再繳納農(nóng)業(yè)水費(fèi)。另?yè)?jù)我司去年的調(diào)研了解到，除四川省外，還有個(gè)別發(fā)達(dá)省份的部分地區(qū)從2004年開(kāi)始就停止收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。如浙江省溫嶺市、永康市從2004年起就免收農(nóng)業(yè)水費(fèi)，對(duì)于免收的農(nóng)業(yè)水費(fèi)全部由地方財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。廣東省東莞、佛山、韶關(guān)、梅州、汕尾市所有縣、區(qū)都已停止收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，云浮市的新興、郁南等地也已暫停收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)。

農(nóng)民用水不交水費(fèi)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給水管單位的做法在農(nóng)村產(chǎn)生的影響和引起的振動(dòng)是很大的。所到之處，不論是市、縣、鄉(xiāng)的哪一個(gè)層面，是政府官員或農(nóng)民，聽(tīng)到的都是要求國(guó)家像減免農(nóng)業(yè)稅一樣，出臺(tái)全部免收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的政策。這對(duì)于財(cái)力不好、難以實(shí)行水費(fèi)減免政策的大多數(shù)地方政府來(lái)講，工作壓力是很大的。同時(shí)，也加大了水管單位征收水費(fèi)的困難。

三、綜合分析、對(duì)策與工作建議

我們認(rèn)為，水價(jià)改革過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題主要有以下兩方面的原因。

（一）投入不足、欠賬太多，末級(jí)渠系不配套、損毀嚴(yán)重

水費(fèi)實(shí)收率是水價(jià)改革是否取得成功的重要標(biāo)志。從推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的角度分析，較高的水費(fèi)實(shí)收率必須具備四個(gè)基本條件：一要有工況較好，量、測(cè)水設(shè)施配套較為完善的工程體系讓農(nóng)民用上“明白水”，“交明白費(fèi)”；二要有相對(duì)合理的供水管理體制讓農(nóng)民“全程參與”和“自主管理”供水收費(fèi)事務(wù)；三要有科學(xué)的計(jì)價(jià)方式（如終端水價(jià)制、兩部制水價(jià)等）來(lái)“規(guī)范”水價(jià)秩序；四要有較好的供水保證率和供水服務(wù)質(zhì)量讓農(nóng)民在需要的時(shí)候“澆上水”。而這四個(gè)基本條件中，最重要的是第一個(gè)條件即“要有工況較好，量、測(cè)水設(shè)施配套較為完善的工程體系”。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于投入不足，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬太多，再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”后“一事一議”的新政策難落實(shí)和水費(fèi)收入銳減，投入的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)大幅度減少，導(dǎo)致末級(jí)渠系損毀率上升，工程狀況日益下降。

以四川省為例可以折射出全國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施投入減少，配套不足的現(xiàn)狀。四川省設(shè)計(jì)斗、農(nóng)渠19.45萬(wàn)公里，已配套10.86萬(wàn)公里，占設(shè)計(jì)的55.8%，已進(jìn)行防滲處理的有3.02萬(wàn)公里，占應(yīng)防滲長(zhǎng)度的33.7%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，稅費(fèi)改革前（1996?2000年）四川省年均投工14億個(gè)，籌資23億元左右。2003年是實(shí)行稅費(fèi)改革的第一年，農(nóng)民投工10.1億個(gè)，比稅費(fèi)改革前減少28%，2004年投工6.57億個(gè)，比2003年減少35%，2005年全省免征農(nóng)業(yè)稅后，當(dāng)年通過(guò)“一事一議”引導(dǎo)農(nóng)民投工的僅2081萬(wàn)個(gè)，比2004年減少96.8%，比稅費(fèi)改革前減少了98.5%。

由于取消“兩工”和“一事一議”政策難落實(shí)，導(dǎo)致投入減少，且中央和地方各級(jí)政府沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政資金投入來(lái)彌補(bǔ)缺口，水管單位和受益群眾都沒(méi)有對(duì)末級(jí)渠系進(jìn)行正常的維修和清淤，導(dǎo)致末級(jí)渠道損毀率上升。據(jù)介紹，全省已完工的末級(jí)渠系防滲渠道已損壞1.5萬(wàn)公里，占已防滲工程的49.7%。換句話說(shuō)，四川省未作防滲處理和已作防滲處理現(xiàn)在又損壞的末級(jí)渠道已占應(yīng)防滲渠道的5/6。

由于末級(jí)渠系是灌區(qū)的毛細(xì)管，是灌區(qū)發(fā)揮效益的終端網(wǎng)絡(luò)，如果這些毛細(xì)管被堵塞或網(wǎng)絡(luò)被破壞，一方面必然導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)“上通下阻”，農(nóng)田澆不上水，致使國(guó)家投入巨資改造的大型灌區(qū)不能發(fā)揮應(yīng)有效益，造成用水苦樂(lè)不均和水資源利用效率低下，農(nóng)民減產(chǎn)減收，經(jīng)濟(jì)承受力下降。另一方面，由于供水服務(wù)缺乏保障，用水計(jì)量缺乏手段，用水權(quán)利和繳費(fèi)責(zé)任邊界不清晰、不對(duì)稱，導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生抵觸心理，不愿意交納水費(fèi)。這是農(nóng)業(yè)水費(fèi)“收費(fèi)難”最重要的原因。

（二）配套改革滯后，導(dǎo)致水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，管理缺位

如果我們把稅費(fèi)改革作為農(nóng)村改革的主線，那么，水管單位體制改革、小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村供水管理體制改革則是保證農(nóng)村稅費(fèi)改革取得成功的重要措施。也是確保農(nóng)民減負(fù)增收，有效促進(jìn)節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不受損害和國(guó)家糧食安全最重要的配套改革。

水管單位體制改革可以解決農(nóng)田水利設(shè)施公益性支出的補(bǔ)償，小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革可以充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民投資投勞和社會(huì)資源投入水利設(shè)施建設(shè)的積極性，農(nóng)村供水管理體制改革可以有效引導(dǎo)農(nóng)民積極參與供水過(guò)程的監(jiān)督和民主管理。但是，從現(xiàn)狀看，三項(xiàng)體制改革進(jìn)展不平衡，總體滯后于稅費(fèi)改

革的進(jìn)程。

以四川為例。剖析三項(xiàng)改革的總進(jìn)程。

水管單位體制改革。全省有改革任務(wù)的19個(gè)市州，其中有16個(gè)市州出臺(tái)了改革方案。全省621處水管單位中有85％開(kāi)展了基礎(chǔ)測(cè)算工作，約有 50％水管單位制訂了改革方案。其中有53個(gè)水管單位的方案已經(jīng)批復(fù)。2005年全省各級(jí)共落實(shí)了“兩費(fèi)”2055萬(wàn)元。約占全省測(cè)算“兩費(fèi)”總額的5%。由此可見(jiàn)，水管單位體制改革的進(jìn)展總體滯后表明農(nóng)田水利設(shè)施公益性支出的補(bǔ)償遠(yuǎn)未到位。

小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。據(jù)調(diào)查，截至2005年底，全省共有小型農(nóng)村水利工程627719處，目前已改制374434處，占全省總數(shù)的59.6%。改制形式主要有租賃、承包、拍賣、股份合作制等。產(chǎn)權(quán)制度改革盤活了部分水利存量資產(chǎn)，促進(jìn)了小型水利工程效益的發(fā)揮，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)戶和社會(huì)各界投資興辦農(nóng)村水利的積極性。但是，還有將近一半的小型農(nóng)田水利設(shè)施沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)。小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)落后約束了廣大農(nóng)戶和社會(huì)各界投資農(nóng)村水利的積極性。

以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為特征的農(nóng)村供水管理體制改革進(jìn)程。

據(jù)調(diào)查，目前四川省已在18個(gè)市（州）組建各種形式農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)1487個(gè)，管理灌溉面積278.83萬(wàn)畝，僅占全省有效灌溉面積的7.4%。部分農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立和運(yùn)行缺乏社會(huì)全面支持。許多用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)作不夠規(guī)范。絕大部分用水戶協(xié)會(huì)沒(méi)有注冊(cè)登記（只有不到1%在當(dāng)?shù)孛裾块T完成了注冊(cè)登記），協(xié)會(huì)的合法性和利益得不到保障。建立并規(guī)范運(yùn)行的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)村供水管理體制改革的核心內(nèi)容，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)落后表明農(nóng)村供水管理體制改革總體滯后于農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程。農(nóng)業(yè)供水管理缺位的現(xiàn)象仍然存在。

（三）對(duì)農(nóng)民用水不繳費(fèi)，農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的認(rèn)識(shí)

客觀地說(shuō)，在財(cái)力允許的地方由財(cái)政支付農(nóng)業(yè)水費(fèi)具有一定的積極作用。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是減少了水管單位征收水費(fèi)的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服務(wù)質(zhì)量。三是資金保障能力有所提高，使末級(jí)渠道得到了進(jìn)一步的整治。盡管目前并不確實(shí)掌握農(nóng)民用水不交水費(fèi)與水資源利用效率與效益之間的關(guān)系，但是，我們認(rèn)為：采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法，將農(nóng)業(yè)水費(fèi)直接支付給水管單位，而農(nóng)民不交水費(fèi)，必將使經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，好不容易才建立起來(lái)的“用水繳費(fèi)觀念”、“水商品意識(shí)”和“水危機(jī)意識(shí)”喪失殆盡，最終將會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)業(yè)用水的浪費(fèi)，不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。況且用水不交水費(fèi)容易造成上下游用水不公平并引發(fā)更多的水事糾紛。如出現(xiàn)上游澇下游渴的局面，從而激化水資源供需矛盾，成為農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。這對(duì)水資源十分緊缺；財(cái)力普遍薄弱，難以支付數(shù)量不菲的農(nóng)業(yè)水費(fèi)的基層政府和“三農(nóng)”問(wèn)題遠(yuǎn)未解決的廣大中國(guó)農(nóng)村來(lái)講，單純依靠地方政府

推廣這種方式難度很大。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們的觀點(diǎn)是：既要鼓勵(lì)財(cái)力較好，有支付能力的地方政府，加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的投入和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。又要將政策的負(fù)面效應(yīng)降到最低?？梢圆捎脙煞N方式來(lái)進(jìn)行：一是加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入的方式，來(lái)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，通過(guò)增加農(nóng)民種糧的比較效益來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是改變支付方式，變轉(zhuǎn)移支付水費(fèi)為農(nóng)民種糧水費(fèi)補(bǔ)貼。將財(cái)政直接支付給水管單位的資金直接發(fā)到種糧農(nóng)民手中，再由農(nóng)民交到水管單位。采用這種方式有六個(gè)好處，可將政策的負(fù)面效應(yīng)減少到最低。一是利用價(jià)格杠桿對(duì)水資源供求關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)不會(huì)被破壞，可以充分發(fā)揮水價(jià)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水。二是水利工程良性運(yùn)行會(huì)有較為可靠的資金保證。三是水費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼時(shí)間長(zhǎng)短可根據(jù)地方財(cái)力可能和農(nóng)民實(shí)際承受能力進(jìn)行調(diào)整，可做到進(jìn)退有度。四是廣大農(nóng)民長(zhǎng)期形成“用水繳費(fèi)”的水商品意識(shí)得以鞏固。五是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。六是促進(jìn)了農(nóng)民維護(hù)末級(jí)渠系和節(jié)約用水的自覺(jué)性。

（四）遏制水費(fèi)收入銳減、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力下降的對(duì)策

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少、水資源緊缺、降雨時(shí)空分布不均、水旱災(zāi)害頻繁，這些基本國(guó)情決定了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊的重要性。因此，解決問(wèn)題的思路必須是“抓投入”、“抓改革”，“兩手抓，兩手都要硬”。

1、以爭(zhēng)取更多資金投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，抓機(jī)制創(chuàng)新和現(xiàn)有支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)落實(shí)，解決農(nóng)田

水利設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期投入不足的問(wèn)題

農(nóng)田水利設(shè)施是保證國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，應(yīng)該納入公共財(cái)政支持的范疇。農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系是農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在農(nóng)民普遍貧困，基層財(cái)力不強(qiáng)的條件下，必須加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系改造的投資與支持。這是新時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)必須遵循的原則。

在政策上，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)是非常重視的。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，每年的中共中央1號(hào)文件都把“加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)”作為重要工作加以布置和強(qiáng)調(diào)。去年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委等部門《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制意見(jiàn)的通知》，就建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的指導(dǎo)思想、基本原則、工作重點(diǎn)做出了明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組也出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞有關(guān)政策的意見(jiàn)》，對(duì)解決稅費(fèi)改革后農(nóng)村“兩工”的使用管理做出了明確規(guī)定。在今年的1號(hào)文件里，中央十分明確提出“在搞好重大水利工程建設(shè)的同時(shí)，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。繼續(xù)把大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)。加大配套建設(shè)田間工程。實(shí)行中央和地方共同負(fù)責(zé)，逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模，切實(shí)抓好以小型灌區(qū)節(jié)水改造為重

點(diǎn)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理?！钡鹊取?/p>

在實(shí)踐上，有關(guān)部門和一些地方在探討用“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水費(fèi)”，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，“民辦公助”的辦法來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、進(jìn)行末級(jí)渠系改造的試點(diǎn)也取得明顯效果。如湖北省當(dāng)陽(yáng)市為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)田水利基本建設(shè)的新形勢(shì)，加強(qiáng)農(nóng)村末級(jí)渠系建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件和用水計(jì)量設(shè)施，解決農(nóng)業(yè)灌溉難和農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取難的突出問(wèn)題，由市財(cái)政籌措末級(jí)渠系建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金150萬(wàn)元。對(duì)集中連片百畝以上的農(nóng)田，過(guò)流能力在0.1-0.5m3/s的支渠以下的末端渠道節(jié)水改造項(xiàng)目實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，按不同過(guò)水?dāng)嗝?，分別補(bǔ)助10元/米、15元/米、20元/米和25元/米的材料費(fèi)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民改造末級(jí)渠道的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全市10個(gè)鎮(zhèn)（處）共申請(qǐng)末級(jí)渠道硬化260公里，納入全市以獎(jiǎng)代補(bǔ)計(jì)劃的有120公里。實(shí)際完成末級(jí)渠道硬化165公里，占計(jì)劃的134%，使120個(gè)村11萬(wàn)畝農(nóng)田成為了旱澇保收的高產(chǎn)田。按此進(jìn)度，該市3～5年即可完成全部末級(jí)渠道的硬化改造。以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策調(diào)動(dòng)了農(nóng)民改造末級(jí)渠道的積極性，恢復(fù)和擴(kuò)大了灌溉面積，提高了自流灌溉的能力，促進(jìn)了“村民自治，一事一議”的落實(shí)；推動(dòng)了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展，彌補(bǔ)了水管單位與農(nóng)戶之間的管理缺陷。

應(yīng)該說(shuō)，有利的政策并不少，解決的思路也很清晰。關(guān)鍵在各級(jí)政府如何抓落實(shí)。從現(xiàn)狀看，創(chuàng)新投入機(jī)制是落實(shí)政策的最為有效的途徑。因此，當(dāng)務(wù)之急必須推進(jìn)兩項(xiàng)制度的建立：一是建立末級(jí)渠系節(jié)水改造獎(jiǎng)補(bǔ)基金；二是建立中央（省）財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水費(fèi)的新機(jī)制。

建立末級(jí)渠系節(jié)水改造獎(jiǎng)補(bǔ)基金是指從中央到地方，都要依據(jù)中央文件的精神，下大力整合財(cái)政資源和各種支農(nóng)資金，從各級(jí)政府的新增財(cái)力中拿出部分資金，建立小型農(nóng)田水利建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)基金，變每年安排專項(xiàng)資金為設(shè)立固定基金。利用基金通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，“民辦公助”的方式來(lái)引導(dǎo)受益農(nóng)民投工投勞，徹底解決農(nóng)田水利設(shè)施特別是農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系工程狀況不良，計(jì)量設(shè)施不配套的被動(dòng)局面，將中央文件的精神落到實(shí)處。調(diào)研組以四川省眉山市末級(jí)渠系改造規(guī)劃和湖北當(dāng)陽(yáng)市獎(jiǎng)補(bǔ)比例為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果如下。眉山市共有末級(jí)渠系9058公里，完成改造需投資70998萬(wàn)元，按照“先大型、后中小型”和中央，省，市、縣（加群眾投工投勞）各占“三分之一”的補(bǔ)助原則，分十年完成，則每年中央財(cái)政只要拿出800萬(wàn)元，就可完成。據(jù)測(cè)算，全部完工后年可增加及節(jié)約水量11億立方米，年可增加糧食生產(chǎn)能力3920萬(wàn)公斤，直接經(jīng)濟(jì)效益6270萬(wàn)元。

建立中央（?。┴?cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水費(fèi)的新機(jī)制，是指由中央和省級(jí)政府每年從財(cái)政拿出部分資金，作為農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼，按灌溉用水定額和水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)全部（或部分）直接補(bǔ)貼給用水戶，發(fā)到農(nóng)民手中，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供、用水商品化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水利工程良性運(yùn)行。

我國(guó)是灌溉農(nóng)業(yè)，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，因此，解決和完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)內(nèi)容，也是保障糧食安全的戰(zhàn)略選擇。同時(shí)，我國(guó)總體上是缺水國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加大了水資源的供求矛盾，節(jié)水壓力很大，而節(jié)水的潛力又在農(nóng)業(yè)，所以，建立新型農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的核心是制度建設(shè)，并最終要落實(shí)到市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格手段上來(lái)，建立中央（?。┴?cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水費(fèi)的新機(jī)制，即可降低農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，又有利于發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)水資源的配置作用。根據(jù)中央的現(xiàn)行惠農(nóng)政策，對(duì)種糧、糧種和農(nóng)機(jī)可以進(jìn)行直補(bǔ)，也可以對(duì)水費(fèi)進(jìn)行直補(bǔ)，或是將有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼歸并為糧食綜合生產(chǎn)能力補(bǔ)貼。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)灌區(qū)的灌溉面積8億畝，其中糧食主產(chǎn)區(qū)的省約占40%，農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在16-32元/畝.年之間，取平均數(shù)按24元/畝.年。如果中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼30%，則每年中央財(cái)政要增加

支出22億元。

另外，據(jù)我司與有關(guān)部門溝通掌握的信息，從中央財(cái)政每年新增財(cái)力中拿出一部分資金設(shè)立專項(xiàng)基金用于末級(jí)渠系節(jié)水改造，存在一定的可能性。因此，調(diào)研組認(rèn)為，通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)基金和建立中央（省）財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)水費(fèi)的新機(jī)制，把中央的政策落到實(shí)處，具有一定的可操作性。

2、以推進(jìn)“三項(xiàng)改革”為動(dòng)力，建立適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的水利管理體制

第一，要積極推進(jìn)農(nóng)村供水管理體制改革，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水管理缺位。調(diào)研表明，農(nóng)村供水管理體制特別是末級(jí)渠系管理缺位是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水費(fèi)滑坡的重要原因。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)該積極推進(jìn)末級(jí)渠系供水管理體制改革。一是要積極組織或引導(dǎo)建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的運(yùn)作。為農(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價(jià)改革提供載體；二是因地制宜的推進(jìn)末級(jí)渠系承包責(zé)任制和產(chǎn)權(quán)制度改革。激發(fā)農(nóng)民用水戶自主管理末級(jí)渠系供水事務(wù)和工程維修的積極性。只有通過(guò)推進(jìn)末級(jí)渠系供水管理體制改革，才能提高末級(jí)渠系的供水服務(wù)水平，增進(jìn)供水管理者與用水戶之間的溝通和理解。

第二，要積極推進(jìn)水管單位體制改革，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水的公益性支出。要按照國(guó)辦45號(hào)文的要求，加快實(shí)施灌區(qū)管理單位定崗定員和工程維修養(yǎng)護(hù)定額的測(cè)算和方案審批，爭(zhēng)取“兩費(fèi)”

第三篇：灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革調(diào)研報(bào)告

一、基本情況

瑞昌市大壤中型灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉面積1.04萬(wàn)畝，該灌區(qū)以前主要是靠一條傍山現(xiàn)澆明渠進(jìn)行輸水灌溉，全長(zhǎng)9.3公里，由于渠道線路長(zhǎng)，地形復(fù)雜，穿河、穿路、穿村莊，加上山體滑坡、渠道塌方，每年都必須對(duì)渠道進(jìn)行維修和清淤，維護(hù)成本非常高，而且放水時(shí)間特別長(zhǎng)，從渠首放水到渠尾最少要2天的時(shí)間，同時(shí)沿途必須安排十幾名守水員帶上干糧，日夜看守，既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，效率低下導(dǎo)致用水糾紛，甚至械斗時(shí)有發(fā)生。一遇干旱天氣就因輸水不暢而“望水興嘆”。瑞昌市大壤灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，于2017年10月開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目總投資1000萬(wàn)元，2018年4月基本完工，鋪設(shè)灌溉主干管9.3公里，沿途設(shè)置58個(gè)放水口，每個(gè)放水口都安裝了水表進(jìn)行精準(zhǔn)計(jì)量。至此，瑞昌市大壤灌區(qū)用水管理完成了從“一把鋤頭放水”轉(zhuǎn)變到“一把鑰匙開(kāi)水”的質(zhì)變。

二、工程建設(shè)情況

為改變這一現(xiàn)狀，瑞昌市水利局工程技術(shù)人員進(jìn)行了認(rèn)真的分析和調(diào)研，一致認(rèn)為前幾年瑞昌市整合資金，在石門中型灌區(qū)實(shí)施的4000畝低壓管道灌溉項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行證明效果非常好，得到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的認(rèn)可，有很強(qiáng)的借鑒意義。

結(jié)合大壤中型灌區(qū)“西高東低”、“北高南低”的地形特點(diǎn)，適合建設(shè)一條自西向東順著北部山邊布置的管道，自流灌溉山下的東南平原，最終決定采用低壓管道灌溉的方式對(duì)大壤中型灌區(qū)主干渠輸水渠道進(jìn)行改造。

高豐鎮(zhèn)大壤中型灌區(qū)高效節(jié)水灌溉示范縣項(xiàng)目建成后，實(shí)現(xiàn)了從田間工程向源頭治理的轉(zhuǎn)變，從“望水興嘆”向“一擰就來(lái)”的轉(zhuǎn)變，從“最后一公里”向輸水段的暢通轉(zhuǎn)變，有效解決了輸水渠道“腸梗阻”的問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施后成效顯著。2019年瑞昌市遇到從1942年以來(lái)最嚴(yán)重干旱天氣，大部分農(nóng)田減產(chǎn)50%左右，高豐鎮(zhèn)大壤中型灌區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，雖然也出現(xiàn)一些搶著放水，放了水就不愿意關(guān)水，甚至有把放水法蘭藏起來(lái)的現(xiàn)象，但是農(nóng)田基本沒(méi)有受旱，作為重要水源的大壤水庫(kù)還有近200萬(wàn)方的存水。

三、主要做法

1、成立管護(hù)機(jī)構(gòu)。以水務(wù)站為基礎(chǔ)，4個(gè)行政村參與成立農(nóng)民灌溉管理委員會(huì)，管理委員會(huì)主任由鄉(xiāng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)引導(dǎo)、宣傳、管理和每個(gè)放水口的放水審批。2019年管委會(huì)下面成立管理小組，以村為單位，村干部和種糧大戶為成員，具體負(fù)責(zé)管理村內(nèi)的放水口、區(qū)域內(nèi)的管道運(yùn)行；

2020年，針對(duì)2019年放水過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和不規(guī)范問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化了管理措施，實(shí)行“四個(gè)一”的方式管理，效果更加明顯。一是一個(gè)機(jī)構(gòu)審批。無(wú)論哪塊農(nóng)田要求放水，向管理委員會(huì)申請(qǐng)后，由管理委員會(huì)統(tǒng)一審批，確定放水口和放水時(shí)間，其他任何人無(wú)權(quán)調(diào)水、配水；

二是一名管理員管理。58個(gè)放水口，全長(zhǎng)9.3公里，由一名責(zé)任心強(qiáng)、辦事公正的管理員管理，簽訂用水協(xié)議，職責(zé)就是做好管護(hù)和放、關(guān)水工作；

三是一把鑰匙放水。用專門的鑰匙可以開(kāi)關(guān)58個(gè)放水口，其他任何人沒(méi)有鑰匙，如果他人擅自強(qiáng)行放水，報(bào)警查處，嚴(yán)厲打擊；

四是一支隊(duì)伍保養(yǎng)。項(xiàng)目建成后，管理委員會(huì)與具有維修技術(shù)和能力的瑞昌市自來(lái)水公司簽訂維護(hù)協(xié)議，由自來(lái)水公司負(fù)責(zé)對(duì)管道的維修和技術(shù)支撐，確保管道暢通。

2、建章立制規(guī)范管理。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際制定了《瑞昌市大壤中型灌區(qū)灌溉用水輪灌制度》、《瑞昌市大壤中型灌區(qū)管道維護(hù)巡查制度》，編制了低壓灌溉項(xiàng)目操作指南，明細(xì)管護(hù)責(zé)任，明晰操作流程，實(shí)現(xiàn)工程的長(zhǎng)期高效運(yùn)行。

3、建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。該工程用水計(jì)量采取水表精準(zhǔn)計(jì)量，經(jīng)測(cè)算該區(qū)域運(yùn)行維護(hù)水價(jià)為0.047元/m3，為了減輕農(nóng)民的繳費(fèi)壓力，維持骨干工程正常管理和維護(hù)，將實(shí)行“一提一補(bǔ)”機(jī)制，即農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提高灌溉水價(jià)后，建立了農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、超定額加價(jià)等機(jī)制，保障農(nóng)戶種糧積極性和節(jié)水收益。用水戶在年初灌溉用水之前，根據(jù)當(dāng)年的計(jì)劃種植結(jié)構(gòu)、種植面積及用水定額按執(zhí)行水價(jià)上繳全年水費(fèi)的50%給農(nóng)業(yè)灌溉用水管理小組，年末根據(jù)用水戶的實(shí)際種植結(jié)構(gòu)、種植面積、測(cè)量計(jì)量的用水量，按照用水定額、供水單價(jià)（將分類水價(jià)、節(jié)水補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、超定額加價(jià)等一并綜合計(jì)入考量）計(jì)算用水戶實(shí)際發(fā)生的年終水費(fèi)總賬，與年初預(yù)收水費(fèi)對(duì)比，如多收則返還用水戶，少收則由用水戶向農(nóng)業(yè)灌溉用水管理小組補(bǔ)交，即“多退少補(bǔ)”。節(jié)水補(bǔ)貼資金根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理小組最終核算統(tǒng)計(jì)的節(jié)水補(bǔ)貼總額，由農(nóng)業(yè)灌溉用水管理小組所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核、瑞昌市水利局審查、瑞昌市人民政府核定批準(zhǔn)后，由瑞昌市財(cái)政將節(jié)水補(bǔ)貼資金撥付給農(nóng)業(yè)灌溉用水管理小組。

四、工作意見(jiàn)和建議

建議省發(fā)改委盡快出臺(tái)關(guān)于水價(jià)監(jiān)審、水價(jià)調(diào)整方案、聽(tīng)證公示、水價(jià)批復(fù)等相關(guān)政策指導(dǎo)性文件，解決各地在農(nóng)業(yè)灌區(qū)用水水費(fèi)定價(jià)中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。

2020年10月23日

第四篇：關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革情況的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革情況的調(diào)研報(bào)告

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是加快灌區(qū)末級(jí)渠系改造、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)水資源節(jié)約利用的制度創(chuàng)新，涉及群眾切身利益，攸關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。近年來(lái)，按照總書(shū)記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水新思路，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)有關(guān)工作要求，我省因地制宜開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，并取得了初步成效。近日，結(jié)合“三解三促”調(diào)研活動(dòng)，我就農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作推進(jìn)情況，分別赴xxx市、xx區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，形成了一些體會(huì)與思考。

一、全省農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀及其問(wèn)題分析

我省地處江、淮、沂沭泗流域下游和南北氣候過(guò)渡帶，濱江臨海，河湖眾多。全省水資源相對(duì)豐沛，水域面積為1.66萬(wàn)平方千米，全年核定用水總量480億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水總量占比較高。在歷屆省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我省持續(xù)加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，初步建成灌排較為完善的工程體系。截至XX年底，全省建成農(nóng)田有效灌溉面積5988萬(wàn)畝、旱澇保收農(nóng)田面積5262萬(wàn)畝、節(jié)水灌溉工程控制面積3082萬(wàn)畝，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)從“十一五”期末的0.55增加到0.59。XX年，全省糧食總產(chǎn)量達(dá)3490.6萬(wàn)噸，順利 實(shí)現(xiàn)“十一連增”，單產(chǎn)位列全國(guó)稻麥兩熟地區(qū)第一。得天獨(dú)厚的水資源優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)較好的農(nóng)田水利灌排設(shè)施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的發(fā)展條件。但對(duì)照總書(shū)記節(jié)水優(yōu)先的治水思路，對(duì)照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，當(dāng)前，我省農(nóng)業(yè)用水方面還存在一些突出問(wèn)題：

農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制還不完善。由于灌區(qū)工程配套不齊全，很多斗渠以下供水系統(tǒng)缺少供水計(jì)量設(shè)施，終端水價(jià)按方計(jì)費(fèi)缺乏有效的工程基礎(chǔ)，水費(fèi)不能按量收繳，只能采取按畝均攤的辦法征收，不能體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，一定程度上影響了農(nóng)民節(jié)約用水的積極性。當(dāng)前，我省國(guó)有工程供水農(nóng)業(yè)水價(jià)8元-18元/畝，末級(jí)渠系灌溉水價(jià)一般協(xié)商確定水價(jià)。從典型調(diào)查的平均情況看，XX年全省農(nóng)業(yè)用水測(cè)算水價(jià)為0.138元/立方米左右，核定水價(jià)為0.0126/立方米左右，核定水價(jià)占測(cè)算水價(jià)的9.3%。同時(shí)，水費(fèi)的征收率只能完成72%，水管單位的供水成本僅收回6.7%，未能體現(xiàn)市場(chǎng)杠桿在農(nóng)業(yè)水價(jià)中的作用。

(二)農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制尚未健全。農(nóng)田水利工程面廣量大，歷史欠賬較多，尤其是與骨干工程配套的末級(jí)渠系和田間工程建設(shè)相對(duì)滯后，是實(shí)現(xiàn)“有效灌溉”、“旱澇保收”的主要瓶頸。我省斗農(nóng)渠大多興建于上世紀(jì)60至70年代。由于建渠時(shí)間長(zhǎng)，初建標(biāo)準(zhǔn)低，后期維修養(yǎng)護(hù)投入不足、工程設(shè)施老化，建筑物不配套，渠道跑、冒、滴、漏現(xiàn)象十 分嚴(yán)重，渠系利用系數(shù)偏低。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)田水利工程設(shè)施由于產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任主體不明、工程管護(hù)粗放，甚至有些工程有人使用、無(wú)人管理，嚴(yán)重影響了工程效益的發(fā)揮。據(jù)測(cè)算，目前我省按畝每年需要15元管護(hù)資金，全省每年約需農(nóng)田水利工程管護(hù)資金10.5億元。很多市縣雖然出臺(tái)了管護(hù)辦法，落實(shí)了管護(hù)主體，明確了管護(hù)責(zé)任，但是由于管護(hù)機(jī)制不完善、資金投入缺口大，管護(hù)工作仍然難以全面落實(shí)到位。

農(nóng)民水費(fèi)繳納意愿不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)是用水大戶。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民每年需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織交納的費(fèi)用僅剩水費(fèi)。同時(shí)，近年來(lái)國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，許多農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取存有排斥情緒。加之，我省水資源相對(duì)豐沛，長(zhǎng)期以來(lái)，廣大群眾習(xí)慣了“政府管水，農(nóng)戶用水”的管理模式，農(nóng)戶缺乏節(jié)約用水的自律意識(shí)。一些地區(qū)在風(fēng)調(diào)雨順年份只依靠自然降水就可以滿足農(nóng)業(yè)灌溉需要，農(nóng)民抵制和拒交水利工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)的現(xiàn)象普遍存在。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的有益探索

高郵、宿豫無(wú)論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，還是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，在全省都有其開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的典型性與代表性。XX年，兩地列入國(guó)家四部委確定的農(nóng)業(yè)水價(jià) 綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)。由于我省農(nóng)業(yè)灌溉均為地表水灌溉，項(xiàng)目區(qū)選取了自流灌溉區(qū)、提水灌區(qū)、圩區(qū)、回歸水利用區(qū)、土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)區(qū)等，結(jié)合農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物及養(yǎng)殖業(yè)特點(diǎn)，豐富試點(diǎn)樣本，通過(guò)研究不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，為同類地區(qū)提供可以借鑒參考的做法。一年多來(lái)，兩地通過(guò)積極探索適合江蘇農(nóng)業(yè)供水特點(diǎn)的改革模式，完成了水價(jià)改革目標(biāo)，也逐步形成了在我省同類型地區(qū)可復(fù)制、可推廣的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)驗(yàn)。

明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。深入農(nóng)戶開(kāi)展末級(jí)渠系管護(hù)現(xiàn)狀、灌溉方式、灌溉水量、用水成本、農(nóng)民承受能力以及改革意愿等情況實(shí)地抽樣調(diào)查，確定地區(qū)用水總量指標(biāo)。項(xiàng)目區(qū)根據(jù)分配的地區(qū)用水總量指標(biāo)，結(jié)合農(nóng)作物及水產(chǎn)養(yǎng)殖用水定額核定農(nóng)業(yè)用水控制指標(biāo)，實(shí)行總量封頂。地方發(fā)改、水利部門聯(lián)合發(fā)文下達(dá)水量分解方案及指標(biāo)給鄉(xiāng)和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)細(xì)化水量分配到戶，以最小單元明晰農(nóng)業(yè)水量。水利部門給協(xié)會(huì)頒發(fā)農(nóng)業(yè)水權(quán)證書(shū)，協(xié)會(huì)給每一位會(huì)員發(fā)放灌溉用水量分配卡，明確每畝用水定額、用水量以及用水戶對(duì)水量的使用權(quán)利和義務(wù)。為規(guī)范農(nóng)業(yè)水權(quán)回購(gòu)或轉(zhuǎn)讓，項(xiàng)目區(qū)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)取水權(quán)交易與政府回購(gòu)機(jī)制辦法》，為農(nóng)業(yè)水權(quán)交易提供政策依據(jù)。

實(shí)行農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)計(jì)量。水的計(jì)量管理是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的首要環(huán)節(jié)和難點(diǎn)。項(xiàng)目區(qū)經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，科學(xué)確定符合當(dāng) 地特點(diǎn)的量水設(shè)施，公開(kāi)招標(biāo)確定量水設(shè)備。宿豫項(xiàng)目區(qū)在明渠流量計(jì)、電磁流量計(jì)上安裝LCD屏顯用水信息，所有水位計(jì)、電磁流量計(jì)均配備信息采集分析軟件，用水?dāng)?shù)據(jù)可實(shí)時(shí)監(jiān)控、用水信息可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸實(shí)時(shí)發(fā)布到用水戶和供水單位，增加用水透明度和調(diào)控能力。高郵市在配套供水計(jì)量設(shè)施方面，按照因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用的原則，選擇了管道式電磁流量計(jì)。項(xiàng)目區(qū)在灌溉泵站出水管及試驗(yàn)性農(nóng)渠安裝電磁流量計(jì)，用于準(zhǔn)確計(jì)量供水總量；在支渠及骨干節(jié)制閘下安裝明渠流量計(jì)，用于宏觀控制水量；在斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽、長(zhǎng)喉槽等建筑物，用于測(cè)量分水量，再平攤至每塊田塊，實(shí)現(xiàn)了站、支、斗、農(nóng)渠的多級(jí)量水系統(tǒng)控制。斗渠口門量水設(shè)施配置率達(dá)100%，斗渠口門以下繼續(xù)降低計(jì)量單元，最小計(jì)量單元低于1百畝。通過(guò)配套安裝供水計(jì)量設(shè)施，可以準(zhǔn)確地計(jì)量出農(nóng)田灌溉用水量，為推廣按方收費(fèi)和制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格提供數(shù)據(jù)支持。

推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)11個(gè)，均在民政部門依法注冊(cè)登記，并向社會(huì)公示。協(xié)會(huì)會(huì)員自愿參加，累計(jì)5737戶，協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等管理人員由會(huì)員民主推選。同時(shí)制定工程管理、供水、水費(fèi)收支各項(xiàng)制度，科學(xué)規(guī)劃和指導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織建設(shè)布局，指導(dǎo)協(xié)會(huì)加強(qiáng)能力建設(shè)。按照“產(chǎn)權(quán)明確、責(zé)任落實(shí)、管理民主”的原則，由協(xié)會(huì)承擔(dān)渠系工程項(xiàng)目、量水工程設(shè)施的日常管 理養(yǎng)護(hù)主體和責(zé)任，落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)全額納入水價(jià)成本。項(xiàng)目區(qū)積極落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，協(xié)調(diào)利用村部閑置房屋建設(shè)辦公場(chǎng)所，配備必要硬件設(shè)施，滿足協(xié)會(huì)正常辦公所需。協(xié)會(huì)自成立以來(lái)，在方案制定、招標(biāo)監(jiān)督、工程質(zhì)量監(jiān)督、協(xié)會(huì)內(nèi)部會(huì)員水量分配宣傳、工程管護(hù)等方面均發(fā)揮了積極作用。宿豫區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)結(jié)合灌溉工程條件，對(duì)所轄區(qū)內(nèi)原先零散的種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新規(guī)劃，對(duì)田塊使用進(jìn)行了整合調(diào)整，提高了灌溉水資源的利用率，有利于田間高效管理。

初步建立水價(jià)形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的難點(diǎn)在于精準(zhǔn)測(cè)算并形成科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)。高郵、宿豫在農(nóng)業(yè)用水成本和價(jià)格調(diào)查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，聯(lián)合院校開(kāi)展了試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)測(cè)算及水價(jià)形成機(jī)制研究，對(duì)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物分類測(cè)算水價(jià)。項(xiàng)目區(qū)物價(jià)部門在水價(jià)成本監(jiān)審、可行性論證基礎(chǔ)上出臺(tái)了農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。如：高郵市出臺(tái)《關(guān)于下達(dá)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)指導(dǎo)價(jià)格的通知》，宿豫區(qū)出臺(tái)《關(guān)于下達(dá)XX農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》。項(xiàng)目區(qū)都采取基本水價(jià)加計(jì)量水價(jià)的兩部制定價(jià)模式，將國(guó)家水利工程水費(fèi)和機(jī)電排灌水費(fèi)兩費(fèi)合并、一價(jià)到戶，對(duì)糧食作物執(zhí)行全成本計(jì)量水價(jià)，經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)行全成本適當(dāng)盈利計(jì)量水價(jià)，實(shí)行分類水價(jià)。對(duì)不同用水規(guī)模實(shí)行分檔水價(jià)，超定額用水的累進(jìn)加價(jià)。高郵對(duì)比用水定額，分用水量≦105%、≦110%、﹥110%三個(gè)量級(jí)，分別確定水價(jià)比 例為1:2:3。宿豫對(duì)比用水定額，分用水量≤100 m3、﹥100 m3分別確定水價(jià)比例為1.5：3。

制定精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)財(cái)政、水利部門聯(lián)合制定《農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金管理辦法》《關(guān)于出臺(tái)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼政策的通知》《關(guān)于實(shí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”提高用水效率促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的通知》，明確在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)區(qū)，對(duì)種植糧食的農(nóng)民、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)及新型經(jīng)濟(jì)合作組織，在執(zhí)行全成本水價(jià)過(guò)程中，比對(duì)現(xiàn)狀執(zhí)行水價(jià)，超出的部分給予補(bǔ)貼。XX年，高郵、宿豫財(cái)政各撥出專項(xiàng)資金50萬(wàn)元用于精準(zhǔn)補(bǔ)貼，并對(duì)在本項(xiàng)目區(qū)定額內(nèi)水費(fèi)負(fù)擔(dān)高于改革前區(qū)域?qū)嵭辛司珳?zhǔn)補(bǔ)貼測(cè)算，補(bǔ)貼資金已發(fā)放到相關(guān)協(xié)會(huì)。

建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度。項(xiàng)目市(區(qū)）分別制定了《農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金籌集使用與管理辦法》，明確了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源為財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助、水費(fèi)收入和超定額累進(jìn)加價(jià)收入等，明確資金籌集、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)考核以及資金使用管理。獎(jiǎng)勵(lì)金額按節(jié)約的用水量乘以獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，分為節(jié)水量≦5%用水指標(biāo)、5%﹤節(jié)水量≦10%以及節(jié)水量﹥10%等3個(gè)量級(jí)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)分別為全成本水價(jià)的0.5:1:2。XX年高郵、宿豫財(cái)政分別安排節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金150萬(wàn)元，全部落實(shí)到位。項(xiàng)目區(qū)將實(shí)行用水定額產(chǎn)生的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)撥至相關(guān)協(xié)會(huì)，除落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金外、積極采取靈 活多樣的政策措施，實(shí)施水利工程水費(fèi)中提留一部分資金、末級(jí)渠系節(jié)水工程和技術(shù)改造“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、與農(nóng)田工程管護(hù)補(bǔ)助掛鉤等方式逐步壯大節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金的規(guī)模。

推進(jìn)工程產(chǎn)權(quán)制度改革。項(xiàng)目區(qū)結(jié)合小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，制定《小型農(nóng)田水利工程管理細(xì)則》等制度，明確各類主體投資建設(shè)的工程產(chǎn)權(quán)。在試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)，將村級(jí)河道、末級(jí)渠道及配套建筑物的所有權(quán)明確給行政村，發(fā)放由政府監(jiān)制的小型水利工程證書(shū)。同時(shí)，將工程的管理權(quán)、使用權(quán)明確給各農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，并簽訂管理責(zé)任書(shū)，由其履行小型水利設(shè)施的管理職能，做到了產(chǎn)權(quán)主體明確、管護(hù)責(zé)任落實(shí)、民主參與管理。為加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治，我省積極推行村莊垃圾清運(yùn)、農(nóng)村河渠管護(hù)、農(nóng)村道路管養(yǎng)、綠化植樹(shù)養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)“五位一體”的管護(hù)模式，財(cái)政每年專項(xiàng)撥款用于農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)，項(xiàng)目區(qū)除田間小型水利工程設(shè)施外的所有水利工程設(shè)施全部納入了“五位一體”管護(hù)，小型田間水利工程設(shè)施明確農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管護(hù)，由水利部門與協(xié)會(huì)簽訂管理責(zé)任書(shū)，明確管護(hù)范圍、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及管護(hù)職責(zé)，管護(hù)經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行的全成本水價(jià)中提取。

三、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作取得的成效

高郵、宿豫等地的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為全省推開(kāi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了有益的探索。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)都取得了較為明顯的成效。

農(nóng)民節(jié)水意識(shí)有效增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)充分利用電視、報(bào)紙等各類媒體加強(qiáng)對(duì)改革工作的宣傳推廣，贏得了廣大干群對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的支持。同時(shí)通過(guò)計(jì)量手段的運(yùn)用，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大干群對(duì)農(nóng)業(yè)用水“量”的概念，輔以合理的價(jià)格機(jī)制，增強(qiáng)基層干群農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“水”成本的意識(shí)。對(duì)比農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革前后，試點(diǎn)區(qū)畝均農(nóng)戶實(shí)際支付水費(fèi)成本負(fù)擔(dān)均未增加，部分地區(qū)有所降低。如：高郵糧食作物終端平均水價(jià)由每方水0.1074元降為0.105元，農(nóng)戶畝均水費(fèi)由89元降為 69元。宿豫區(qū)終端平均水價(jià)由每方水0.048元增至0.118元，但因節(jié)水增效及精準(zhǔn)補(bǔ)貼，農(nóng)戶實(shí)際水費(fèi)維持改革前每畝48.5元，農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)未增加。此外，由于溝渠整修與用水管理的費(fèi)用全部納入水價(jià)成本測(cè)算中，交由協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，降低了人工消耗。

農(nóng)業(yè)節(jié)水效益明顯提升。通過(guò)末級(jí)渠系防滲硬化工程建設(shè)，農(nóng)業(yè)用水保障能力有了大幅度提升，“跑、冒、滴、漏”得到了根本扭轉(zhuǎn)，徹底消除了無(wú)效水、低位水、漏失水，灌溉水利用率提高了15%，適時(shí)適量精準(zhǔn)灌溉的推行也大大減少了灌溉水量需求。對(duì)比改革前后用水?dāng)?shù)據(jù)，高郵畝均用水量由921 m3減至700 m3，畝均節(jié)水221m3，僅2.05萬(wàn)畝試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)可節(jié)約水量453萬(wàn)m3。宿豫區(qū)由800 m3減至600 m3，畝均節(jié)水200m3，僅2.1萬(wàn)畝試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)可節(jié)約水量400萬(wàn) m3，節(jié)水效益十分顯著。

農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入得到保障。原項(xiàng)目區(qū)實(shí)行國(guó)家水利工程水費(fèi)和末級(jí)灌溉水費(fèi)兩項(xiàng)水費(fèi)，既有水利部門收取，也有灌排經(jīng)營(yíng)戶收取，許多農(nóng)民誤以為是重復(fù)收費(fèi)。農(nóng)民自治組織協(xié)會(huì)成立后，對(duì)水費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一收取、一價(jià)到戶，同時(shí)農(nóng)民水費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)總體不增、部分減少，因此農(nóng)民有了水價(jià)改革的意愿，水費(fèi)收取率明顯提高。其中：高郵市改革后水費(fèi)收取率提高到100%，宿豫區(qū)由改革前85%提高至95%。

農(nóng)田水利工程得到有效管護(hù)。項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)，所有的小型水利工程設(shè)施發(fā)放產(chǎn)權(quán)證到各行政村。同時(shí)，將工程管理權(quán)、使用權(quán)明確給各農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，并簽訂了管理責(zé)任書(shū)，做到了產(chǎn)權(quán)主體明確，管護(hù)責(zé)任落實(shí)，民主參與管理，有效解決了用水無(wú)人管理，工程無(wú)人管護(hù)的狀況。

四、全面開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的對(duì)策和建議

農(nóng)業(yè)是用水大戶，我省農(nóng)業(yè)用水達(dá)到用水總量的70%，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水是踐行節(jié)水優(yōu)先治水思路的重中之重。當(dāng)前，我們要緊緊抓住加快農(nóng)田水利建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，按照“有利于節(jié)約用水、有利于降低農(nóng)民水費(fèi)支出、有利于保障工程良性運(yùn)行、有利于水利工程體制機(jī)制創(chuàng)新”的要求，以完好的農(nóng)業(yè)灌溉工程體系為基礎(chǔ)，以完善的供水管理體制機(jī)制為支撐，以合理的水價(jià)制度為核心，以健全的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制為保障，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，構(gòu)建農(nóng)田水利灌排工程長(zhǎng) 效運(yùn)行機(jī)制。

完善農(nóng)業(yè)供水價(jià)格形成機(jī)制。水費(fèi)是農(nóng)民用水自治和農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源和重要保障，沒(méi)有水費(fèi)的支撐，農(nóng)田水利工程難以得到有效的運(yùn)行維護(hù)，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)也會(huì)難以運(yùn)行，農(nóng)民節(jié)約用水的觀念將難以確立，水資源緊缺和用水浪費(fèi)現(xiàn)象將難以消除。因此，必須進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供水水價(jià)改革，加快水價(jià)調(diào)整步伐，建立靈活多樣的農(nóng)業(yè)供水水價(jià)的調(diào)整機(jī)制，供水成本制訂農(nóng)業(yè)用水水價(jià)。需要結(jié)合高郵、宿豫試點(diǎn)改革工作經(jīng)驗(yàn)，分析農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力，按照兼顧節(jié)約用水和降低農(nóng)民水費(fèi)支出的原則，建立并逐步實(shí)行國(guó)有水利工程水價(jià)加末級(jí)渠系水價(jià)的終端水價(jià)制度，推行計(jì)量收費(fèi)，整頓末級(jí)渠系水價(jià)秩序，減少農(nóng)民用水成本。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況建立農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度，實(shí)行以供定需、定額灌溉，推動(dòng)農(nóng)村水權(quán)制度建設(shè)，逐步形成節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。

加快末級(jí)渠系及計(jì)量設(shè)施配套建設(shè)。結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)末級(jí)渠系與骨干工程同步配套建設(shè)，有效解決因末級(jí)渠系不配套引起的農(nóng)田灌溉“最后一公里”等問(wèn)題。進(jìn)一步完善供水計(jì)量設(shè)施，渠灌區(qū)國(guó)有水利工程單位與用水合作組織之間必須設(shè)置用水計(jì)量點(diǎn)，有條件的地區(qū)可計(jì)量到田頭、核算到戶；探索對(duì)末級(jí)渠系和供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)采取“民辦公助”、“先 建后補(bǔ)”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高農(nóng)民參與建設(shè)和管理的積極性。

強(qiáng)化農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)。近年來(lái)，我省農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展很快，但很多協(xié)會(huì)不能規(guī)范運(yùn)作或運(yùn)作困難。下一步需要扶持幫助農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，指導(dǎo)其進(jìn)一步規(guī)范管理，形成造血功能，逐步探索將工程建設(shè)交由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織承擔(dān)，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民協(xié)商管水用水。必須加強(qiáng)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的能力建設(shè)，全面提高協(xié)會(huì)工程運(yùn)行維護(hù)、用水管理、水費(fèi)計(jì)收等有關(guān)用水事務(wù)的綜合管理能力，明晰權(quán)利和義務(wù)，把農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)真正培育成末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運(yùn)營(yíng)主體，不斷增強(qiáng)廣大群眾參與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的積極性。

整合資源同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。項(xiàng)目區(qū)試點(diǎn)供水工程措施平均投資在1000-1500元/畝之間。要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，必須整合各方面資金合力推進(jìn)。近幾年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革可以作為農(nóng)田水利改革的“綜合載體”，將小型水利工程管理體制改革、基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革等在同一平臺(tái)上推進(jìn)，以創(chuàng)新農(nóng)田水利工程體制機(jī)制，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。XX項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)的成功探索，得到了中央財(cái)政的扶持幫助，地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)民得到了實(shí)惠。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理，必須建立資金、制度等方面的保障機(jī)制，編制農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中長(zhǎng)期規(guī)劃，整合各類農(nóng)田水利建設(shè)資金，將包括末級(jí)渠系改造和計(jì)量設(shè)施配置、協(xié)會(huì)建設(shè)以及水價(jià)良性運(yùn)行機(jī)制保障在內(nèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，作為農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，形成合力推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。

第五篇：水資源及水價(jià)調(diào)研報(bào)告

翻開(kāi)中國(guó)歷史，我們的祖先是從治水開(kāi)始的?！妒酚洝は谋炯o(jì)》載：“當(dāng)?shù)蹐蛑畷r(shí)，鴻（洪）水滔天，浩浩懷山襄陵，下民其憂?！庇矸顖蛎?，“率諸侯百姓興人徒以傅土，行山表木，定高大川。禹傷先人父鯀功之不成受誅，乃勞身焦思，居外十三年，過(guò)家門不敢入?！蚤_(kāi)九州，通九道，陂九澤，度九山?！睅浊赀^(guò)去，我們今天又面臨水的難題。滄海桑田，今天我們面臨的既有頻發(fā)的洪澇災(zāi)害，更為嚴(yán)重的是缺水和水污染的難題。

一、中國(guó)水資源總量和水污染情況

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入2000年以來(lái)的近十年，我國(guó)可供利用的淡水資源總量約為2.8萬(wàn)億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位?？鄢y以利用的洪水徑流和散布在偏遠(yuǎn)地區(qū)的地下水資源后，我國(guó)實(shí)際可供利用的淡水資源僅為1.1萬(wàn)億立方米。在水資源相對(duì)豐富的總體情況下，存在以下突出的矛盾和問(wèn)題：

一是人均占有量低，缺水現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。2000—2009年平均，我國(guó)人均淡水資源為2160立方米，扣除不能利用的淡水資源，可供利用的人均淡水資源僅為900立方米，已成為世界嚴(yán)重缺水國(guó)家之一?，F(xiàn)在全國(guó)每年缺水約400億立方米，其中全國(guó)城市年缺水量為60億立方米。655個(gè)城市中，已有400多個(gè)存在不同程度地缺水，其中又有110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。農(nóng)業(yè)平均每年因旱成災(zāi)面積約2.3億畝左右。而隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，人口的不斷增加，城市的缺水問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重。目前，我國(guó)已有16個(gè)省(區(qū)、市)人均水資源量低于嚴(yán)重缺水線。其中寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇6省區(qū)人均水資源量低于500立方米，為極度缺水地區(qū)。

二是水資源地區(qū)之間分布不均衡，水資源與國(guó)土面積不匹配。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)國(guó)土面積只占全國(guó)的36.5%，水資源量約占81%；淮河流域及其以北、西北地區(qū)的國(guó)土面積占全國(guó)的63.5%，而水資源量?jī)H占全國(guó)的19%。由于資源分布不均，北方地區(qū)河流取水量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源的承載能力。更為嚴(yán)重的是，我國(guó)地下水年均超采228億立方米。超采區(qū)面積達(dá)19萬(wàn)平方公里，已經(jīng)開(kāi)始引發(fā)河流斷流、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。三是水資源時(shí)間分布不均勻，旱澇災(zāi)害頻仍。我國(guó)降雨主要受太平洋暖濕氣流和西伯利亞寒潮的影響，不同年份、不同季節(jié)降雨量變化大，南方降雨比較豐沛，北方普遍干旱少雨，導(dǎo)致北方城市和沿海城市（結(jié)構(gòu)性缺水）嚴(yán)重缺水。我國(guó)大部分地區(qū)全年降雨主要集中在春末和夏季四個(gè)月（約占全年70%以上），連續(xù)豐水或連續(xù)枯水的情況在北方尤其嚴(yán)重。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4大流域降雨量平均減少6%，地表水資源量減少17%。海河流域因沿線多為嚴(yán)重缺水地區(qū)，地表水資源量更是銳減41%，“北少南多”的水資源格局進(jìn)一步加劇。

四是水資源利用效率偏低，水資源嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象并存。截止2007年，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水利用系數(shù)僅為0.47，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家0.7—0.8的水平。農(nóng)業(yè)用水有一多半在輸水、配水和田間灌溉過(guò)程中被白白浪費(fèi)了。一些年久失修的灌區(qū)，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，有效利用系數(shù)只有0.2—0.4。工業(yè)節(jié)水潛力巨大。按2000年可比價(jià)格計(jì)算，我國(guó)萬(wàn)元GDP用水量雖然從上世紀(jì)80年代初的2909立方米下降到2007年的297立方米，但仍是世界平均水平的兩倍多。

五是水污染矛盾突出。水污染主要是由工業(yè)廢水、生活污水排放和其他面源污染造成的。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國(guó)水體污染矛盾日益凸顯。2007年，我國(guó)污水排放量為556.7億噸。其中：工業(yè)廢水占44.2%，生活污水占55.8%。水污染主要是由COD過(guò)量排放造成的。其中，城鎮(zhèn)生活排放COD占總排放量的60%，工業(yè)及其他排放約占40%（造紙業(yè)又占工業(yè)COD排放量的35%）。

六是水環(huán)境形勢(shì)更加嚴(yán)峻。據(jù)環(huán)保部《2008年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，截止2008年底，全國(guó)七大水系水質(zhì)總體為中度污染。在監(jiān)測(cè)的200條主要河流409個(gè)斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為55.0%、24.2%和20.8%。湖泊（水庫(kù)）富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。28個(gè)國(guó)家控制的重點(diǎn)湖（庫(kù)）中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的僅4個(gè)，占14.3%；Ⅴ類和劣Ⅴ類的16個(gè)，占57.2%。地下水污染形勢(shì)正在逐漸加劇。華北平原部分地區(qū)深層水中已經(jīng)檢出污染物，淮河以北數(shù)千萬(wàn)人飲用硝酸鹽或者氟含量超標(biāo)的地下水，部分地下水污染正由點(diǎn)污染、條帶狀污染向面源污染擴(kuò)散，由淺層向深層滲透，而且污染程度和深度也在不斷增加，部分城市淺層地下水已不能直接飲用。

綜上所述，水資源短缺、水污染嚴(yán)重和水環(huán)境惡化已經(jīng)成為當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。水是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)之一，破解水的難題，對(duì)于中華民族的生存和發(fā)展已經(jīng)刻不容緩。

二、中國(guó)水價(jià)現(xiàn)狀和已經(jīng)采取的措施

價(jià)格是反映市場(chǎng)供求關(guān)系最直接、最靈敏的信號(hào)，是調(diào)整平衡各方面利益關(guān)系最有效的手段。如果把水資源總量、人均淡水資源量、人口增加情況看作是不變量和已知條件，供給和需求之間通過(guò)價(jià)格的變化來(lái)調(diào)節(jié)，那么未來(lái)，我們可以用來(lái)解決水問(wèn)題的最有效的手段無(wú)疑是價(jià)格的設(shè)定。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放工業(yè)發(fā)展初期，我們長(zhǎng)期忽視價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，水價(jià)既不反映市場(chǎng)供求關(guān)系，更不反映資源稀缺程度和環(huán)境污染成本，加劇了我國(guó)水資源的短缺和水環(huán)境的惡化。特別是工業(yè)加速發(fā)展階段，由于認(rèn)識(shí)不到位，使我國(guó)再次重蹈了西方發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染、后治理”的覆轍，而且代價(jià)更為慘重。黨的十七大報(bào)告已經(jīng)明確，要“完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制”，這就為水價(jià)改革指明了方向。而只有當(dāng)水價(jià)真正反映了資源稀缺程度和環(huán)境損害成本時(shí)，一個(gè)節(jié)水型社會(huì)和可持續(xù)利用的水資源體系，水環(huán)境的優(yōu)化才能真正建立。目前，我國(guó)城市水價(jià)構(gòu)成基本完善。城市供水價(jià)格即終端用戶水價(jià)，由自來(lái)水價(jià)格（管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)成本）、污水處理費(fèi)、水資源費(fèi)（受益地區(qū)還加收了南水北調(diào)基金）和城市公用事業(yè)附加構(gòu)成。這其中已經(jīng)包含了對(duì)資源耗費(fèi)的補(bǔ)償和對(duì)環(huán)境污染損害的補(bǔ)償。而農(nóng)業(yè)用水由于地域差異性較大，目前仍未建立一個(gè)完善有效的水價(jià)體系。即便是城市供水，我國(guó)也僅僅從1999年才開(kāi)始全面征收污水處理費(fèi)。截至2008年底，36個(gè)大中城市供水價(jià)格平均每噸2.9元。其中，自來(lái)水價(jià)格1.5元、污水處理費(fèi)0.9元，水資源費(fèi)和南水北調(diào)基金約為0.5元（具體價(jià)格構(gòu)成見(jiàn)附表）。

如果不考慮資源的稀缺程度和環(huán)境治理成本的需要，衡量一個(gè)國(guó)家水價(jià)的高低，一般使用兩個(gè)指標(biāo)：（1）水費(fèi)支出占家庭平均支出的比重。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，水費(fèi)支出應(yīng)占家庭支出的2%。（2）與相關(guān)國(guó)家水價(jià)的比較。如果用此來(lái)衡量我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)，無(wú)疑是嚴(yán)重偏低的。我國(guó)2008年城鎮(zhèn)家庭人均實(shí)際支出為14748元，人均水費(fèi)支出為92元，水費(fèi)支出占家庭全部支出的比例為0.6%。從國(guó)家比較看，截至2008年，每立方米水，德國(guó)3.01美元，美國(guó)0.74美元，巴西0.65美元，日本、中國(guó)香港約為3美元，中國(guó)0.31美元。水價(jià)偏低，一方面不利于節(jié)約用水，治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境；另一方面不利于水資源的持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。由于水價(jià)偏低，2004-2007年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市供水虧損的省份比例分別為68.0%、61.0%、64.5%和54.8%；全國(guó)虧損總額各分別為16.1億元、13.9億元、12.4億元和14.8億元。

如果再考慮我國(guó)水資源的匱乏程度和治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境的需要，則水價(jià)偏低的問(wèn)題則更加突出。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：水價(jià)（自來(lái)水價(jià)格）＝水資源費(fèi)+供水成本（城市管網(wǎng)、引水渠道的建設(shè)、維護(hù)成本）+污水處理費(fèi)+稅金+利潤(rùn)。其中：污水處理費(fèi)≥水資源費(fèi)+供水成本。一個(gè)不爭(zhēng)的基本事實(shí)是處理一噸污水的成本要遠(yuǎn)高于供一噸自來(lái)水的成本。水資源費(fèi)>供水成本。從我國(guó)水資源稀缺的角度考慮，水資源費(fèi)需要大幅度提高，才能反映資源的稀缺性。水作為居民生活須臾不可或缺的必需品，供水既是有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，又具有壟斷性。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)的職責(zé)分工看，各國(guó)政府均將引水渠、城市供排水系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施作為公共品投入，所以我國(guó)在自來(lái)水實(shí)際價(jià)格制定時(shí)所包含的供水成本和污水處理費(fèi)僅指維護(hù)城市供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)正常的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。

為了緩解水資源匱乏、水污染嚴(yán)重對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府加大了對(duì)水源建設(shè)和污水處理的投入。在此，僅舉兩例：

（一）南水北調(diào)。南水北調(diào)工程是調(diào)整“南多北少”，解決京津豫魯冀嚴(yán)重缺水的重大舉措，按靜態(tài)投資計(jì)算，南水北調(diào)僅東、中線一期工程可研總投資就高達(dá)2456億元。其中：中央預(yù)算內(nèi)投資414億元，南水北調(diào)工程基金290億元（從受益地區(qū)水價(jià)中附加）、銀行貸款558億元，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金（從全國(guó)電價(jià)中附加）1241億元，以及地方和企業(yè)自籌43億元。如果再考慮西線解決陜西、山西、內(nèi)蒙古嚴(yán)重缺水及中后期配套建設(shè)資金，整個(gè)南水北調(diào)工程的資金投入將是一個(gè)天文數(shù)字。因而南水北調(diào)工程也是人類歷史上最大的水利工程，其工程量和投入資金量要超過(guò)此前舉世聞名的三峽大壩幾倍。三峽大壩因有發(fā)電收益而可以償還本息，甚至盈利，而南水北調(diào)工程更多的是水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益投入，不可能盈利，僅負(fù)擔(dān)正常的維護(hù)費(fèi)用，也將大幅度地推高中國(guó)的水價(jià)。如果不考慮政府無(wú)償投入，完全按市場(chǎng)機(jī)制定價(jià)，有專家測(cè)算，南水北調(diào)到北京市的供水價(jià)格要達(dá)到每立方米18元才能還本付息。

（二）污水處理。自1999年在水價(jià)內(nèi)開(kāi)征污水處理費(fèi)以來(lái)，為治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境，近10年來(lái)，中國(guó)政府集中投入建設(shè)污水處理設(shè)施，取得了階段性成果。截止2009年3月底，全國(guó)設(shè)市城市（665個(gè)）、縣及部分重點(diǎn)建制鎮(zhèn)共建成污水處理廠1590座，日處理污水能力達(dá)9204萬(wàn)立方米（占總供水量53.2%）。目前，全國(guó)在建城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目1885個(gè)，設(shè)計(jì)日處理能力約5517萬(wàn)立方米。隨著大量污水設(shè)施的建成與投產(chǎn)，污水處理成本將急劇上升，水價(jià)中所包含的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有一個(gè)逐步上調(diào)的過(guò)程。

除中央統(tǒng)一出臺(tái)的重大政策之外，各地政府近年來(lái)在水利工程供水、城市管網(wǎng)改造、污水處理等方面也增加了投入。僅上海市進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，投入水方面的資金就超過(guò)了100億元。

從上述分析可以看出，中國(guó)政府進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，對(duì)解決水資源短缺、治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境已盡了最大的努力。

三、當(dāng)前水價(jià)改革存在的問(wèn)題和政策建議

水價(jià)改革對(duì)于合理配置水資源、提高用水效率、節(jié)約用水、促進(jìn)治理水污染和優(yōu)化水環(huán)境無(wú)疑是有重要的促進(jìn)作用。但僅靠?jī)r(jià)格改革是不可能完全解決中國(guó)的缺水問(wèn)題和水污染治理問(wèn)題的。水作為居民生活必需品，供水與污染處理行業(yè)作為帶有壟斷性和外部性雙重屬性的行業(yè)，需要在推進(jìn)價(jià)格改革過(guò)程中，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，把價(jià)格作為一個(gè)外生變量來(lái)予以統(tǒng)籌考慮。這其中的難點(diǎn)一是如何準(zhǔn)確界定市場(chǎng)和政府的責(zé)任，即在水價(jià)中有哪些需要居民承擔(dān)，哪些需由政府無(wú)償投入？二是建立一種什么樣的水的管理體制機(jī)制符合中國(guó)的國(guó)情，可以促進(jìn)水環(huán)境的優(yōu)化和水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

綜上所述，為了節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，我國(guó)水價(jià)客觀上有一個(gè)逐步上調(diào)的過(guò)程。但當(dāng)前水價(jià)的改革面臨以下幾個(gè)方面的矛盾。一是越是缺水的地方，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，群眾和企業(yè)的承受能力越弱，水價(jià)越低，調(diào)整水價(jià)會(huì)增加當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，不調(diào)整水價(jià)，長(zhǎng)期看，供水企業(yè)沒(méi)有積極性，供水能力萎縮，最終將制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。二是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，水污染越嚴(yán)重，而由于認(rèn)識(shí)不到位，結(jié)構(gòu)性缺水矛盾將越來(lái)越突出。三是目前提高水價(jià)與保障居民生活基本用水需求，特別是保護(hù)低收入群體利益缺乏剛性和制度保證。四是農(nóng)業(yè)用水價(jià)格低、農(nóng)業(yè)用水效率低與農(nóng)民承受水價(jià)上調(diào)能力弱的矛盾突出。

從污水處理的角度看，也存在諸多難題：一是全國(guó)仍有1/4的設(shè)市城市和近80%的縣城尚未建成污水處理設(shè)施。二是已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的污水處理廠由于污水處理費(fèi)征收不到位，不足以維護(hù)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或因收集污水的管網(wǎng)不配套，不能正常發(fā)揮其作用。如新近投入運(yùn)營(yíng)的80座污水處理廠負(fù)荷不足設(shè)計(jì)能力的30%。其中主要原因是收集污水的管網(wǎng)不配套。三是污水處理廠即便正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也很難做到達(dá)標(biāo)排放。有12.5%的城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水化學(xué)需氧量平均濃度低于150mg/L，不能充分削減污染物。有些污水處理廠則由于直接接入了工業(yè)廢水管網(wǎng)，使污水處理很難做到達(dá)標(biāo)排放。

針對(duì)我國(guó)水資源短缺和水污染嚴(yán)重的實(shí)際情況，提出以下水管理體制和水價(jià)改革的政策建議：

其一，準(zhǔn)確劃分政府和市場(chǎng)的責(zé)任。供水、排水、污水處理所有基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)由政府無(wú)償投入，包括新水源的開(kāi)發(fā)、引水渠的建設(shè)、水資源的生態(tài)保護(hù)、補(bǔ)償?shù)?。其所需資金應(yīng)來(lái)源于水資源費(fèi)和供排水、污水處理企業(yè)所繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)水資源調(diào)配規(guī)劃，跨省水利工程建設(shè)；地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水源的保護(hù)開(kāi)發(fā)和污水處理達(dá)標(biāo)排放等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)將水資源費(fèi)改成水資源稅，納入預(yù)算，?？顚Ｓ?。居民和社會(huì)相應(yīng)承擔(dān)供水管網(wǎng)和污水處理日常運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。

其二，改革現(xiàn)行水管理體制和運(yùn)行機(jī)制。供水、污水處理通過(guò)招標(biāo)選擇經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政府制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，選擇符合要求的中、外企業(yè)經(jīng)營(yíng)供水和污水處理。經(jīng)營(yíng)供水和污水處理的企業(yè)的投資回報(bào)率采取按高于社會(huì)資金平均投資回報(bào)率2-3個(gè)百分點(diǎn)核定。水價(jià)按此原則制定，水價(jià)不足以彌補(bǔ)投資約定由政府退稅或財(cái)政補(bǔ)貼。這樣，一方面可抑制價(jià)格不合理上漲，另一方面可減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。

其三，加快實(shí)施分類水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)和階梯式水價(jià)政策。按“公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)節(jié)約”原則合理制定分類水價(jià)?？煞譃檗r(nóng)業(yè)用水、城市居民用水、非居民用水和特種行業(yè)用水四大類水價(jià)。核定城市居民人均基本生活用水基數(shù)，基數(shù)內(nèi)低價(jià)，基數(shù)內(nèi)低收入群體消費(fèi)免費(fèi)，實(shí)行累進(jìn)制階梯水價(jià)。非居民用水可合并工商業(yè)用水和城市園林綠化用水，實(shí)行較高價(jià)格，同時(shí)制定合理的中水價(jià)格（與自來(lái)水比價(jià)要合理），鼓勵(lì)工業(yè)和城市用水使用中水；非居民用水實(shí)行核定用水定額，實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度。城市特種行業(yè)用水，如洗浴、洗車等，要實(shí)行限制性高價(jià)，如北京市制定的洗浴業(yè)用水每噸66元等。

其四，足額在水價(jià)內(nèi)征收污水處理費(fèi)。以污水處理費(fèi)占供水終端價(jià)格50%為目標(biāo)，逐步調(diào)高污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。逐步實(shí)行所有污水均經(jīng)處理達(dá)標(biāo)排放。在將來(lái)，污水處理制度要推廣到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村凡是實(shí)行集中供水的村莊，均應(yīng)相應(yīng)建設(shè)污水處理設(shè)施。特別是規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)要考慮優(yōu)先建設(shè)污水處理設(shè)施。

其五，推行下游地區(qū)向上游地區(qū)補(bǔ)貼污水處理資金的階梯式污水收費(fèi)政策。由于水污染具有外部性，上游地區(qū)往往沒(méi)有治污的內(nèi)生動(dòng)力，必須用制度予以約束。如長(zhǎng)江流經(jīng)重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海五省二市，僅靠重慶市自身治污是不夠的，下游湖北應(yīng)向重慶補(bǔ)貼一定治污資金，依次類推。重慶在收到湖北治污資金后，如不能達(dá)標(biāo)排放，則應(yīng)向湖北補(bǔ)償罰金，這一制度可由中央政府出臺(tái)統(tǒng)一政策，由地方政府通過(guò)談判達(dá)成可操作性方案。重慶排污是否達(dá)標(biāo)，由湖北省與重慶市環(huán)保部門共同監(jiān)管。這種做法，在流域均可推廣應(yīng)用，而首先國(guó)家必須出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。

其六，改革農(nóng)業(yè)用水體制和價(jià)格。在南方豐水區(qū)，自流灌溉、農(nóng)民自行圍堰筑塘灌溉，可以免收水資源費(fèi)。除此之外，所有經(jīng)水利工程、引水渠、抽采地下水進(jìn)行農(nóng)作灌溉的，均要足額繳納水資源費(fèi)和水費(fèi)。所收資金建立專戶，除用于興修農(nóng)業(yè)水利設(shè)施外，全額按田畝補(bǔ)貼農(nóng)民。能實(shí)行農(nóng)業(yè)計(jì)量用水地區(qū)，一律實(shí)行計(jì)量用水。向農(nóng)民所收取的水費(fèi)首先通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，由全社會(huì)負(fù)擔(dān)。所收水費(fèi)全額返還補(bǔ)貼給按田畝面積繳納水費(fèi)的農(nóng)民，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約和水資源的保護(hù)，同時(shí)要通過(guò)收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)向社會(huì)傳達(dá)水資源有償使用的信息。

記得有一句廣告詞說(shuō)：如果我們不節(jié)約用水，那人類看到的最后一滴水將是自己的眼淚。此話雖然夸張，但已說(shuō)清了節(jié)水的極端重要性。