第一篇：關于進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的意見

征求意見函

各街、鎮(zhèn)：

為進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，市編委擬訂了《關于進一步完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制的意見（征求意見稿）》。根據(jù)市編辦工作安排，請貴單位結合工作實際，重點從街鎮(zhèn)職能怎么定，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍怎么建，街鎮(zhèn)財政體制怎么定，行政審批權限怎么放等方面進行認真研究，報街鎮(zhèn)主要領導同意后，用書面形式提出意見和建議，于11月6日（星期三）下午5：00前反饋區(qū)編辦綜合科。

聯(lián) 系 人：區(qū)編辦綜合科

徐青 聯(lián)系電話：89351841

附：市編辦《關于進一步完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制的意見（征求意見稿）》

新洲區(qū)編辦

二〇一三年十一月一日

關于進一步完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

行政管理體制的意見（征求意見稿）

為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，全面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改的街道，下同）建設，進一步激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力，切實鞏固黨的執(zhí)政基礎，根據(jù)中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》（中發(fā)〔2013〕9號）和省委、省政府有關文件精神，現(xiàn)就進一步完善我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提出如下意見。

一、指導思想和基本原則

指導思想是：以黨的十八大和總書記視察湖北武漢時重要講話精神為指導，按照加強基層政權建設、鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的要求，以建設基層服務型政府為目標，以轉變政府職能為核心，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能，理順職責關系，優(yōu)化機構編制，創(chuàng)新體制機制，著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務能力，努力破除制約農村經濟社會發(fā)展的體制機制障礙，探索建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需求相適應、與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應的基層政府管理新模式，為加快推進我市“四化同步”、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供良好的體制機制保障。

基本原則是：堅持因地制宜、分類指導。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦、經濟構成、產業(yè)特點、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段等實際，分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和職能配置重點。堅持厘清職責、理順關系?？茖W合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確新形勢新任務下鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本定位、具體內涵和實現(xiàn)形式。堅持權責一致、事財匹配，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，適當賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的經濟社會管理權限和必要財力。堅持整合資源、做強服務。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有管理資源和服務要素，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務能力。堅持創(chuàng)新體制、規(guī)范管理。堅定不移地堅持改革方向，正確處理好體制機制創(chuàng)新與嚴格規(guī)范管理之間的關系。

二、改革的主要內容

（一）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

1、合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。根據(jù)當前農村經濟社會發(fā)展實際和基層政權的基本定位，適應農村改革發(fā)展的新形勢、新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)階段主要圍繞以下四個方面全面履行職能：一是促進經濟發(fā)展，增加農民收入。要把經濟工作的著力點放在營造良好的發(fā)展環(huán)境、扶持典型和示范引導上來，做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，轉變經濟發(fā)展方式，推動產業(yè)結構調整，提高經濟發(fā)展的質量和水平，促進農民增收。尊重群眾的生產經營自主權，不干預群眾和企業(yè)的具體生產經營活動。二是強化公共服務，著力改善民生。加強農村基礎設施建設和新型農村服務體系建設，改善農村生產生活環(huán)境。落實黨和國家各項強農惠農措施，統(tǒng)籌用好國家轉移支付的各種資金，改進服務方式，提高服務質量，為群眾提供科技、教育、文化、民政、衛(wèi)生計生、社會保障等方面服務。三是加強社會管理，維護農村穩(wěn)定。加強社會管理綜合治理、安全生產、食品藥品安全、農產品安全監(jiān)管、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設、環(huán)境保護等方面監(jiān)管工作，創(chuàng)新社會管理方式，維護農村公共安全和群眾生命財產安全。著力解決群眾生產生活中的突出問題，切實維護群眾合法權益。綜合發(fā)揮人民調解、行政調解和司法調解的作用，積極應對妥善處理突發(fā)性、群體性事件，及時化解各種矛盾和糾紛，確保農村社會穩(wěn)定。四是推進基層民主，促進農村和諧。加強農村黨的基層組織建設，鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎。組織好村民委員會換屆選舉，指導村民自治，推動農村社區(qū)建設。完善民主議事制度，推進村務公開，引導群眾有序參與村級事務管理，促進社會組織健康發(fā)展，增強社會自治功能。

2、分類明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重點。經濟發(fā)達鎮(zhèn)（街），工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)融合度較高，其職能要以加速推進四化同步為重點，著重做好小城鎮(zhèn)建設、工業(yè)園區(qū)建設、經濟發(fā)展方式轉變、城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法和為市場主體服務的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改的街道，城鄉(xiāng)交織的特征較為明顯以工補農、以城帶鄉(xiāng)的基礎條件較好，其職能重點在于堅持以產業(yè)化提升農業(yè)、工業(yè)化致富農民、城鎮(zhèn)化帶動農村，大力推進新型城鎮(zhèn)化、特色城鎮(zhèn)化、農業(yè)產業(yè)化進程，積極推動城鎮(zhèn)基礎設施向農村延伸、城市文明向農村傳播、社會保障向農村覆蓋、公共服務向農村拓展。農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經濟實力較弱，要以加強農業(yè)農村基礎設施建設、改善農民生產生活條件為切入點，圍繞促進農業(yè)增產和農民增收，把職能重點放在創(chuàng)新農村生產經營機制和提高農業(yè)生產水平上，切實強化“三農”服務功能。

（二）適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理權限

1、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會管理權限。按照創(chuàng)建基層服務型政府的要求，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放規(guī)劃建設、公共文化、義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、計劃生育和法律援助等公共服務職能，推動公共服務資源向農村基層延伸，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務能力。同時，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要、管理需求、承接能力和基礎條件等因素，因地制宜、各有側重、分期分批地逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限，對于經濟發(fā)達街，要按照“權責一致、依法下放、能放即放”的原則全方位下放經濟社會管理權限；對于山區(qū)林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要重點下放生態(tài)環(huán)境保護、旅游產業(yè)發(fā)展、林業(yè)資源管理等方面的管理權限；對于種植面積較大、水面資源豐富、畜牧產業(yè)比較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要重點下放農業(yè)、水產和畜牧等方面的管理權限；對于工貿業(yè)基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要重點下放產業(yè)發(fā)展、項目投資、規(guī)劃建設等方面的管理權限。

2、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法管理權限。對于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定可以委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的相應行政執(zhí)法職權，區(qū)級行政執(zhí)法機關應當依法將這部分職權委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。委托重點在農村公共安全監(jiān)管、市場秩序監(jiān)管、人口資源環(huán)境監(jiān)管領域中的部分具體事務性執(zhí)法監(jiān)管上，但對于涉及面廣、影響面大、技術性強、暫不宜委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應切實履行好行政執(zhí)法協(xié)助義務，不得推諉拒絕或者消極對待。

3、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理權限。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對轄區(qū)內的延伸派駐機構負責人具有協(xié)管權，區(qū)直部門派駐機構負責人由區(qū)直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委雙重管理，其任免調動，應事先書面征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意，年度考核由區(qū)直部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使。簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部任免程序，中層干部提拔由任前備案改為任后備案。

4、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權。各區(qū)要根據(jù)經濟發(fā)展水平和工作需要，逐步建立財政超收返還激勵機制，適當提高相關稅費返還比例；在資金和項目安排上，要打破按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃平均分配的做法，各類財政扶持資金和項目獎勵資金要用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展上；各類涉農項目補貼要重點向特色農業(yè)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。

（三）進一步理順關系

1、理順區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系。法律法規(guī)和上級規(guī)定由區(qū)級政府和部門承擔的責任，不得隨意轉移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔。確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合做好有關工作，或確有必要委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦有關事務，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的管理權限，并提供必要的經費保障。區(qū)委、區(qū)政府要清理規(guī)范各類檢查考核和評比達標活動，嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導“簽訂責任書”和“一票否決”事項。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責建立科學的考核指標體系，進行綜合考核，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項，不得列入考核范圍。

2、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直部門派駐機構的關系。區(qū)直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織的重要組成部分，工作要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導、管理、監(jiān)督和協(xié)調。工作考核實行條塊結合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核為主的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核意見作為確定考核結果的主要依據(jù)?，F(xiàn)派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所、人力資源和社會保障服務中心，調整為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制。

3、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村（社區(qū)）的關系。積極推動基層政府管理重心下移，促進政府基本公共服務覆蓋到村（社區(qū)），實現(xiàn)基層管理服務與群眾需求的有效對接。普遍推行村（社區(qū)）公共服務事項準入制度，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面能辦理的社會管理和公共服務事項不再向村（社區(qū)）延伸;凡屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍內的事項不得轉嫁給社區(qū)組織;凡依法應由村（社區(qū)）組織協(xié)助的事項應當為村（社區(qū)）組織提供必要的經費和工作條件;凡委托給村（社區(qū)）組織辦理的有關服務事項，應當實行“權隨責走、費隨事轉”。積極推進社區(qū)公共服務的“一站式”服務機制，整合政府各部門在城鄉(xiāng)基層的辦事機構，減少管理層次，合并相近或相同的服務項目，整合服務資源，優(yōu)化人員結構，精簡服務流程，增強服務能力。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制資源配置

1、調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構。一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構按最多不超過6個設置；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構按最多不超過5個設置；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構按最多不超過4個設置，特大鎮(zhèn)的內設機構限額可適當放寬。在規(guī)定限額的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構可按照各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點按照2+X模式設置，其中，必設機構為黨政辦公室、社會管理綜合治理辦公室，其他機構由各區(qū)因地制宜設置，農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可單獨設置農業(yè)管理辦公室，城鎮(zhèn)化水平較高、建設管理任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可單獨設置建設管理辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察、人民武裝、共青團、婦聯(lián)、工會等組織按有關規(guī)定和章程設置，具體工作由有關綜合性辦公室承擔。

2、合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關行政編制的核定原則上仍按照一類、二類、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準掌握。確需調整的，可以區(qū)為單位，根據(jù)實際情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制進行適當調劑，按程序報市機構編制部門備案。調整后規(guī)模較小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制最少不得低于20名。

3、嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總量控制和層級管理。各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制不得突破現(xiàn)有規(guī)模。區(qū)直機關不得挪用和變相占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制，跨層級調整編制必須按程序經省編辦向中央編辦報批。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招考用編計劃支持，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍老化、新鮮血液補充難的問題。

（五）探索基層綜合執(zhí)法體制改革

12.探索開展綜合執(zhí)法。對經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點、省“四化同步”和新型城鎮(zhèn)化試點等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，探索大范圍、全覆蓋的綜合執(zhí)法體制改革，設立綜合執(zhí)法機構，將國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)管理、文化旅游、衛(wèi)生計生、安全生產、農產品質量安全等領域的執(zhí)法工作，按照“應放盡放、依法下放”的要求，全部下放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使。

2、因地制宜地探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的形式和途徑。對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有條件的可根據(jù)本地發(fā)展實際，實行不同領域的綜合執(zhí)法體制改革，既可以在城市管理相對集中行政處罰權基礎上，先行開展城市管理領域綜合行政執(zhí)法工作，視改革進程，再將其它行政執(zhí)法權逐步賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，也可以其他重點領域如農產品質量安全監(jiān)管為主設置綜合執(zhí)法機構，還可探索跨區(qū)域設置綜合執(zhí)法機構，人員編制可在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制或各區(qū)事業(yè)編制總額內調劑，同一機構只能使用同種性質的編制。未設立綜合執(zhí)法機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應整合國土、規(guī)劃、城建、環(huán)保等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關職能，組建綜合性監(jiān)管與服務機構，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直屬事業(yè)單位，切實履行村鎮(zhèn)建設管理職責，解決好農村“只見新房、不見新村”問題，其人員編制從區(qū)級相關部門現(xiàn)有事業(yè)編制中劃入。

（六）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務體系建設

1、做強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務平臺。在保持現(xiàn)有各類人員身份不變、管理方式不變和經費撥付方式不變的的前提下，進一步整合有關服務機構，將分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派駐機構、公益服務組織的各項公共服務項目和服務資源集中到街（鎮(zhèn)）便民服務中心，打造涵蓋各項事務更為綜合的服務平臺，不斷改進和深化“一站式”服務、辦事代理制等便民服務辦法，簡化工作流程，改善服務方式，拓寬服務渠道，做到更加便民、利民、惠民。各區(qū)也可探索發(fā)展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置綜合性的農村公益服務中心，大力支持跨地域設置專業(yè)服務組織，大力支持社會創(chuàng)辦專業(yè)服務組織，探索農村公益性服務項目市場化的途徑，使各種服務資源得到有效利用。

2、進一步完善公益服務“以錢養(yǎng)事”新機制。嚴格規(guī)范公益性服務項目合同管理，明確約定發(fā)包單位和服務主體雙方的責任、權利和義務，包括服務內容、報酬標準、時間要求、考核結算、兌現(xiàn)辦法等事項。完善服務人員的考核機制，加強對服務項目事前、事中、事后的監(jiān)管；考核盡量做到量化，不能量化的采取群眾滿意率進行考核；既要考核完成服務項目的數(shù)量，更要考核完成服務項目的質量和效果，逐步實現(xiàn)按服務質量確定服務經費和人員報酬，打破鐵飯碗式的公益服務經費費配方式。進一步拓展公益服務體系覆蓋范圍，將適應農村經濟社會發(fā)展要求的項目如基層農產品質量安全技術檢測服務等納入?yún)^(qū)農村公益性服務項目體系，由區(qū)政府向公益服務組織購買服務。

（七）加強基層干部隊伍建設

1、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源配置方式。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作季節(jié)性、替代性、綜合性強的特點，探索符合基層實際的管理制度和激勵機制，在政策導向上向基層傾斜，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資、福利、待遇等制度，真正使優(yōu)秀人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并且留得住、干得好。

2、加強農村公益性服務隊伍管理。建立健全農村公益服務人員學習、培訓的平臺和機制，不斷提高基層“以錢養(yǎng)事”隊伍的整體素質。拓寬農村公益性服務人員進入渠道，對農村公益性服務人員的引進要給予政策支持，吸引更多高素質、年輕的農業(yè)科技人才和高校畢業(yè)生到基層公益服務組織工作。妥善處理好“以錢養(yǎng)事”新機制改革后的遺留問題，抓緊研究制訂后續(xù)管理辦法，統(tǒng)籌解決好改制前事業(yè)單位退休人員統(tǒng)籌費用補差、現(xiàn)有原七站八所“以錢養(yǎng)事”人員工資福利、社會保障和退休待遇以及新進“以錢養(yǎng)事”人員管理等問題，穩(wěn)定基層農村公益服務隊伍。

三、加強組織領導

進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作在市委、市政府和市編委的統(tǒng)一領導下，在省機構編制委員會辦公室的指導下進行。各區(qū)委、區(qū)政府要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識新形勢下進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制、加強基層政權建設的重要意義，切實加強領導，統(tǒng)籌規(guī)劃，周密部署，認真組織實施。機構編制部門要切實履行職責，加強指導和監(jiān)督檢查，抓好具體工作的落實。有關部門要積極支持配合，嚴格遵守紀律，不得干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置和編制配備。各區(qū)進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作方案要于2013年12月底前報市編委備案。

2013年10月30日

第二篇：淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

行政管理專業(yè)

本科

考號081100095 姓名 馬蘭明

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

提 綱：

一、內容摘要

二、關鍵詞

三、正文

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

四、結束語

五、參考文獻

內容摘要：

隨著農村經濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織、領導班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務水平等都提出了嚴峻的 考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的措施。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 正 文

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權組織，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關全局的“三農”問題與之休戚相關。在我國目前新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權利過分集中；管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

為了更好的探討當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

（一）機構設置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立的機構主要有：黨委辦公室、紀檢監(jiān)察室、綜治辦、武裝部、團委、婦聯(lián)等黨群機構；政府辦公室、派出所、稅務所、工商所、計生辦等政府機構；司法機構以及下屬企事業(yè)單位等。機構管理上，政府機構及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、稅務所、派出所等屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業(yè)務主管部門管理，是上級業(yè)務主管部門的派出機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、計生辦、財管所、衛(wèi)生院、中學、中心校等單位。

（二）行政運行模式

作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照憲法第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導，憲法第110條規(guī)定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端主要是：

（1）政府職能龐雜、錯位 按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權，但實際落實并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，在發(fā)展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設臵重疊。機構設臵的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。

（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發(fā)展的需要

一是存在權小責大的矛盾。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土等機構承擔的業(yè)務工作，有相當一部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責無權。出現(xiàn)損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于財政困難，該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付各種事務喘不過氣來。

（3）黨政不分，政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領導與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。

（4）公務員政績考核不完善，未形成科學合理的選拔任用體系

目前，公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績沒有把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分開，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法，會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行，不利于干部的選拔任用。

（二）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因主要是：（1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。

（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物 全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一定的限制。

（3）經濟因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的

稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農業(yè)稅。免征農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛(wèi)生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規(guī)劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機構設臵

在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設臵和人員配備都很不規(guī)范。要通過立 法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮履行經濟管理職能的機構。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應視具體情況適當合并，減少數(shù)量，擴大規(guī)模。

（二）創(chuàng)新思路，轉變觀念，轉變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農村產業(yè)結構的調整和均衡協(xié)調發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發(fā)展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關鍵所在。轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上。三是通過轉變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設，通過轉變政府職能，一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，加快產業(yè)結構調整，大力培植財源，促進經濟持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會性公共服務，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅 決不管。

（三）加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，減少財政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能，精簡機構和減少財政供養(yǎng)人員。要根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和崗位、人員設臵，從緊設臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)和人員編制。人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結合各地經濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導思想，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務性單位，應通過服務收費來實現(xiàn)自我平衡。應加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔，最大限度地發(fā)揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臨時人員要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構和人員的再膨脹。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標

就長期目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內各項事務的管理組織。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府要把工作重點轉到提供公共服務和發(fā)展公益事業(yè)上來，要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治、誠信、廉潔、高效的服務型政府。

四、結束語

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發(fā)展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應從合理設臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。相信未來的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進我國新農村建設目標的實現(xiàn)。

五、參考文獻

[1] 寇鳳超.《深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對策》.經濟決策與參考, 2008年

[2] 吳雁俊.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題研究.發(fā)展研究, 2008年

[3] 左然.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新》.新聞周刊,2009年

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關鍵詞]農業(yè)稅；政府機構；政府職能；服務型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革只是后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農民、農村、農業(yè)。

農業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農民權益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業(yè)稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農業(yè)稅后，一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的權威；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。

一、后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行存在的問題和不足，有必要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發(fā)展相對較好、農民素質較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應穩(wěn)定政府機構現(xiàn)狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據(jù)中央要求，實現(xiàn)機構和編制法定化要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構行政事業(yè)編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務員考錄制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現(xiàn)象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統(tǒng)干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。第一，采用現(xiàn)代化的結構性考試方法。公務員考試應根據(jù)公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據(jù)不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務

員考試試題庫，特別是專業(yè)科目試題庫?？梢园凑战y(tǒng)籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監(jiān)督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監(jiān)督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權限，理順各種關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執(zhí)行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責大于權”，以有限的權力承擔著無限的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權限。一是還權于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權與財權相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關系?？h級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構在工作上應接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關系，理順企業(yè)的產權關系，真正實現(xiàn)政企分開；(2)理順政府與社會的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務和公益事業(yè)，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；(3)理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護市場秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革只是后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。

二、后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

進入后農業(yè)稅時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規(guī)劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮(zhèn)成為一無產業(yè)基礎、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”，更導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業(yè)技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業(yè)長期受到冷落，發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變

黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基

層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節(jié)智能的能力，也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發(fā)展不相適應的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業(yè)稅的取消，標志著中國農業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。(2)向農村提供公共服務和公共產品。不收農業(yè)稅了，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應從收稅費轉變?yōu)檗r民提供安全、保衛(wèi)、科技服務和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)醫(yī)療等公共產品；(3)規(guī)劃、建設和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；(4)培育新型現(xiàn)代農民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經濟意識的新農民；(5)人口和計劃生育工作。當前農村地區(qū)仍然是人口超生的重災區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經濟等環(huán)境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變才會成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構建服務型政府

后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉(xiāng)關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農民、農村、農業(yè)。

服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農村生產力，促進農村經濟發(fā)展和維護農村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環(huán)境，搞好農村基礎設施建設。

2．科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置和人員三部分構成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的運用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析，后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發(fā)揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1．強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導地位和引導作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構存在的理由；2．完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉(xiāng)村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3．倡導農民參與鄉(xiāng)村公共事務和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發(fā)揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業(yè)服務。轉貼于 中國論文下載中心

第四篇：淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

湖北廣播電視大學

畢 業(yè) 論 文

題目：淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

學生姓名： 學 號： 專 業(yè)： 行 政 管 理 層 次： 專 科 學 校： 工作單位： 指導老師： 完成時間： 2016年5月

目 錄

摘要???????????????????????????????（1）淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革????????????????????（1）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體的背景?????????????????????（2）社會主義新農村建設??????????????????????（2）

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端????????????????（2）

（一）職能界定不夠明晰????????????????????（3）

（二）法定職權缺失??????????????????????（3）

（三）職能行使偏差??????????????????????（4）

（四）公共產品供給短缺????????????????????（4）

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施????????????????（5）

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念?????????????????（5）

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責???????????????????（5）

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的公共資源????????????????（6）

（四）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權??????????????????（6）

（五）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標?????????????????（6）參考文獻????????????????????????????????(8)

淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

[摘要] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國社會的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構是農村經濟建設和社會發(fā)展的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建設和運行能否適合農村經濟和社會發(fā)展的需要，是關系到我國政治穩(wěn)定、社會安定、經濟繁榮的大事。隨著我國社會經濟市場化,農村工業(yè)化和城市化進程的發(fā)展,農村農業(yè)稅全面取消,大量的農民工進城務工,使得農村經濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，作為我國最基層的政權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革成功與否,關系到我國新農村建設能否取得最后的勝利。

[關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織,與其它地方政府相比,更多地行使管理基層地方公共事務的職能,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。農業(yè)、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發(fā)展全局的重大問題,它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動社會主義新農村建設,便成為當前迫切需要解決的問題。

我國是一個農業(yè)大國,農業(yè)、農村和農民的“三農”問題是關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。黨的十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務,體現(xiàn)了新形勢下農村政治、經濟、文化和社會發(fā)展的要求,為解決三農問題指明了方向。建設社會主義新農村,是一項綜合配套的系統(tǒng)工程,需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農村建設的第一線,它將是新農村建設中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設新農村的決策是在稅費改革取消農業(yè)稅后這一背景下做出的,取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政更加困難,以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不能正常運轉,作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟

體制的新形勢不太適應，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能界定不夠明晰；法定職權缺失；職能行使偏差；公共產品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴重性等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應等。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

我國新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

改革開放以來，我國農業(yè)生產和農村經濟獲得了巨大發(fā)展，農民的溫飽問題已經基本解決，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農業(yè)和農村支持保護的條件和能力。但農村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰(zhàn)略舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)有效的實質性改革將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村的前景產生重大影響,所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎上探討新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國新農村建設工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。(一)職能界定不夠明晰

《地方組織法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令”,“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優(yōu)越性,但在實施管理過程中,由于以上法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定,并未規(guī)定具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權劃分,更未規(guī)定具體的職責權限。而實際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒,實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣,上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應,“上面分系統(tǒng),-

下面當總統(tǒng)”,甚至可以說,只要有事發(fā)生,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府。此外,縣級行政機關針對農村工作作出的有關決定或政策,變動較頻繁,工作彈性大,加之縣級行政機關經常下派臨時性任務,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能具有很大的隨機性,造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失范,忙于應付。

(二)法定職權缺失

作為一級政權,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在實際運作中,其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的派出機構。據(jù)不完全統(tǒng)計,各地、縣級業(yè)務部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構一般都在20個左右。這些權力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關系中分離出去,必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解,擁有的行政權力和手段受到限制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調、不配合,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會公共事務。同時,部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴張還表現(xiàn)為上級主管部門不顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況,大量增加人員,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多,負擔過重。這種“條條掌權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調”的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,導致其履行公共服務職能水平降低。

(三)職能行使偏差

按照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、教育、文化、衛(wèi)生及各項社會事業(yè)的發(fā)展,負有規(guī)劃、指導、協(xié)調、服務的責任,但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式,已經超出自身的職責范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預過多,直接插手生產經營活動,用行政手段介入競爭性領域,同時,在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應付“中心工作”,達標檢查驗收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級機關辦事,依靠上級的指標工作,用于農民所盼、社會所需的時間就少了,未能履行好所應承擔的公共職責。另外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但在涉及農稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級政府職能部門無力完成,于是上級黨委、政府便以文件或領導講話等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負總責”,并且實行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級-

黨委和政府下達的任務指標,不惜使用不規(guī)范的公共權力手段,結果導致越權執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權力有限和責任無限”的現(xiàn)象。

(四)公共產品供給短缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農村公共產品的主要供給者,這也是政府職能的重要體現(xiàn),但由于長期以來以農補工政策等諸多因素的影響,已使我國農村社會公共產品供給嚴重不足。主要表現(xiàn)為:

1、公共基礎設施建設不能適應農村經濟發(fā)展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面及無路面里程中,農村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農村公路睛通雨阻,路況差,部分地區(qū)人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農田水利基礎設施老化失修,抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失,引發(fā)了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。

2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。目前農村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元,僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。這種狀況使得農村基本醫(yī)療條件嚴重落后,機構凋零,設備陳舊,衛(wèi)技人員短缺而且素質偏差,服務水平低下,鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網幾乎處于瓦解狀態(tài),公共衛(wèi)生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體,過高的醫(yī)療費用,遠遠超出了他們的經濟承受力,不少農民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。

3、農村教育現(xiàn)狀不容樂觀。長期以來,農村基礎教育經費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農民集資,雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區(qū)義務教育階段試行“一費制”,使當?shù)剞r民的教育負擔有所減輕,但目前基礎教育費用較高,農民無法接受。此外,農村教師隊伍的現(xiàn)狀令人擔憂,不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學崗位,或流向城市,師資隊伍難以保證,教育質量下降。

4、社會保障處于徘徊不前的境地。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農村-

低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但目前農村低保和醫(yī)療保險僅在一些地方起步,只占很小一部分的農村人口,農村社會保障的覆蓋面相對還很低,遠遠解決不了農村現(xiàn)有的貧困狀況。

5、文化設施缺乏,文化科技“三下鄉(xiāng)”活動流于形式,沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

6、農村技術支持服務體系處于癱瘓狀態(tài)。農業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。部分地方政府借機構改革“卸包袱”,使一些地方的推廣服務部門被推向市場,有的甚至撤銷,造成人員離崗或流失,出現(xiàn)“線斷、網破、人散”的局面。此外,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現(xiàn)代農業(yè)新技術的熟悉程度和操作能力不夠,影響了農業(yè)新技術、新品種的推廣轉化,無法適應當前現(xiàn)代高效農業(yè)發(fā)展的需要。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著建設新農村的各種任務。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

(一)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個條件的基礎之上:一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對政治權威的服從。對政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對待手中的公共權力,擺正自己與公眾的關系,也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將計劃經濟的管制型管理轉到適應市場經濟的服務型管理,由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理,由直接管理轉變到間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責

現(xiàn)階段,要加快有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求,結合現(xiàn)有-

《地方組織法》,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實施細則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫隙政府的理念,克服各職能部門之間各自為政的狀況,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權完整性和

相應的自主性框架內對條塊體制進行改革,從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權、責權分離、條塊不協(xié)調的問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本轄區(qū)經濟、政治和社會發(fā)展的功能?？h級有關部門要進一步下放權力,所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構在人、權、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有關部門配合指導的原則進行改革,“條條”管理權以業(yè)務管理為限。通過理順條塊關系,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權統(tǒng)一、人權與事權一致,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權力的完整統(tǒng)一。

(四)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的實際情況出發(fā),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須提供的公共產品和服務主要包括公共安全產品、公共生活服務產品、公共生產服務產品、管理服務產品和社會發(fā)展產品等。據(jù)此,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當承擔的主要職能是:直接提供公共安全產品中的公共治安、防病減災、環(huán)境治理等,公共生活服務產品中的公共衛(wèi)生,公共生產服務產品中的水利設施、公共土地、科技信息服務等,以及公共管理服務產品、社會發(fā)展產品。這些產品中有的是全國性或跨地域性的公共產品,如防病減災、環(huán)境治理、水利設施、公共管理服務產品、社會發(fā)展產品等,中央、省、市縣應通過專項轉移支付的政策作保障,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供,以確保提供的有效性。其他產品則可由中央、省、縣政府及職能部門提供,或通過市場化、民營化的形式提供?？h級以上政府應強化對農村公共產品的投入,切實解決公共服務的城鄉(xiāng)失衡問題,彌補歷史的欠帳。

（五）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的措施

強化管理，提高效率，把轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、提升服務水平作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改-

革的出發(fā)點和落腳點。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，工作運轉機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理、公共服務和維護穩(wěn)定的職能，建立管理規(guī)范、高效運轉的新型運作機制。一是建立統(tǒng)一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高決策機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大事項均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎上，側重抓黨務、計劃生育和維護社會穩(wěn)定的工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面工作的基礎上，側重抓發(fā)展經濟、財源建設和社會服務工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權范圍，明確工作任務，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現(xiàn)責、權、利相一致的原則。三是建立重點工作目標管理考核的激勵機制。年初，市里確立十項重點工作分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市委、市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標管理責任狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其重點工作分解到了每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的干部導向機制，對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予表彰、獎勵、提撥重用。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路清晰、合力增強、效率提高，經濟和社會事業(yè)得到全面發(fā)展。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發(fā)展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據(jù)上述原則和目標，應從合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領導干部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設社會主義新農村的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發(fā)，在實踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進。

社會主義新農村建設是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和復雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進一步促進實現(xiàn)我國新農村建設目標的實現(xiàn)。

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第五篇：試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

前 言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位?！叭r”（農業(yè)、農村和農民）問題，始終是關系我國經濟和社會發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農業(yè)的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國民經濟和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結構也日益強化，農村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農村地區(qū)和農民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農村經濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了農業(yè)稅，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織、領導班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權。在社會主義新農村建設與和諧社會構建中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制健全與否直接關系到農村經濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制亟需改革。本文從發(fā)展農村經濟、培育農村自治組織、深化以職能轉變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農村公共財政體制等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革進行論述。一 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景

我國農業(yè)稅費的全面免除于與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）農村稅費改革

農業(yè)稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業(yè)稅①。農業(yè)稅費新農村建設中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等一系列問題。

（二）社會主義新農村建設

當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農業(yè)和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業(yè)生產和農村經濟獲得了巨大發(fā)展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰(zhàn)略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映一定時期農村社會義經濟發(fā)展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態(tài)②。新農村建設的總的目標是:生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經濟發(fā)展，也要求社會發(fā)展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。

① 朱秦.取消農業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革[J].中共云南省委黨校學報, 2009,(03).② 謝開勇,童敬黨,王秀梅.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制 促進新農村建設[J].理論導刊, 2009,(04).二 當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的主要問題

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及社會主義新農村建設工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。筆者認為當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃不合理

1983年，改革人民公社體制、恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制以后，各地在90年代初期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模已進行過較大幅度的調整。但在市場經濟的新形勢下，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小的問題仍然很突出。目前全國21000多個建制鎮(zhèn)中。3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占大多數(shù)，人口密度很高的東、中部地區(qū)有些鎮(zhèn)也只有一兩萬人①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)就多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構設置和人員編制也隨之增加，直接加重了國家財政和農民負擔。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村人口就地向城鎮(zhèn)轉移。據(jù)統(tǒng)計全國2000萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，僅有很少分布在建制鎮(zhèn)上，90％以上的企業(yè)分散在農村，農村的工業(yè)化長期與城鎮(zhèn)化發(fā)展相脫節(jié)，不能形成城鎮(zhèn)的集聚效應，這是我國城鎮(zhèn)化進程滯后的一個重要原因。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理方式落后

眾所周知，在傳統(tǒng)的計劃經濟體制時期形成的行政管理體制和管理方法并未有根本上的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清的現(xiàn)象仍然相當普遍。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在市場經濟條件下，仍沿用傳統(tǒng)的行政手段、計劃經濟模式對村委會創(chuàng)辦的某些生產、服務項目指手畫腳，對農民的各種經營活動給予行政指令，卻不提供相應的生產、流通、技術方面的信息。

其次，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和各部都直接介人生產和經營活動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上喪失了作為轄區(qū)內各項事業(yè)全面發(fā)展的決策者和規(guī)劃者、各種利益的協(xié)調者、對工農業(yè)生產及經營活動的調控者和監(jiān)控者的功能。政府職能界定不清必然會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行致工作方式上的一系列問題，諸如依靠行政命令，工作方法單一，制度不健全，主觀隨意性大，管理缺乏規(guī)范，甚至出現(xiàn)嚴重破壞法制的現(xiàn)象。

②

（三）政府職能龐雜、錯位

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業(yè)經營者代表 ① 楊康.試論轉型時期我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制[J].法制與社會, 2008,(30).② 張新光.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制模式的歷史沿革與反思[J].理論與現(xiàn)代化, 2007,(01).和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發(fā)展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經濟。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由于權責不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責方面存在的一些問題，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權一致的原則，通過行政命令和資源配置權，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應對若干的“一票否決制”，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。①

（四）黨政不分、政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領導與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍②。這種黨政一體化運作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標是格格不入的。

同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴重依賴業(yè)務主管部門，業(yè)務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識和服務意識，并且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

① 韓玲梅,張霞,黃祖輝.制度視角下的村民自治:現(xiàn)狀、發(fā)展及途徑[J].福建論壇(人文社會科學版), 2007,(09).② 朱建波.當前村民自治改革的制度變遷困境[J].成都大學學報(社會科學版), 2006,(03).三 深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的措施

新農村建設是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，引導新農村建設的各種任務。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。筆者認為，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應從以下幾個方面著手：

（一）大力發(fā)展農村經濟

政府是社會公共產品和公共服務的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)，為農村群眾生活和參與社會經濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農村工作的第一線，在我國經濟社會發(fā)展總體上已經進人以工促農、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，帶領群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的任務，就是在尊重農民意愿的基礎上，對農村的發(fā)展進行科學規(guī)劃，尋找農村經濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時準確的市場信息等多種方式來引導結構調整①。加快農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農業(yè)的產業(yè)化經營水平以及農村科技水平，拓寬農民增收的空間，挖掘農民增收的潛力，保證農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展和農民收入的持續(xù)提高。

（二）培育農村自治組織

農村自治組織，包括村委會、各種經濟合作社、協(xié)會等，它是農民可以自由進退的互助性、服務性組織。在農業(yè)和農村經濟不斷發(fā)展的今天，農民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復雜的農業(yè)大市場，在農產品的銷售、農用物資的購買、農業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風險和市場風險的抵御能力弱；同時，原子化的農民也需要與行政管理部門溝通，參與農村公共產品的供給②。

因此，培育農村自治組織，完善農業(yè)服務網絡，強化農村自我管理能力是農村行政管理職能轉型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補農村行政管理職能轉移后形成的管理空白，而且能夠為農民抗拒市場風險、發(fā)展農業(yè)生產提供低成本、高品質的服務，是農民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權益的新型途徑。

（三）深化以職能轉變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革

基層行政管理體制改革主要有三方面：

① 郭靖.論如何建構現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制[J].現(xiàn)代農業(yè), 2008,(11).② 麥佶妍.淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關系[J].嶺南學刊, 2008,(03).一是轉變政府職能。就是按照建立服務型、責任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉變?yōu)楣卜招驼?，注重對農村公共產品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，注重農村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農村社會預警和應急機制的建立等，削弱、淡化、轉移、合并那些與農村經濟社會發(fā)展不相適應的職能，處理好國家、市場、農民的關系①。這是行政管理體制改革的核心。

二是優(yōu)化政府機構。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。

三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的整體素質。從“以農養(yǎng)政”時代向農民收取稅費的角色，轉變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務能力。為此，應完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權利，使考評對象始終“對下負責”，服務于農民，真正成為農民利益代理人和維護人②。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，目標是建設服務型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務、維護社會穩(wěn)定。應借助取消農業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉變，全面提高政府服務農村經濟社會發(fā)展的能力。

（四）完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農村公共財政體制

取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉移支付，“對上負責”而不“對下負責”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務，保證免稅的好處真正使農民受益。

一是要進一步加大轉移支付的額度和力度。對取消農業(yè)稅后形成的財政缺口，應及時足額地通過財政轉移支付方式予以補齊。除保證用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農村義務教育、計劃生育、農村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的社會公共產品的轉移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構養(yǎng)人，提高轉移支付資金的效益。

二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權”和“財權”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應有的行政成本的開支③。三是要建立公共財政體制。公共財政應以農村的公共需要為前提，要有利于推動農村行政管理部門公共服務機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

① 鄭立新.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制的做法、成效和啟示[J].福建理論學習, 2007,(04).② 楊順湘.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究[J].人文雜志, 2009,(06).③ 張新光.20世紀以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的回顧與展望[J].蘭州學刊, 2007,(01).參考文獻

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