第一篇：國務院關于國有資產(chǎn)管理與體制改革情況的報告-國家規(guī)范性文件

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第二篇：國務院關于2017金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告-國家規(guī)范性文件

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第三篇：國務院關于自然保護區(qū)建設和管理工作情況的報告-國家規(guī)范性文件

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第四篇：國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組關于進一步推廣深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革經(jīng)驗的若干意見-國家規(guī)范性文件

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第五篇：國有資產(chǎn)管理體制改革難點與突破

國有資產(chǎn)管理體制改革：難點與突破

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的實質性突破

（一）對“所有者缺位”的匡正

現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的根本缺陷，在于沒有實現(xiàn)“所有者到位”這一最基本要求，造成國有資產(chǎn)所有者缺位，這是國有資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)營性虧損，無人負責，國有資產(chǎn)流失，無“法”確定責任人的根本原因。

社會主義國有資產(chǎn)所有者，看起來是十分明確的，即全民所有。但是，由于13億所有者中的任何一個自然人，都只擁有1/13億的資產(chǎn)所有權，因而都不能以“個體”身份“所有”國有資產(chǎn)。這種情況下，只能由國家代表全民行使國有資產(chǎn)所有權。問題在于，作為國有資產(chǎn)所有者的國家，應當怎樣認定？或者說，誰是國有資產(chǎn)的責任主體？只要這樣提問，就會發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體十分不明確。至少，國家計委、國家經(jīng)貿委、國家財政部、國家勞動與社會保障部，以及國家組織人事等部門，都可以代表國家，都擁有部分實實在在的出資人權益。就是說，現(xiàn)行國有資產(chǎn)所有權被分割在不同的行政管理部門，這不僅是形成條塊分割的深層次原因，而且也是國有資產(chǎn)產(chǎn)權責任主體缺位的體制性原因。當國有資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)營性虧損，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失狀況時，由于管資產(chǎn)的不管事，可以對此后果不負責任；由于管事的不管人，同樣不應負責任；管人的，不管資產(chǎn)，就更有理由不對資產(chǎn)流失負責。

由此可見，所謂國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體不明確，實質是國有資產(chǎn)處于無人負責狀態(tài)，國有資產(chǎn)責任主體不明確，國有資產(chǎn)缺少強有力的有效監(jiān)督主體；所謂國有資產(chǎn)所有者缺位，是缺少充分享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一的“出資人”。黨的十六大針對現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的根本缺陷，明確提出，即將建立的新型國有資產(chǎn)管理體制，將是“權利、義務和責任相統(tǒng)一”，“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”的體制。這一個“統(tǒng)一”和一個“結合”，匡正了原有體制中的兩個“分離”；“出資人職責”，監(jiān)督管理職責，明確落實到中央和地方兩級政府。中央和地方兩級政府，對應于他所監(jiān)管的那部分國有資產(chǎn)，是唯一的出資人，并且享有對國有資產(chǎn)主要經(jīng)營者的任免獎懲權力。國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體明確，國有資產(chǎn)所有者終將“到位”。

（二）為國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調整創(chuàng)造了體制前提

國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調整的實質，是國有資產(chǎn)（資本）的優(yōu)化配置。這種優(yōu)化配置，不僅僅是一個對國有資產(chǎn)存在空間重新布局的過程，也不僅僅是一個對國有資產(chǎn)投入方向重新定位的過程，而且更重要的是，這是一個涉及到方方面面、上下左右經(jīng)濟利益關系的調整過程。我們越是強調要充分發(fā)揮市場機制作用，要靠市場導向來調整產(chǎn)業(yè)結構，調整國有經(jīng)濟布局，就越應當明確，關鍵在于要過經(jīng)濟利益調整這個“大關”，要正確處理中央與地方、地方與企業(yè)、地區(qū)之間、部門之間的經(jīng)濟利益關系。

現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理，實現(xiàn)在“條塊分割”的管理體制中。所謂“條塊分割”，就其實質來說，就是把部門的局部利益、地區(qū)的局部利益，放在國家（全民）利益之上，從而使國有經(jīng)濟的應有優(yōu)越性難以發(fā)揮，國有資本的總體運營效益低下，也使對國有資產(chǎn)運行監(jiān)督軟化。明明是國家即全民的資產(chǎn)，只要布局在某一行政主管部門，就成了該部門的行政附屬物，成為這個行政部門的所有財產(chǎn)，甚至成為其“尋租”的籌碼。這是國有資產(chǎn)難以按市場經(jīng)濟規(guī)律自由合理流動的深層次原因，是國有資產(chǎn)專業(yè)化協(xié)作難于展開，生產(chǎn)社會化程度不高的體制性障礙。

黨的十六大，揚棄了過去那種對國有資產(chǎn)實行行政性分割管理的體制，把國有資產(chǎn)置于權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相統(tǒng)一的中央政府和地方政府手中，這就切斷了國有資產(chǎn)布局同各個行政主管部門之間的直接經(jīng)濟利害關系，為國有資產(chǎn)布局的戰(zhàn)略性調整，為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，創(chuàng)造了現(xiàn)實可能性。

二、構建國有資產(chǎn)管理新體制的難點

（一）關于經(jīng)濟利益關系的變動

任何一項經(jīng)濟改革措施的出臺，都必然伴隨著特定經(jīng)濟利益關系的調整。一般說來，改革引起的原有經(jīng)濟利益關系變動越大，這項改革引起的震動就會越大，這種改革遇到的阻力也會越大，這也是改革發(fā)展的一般規(guī)律性。

可以預料，國有資產(chǎn)管理體制改革不會違背上述這一改革發(fā)展的一般規(guī)律性。由于這項改革極其深刻地涉及到管資產(chǎn)的、管人的，以及管事的等各個方面經(jīng)濟利益關系的調整，不可能不受到一定的阻力。具體地說，黨的十六大關于構建新的國有資產(chǎn)管理體制的決定徹底打破了原有條塊分割所形成的經(jīng)濟利益格局，過去那種憑借行政審批權力，只收取“管理費用”，而可以不對國有資產(chǎn)保值增值負責的現(xiàn)象，再也不能存在下去了；過去那種掌握有人事任免獎懲權力，而對國有資產(chǎn)經(jīng)營虧損可以不承擔任何責任的現(xiàn)象，再也不能存在下去了……總之，利用所有者缺位，出資人不清，責任難于界定而撈取“免費午餐”，甚至侵占國有資產(chǎn)的行為，將很難產(chǎn)生，至少有了有效的防范制度。而這一切，必將引發(fā)來自既得利益者的阻礙，這種阻礙作為一種“摩擦阻力”，將不斷延緩改革進程，甚至使改革停滯。從這個意義上，可以說，國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，在很大程度上決定于現(xiàn)行體制范圍內經(jīng)濟利益關系調整的成功，同時，也呼喚著新一輪政府機構改革，特別是行政審批制度改革。

（二）關于可能出現(xiàn)的新的政企不分

正在構建中的新型國有資產(chǎn)管理體制的一個重大突破，就是地方政府在國有資產(chǎn)管理序列中的地位發(fā)生了重大變化。過去是“國家所有”，即“中央政府所有”，而地方政府只有“分級管理”的權了。新體制在堅持國家所有前提下，確立了地方政府對國有資產(chǎn)的“出資人”地位，就是說，地方政府不僅擁有國有資產(chǎn)的管理權，而且同時擁有法定的那部分國有資產(chǎn)的相對所有權，享有所有者權益，并以“出資人”身份擁有管資產(chǎn)、管人和管事的權利。這種所有權對管理權在兩個層次上的統(tǒng)一，無疑是國有資產(chǎn)管理體制改革上的實質性突破。但是，同時應當指出，所有權與管理權的“重合”，特別是在地方政府這一級的“重合”，應當有必要的制度安排和配套改革予以保證和規(guī)范，否則，很有可能強化地方政府的行政干預，在新形勢下出現(xiàn)新的政企不分。

從經(jīng)濟管理原理上說，所有權與經(jīng)營權是辯證統(tǒng)一的。其中，有決定性作用、起最終支配作用的是所有權。所有權從根本上制約著經(jīng)營權，經(jīng)營權是所有權在生產(chǎn)經(jīng)營管理中的體現(xiàn)。所謂“經(jīng)營方式”，是所有者為了實現(xiàn)自身最大利益選擇的最佳實現(xiàn)形式。從這個意義上說，國有企業(yè)改革之所以在放權讓利階段沒有取得實質性成果，而在股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革推動下，有了實質性進展關鍵在于觸動了產(chǎn)權制度，確認了企業(yè)法人財產(chǎn)權，實現(xiàn)了企業(yè)管理權與其法人財產(chǎn)權的辯證統(tǒng)一。由此可見，確認地方政府對國有資產(chǎn)的相對所有權，確認地方政府的出資人地位，將極大地擴張其管理國有資產(chǎn)的權力。這就提出了一個新問題，如果地方政府這種權力擴張，實現(xiàn)在政企分開、政資不分的舊格局中，實現(xiàn)在政府職能沒有根本轉變的條件下，那就有可能強化對企業(yè)的行政干預，出現(xiàn)新的政企不分。

（三）關于用人觀念的轉變

在過去很長一段時間內，國有企業(yè)的領導人一直被當作黨的干部來選拔和培養(yǎng)，這種機制注重干部的政治思想素質，忽視業(yè)務能力。我們知道，對政府官員的要求和對企業(yè)家的要求存在重大差別，甚至在某些方面可能恰恰相反。如：要求企業(yè)家要敢于冒風險、善于冒風險，而對于政府官員則希望他穩(wěn)健、四平八穩(wěn)。資本采取市場化方式配置，企業(yè)家作為企業(yè)最重要的資本——人力資本也應按市場化方式配置，即采取“賽場競馬”機制。目前，由企業(yè)工委管理獨立國有企業(yè)老總的“烏紗帽”的現(xiàn)狀必須改變，管人、管事和管資產(chǎn)必須相結合。根據(jù)十六大精神，我們認為，未來我國的政治體制將這樣發(fā)展，政府官員從公務員中通過組織部門考察、通過人大選舉產(chǎn)生，國有企業(yè)的經(jīng)營者將通過市場化的方式產(chǎn)生，即根據(jù)國有企業(yè)的股權結構由股東大會或董事會聘任，經(jīng)營者的來源將是人才市場中的職業(yè)經(jīng)理。

三、新體制下運作應注意的幾個問題

（一）國有財產(chǎn)與國有資產(chǎn)的分離

在國有資產(chǎn)管理體制發(fā)生重大變革的時候，我們一定要重新審視國有企業(yè)的雙重目標問題。國有資本與其他資本的大融合是必然趨勢。資本是追逐利潤的，國有資本莫能例外。十六大報告中指出，初次分配注重效率，再分配注重公平。既然國有資本要介入競爭性經(jīng)濟活動，就必須講究財務規(guī)律，不能同時追逐社會公平和效率雙重目標。我們進一步認為，國有企業(yè)的提法應該完成歷史使命了。建議使用“國資企業(yè)”（包括國家獨資、國家控股和國家參股企業(yè)三種）提法。國資企業(yè)與其他類型的企業(yè)都是市場主體，唯一的不同是這類企業(yè)國家各級政府有一定的資本投入。要做到這一點，我們在宏觀上必須區(qū)分兩類不同性質的資產(chǎn)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)（實為國有財產(chǎn)），前者追逐經(jīng)濟效益注重效率，后者追逐社會效益注重公平?；煜@兩類不同性質資產(chǎn)在理論和實踐上是十分有害的，比如公檢法軍辦企業(yè)、國有企業(yè)從事非盈利性的社會活動、國有股減持充實社會保障資金等等。企業(yè)目標的唯一性會真正解放國資企業(yè)的生產(chǎn)力和生命力，提高國有資本配置的效率。

（二）建立國有資本中介經(jīng)營公司，搞好股權管理

地方政府可以代表國家履行出資者職責，并不等于政府可以直接辦企業(yè)，直接插手企業(yè)的事務，否則又將回到政企不分的老路上去。我們認為，十六大報告所明確的僅僅是地方政府可以成為直接的股東，而不是讓地方政府直接辦企業(yè)或直接管理企業(yè)。根據(jù)《公司法》規(guī)定，政府公務員不能成為公司的董事。因此，在政府和國資企業(yè)之間必須有一個中介組織，完成政府對國資企業(yè)股權管理的需要。我們把這一組織稱為國有資本中介經(jīng)營公司，可以按行業(yè)來組建。中介公司必須辦成市場化、專家化、企業(yè)化的組織，通過“用手投票”、“用腳投票”等方式進行虛擬資本的管理。組建國有資本中介經(jīng)營公司，不僅較好地理順產(chǎn)權關系，對所控制的企業(yè)進行有效的激勵和約束，維護國有資本的正當權益，防止國有資產(chǎn)流失，而且由于其專家云集，控制的企業(yè)眾多，可利用信息占有上的優(yōu)勢，對下屬的國資企業(yè)存量資產(chǎn)進行重組，形成新的生產(chǎn)能力，也可通過兼并等方式取得規(guī)模經(jīng)濟效益。明確了中介公司成為國資企業(yè)的投資主體身份，確立其權力、責任和義務，對于提高國有資本總體運營效益，對于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化都有重要意義，也有利于今后國有股產(chǎn)權的流動。

（三）建立國有資產(chǎn)監(jiān)督機構，完善國有資產(chǎn)管理體系

我國國有資產(chǎn)監(jiān)督體系存在的主要問題有：重外部監(jiān)督，輕內部監(jiān)督，行政色彩太濃；重行政級別，輕業(yè)務技能，專業(yè)色彩太濃；重對經(jīng)營者的監(jiān)督，輕中間代理層次管理者的監(jiān)督，片面色彩太濃；重上面監(jiān)督，輕企業(yè)職工監(jiān)督，群眾色彩太淡。結合十六大精神，我們認為，國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系應該與營運體系同時構建。營運體系由政府來抓，國有資產(chǎn)監(jiān)督體系則應由人大的常務委員會（建議成立專家型的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，通過設立舉報信箱、聘請會計師事務所等方式進行監(jiān)督）來抓，政協(xié)則對國有資產(chǎn)的營運、監(jiān)督效果進行評議。