第一篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策學(xué)習(xí)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的優(yōu)點(diǎn)

一是可以結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)低效利用農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行重新規(guī)劃、整合，通過(guò)就地安置或向中心村、集鎮(zhèn)集中安置等方式，對(duì)騰出的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，即促進(jìn)了土地集約節(jié)約利用水平，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，又增加了農(nóng)用地面積。

二是可以將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)集中用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)配套設(shè)施、重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目等，不占新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)。

三是可以免繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅等稅費(fèi)。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的內(nèi)涵

2011-04-19 | 作者： | 來(lái)源： 國(guó)土資源信息化

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)是指國(guó)家和省為了控制掛鉤規(guī)模和周期，批準(zhǔn)并下達(dá)給開(kāi)展增減掛鉤工作的有關(guān)區(qū)縣一定時(shí)期內(nèi)的一定數(shù)量的用地周轉(zhuǎn)規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專(zhuān)項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂疲⒃谝?guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積歸還，歸還的數(shù)量不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

開(kāi)展增減掛鉤應(yīng)遵循的原則

以規(guī)劃統(tǒng)籌增減掛鉤工作，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；

以?huà)煦^周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排項(xiàng)目區(qū)建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實(shí)施進(jìn)度，考核計(jì)劃目標(biāo)；

以項(xiàng)目區(qū)實(shí)施為核心，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項(xiàng)目區(qū)實(shí)施后，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)用地總量不突破原有規(guī)模； 因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施； 尊重群眾意愿，維護(hù)集體和農(nóng)戶(hù)土地合法權(quán)益；

以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，通過(guò)掛鉤試點(diǎn)工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的依據(jù)

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》 國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)>的通知》

國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》

省國(guó)土資源廳《山東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤管理辦法》

省國(guó)土資源廳《山東省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目區(qū)竣工驗(yàn)收暫行辦法》等

㈤增減掛鉤工作的指導(dǎo)思想與總體要求

指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，通過(guò)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地的整理，盤(pán)活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局調(diào)整、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)土地資源的集約高效和可持續(xù)利用。

總體要求

以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以?xún)?yōu)化用地結(jié)構(gòu)和集約節(jié)約用地為重點(diǎn)，通過(guò)“拆舊建新”，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模不增加，耕地不減少，耕地質(zhì)量有所調(diào)高。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的管理與使用

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理，區(qū)國(guó)土資源行政主管部門(mén)制定建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還進(jìn)行全程監(jiān)管。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專(zhuān)項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時(shí)作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)，不作為年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用，不涉及新增建設(shè)用地，不需繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)用。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。掛鉤指標(biāo)由下達(dá)到歸還的期限原則上不超過(guò)三年。

第二篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策探析

摘 要：本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析，闡述了增減掛鉤政策的意義，通過(guò)深入分析增減掛鉤政策實(shí)際實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題和不足、農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，提出在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時(shí)要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng) 建設(shè)用地 增減掛鉤 探析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)土資源部為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004]28號(hào))，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解當(dāng)前“保增長(zhǎng)、保紅線(xiàn)”的“雙?！眽毫Γ瑢?shí)施的一項(xiàng)新嘗試、新舉措。通過(guò)幾年來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作在各地的開(kāi)展、推進(jìn)，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題、新情況。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重點(diǎn)落在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少”這一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張，各地試點(diǎn)的工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設(shè)用地尋找空間，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展破解土地瓶頸問(wèn)題。這項(xiàng)政策的提出，把目前進(jìn)行的農(nóng)村居民點(diǎn)整理、廢棄工礦用地整理等農(nóng)村建設(shè)用地相關(guān)工作聯(lián)系了起來(lái)，并且吻合了地方城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。那么重點(diǎn)就落在了農(nóng)村建設(shè)用地整理上面，因?yàn)檫@是為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地整理的基本動(dòng)力來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是政府出于保護(hù)耕地、集約用地的需要，對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地進(jìn)行整理；二是逐步富裕起來(lái)的農(nóng)村對(duì)生活與生產(chǎn)環(huán)境提出了更高的要求；三是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過(guò)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張的突出問(wèn)題[1]。

農(nóng)村建設(shè)用地由農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場(chǎng)等組成。但是由于后面兩種數(shù)量有限和操作相對(duì)簡(jiǎn)單，加上近年來(lái)已經(jīng)進(jìn)行的復(fù)墾整理工作，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，未來(lái)農(nóng)村建設(shè)用地整理的空間主要在居民點(diǎn)用地。

農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力來(lái)自下面幾個(gè)方面：①農(nóng)村宅基地超國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積形成的潛力，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的使用面積一般都超過(guò)國(guó)家規(guī)定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內(nèi)存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部存在許多空閑地、閑散地；④農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)存在零星農(nóng)用地；⑤農(nóng)村一戶(hù)多宅的現(xiàn)象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。

從農(nóng)村建設(shè)用地的整理動(dòng)力、組成、潛力幾個(gè)方面看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的關(guān)鍵在農(nóng)村居民點(diǎn)的整理上面，實(shí)際上就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的問(wèn)題。這項(xiàng)工作牽涉到很多方面，非常復(fù)雜，因而必然就有很多的利弊問(wèn)題。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的意義

2.1 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

通過(guò)掛鉤政策的實(shí)施，可以使分散的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城，引導(dǎo)村莊聚并。通過(guò)政策的落實(shí)，可以將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，不僅推進(jìn)了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治還改善了居民的居住條件[2]。同時(shí)把城鄉(xiāng)放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)考慮，首先就避開(kāi)了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界線(xiàn)的問(wèn)題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區(qū)劃上還是在農(nóng)民工作上）。這樣有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)工作，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.2 規(guī)范促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程

通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把擬復(fù)墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊包含在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當(dāng)于有了一個(gè)對(duì)口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。由于是先建再拆（整理），在這個(gè)過(guò)程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。所以通過(guò)這個(gè)途徑，可以一定程度上調(diào)控目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.3 縮減農(nóng)村建設(shè)用地，為地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)爭(zhēng)取到發(fā)展空間

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目標(biāo)是“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地，為城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“結(jié)余”出建設(shè)用地指標(biāo)；條件好的地方，還有可能增加耕地。

2.4 優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用集約度

通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村居民點(diǎn)整理就在土地利用總體規(guī)劃的控制之下，從而能夠協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，減少遺留問(wèn)題。另外，由于是有計(jì)劃的拆建，農(nóng)村居民點(diǎn)會(huì)朝著越來(lái)越集中的方向發(fā)展；同時(shí)耕地和基本農(nóng)田通過(guò)一些居民點(diǎn)會(huì)拆除，會(huì)相對(duì)越來(lái)越集中成片。通過(guò)掛鉤政策的實(shí)施可以在一定程度上改變居民“多、散、亂”的特點(diǎn)，使耕地和基本農(nóng)田成片分布，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果，同時(shí)也有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化發(fā)展的需要。

3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減鉤政策實(shí)施中存在的問(wèn)題和不足

3.1 有的地方在部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開(kāi)展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。

3.2 在部批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3 有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

3.4 過(guò)分追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量等工作。

3.5 有的地方借增減掛鉤試點(diǎn)，利用增減掛鉤指標(biāo)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)。

3.6 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定還很不健全，增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目缺乏法律、法規(guī)、規(guī)定的規(guī)范、指導(dǎo)。

3.7 整理出來(lái)的耕地質(zhì)量存在問(wèn)題。在實(shí)際工作中，許多地方只注重耕地?cái)?shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題，雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少[2]。這與這項(xiàng)政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”相矛盾。

4.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中農(nóng)民和農(nóng)村的權(quán)益保障問(wèn)題

4.1 從居民點(diǎn)的整理來(lái)看，很多現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積都超過(guò)國(guó)家政策規(guī)定的面積，而這個(gè)超過(guò)的部分事實(shí)上是新增耕地的潛力部分。超過(guò)的這部分怎么處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有明文規(guī)定。

4.2 增減掛鉤項(xiàng)目的建新區(qū)與拆舊區(qū)土地的權(quán)屬性質(zhì)往往不一致，分別屬于兩個(gè)甚至是多個(gè)行政單位，土地變更登記和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及是否辦理、如何辦理，也沒(méi)有明文規(guī)定。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量，不是集體土地和國(guó)有土地的總量[3]。這又涉及到集體土地征用的問(wèn)題，由于是在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，而且重點(diǎn)是建設(shè)用地總量不變，地方政府在操作過(guò)程中不好操作。

4.3 由于掛鉤項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，必須依靠政府強(qiáng)力的行政手段來(lái)支持才能順利完成。然而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，比較容易忽視農(nóng)民的意愿。農(nóng)民祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會(huì)生態(tài)、特定的生活生產(chǎn)習(xí)慣，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是否有利以后農(nóng)民的生產(chǎn)生活，是應(yīng)該充分考慮的。依靠行政規(guī)劃建立起來(lái)的項(xiàng)目區(qū)，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。

5.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)的宣傳引導(dǎo)，實(shí)施增減掛鉤政策差別化管理，加快完善增減掛鉤制度，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時(shí)要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實(shí)現(xiàn)。探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

第三篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作

政策解讀

（一）一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

通俗地講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤試點(diǎn)”）就是將農(nóng)村低效、空閑的建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)去。概括地說(shuō)，就是“拆、還、墾、建”四個(gè)字。“拆”，把空心村、空置屋、廢棄工礦、磚瓦窯等拆除搬掉；“還”，對(duì)被拆遷的妥善安置，特別是搬遷農(nóng)民的住宅用地必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行還建；“墾”，將拆除后的土地進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先復(fù)墾成耕地，也可以復(fù)墾成其它農(nóng)用地；“建”，將節(jié)余的面積（掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）用于城鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)解決新增建設(shè)用地計(jì)劃。

二、全國(guó)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的發(fā)展歷程 2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004]28號(hào))，明確“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實(shí)28號(hào)文件精神，2005年，國(guó)土資源部研究制定了《關(guān)于規(guī)

范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資[2005]207號(hào)）；2006年4月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》，部署在山東、天津、江蘇、湖北、四川等5?。ㄊ校╅_(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。截至目前，全國(guó)參與試點(diǎn)的省、市已達(dá)到27個(gè)。從全國(guó)各地開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工作情況來(lái)看，不少地方已探索出了大量成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也客觀存在一些不足和問(wèn)題，2011年7-8月份，國(guó)土資源部組織對(duì)各省市增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行了檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求落實(shí)整改，全國(guó)各地增減掛鉤工作將進(jìn)一步規(guī)范。

目前，全國(guó)增減掛鉤工作開(kāi)始進(jìn)入了有序開(kāi)展、嚴(yán)格管理、規(guī)范操作的軌道。經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控”，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開(kāi)展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用計(jì)劃指標(biāo)。

湖北省大部分市州先后開(kāi)展了增減掛鉤試點(diǎn)工作，我市是湖北省第三批增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)。

三、已出臺(tái)的相關(guān)政策文件

中央、部委出臺(tái)了如下文件：（1）國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)《關(guān)于深化改革土地管理的決定》；（2）國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》；（3）國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》；（4）國(guó)土資發(fā)〔2007〕169號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》；（5）國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)《國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》；（6）國(guó)土資發(fā)〔2009〕27號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》。

省委、省政府、省國(guó)土資源廳出臺(tái)了如下文件：（1）鄂發(fā)〔2011〕7號(hào)《中共湖北省委湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的意見(jiàn)》；（2）鄂土資辦文〔2011〕24號(hào)《關(guān)于認(rèn)真做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查工作的通知》；（3）鄂土資發(fā)〔2011〕71號(hào)《省國(guó)土資源廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》；（4）鄂土資發(fā)〔2011〕77號(hào)《湖北省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法（試行）》；（5）鄂土資辦文〔2011〕95號(hào)《省國(guó)土資源廳辦公室關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)用地報(bào)批有關(guān)問(wèn)題的通知》。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)政策解讀

（一）周轉(zhuǎn)指標(biāo)的理解。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)是指開(kāi)展增減掛鉤工作置換出來(lái)的新增的建設(shè)用地面積，也就是扣除了還建區(qū)之后的建新區(qū)的面積。另外，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按計(jì)

劃管理模式進(jìn)行管理，每年下達(dá)周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)，周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)不能滾動(dòng)使用。

（二）基本程序。

1、申報(bào)項(xiàng)目。首先申報(bào)拆舊還建實(shí)施方案，明確歸還指標(biāo)的期限，由省廳批復(fù)后，下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

2、申請(qǐng)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在掛鉤指標(biāo)歸還期內(nèi)，可以先期使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。

3、拆舊復(fù)墾。要求及時(shí)實(shí)施拆舊復(fù)墾工作，歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)未能按時(shí)歸還掛鉤指標(biāo)的試點(diǎn)縣市，停止下達(dá)下一掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，情節(jié)嚴(yán)重的，停止試點(diǎn)縣建設(shè)用地審批。

4、驗(yàn)收。由市（州）國(guó)土資源行政管理部門(mén)依據(jù)相關(guān)規(guī)定, 組織農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、交通、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)及省級(jí)專(zhuān)家?guī)熘械膶?zhuān)家等共同組成驗(yàn)收工作小組對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的還建和拆舊區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行驗(yàn)收。

（三）資金籌措。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)的工程，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)，各種惠農(nóng)政策可以通過(guò)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)而發(fā)揮更大的惠農(nóng)益農(nóng)效益。縣（市、區(qū)）人民政府可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類(lèi)資金，加大對(duì)農(nóng)村土地整治的資金投入。開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工作的資金來(lái)源主要包括:（1）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)報(bào)批新增建設(shè)用地應(yīng)收取的相當(dāng)于耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的價(jià)款;（2）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)出讓新增建設(shè)用地產(chǎn)生的土地增值部分的收益;（3）城鎮(zhèn)土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金;（4）各部門(mén)配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金;（5）項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)投入的資金;（6）各縣（市、區(qū)）通過(guò)掛鉤指標(biāo)融資或其它方式籌措的資金。

（四）資金使用。通過(guò)增減掛鉤置換的建新區(qū)用地報(bào)批，不需要向省、中央繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。開(kāi)展增減掛鉤工作的資金來(lái)源主要是建新區(qū)土地增值收益和通過(guò)項(xiàng)目的惠農(nóng)資金。掛鉤指標(biāo)土地出讓增值收益用于拆舊、復(fù)墾和依法補(bǔ)償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。按照鄂土資發(fā)〔2011〕71號(hào)《省國(guó)土資源廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，用于農(nóng)村拆舊補(bǔ)償、土地復(fù)墾整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不得少于耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之和。結(jié)合我市的實(shí)際，耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)加起來(lái)每畝達(dá)3萬(wàn)元左右，拆遷補(bǔ)償后，可以將剩余資金返還農(nóng)村，用于還建區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村道路改造、醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境改善和教育設(shè)施等公益事業(yè)方面的投入。建新區(qū)上繳的耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)部分，要足額返還或用于項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。

（五）可以有效地解決“三大指標(biāo)”問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)質(zhì)是將建設(shè)用地、耕地在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)空間上的置換、數(shù)量上的平衡。我們?cè)陂_(kāi)展增減掛鉤的工作中，要求建新區(qū)、還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積，占用的耕地不得大于復(fù)墾整理出來(lái)的耕地面積。這里面就包含了耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地總量平衡的關(guān)系。通過(guò)掛鉤試點(diǎn)置換的建設(shè)用地，不占計(jì)劃指標(biāo)，也不增加規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)工作可以解決建設(shè)用地規(guī)模、用地計(jì)劃和耕地占

補(bǔ)平衡三大重要指標(biāo)制約。

一是掛鉤試點(diǎn)工作可以有效解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)問(wèn)題。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的建新區(qū)可以隨建新區(qū)建設(shè)用地一并報(bào)批土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案，這樣可以適度地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的前提下，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的減少來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

二是掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的有效補(bǔ)充。拆舊還建實(shí)施方案報(bào)批后，可以使用80%的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于建新區(qū)的建設(shè)，驗(yàn)收后可以全額使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

三是掛鉤試點(diǎn)工作可以有效解決耕地占補(bǔ)指標(biāo)不足問(wèn)題。各項(xiàng)建設(shè)占用耕地需要通過(guò)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地，實(shí)現(xiàn)占用耕地與補(bǔ)充耕地的平衡。目前正處于跨越式發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地?cái)?shù)量在不斷加大，單一的、原始的土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)充建設(shè)占用減少的耕地。掛鉤試點(diǎn)工作內(nèi)涵之一就是項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，所以建新區(qū)用地的報(bào)批不需要編制耕地占補(bǔ)平衡方案，有效地解決了耕地占補(bǔ)指標(biāo)不足的問(wèn)題。

（六）復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。在拆舊區(qū)土地復(fù)墾過(guò)程中，我們要因地制宜，結(jié)合復(fù)墾區(qū)周邊環(huán)境，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，但不是必須將拆舊區(qū)復(fù)墾為耕地，可以復(fù)墾為園地等其它農(nóng)用地，要結(jié)合實(shí)際情況，靈活處理。復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)由市國(guó)土資源局參照有關(guān)政策另行規(guī)定。最基本要求是要達(dá)到耕種的基本條件。

五、開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)的意義

掛鉤試點(diǎn)是一項(xiàng)含金量極高的工作，從一定程度上解決了耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”，工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”，建設(shè)用地“缺計(jì)劃”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“缺抓手”等諸多現(xiàn)實(shí)難題，尤其是對(duì)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的黃岡而言，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（1）開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)，破解土地規(guī)劃、計(jì)劃瓶頸制約，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拓展新的空間。

（2）開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)，加大國(guó)土整治力度，有利于增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量。

（3）開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)，充分挖掘土地潛力，有利于提高農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用水平。

（4）開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)，有利于促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

《土地資源管理學(xué)》論文

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院

班級(jí)：08級(jí)本科 土地資源管理

姓名： 劉 婧 學(xué)號(hào)： 2008200503

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析

【摘要】“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對(duì)近年來(lái)在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。本文基于現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論研究的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的提出背景、內(nèi)涵進(jìn)行了介紹，著眼于土地征收角度對(duì)其其實(shí)施過(guò)程的問(wèn)題展開(kāi)了深入分析，并在最后給出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地征收 問(wèn)題 政策建議

我國(guó)人口眾多、人均資源相對(duì)不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我國(guó)正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時(shí)期，城鎮(zhèn)發(fā)展占用一定數(shù)量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，當(dāng)前我國(guó)的土地管理工作面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)：

1．社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，耕地?cái)?shù)量銳減，“保紅線(xiàn)”壓力巨大。

2．城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進(jìn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長(zhǎng)，第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃設(shè)想的“城進(jìn)鄉(xiāng)退”格局實(shí)現(xiàn)難度很大。

3．城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差，并有擴(kuò)大趨勢(shì)，必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，特別是需要設(shè)法扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)未能妥善解決的農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用問(wèn)題。

4．單純依賴(lài)數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設(shè)用地整理是推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑

5.村莊建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要2006~2020年）》公布的數(shù)據(jù)，從1997年到2005年，全國(guó)鄉(xiāng)村人口減少9633萬(wàn)人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近11.75萬(wàn)hm2，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。其根本原因在于農(nóng)村居民點(diǎn)分散，村莊建設(shè)用地大量閑置，人均占據(jù)土地資源多，浪費(fèi)嚴(yán)重。

在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是落實(shí)國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的要求，也是合理配置現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實(shí)

現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的必然要求，同時(shí)也是一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本認(rèn)識(shí) 1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對(duì)近年來(lái)在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。

所謂城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。1.2 增減掛鉤的操作過(guò)程

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃和項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃等，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊撤并和用地布局的調(diào)整，對(duì)利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，并將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，用于農(nóng)村居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)。

“掛鉤”實(shí)行先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標(biāo)再歸還，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過(guò)經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模，以最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少。

1.掛鉤試點(diǎn)區(qū)的土地行政管理部門(mén)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，申請(qǐng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”），按審批權(quán)限報(bào)相應(yīng)級(jí)別的人民政府批準(zhǔn)。

2.將掛鉤試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的若干拆舊地塊和建新地塊共同組成項(xiàng)目區(qū)，并制訂項(xiàng)目區(qū)土地的開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃。

3.依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用計(jì)劃、3

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，組織項(xiàng)目區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃的實(shí)施。

4.在占用農(nóng)用地不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的前提下，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已確定的建新地塊上集中建設(shè)農(nóng)民新村住宅，用以安置從拆舊地塊搬遷來(lái)的農(nóng)民。

5.將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。

通過(guò)上述建新拆舊、土地復(fù)墾和建新地塊中占用的農(nóng)用地與拆舊地塊中被復(fù)耕的原農(nóng)民住宅建設(shè)用地之間的等量置換，使原本相對(duì)分散、占地較多的農(nóng)民住宅建設(shè)用地被相對(duì)集中，從而在總量上減少了農(nóng)民住宅的建設(shè)用地。

6.將通過(guò)置換節(jié)約出來(lái)的農(nóng)民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)等其他用途，從而增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

通過(guò)上述“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式的操作過(guò)程可以看到，雖然農(nóng)用地總量沒(méi)有減少，建設(shè)用地總量也沒(méi)有增加，但卻能通過(guò)提高建設(shè)用地的利用效果，產(chǎn)生與建設(shè)用地總量增加才能產(chǎn)生的相同的效果。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的政策依據(jù)

2.1 國(guó)土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕337號(hào)）

明確提出：“縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)依法批準(zhǔn)的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊，促進(jìn)建設(shè)用地的集中?！?/p>

2.2 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》

國(guó)務(wù)院《決定》第二條

（十）規(guī)定：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！薄耙龑?dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中?！薄霸诜弦?guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?/p>

第五條（二十一）規(guī)定：“明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任。調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤(pán)活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。在確保嚴(yán)格實(shí)土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用計(jì)劃的前提下，省、4

自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收進(jìn)行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡，并對(duì)土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”

2.3 國(guó)土資源部制定的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》

根據(jù)國(guó)務(wù)院《決定》上述內(nèi)容的基本精神，國(guó)土資源部《意見(jiàn)》第一條(一）規(guī)定：“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“掛鉤試點(diǎn)”），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即“拆舊地塊”)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即“建新地塊”）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(即“項(xiàng)目區(qū)”)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開(kāi)展“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”工作提供了直接的法律依據(jù)。

2.4 國(guó)土資源部《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》

國(guó)土資源部的批復(fù)確定了天津市等五?。ㄊ校┑?個(gè)項(xiàng)目區(qū)，成為第一批“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”。

2.5 2008年6月27日，國(guó)土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》

明確掛鉤內(nèi)涵：“本辦法所稱(chēng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！?2.6 2010年中央一號(hào)文件

有序開(kāi)展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入土地利用計(jì)劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保 5

維護(hù)農(nóng)民利益。按照嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶10日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模和范圍。經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開(kāi)展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用計(jì)劃指標(biāo)。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地征收角度分析 3.1 建新區(qū)

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式的其中一個(gè)操作環(huán)節(jié)是：先在已被確定的項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)內(nèi)建設(shè)一些相對(duì)集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來(lái)的農(nóng)民。這就意味著在操作過(guò)程中，相對(duì)集中地建設(shè)這些農(nóng)民新村住宅時(shí)通常需要占用一些農(nóng)用地。

“建新”，除了把一部分原來(lái)為居住點(diǎn)的村莊發(fā)展成為聚居區(qū)外，還需要占用一部分耕地，建新區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)，項(xiàng)目完成時(shí)就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，屬于國(guó)有。通過(guò)掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量，不是集體土地和國(guó)有土地的總量。因此，這就涉及到集體土地征用的問(wèn)題。

在這一階段的土地征收過(guò)程中，就產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問(wèn)題、建新區(qū)農(nóng)民安置等問(wèn)題。

3.1.1 農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收的程序的規(guī)定，我國(guó)土地征收的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市人 6

民政府只有執(zhí)行權(quán)，以起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在實(shí)際操作中，土地征收程序的規(guī)定卻顯得過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而造成了土地征收權(quán)的濫用，在建新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，極易出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，最后，非但未能解決農(nóng)民安置區(qū)問(wèn)題，反而容易使得地方政府在巨大利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下濫用征地權(quán)力，使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。3.1.2 建新區(qū)農(nóng)民安置問(wèn)題

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中關(guān)于“先在已被確定的項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)內(nèi)建設(shè)一些相對(duì)集中居住的農(nóng)民新村住宅，用以安置搬遷來(lái)的農(nóng)民”的規(guī)定，表面上看是有利于保障農(nóng)民權(quán)益的，但在實(shí)際操作中卻很容易造成如農(nóng)民安置與占地先后順序、安置地點(diǎn)選擇等一系列的問(wèn)題。而且，由于我國(guó)土地征收制度的不完善，被征收土地者（即農(nóng)民）在整個(gè)土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位，補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實(shí)施，很難避免暗箱操作行為的發(fā)生，征收程序的公示性和透明性難以保障，進(jìn)而導(dǎo)致了建新區(qū)農(nóng)民權(quán)益難以保障，激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。3.2 拆舊區(qū)

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”操作模式的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。

拆舊區(qū)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊。主要包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場(chǎng)等。重點(diǎn)是農(nóng)村居民點(diǎn)用地。土地權(quán)屬主要是集體所有。這種“宅基地?fù)Q房”模式中依然存在著許多土地征收問(wèn)題。

在這一階段的土地征收過(guò)程中，將會(huì)產(chǎn)生拆舊區(qū)宅基地征收程序混亂、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明及資金來(lái)源困難、征收后土地用途及監(jiān)管不力等問(wèn)題。3.2.1 拆舊區(qū)宅基地征收程序問(wèn)題

拆舊區(qū)主要包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場(chǎng)等。重點(diǎn)是農(nóng)村居民點(diǎn)用地，也就是宅基地。

在這一土地征收過(guò)程中，政府的征收程序存在著問(wèn)題。

地方政府的征收行為很多都是無(wú)程序控制的，征收過(guò)程中的農(nóng)民參與制度和 7

信息公開(kāi)性都很低。地方政府利用了國(guó)家政策法律規(guī)定不夠詳細(xì)的漏洞，在征收過(guò)程中進(jìn)行暗箱操作，濫用土地征收權(quán)。3.2.2 征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金來(lái)源問(wèn)題

地方政府利用國(guó)家在此問(wèn)題上立法不夠完善、沒(méi)有明文規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律漏洞，對(duì)宅基地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括宅基地的所有權(quán)的賠償,對(duì)宅基地的使用權(quán)考慮的少甚至有時(shí)忽略,而且大多數(shù)都是以農(nóng)耕地的補(bǔ)償作為標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有把它當(dāng)做它是建筑物時(shí)所擁有的價(jià)值。

地方政府對(duì)地上附屬物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是不明確的。沒(méi)有把地上附屬物的內(nèi)在價(jià)值以及遠(yuǎn)景價(jià)值算入。而且,有時(shí)候地方政府雖然給民眾做了補(bǔ)償,但是其補(bǔ)償并沒(méi)有考慮到其被征收人的最低基本的生活保障，這樣的征收使得農(nóng)民的基本生活都沒(méi)有了保障。這也就導(dǎo)致了拆舊區(qū)的工作難以順利進(jìn)行。

同時(shí)，在這一階段的土地征收過(guò)程中，資金來(lái)源渠道十分單一，目前開(kāi)展試點(diǎn)工作所需的補(bǔ)償資金全部為政府財(cái)政投入，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的一些地方，政府財(cái)政很難長(zhǎng)期持續(xù)確保試點(diǎn)工作中建新安置和拆舊整理所需資金來(lái)源穩(wěn)定，特別是中國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣和西部地區(qū)。這一現(xiàn)狀也在某種程度上導(dǎo)致了增減掛鉤政策推行困難，宅基地征收過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題，政策推行連續(xù)性差。3.2.3 征收后土地用途及監(jiān)管

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策中明確規(guī)定，農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地(宅基地)要被復(fù)耕為農(nóng)用地。

然而在實(shí)際操作中，各地掛鉤工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設(shè)用地爭(zhēng)取空間，而目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張，有的縣（市、區(qū)）僅把開(kāi)展掛鉤當(dāng)作增加指標(biāo)的手段，而不是把它作為集約和節(jié)約利用土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供用地保障的一項(xiàng)措施，嚴(yán)重違背增減掛鉤政策的初衷。由于土地的巨大利潤(rùn)的誘惑，地方政府往往在征收土地之后并不進(jìn)行農(nóng)用地的復(fù)墾工作。地方政府的這一行為缺乏相關(guān)職能機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)，導(dǎo)致宅基地在征收之后并沒(méi)有被復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策建議

4.1 根本上要進(jìn)一步完善國(guó)家法制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)土地征收的管理控制

在法律法規(guī)中增加有關(guān)土地征收程序的法律規(guī)定；以法律的形式明確規(guī)定土 8

地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理涵蓋土地及地上附著物的價(jià)值計(jì)算。在法律上明確規(guī)定各權(quán)屬單位的權(quán)責(zé)職能，明確各職能部門(mén)的權(quán)限——建立“統(tǒng)一管理”和“分級(jí)管理”相結(jié)合的管理模式。

4.2 合理計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民足夠的補(bǔ)償收益

頒發(fā)宅基地證書(shū)：從國(guó)家角度，中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效率的宅基地證書(shū)；農(nóng)村建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估；采用科學(xué)的方法，計(jì)算拆舊過(guò)程中的宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理計(jì)算土地及地上附著物的價(jià)值，對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行有效補(bǔ)償；對(duì)安置房進(jìn)行確權(quán)登記；農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益的分享機(jī)制 4.3 制定項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃編制流程

（一）前期調(diào)研 ：是明確項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任，到拆舊區(qū)調(diào)研可以論證拆遷復(fù)耕的可能性，了解農(nóng)民的真實(shí)意愿。到建新區(qū)調(diào)研可以熟悉建設(shè)開(kāi)發(fā)的條件和可行性。

（二）平衡測(cè)算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預(yù)算書(shū)

（三）規(guī)劃編制階段：制定工作計(jì)劃和技術(shù)方案。4.4被征地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)

針對(duì)有愿意“換地”的農(nóng)民——推行建新地塊的被征收耕地與拆舊地塊復(fù)墾耕地同面積、同等級(jí)互換制度，被征收耕地指標(biāo)必須在1年之內(nèi)歸還。按照預(yù)留給農(nóng)民的復(fù)墾區(qū)耕地歸還期限的長(zhǎng)短給予農(nóng)民相應(yīng)貨幣補(bǔ)償。

實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民——給予其復(fù)墾區(qū)耕地使用權(quán)的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。合理安排復(fù)墾區(qū)耕地農(nóng)民預(yù)留地與國(guó)有性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地的比例與規(guī)劃布局，優(yōu)先滿(mǎn)足被征地農(nóng)民的預(yù)留地。4.5 建新區(qū)

推行先“建”后“拆”制度，嚴(yán)格懲處先“拆”后“建”行為，嚴(yán)格懲處安置用地建在“他處”的行為；明確建新地塊安置用地的比例；制定安置用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

4.6 正確處理好安置用地、復(fù)墾地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的先后關(guān)系與資金運(yùn)用

首先，制定好安置用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與復(fù)墾地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，切實(shí)推行安置建設(shè)與復(fù)墾地開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金“借款”和有償供地收益“歸 9

還”與公示制度，同時(shí)規(guī)定必須先“安置”、“復(fù)墾”后方可“用于城鎮(zhèn)建設(shè)”，優(yōu)先保證所有被拆遷農(nóng)戶(hù)都“有房可住”。

4.7 建立良好的監(jiān)督機(jī)制，完善政府行為的監(jiān)管平臺(tái)

在增減掛鉤政策推行及土地征收過(guò)程中，很大一部分是地方政府的行為。而在現(xiàn)今狀況下，地方政府的行為缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

應(yīng)著重建立獨(dú)立的監(jiān)督管理平臺(tái)，對(duì)政策推行和土地征收過(guò)程中的地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)管，可以由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)，向中央政府或上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的宏觀政策的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑具有重大意義，必將有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必將有利于“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管掛鉤政策的出臺(tái)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的醞釀，但應(yīng)該清醒地看到，掛鉤政策并未在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)實(shí)施，只是在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作，掛鉤的實(shí)施仍然處于嘗試和摸索階段。我們應(yīng)在這一過(guò)程中充分發(fā)揮主

觀能動(dòng)性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，助推城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推廣和順利實(shí)施。

【參考文獻(xiàn)】

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[9]楊巧玲.對(duì)城鎮(zhèn)與農(nóng)村掛建設(shè)用地掛鉤政策的探討.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2007.2 [10]吳洵鳳,俞義.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的思考.浙江國(guó)土資源,2009.3 [11]胡傳景,張玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進(jìn)土地節(jié)約集約利用——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作有待加強(qiáng)和完善[J].國(guó)土資源,2008.9 [12]陳桂玲,趙巍.鄒平縣農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤調(diào)研報(bào)告[J].山東國(guó)土資源,2008.2 [13]呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標(biāo)———對(duì)江蘇省太倉(cāng)市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的思考[J].中國(guó)土地,2009.5 [14]王德鈞,劉曉玲.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資金來(lái)源模式利弊探討[J].資源與人居環(huán)境,2010.12 11

第五篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

一、內(nèi)涵：207 號(hào)文規(guī)定: 城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤, 是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃, 將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)), 通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾, 最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加, 耕地面積不減少、質(zhì)量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)遵循的原則

統(tǒng)籌規(guī)劃與優(yōu)化配置的原則，尊重民意與保障權(quán)益的原則，指標(biāo)掛鉤與質(zhì)量管理的原則，人文風(fēng)貌與持續(xù)發(fā)展的原則，多元投入與收益掛鉤的原則。

三、掛鉤的意義

通過(guò)“掛鉤”, 一方面改變農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的現(xiàn)狀, 另一方面有效控制城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張、亂占耕地的現(xiàn)象, 保持耕地?cái)?shù)量不減少, 質(zhì)量不降低。確實(shí)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo),并帶來(lái)巨大效益。

(1)社會(huì)意義

A通過(guò)掛鉤規(guī)劃的實(shí)施, 縮減了農(nóng)村建設(shè)用地, 為地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)爭(zhēng)取了發(fā)展空間,B通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件, 提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、集約化程度, 促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用,C通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴(kuò)大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè), 改善農(nóng)村人居環(huán)境, 提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量, 增加農(nóng)民收入, 有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和安全。(2)經(jīng)濟(jì)意義

通過(guò)掛鉤規(guī)劃有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)后勁, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 以及農(nóng)村現(xiàn)代 化建設(shè),加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)民奔小康的伐;有利于拓展城市建設(shè)用地空間,獲取新增建設(shè)用地指標(biāo), 擴(kuò)大和帶動(dòng)相關(guān)二、三產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮;有利于政府從建房、拆房、安置等環(huán)節(jié)最大程度上保障農(nóng)民的利益使農(nóng)民節(jié)約了建房成本,;有利于使基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中, 有效地保護(hù)耕地,等于保護(hù)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

(3)生態(tài)意義

通過(guò)掛鉤規(guī)劃有利于田、水、路、林、村的綜合開(kāi)發(fā)建設(shè), 能提高土壤肥力水平, 改善農(nóng)作物生長(zhǎng)環(huán)境, 促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高;有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 耕地質(zhì)量將得到全面改善, 促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用;有利于改造村內(nèi)的道路, 改善村內(nèi)的交通狀況;有利于提高植被覆蓋面積, 減少垃圾、污水對(duì)環(huán)境的污染, 使居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到提高, 有效控制農(nóng)村生活、生產(chǎn)環(huán)境無(wú)序的狀態(tài),使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到強(qiáng)有力的改善和保護(hù);有利于減少建設(shè)用地對(duì)耕地的增量需求和提高農(nóng)村土地的植被覆蓋面積, 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

四、掛鉤項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

1.統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳、規(guī)劃圖的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。2.在掛鉤過(guò)程中以土地利用總體規(guī)劃圖為底圖。3.占好地補(bǔ)劣地, 整理形成的耕地質(zhì)量差4.沒(méi)有充分保障農(nóng)民的權(quán)益。5.城鄉(xiāng)規(guī)劃不銜接, 規(guī)模與空間布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府財(cái)政有壓力

五、政策和建議

1.提高基層土地管理者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì), 加強(qiáng)管理2.資金籌集一定要到位。3.在進(jìn)行掛鉤規(guī)劃的編制過(guò)程中以土地利用總體規(guī)劃圖為底圖。4.在掛鉤過(guò)程中要將市場(chǎng)化機(jī)制和政府的主導(dǎo) 性作用相結(jié)合。5.利用村莊閑置地安置不占用耕地, 對(duì)土地實(shí)行生態(tài)、人文保護(hù)。6.充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán), 加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè), 切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。7.掛鉤要銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃, 結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行整理和建設(shè)。