第一篇：公私合作(PPP)和特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念辨析

公私合作(PPP)和特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念辨析 項(xiàng)目融資的概念

要將特許經(jīng)營(yíng)概念和PPP概念的聯(lián)系與區(qū)別搞清楚，首先就要從“項(xiàng)目融資”基本概念說(shuō)起。對(duì)非金融專業(yè)人士而言，項(xiàng)目融資有廣義和狹義的兩種理解。廣義項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購(gòu)和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”；從金融學(xué)而言，是指?jìng)鶛?quán)人(如銀行)對(duì)債務(wù)人(如項(xiàng)目公司)抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動(dòng)，其實(shí)這就是傳統(tǒng)的企業(yè)融資(CorporateFinance)。狹義項(xiàng)目融資是指“通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)行融資”，具體而言，就是通過(guò)某項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施)建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益進(jìn)行融資的活動(dòng)；從金融學(xué)而言，是指?jìng)鶛?quán)人對(duì)債務(wù)人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒(méi)有追索權(quán)的融資活動(dòng)，正如FASB(美國(guó)財(cái)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè))所下的定義，“項(xiàng)目融資(ProjectFinance)是指對(duì)需要大規(guī)模資金的項(xiàng)目而采取的金融活動(dòng)。借款人原則上將項(xiàng)目本身?yè)碛械馁Y金及其收益作為還款資金來(lái)源，而且將其項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押條件來(lái)處理。該項(xiàng)目主體的一般性信用能力通常不被作為重要因素來(lái)考慮。這是因?yàn)槠漤?xiàng)目主體要么是不具備其他資產(chǎn)的企業(yè)，要么對(duì)項(xiàng)目主體的所有者(母公司)不能直接追究責(zé)任，兩者必居其一?！北疚拇撕笏岬降捻?xiàng)目融資都是指狹義項(xiàng)目融資。

因?yàn)轫?xiàng)目融資的流程與合同都比較復(fù)雜，因此，并不是所有項(xiàng)目都適用于項(xiàng)目融資。一般而言，要應(yīng)用項(xiàng)目融資的項(xiàng)目(包括商業(yè)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目)必須具有這些特征：經(jīng)濟(jì)上和法律上都有一定的獨(dú)立性、項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流穩(wěn)定且足夠還本付息、項(xiàng)目有明確的目標(biāo)而且常常有限定的運(yùn)營(yíng)期，而且最好規(guī)模比較大、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較清楚?；A(chǔ)設(shè)施(路、橋、隧等)、公用事業(yè)(電、水、垃圾處理等)、社會(huì)事業(yè)(學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)或自然資源開發(fā)(采油、氣、礦等)等公共產(chǎn)品(含公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品/服務(wù)，下同)項(xiàng)目正好具備了這些特征，故國(guó)際上這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目一般多是項(xiàng)目融資，而這些項(xiàng)目往往都需要政府的特許授權(quán)（不是誰(shuí)都可以隨意提供這些公共產(chǎn)品的），因此，筆者常常把狹義項(xiàng)目融資稱作“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”，筆者的三本PPP系列書都冠名“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”即《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理》、《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP)：資本結(jié)構(gòu)選擇》，以示與其它商業(yè)項(xiàng)目的區(qū)別。2 特許經(jīng)營(yíng)、BOT、PFI和PPP的概念及其比較 2.1 特許經(jīng)營(yíng)、BOT、PFI和PPP的概念

如前所言，企業(yè)參與公共產(chǎn)品的提供，一般是需要政府授權(quán)的，因此，我國(guó)早期官方文件一般叫做“特許經(jīng)營(yíng)”，這是從英文Concession直譯過(guò)來(lái)的，但現(xiàn)在中文的含義遠(yuǎn)比英文更廣，正如第一作者曾參與起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(2014年5月3日發(fā)布征求意見稿)和后來(lái)國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的由發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的2015年第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（這是我國(guó)目前層級(jí)最高、涉及部委最多的政策），“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！庇纱丝梢?，我國(guó)的“特許經(jīng)營(yíng)”（更準(zhǔn)確應(yīng)叫做“政府特許經(jīng)營(yíng)”，以區(qū)別于提供非公共產(chǎn)品的連鎖店之類的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)(Franchise)）與PPP內(nèi)涵差別已不大。

上個(gè)世紀(jì)八九十年代我國(guó)第一輪社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)開發(fā)熱潮中多使用BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交)模式或其演變形式，主要是由用戶支付；1992年英國(guó)則在之前二十幾年的基礎(chǔ)上提出了PFI(PrivateFinance Initiative，私營(yíng)融資機(jī)會(huì))的概念，主要是用于政府支付的公用事業(yè)和社會(huì)事業(yè)，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等；1997年國(guó)際上(特別是聯(lián)合國(guó)、世行、亞開行等國(guó)際多邊機(jī)構(gòu))又提出了更廣義的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系)概念，但早期的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目公司中占有股份，通過(guò)商業(yè)而非行政的方法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以保障公眾利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益；后來(lái)的PPP則更廣義了，一般作為政府與私營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品各種模式的統(tǒng)稱，包括前述的BOT、PFI及其各種演變形式。2.1.1 BOT的概念 BOT是全球現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)用最早、相對(duì)簡(jiǎn)單或典型的特許經(jīng)營(yíng)或PPP模式，但國(guó)際上不同機(jī)構(gòu)的定義也有不同，如：

??聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)：私營(yíng)機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，此后所有權(quán)移交為公有；

??世界銀行：政府給某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)，私營(yíng)合伙人或某國(guó)際財(cái)團(tuán)愿意自己融資、建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，然后將此設(shè)施交給政府部門或其他公共機(jī)構(gòu)；

??世界銀行學(xué)院：一種私營(yíng)部門和政府部門之間的長(zhǎng)期合同關(guān)系，用以提供公共設(shè)施或服務(wù)，其中私營(yíng)部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)和管理職責(zé)；

??亞洲開發(fā)銀行：項(xiàng)目公司計(jì)劃、籌資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；經(jīng)所在國(guó)政府特許在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；特許期到期時(shí)，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)移交給國(guó)家； ??我國(guó)原國(guó)家計(jì)委：指政府部門通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商或民企為特許權(quán)項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許期滿后，項(xiàng)目公司將特許項(xiàng)目無(wú)償交給政府部門。

總之，BOT是指政府(主要是市級(jí))通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)企業(yè)(含外商)進(jìn)行項(xiàng)目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā))的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期(通常為10~30年)內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取適當(dāng)(經(jīng)政府批準(zhǔn)的價(jià)格)費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后項(xiàng)目將移交(一般是免費(fèi))給政府。在我國(guó)，BOT是政府通過(guò)與外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/國(guó)企(九十年代后期起至今)簽訂特許權(quán)協(xié)議吸引社會(huì)資本加快國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)/特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)”或“法人招標(biāo)”。

其實(shí)，BOT本身也是一種統(tǒng)稱，主要有3種最基本的形式：

??BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交)，這是最經(jīng)典的BOT形式，項(xiàng)目公司沒(méi)有項(xiàng)目的所有權(quán)，只有建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

??BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交)：與基本的BOT主要不同之處是，項(xiàng)目公司既有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán)，政府允許項(xiàng)目公司在一定范圍和一定時(shí)期內(nèi)等一定條件下將項(xiàng)目資產(chǎn)為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而使項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品價(jià)格降低，但特許期一般比BOT稍長(zhǎng)。

??BOO(Build-Own-Operate，建造-擁有-經(jīng)營(yíng))：與前兩種形式主要不同之處在于，項(xiàng)目公司不必將項(xiàng)目移交給政府(經(jīng)政府同意可一直延期甚至永久)，目的主要是鼓勵(lì)項(xiàng)目公司從項(xiàng)目全壽命期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，以提高項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項(xiàng)目的產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格更低。按亞開行等國(guó)際機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)，BOO是完全私有化，不屬于PPP。

除了上述三種基本形式之外，在各國(guó)應(yīng)用BOT的過(guò)程中，出現(xiàn)了很多演變形式，以反映項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，例如：

BT(Build-Transfer，建造-移交)

BTO(Build-Transfer-Operate，建造-移交-運(yùn)營(yíng))

BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-補(bǔ)貼

-移交)

ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，修復(fù)-經(jīng)營(yíng)-移交)BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交)

ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修復(fù)-經(jīng)營(yíng)-維護(hù)-移交)

ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修復(fù)-擁有-經(jīng)營(yíng))TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營(yíng)-移交)

SOT(Supply-Operate-Transfer，供應(yīng)-經(jīng)營(yíng)-移交)

DBOT(Design-Build-Operate-Transfer，設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營(yíng)-移交)DOT(Develop-Operate-Transfer，發(fā)展-經(jīng)營(yíng)-移交)

OT(Operate-Transfer，經(jīng)營(yíng)-移交)

OMT(Operate-Manage-Transfer，經(jīng)營(yíng)-管理-移交)

DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計(jì)-建造-融資-經(jīng)營(yíng))DCMF(Design-Construct-Manage-Finance，設(shè)計(jì)-施工-管理-融

資)

等等等。

其中，BT是指企業(yè)獲得政府的授權(quán)后出資和貸款為政府建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成后交給政府使用，政府則一般在2~4年內(nèi)向企業(yè)分期支付(即回購(gòu))。與政府投資建設(shè)項(xiàng)目不同的是，政府用于回購(gòu)項(xiàng)目的資金往往是事后支付(多通過(guò)財(cái)政撥款或其它資源如土地補(bǔ)償)。BT在我國(guó)自90年代末以來(lái)大量應(yīng)用，但因法規(guī)不完善、操作不規(guī)范，特別是地方政府不顧財(cái)政(回購(gòu))實(shí)力，造成大量地方債務(wù)，主要只是解決了政府當(dāng)時(shí)缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急，而且，由于企業(yè)僅是參與建造，沒(méi)有參與運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有考慮全壽命期的效率提高(我國(guó)BT項(xiàng)目的成本是比較高的，一般比傳統(tǒng)模式貴10~20%)，2012年12月已被中央有關(guān)部門禁止(見財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)通知)。2.1.2 PFI的概念

1992年，英國(guó)在BOT的基礎(chǔ)上改善和創(chuàng)新地提出PFI的概念，強(qiáng)調(diào)私營(yíng)企業(yè)的主動(dòng)性和主導(dǎo)性，而政府則相當(dāng)于“租用”企業(yè)提供的設(shè)施/服務(wù)。采用這種模式時(shí)，政府發(fā)起項(xiàng)目，由私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并按事先的規(guī)定提供所需的設(shè)施/服務(wù)，但有些核心服務(wù)如教學(xué)和醫(yī)療等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)資金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投資建設(shè)并持有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。在PFI下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用私營(yíng)企業(yè)提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給私營(yíng)企業(yè)或交回公共部門，取決于所簽PFI合同。英國(guó)政府為各個(gè)行業(yè)制定了PFI的標(biāo)準(zhǔn)合同文本，極大提高了項(xiàng)目實(shí)施效率。

由此可以看出，BOT和PFI本質(zhì)的不同在于政府著眼點(diǎn)的不同：BOT旨在公共設(shè)施的最終擁有，而PFI在于公共服務(wù)的私營(yíng)提供（與國(guó)內(nèi)常說(shuō)的政府購(gòu)買服務(wù)意思最接近）。一般情況下，BOT比較適合用于發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，依賴于項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)收入，而PFI多用于發(fā)達(dá)國(guó)家的公用/社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，尤其是項(xiàng)目自身盈利能力不足需要政府支付和補(bǔ)貼的項(xiàng)目，目的是提高公共服務(wù)的效率和水平。由于我國(guó)是公有制的社會(huì)主義國(guó)家，政府一般不太可能完全放棄這些公共產(chǎn)品項(xiàng)目的最終所有權(quán)，而且，由于我國(guó)政府資金短缺，只能多依賴于用戶主要支付的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而非政府主要支付的公用/社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，所以BOT比較適合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情（包括我國(guó)企業(yè)也缺少建運(yùn)維全過(guò)程集成能力），這也是我國(guó)BOT過(guò)去幾十年比較流行的原因之一。

2.1.3 PPP的概念

PPP通常直譯為公私合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系，但在我國(guó)，因?yàn)檫^(guò)去一二十年以來(lái)，這類項(xiàng)目的主要參與者是公有的央企/國(guó)企，但也都是以獨(dú)立法人的形式參與的，因此，PPP譯成“政企合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系”更為準(zhǔn)確。類似于PFI，PPP的本質(zhì)是“政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)”，而不是政府投資建設(shè)提供這些服務(wù)的設(shè)施(當(dāng)然，最終所有權(quán)多是政府的)，但政府與企業(yè)是長(zhǎng)期平等合作伙伴關(guān)系，故國(guó)內(nèi)外業(yè)界一直把PPP比喻做“一樁婚姻”而非“一場(chǎng)婚禮”[1]。如前所述，狹義PPP還強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目公司中占有股份。其實(shí)，不同國(guó)家/地區(qū)和國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的定義都有不同，對(duì)PPP的具體模式和分類也尚未有一致的看法，基本上都是廣義的概念。以下列舉幾種有代表性的PPP定義，以供參考。

??歐盟委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私營(yíng)部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢(shì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目或服務(wù)。

??世界銀行(學(xué)院)把PPP定義為一種私營(yíng)部門和政府部門之間的長(zhǎng)期合同關(guān)系，用以提供公共設(shè)施或服務(wù)，其中私營(yíng)部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)和管理職責(zé)。??亞洲開發(fā)銀行把PPP定義為PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務(wù)方面，公共部門和私營(yíng)部門的一系列的合作關(guān)系，其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營(yíng)企業(yè)出資、經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)，公私長(zhǎng)期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高效率和服務(wù)水平。

??英國(guó)財(cái)政部把PPP定義為兩個(gè)或者更多地部門之間的協(xié)議確保他們共同或一致的目標(biāo)合作完成公共服務(wù)工程和他們之間有一定程度的共享權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)合投資資本，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益。

??加拿大PPP委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私營(yíng)部門基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。

??澳大利亞把PPP定義為政府和私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。

??德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部將PPP定義為長(zhǎng)期的、基于合同管理下的公共部門和私營(yíng)部門的合作以結(jié)合各方必要的資源(如專門知識(shí)、經(jīng)營(yíng)基金、資金、人力資源)和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。

??《美國(guó)交通工程用戶使用手冊(cè)》把PPP定義為公共部門和私營(yíng)部門伙伴之間的一種合同協(xié)議，PPP比傳統(tǒng)的方式允許更廣泛的私營(yíng)部門參與。協(xié)議通常包含一個(gè)政府機(jī)構(gòu)和一個(gè)私營(yíng)公司達(dá)成修復(fù)，建造，經(jīng)營(yíng)，維護(hù)，和/或管理一個(gè)設(shè)施或系統(tǒng)。盡管公共部門通常保留設(shè)施或系統(tǒng)的擁有權(quán)，私營(yíng)部門擁有在決定項(xiàng)目或任務(wù)如何完成方面的額外的決策權(quán)力。

??印度金融部的經(jīng)濟(jì)事務(wù)部門把PPP定義為一個(gè)政府或政府法定實(shí)體和一個(gè)私營(yíng)部門公司為了交付一個(gè)基于用戶支付費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目的協(xié)議或特許權(quán)協(xié)議?！?/p>

??香港效率促進(jìn)組將PPP定義為一種由雙方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的安排。在這種安排下，雙方通過(guò)不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長(zhǎng)，包括特許經(jīng)營(yíng)、私營(yíng)部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營(yíng)、組成合伙公司等幾種方式。

總體而言，廣義PPP泛指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，而狹義PPP更加強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)商業(yè)而非行政的方法如在項(xiàng)目公司中占股份來(lái)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以及與企業(yè)合作過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享?，F(xiàn)在國(guó)際上越來(lái)越才多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營(yíng)部門之間一系列合作方式的統(tǒng)稱，包括BOT、PFI等。無(wú)論是廣義還是狹義，PPP本質(zhì)上是公共部門和私營(yíng)部門為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長(zhǎng)期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購(gòu)買者和監(jiān)管者。

圖1是廣義PPP模式(含外包、特許經(jīng)營(yíng))和私有化各類模式的遞進(jìn)關(guān)系，其中特許經(jīng)營(yíng)類可以認(rèn)為是狹義PPP(當(dāng)然，如前所述，我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的含義比圖中特許經(jīng)營(yíng)含義更廣)。圖2則大概表示了狹義PPP(藍(lán)底框內(nèi)部分)和廣義PPP(框內(nèi)和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權(quán)、政府角色、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移)和狹義PPP的特點(diǎn)；類似地，圖3中左列框則更像是廣義PPP(企業(yè)獲政府授權(quán)替政府做事)，右列框則更像是狹義PPP(政府占股份)。

[1]請(qǐng)參閱：王守清，為什么

PPP是一樁婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮，刊公眾號(hào)“中國(guó)PPP智庫(kù)”，2015年11月2日 圖1 廣義PPP不同模式(含政府交付、特許經(jīng)營(yíng))與私有化的遞進(jìn)關(guān)系

圖2 廣義PPP和狹義PPP

圖3 廣義PPP和狹義PPP

圖4是德國(guó)學(xué)者的PSP(私營(yíng)部門參與)即廣義PPP概念，以及狹義PPP概念；而圖5則是美國(guó)學(xué)者對(duì)項(xiàng)目交付各種模式的匯總和分類，可見其PPP概念是更廣義的，甚至包括政府融資的(當(dāng)然，這不是國(guó)際主流看法)。我國(guó)也還有很多帶有類似意思但不完全相同的其他說(shuō)法，如政府與社會(huì)資本/力量/市場(chǎng)合作、政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)、社會(huì)資本進(jìn)入/民間參與基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)、公商/官商合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系、帶資承包、招商引資、市場(chǎng)化、企業(yè)化、民營(yíng)化、私有化，等等。

圖4 德國(guó)學(xué)者的PSP(廣義PPP)和狹義PPP概念

圖5 美國(guó)學(xué)者總結(jié)的項(xiàng)目交付模式與更廣義PPP

另外，由于我國(guó)存在國(guó)有、集體、私營(yíng)等多種經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)于PPP的理解，還有一個(gè)重要問(wèn)題需要澄清，即我國(guó)PPP中的“私”并不是單指私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體；經(jīng)濟(jì)主體的外在形式只是資本性質(zhì)的載體，所謂“公”與“私”的區(qū)別更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是資本目的的“公”與“私”；在我國(guó)，“公”應(yīng)該指追求社會(huì)公益性，“私”應(yīng)該指追求經(jīng)濟(jì)利益，兩者的根本區(qū)別不是經(jīng)濟(jì)主體性質(zhì)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求經(jīng)濟(jì)利益的區(qū)別；當(dāng)前國(guó)有企業(yè)是國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)上最重要的主體，具有較高程度的逐利性，并非以追求公共利益為最高目的，因此可以認(rèn)定為PPP中的“私營(yíng)投資主體”，除非該國(guó)企是直接受簽約方政府直接管轄操控的，但應(yīng)限制國(guó)企在項(xiàng)目公司中的股份?；谖覈?guó)實(shí)際，建議將PPP稱為“政企合作”，即簡(jiǎn)潔直接，也易與國(guó)際接軌。小結(jié)

綜上，建議我國(guó)PPP立法中應(yīng)采用國(guó)際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式，要特別強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中政企雙方的平等、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益，但不應(yīng)包括BT，因?yàn)槠髽I(yè)沒(méi)有參與運(yùn)營(yíng)；最好也不應(yīng)包括BOO，特別是如果項(xiàng)目所有權(quán)完全交給了私營(yíng)企業(yè)。主要參考文獻(xiàn)：

[1]

王守清，柯永建.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP).北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月.[2]

柯永建，王守清.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP): 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理.北京：清華大學(xué)出版社，2011年8月.[3]

盛和太，王守清.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP): 資本結(jié)構(gòu)選擇.北京：清華大學(xué)出版社，2014年8月.[4]

財(cái)政部，發(fā)展改革委，人民銀行，銀監(jiān)會(huì).關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知，財(cái)預(yù)[2012]463號(hào).[5]

趙國(guó)富，王守清.項(xiàng)目融資BOT與PFI模式的比較.建筑經(jīng)濟(jì)，2007(5): 40-41.[6]

The European Commission.Guidance for Successful PPP.2003.[7]

Jerry Zhao.Advancing Public Interest in Public-Private Partnership of State Highway Development, Research Report, University of Minnesota, 2011.(http://www.pwfinance.net/document/research_reports/Research%20Misc%20Advancing.pdf)

第二篇：特許經(jīng)營(yíng)合作協(xié)議書

XX有限公司

XX專賣店特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議書

甲方：XX有限公司（以下簡(jiǎn)稱甲方）

乙方：（以下簡(jiǎn)稱乙方）

“XX專賣”店是XX有限公司主導(dǎo)建立的一個(gè)全國(guó)性的銷售技術(shù)領(lǐng)先、質(zhì)量?jī)?yōu)良、并能為用戶提供完善服務(wù)的電腦部件及軟件、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。

甲乙雙方友好協(xié)商，就甲乙特許乙方在指定的地點(diǎn)、指定的經(jīng)營(yíng)面積內(nèi)經(jīng)營(yíng)甲方公司提供的系列產(chǎn)品，并使用“XX專賣”店名稱對(duì)外經(jīng)營(yíng)達(dá)成協(xié)議如下：

一、總則

1.1甲乙授權(quán)乙方使用“XX專賣”店名稱對(duì)外經(jīng)營(yíng)，但權(quán)限于乙方在下列1.2條所規(guī)定的地址使用，且不得另行轉(zhuǎn)讓他人使用；

1.2專賣店指定地址為：

經(jīng)營(yíng)面積共：，寬m，高m。

1.3專賣店的裝修必須按甲方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，設(shè)計(jì)稿及費(fèi)用支出必須由甲主審定，乙方組織實(shí)施。如乙方連續(xù)經(jīng)營(yíng)6個(gè)月以上，則由甲方全額承擔(dān)甲方審定的裝修費(fèi)用。

1.4專賣店的銷售區(qū)域?yàn)?/p>

1.5專賣店內(nèi)只能擺放、銷售甲方提供的產(chǎn)品和廣告宣傳資料。

1.6專賣店至少配備電話一部，接電話統(tǒng)一用語(yǔ)為“您好，航嘉專賣”。

1.7專賣店店員服飾由甲方統(tǒng)一定制，費(fèi)用由甲方承擔(dān)。乙方經(jīng)營(yíng)人員在經(jīng)營(yíng)期間必須按甲方要求穿著服裝及佩帶工牌。如乙方經(jīng)營(yíng)人員在工作時(shí)間內(nèi)未按要求著裝，甲方將對(duì)乙方按規(guī)定進(jìn)行處罰（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

1.8甲方僅授權(quán)乙方使用“XX專賣”店名稱對(duì)外經(jīng)營(yíng)，乙方必須合法經(jīng)營(yíng)，專賣店的一切債權(quán)債務(wù)及經(jīng)濟(jì)法律由乙方承擔(dān)，與甲方無(wú)關(guān)。

二、乙方的資質(zhì)條件

加盟“XX專賣”店連鎖網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)，乙方必須具備一定的資質(zhì)，主要條件有：

2.1必須是在當(dāng)?shù)卣阶?cè)的獨(dú)立法人單位；

2.2必須有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠支付為經(jīng)營(yíng)“XX專賣”店所必須的正常運(yùn)作的流動(dòng)資 1

金；

2.3必須在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)擁有或租有鋪面或柜臺(tái)用以經(jīng)營(yíng)“XX專賣”店，租期至少在一年以上并及時(shí)交納租金。

三、專賣

3.1本專賣店所經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品必須是由甲方指定并由甲方提供的產(chǎn)品，甲方提供的產(chǎn)品必須符合國(guó)家有關(guān)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2專賣店將首先以銷售甲方提供的XX系列產(chǎn)品為先導(dǎo)，主要包括有XX品牌的電腦開關(guān)電源服務(wù)器電源，百盛系列機(jī)箱、CPU風(fēng)扇、鍵盤鼠標(biāo)、音箱等。同時(shí)甲方將利用其在制造產(chǎn)業(yè)近10年的經(jīng)驗(yàn)和影響，團(tuán)結(jié)國(guó)內(nèi)外制造廠商，推出其它的領(lǐng)先市場(chǎng)的優(yōu)質(zhì)電腦部件產(chǎn)品，并為客戶提供完善的售后服務(wù)，形成電腦部件的全國(guó)銷售服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

四、專賣店的經(jīng)營(yíng)與管理

4.1 專賣店的管理

4.1.1專賣店日常管理由乙方負(fù)責(zé)，乙方必須按甲方要求如實(shí)填寫專賣店月銷售及庫(kù)存

表、市場(chǎng)信息反饋表等甲方要求的表格，并按時(shí)傳回甲方。

4.1.2乙方的經(jīng)營(yíng)人員中必須至少有一名經(jīng)過(guò)甲方培訓(xùn)，成績(jī)合格。乙方必須保證所有

員工能了解經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的性能、特點(diǎn)及價(jià)格等，達(dá)到甲方所提出的要求；甲方盡量為乙方員工提供必要的業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。

4.1.3甲方有權(quán)派出市場(chǎng)巡查員隨時(shí)到專賣店巡查。巡查內(nèi)容包括：查問(wèn)產(chǎn)品銷售價(jià)格、考核專賣店員工對(duì)產(chǎn)品的熟悉程度，考查乙方是否嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議書所規(guī)定的條款。如果乙方在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中違反國(guó)家及地方有關(guān)法律法規(guī)或違反甲方所簽定之協(xié)議書中的條款，甲方有權(quán)對(duì)乙方提出警告、部分或全部扣除乙方的返利直至取消乙方經(jīng)營(yíng)XX專賣店的資格（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

4.2專賣店的進(jìn)貨

專賣店每次進(jìn)貨由乙方向甲方下訂單（訂單格式見附件1《XX專賣店產(chǎn)品定貨單（代合同）》）。甲方接到訂單后三個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)是否能如單按期供貨。若能，則通知乙方付款到后叁日內(nèi)安排發(fā)貨；若不能，則書面通知乙方更改。若因甲方原因不能按時(shí)交貨，則每逾期一天，甲方應(yīng)按該訂單金額0.5‰付予乙方作為補(bǔ)償，直至交貨完畢或取消該訂單。

4.3專賣店的銷售

4.3.1專賣店中所有產(chǎn)品的銷售價(jià)格和最低批發(fā)價(jià)格均由甲方統(tǒng)一制定，乙方必須嚴(yán)格

遵守。如有違反，甲方將對(duì)乙方按規(guī)定進(jìn)行處罰（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

4.3.2乙方可以直接銷售給用戶或批發(fā)商，分銷商不得在專賣店的指定銷售區(qū)域外再銷

售，也不得低于甲方指定的銷售價(jià)格。如有違反，乙方必須立即制止，甲方也有權(quán)要求乙方中斷與該客戶的業(yè)務(wù)往來(lái)。同時(shí)，甲方將視乙方分銷商的違規(guī)為乙方違規(guī)，有權(quán)對(duì)乙方按規(guī)定進(jìn)行處罰（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

4.4專賣店的結(jié)算

4.4.1甲方提供乙方在專賣店銷售的產(chǎn)品均采用現(xiàn)金結(jié)算的方式，即甲乙雙方確認(rèn)訂單

后，乙方必須先將貨款全部支付甲方，甲方收到貨款后叁天內(nèi)安排發(fā)貨。

4.4.2甲方將以返利的形式獎(jiǎng)勵(lì)乙方，具體每種產(chǎn)品的返利金額將在價(jià)格表中列明（具

體辦法見附件2《XX專賣店產(chǎn)品價(jià)格表》）。

4.4.3乙方財(cái)務(wù)人員按時(shí)將當(dāng)月有關(guān)報(bào)表送交至甲方，由甲方統(tǒng)計(jì)后將條款4.4.2中返

利金額按規(guī)定兌現(xiàn)（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

4.5價(jià)格保護(hù)

不論何種原因，當(dāng)甲方?jīng)Q定調(diào)價(jià)時(shí)，將對(duì)乙方提供30天內(nèi)購(gòu)入的庫(kù)存商品予以價(jià)格保護(hù)；

補(bǔ)償金額=一個(gè)月內(nèi)進(jìn)貨的庫(kù)存商品數(shù)量×（原單價(jià)－現(xiàn)單價(jià)）

補(bǔ)償方式為在乙方下一次進(jìn)貨時(shí)沖抵貨款。

當(dāng)原單價(jià)低于現(xiàn)單價(jià)時(shí)，以原單價(jià)為準(zhǔn)。

4.6產(chǎn)品的調(diào)換

為減輕乙方的負(fù)擔(dān)及壓力，甲方對(duì)乙方三個(gè)月內(nèi)購(gòu)進(jìn)的電源產(chǎn)品允許調(diào)換，即：乙方在銷售過(guò)程中如果感到某種電源產(chǎn)品將有滯銷的壓力，可在進(jìn)貨后三個(gè)月內(nèi)填寫商品調(diào)換申請(qǐng)表（申請(qǐng)表格式見附件3《XX專賣店商品調(diào)換申請(qǐng)表》）向甲方提出調(diào)換申請(qǐng)。只要需調(diào)換的產(chǎn)品包裝完好、未開封使用過(guò)，甲方將按乙方原進(jìn)價(jià)（經(jīng)價(jià)格保護(hù)的產(chǎn)品按保護(hù)后的價(jià)格）調(diào)換成等值其它產(chǎn)品給乙方，因調(diào)換產(chǎn)品而發(fā)生的運(yùn)費(fèi)由乙方承擔(dān)。

五、專賣店的風(fēng)險(xiǎn)保障

XX公司為保障廣大加盟商的利益，除了以上提過(guò)的裝修支持和退貨保障外，在全國(guó)同行中獨(dú)家推出“零風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃”，即專賣店經(jīng)營(yíng)首6個(gè)月內(nèi)，如出現(xiàn)虧損，由XX公司全額承擔(dān)。但專賣店必須滿足以下條件：

5.1專賣店只能經(jīng)營(yíng)XX公司的產(chǎn)品。

5.2遵守XX公司的價(jià)格體系和其他有關(guān)制度。

5.3專賣店的財(cái)務(wù)對(duì)XX公司的匯報(bào)完全真實(shí)。

5.4代理商開設(shè)有專賣店，代理商需以專賣店的名義進(jìn)貨。

六、專賣店的廣告宣傳

6.1甲方擁有XX專賣店及甲方所提供產(chǎn)品的廣告宣傳、促銷活動(dòng)的策劃?rùn)?quán)和決定權(quán)，乙方必須無(wú)條件配合。

6.2專賣店的廣告宣傳、促銷活動(dòng)分為全國(guó)性及地區(qū)性兩種。

6.2.1甲方將在全國(guó)性媒體（包括甲方網(wǎng)站及網(wǎng)上宣傳）上長(zhǎng)期刊登廣告（廣告上刊登

各專賣店名址或電話），并適時(shí)舉辦全國(guó)性的促銷活動(dòng)。全國(guó)性媒體上刊登廣告的費(fèi)用由甲方承擔(dān)。

6.2.2在專賣店當(dāng)?shù)氐胤矫襟w（如當(dāng)?shù)厣虉?bào)）上刊登廣告由乙方提出，稿件須經(jīng)甲方批

準(zhǔn)，乙方承擔(dān)費(fèi)用，甲方可視情況予以適當(dāng)補(bǔ)助。

6.2.3全國(guó)性促銷活動(dòng)由甲方策劃、甲乙雙方配合實(shí)施，費(fèi)用主要由甲方承擔(dān)。但降價(jià)

促銷，則須由甲乙雙方同意才能決定實(shí)施，費(fèi)用由甲乙雙方共同承擔(dān)（乙方承擔(dān)部分可由返利中扣除）。

6.2.4乙方在認(rèn)為必要時(shí)可自行出資舉辦地區(qū)性促銷活動(dòng)，但方案必須報(bào)甲方批準(zhǔn)后方

可實(shí)施，費(fèi)用由乙方承擔(dān)，甲方可視情況予以適當(dāng)補(bǔ)助。

6.3乙方必須按甲方要求在店內(nèi)張貼、懸掛及派發(fā)甲方提供的宣傳畫、海報(bào)及其它張貼物、POP，產(chǎn)品也要按甲方的要求擺放整齊。

6.4若乙方未能達(dá)到甲方要求，甲方將酌情予以處罰。（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

七、專賣店的售后服務(wù)

7.1所有在本協(xié)議第二條中規(guī)定的產(chǎn)品，每個(gè)專賣店都必須無(wú)條件為客戶提供售后服務(wù)。

7.2甲方將為專賣店提供一臺(tái)電源測(cè)試儀，電源測(cè)試儀的所有權(quán)屬于甲方，乙方須向甲方交付使用押金（人民幣300.00 元）。

7.3當(dāng)客戶持XX專賣店產(chǎn)品前來(lái)要求退換或維修時(shí)，不論該產(chǎn)品是否是在此專賣店購(gòu)買的，專賣店的店員都必須熱情接待并及時(shí)處理。

7.4店員拿到客戶欲退換或維修的XX專賣店產(chǎn)品后，乙方首先必須確認(rèn)該產(chǎn)品是否是由甲方所生產(chǎn)（即是否假冒）。若不是，則向客戶說(shuō)明并拒收；若是，則先進(jìn)行簡(jiǎn)單測(cè)試，若確

是不良品，則按該產(chǎn)品的維修承諾為客戶服務(wù)。

7.5當(dāng)乙方確認(rèn)產(chǎn)品有質(zhì)量問(wèn)題并已對(duì)客戶進(jìn)行服務(wù)后，將該不良品并連同填妥的《XX專賣店質(zhì)量報(bào)告書》一起發(fā)回給甲方，甲方收到后對(duì)該產(chǎn)品進(jìn)行再檢驗(yàn)，若確認(rèn)無(wú)質(zhì)量問(wèn)題或非甲方責(zé)任，則發(fā)還乙方處理；若確屬甲方責(zé)任則按該產(chǎn)品的維修承諾提供服務(wù)。

7.6乙方如有違反上述條款，甲方有權(quán)酌情予以處罰。（具體辦法見附件6《XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法》）。

八、專賣店的經(jīng)營(yíng)期限

專賣店的經(jīng)營(yíng)期限即等同本協(xié)議的有效期限。本協(xié)議自雙方簽字之日生效，以壹年為限。如在過(guò)去壹年內(nèi)雙方合作愉快，且乙方無(wú)任何過(guò)失或損害甲方利益及名譽(yù)之行為情況下，乙方享有在當(dāng)?shù)貎?yōu)先續(xù)簽經(jīng)營(yíng)“XX專賣店”的權(quán)利。

九、專賣店的終止

9.1本協(xié)議到期即自動(dòng)終止，則該專賣店也同時(shí)終止經(jīng)營(yíng)。

9.2在本協(xié)議有效期內(nèi)，乙方如要終止經(jīng)營(yíng)，須提前30天書面通知甲方，并履行完本協(xié)議所規(guī)定的所有責(zé)任。

9.3不論何種原因?qū)е聦Ｙu店終止，乙方在最后一個(gè)月內(nèi)所進(jìn)貨物中未開啟包裝、未使用過(guò)且包裝完好的部分均可按進(jìn)價(jià)退還甲方。

9.4乙方如有嚴(yán)重侵害甲方權(quán)益的行為，甲方可以單方面終止本協(xié)議，即終止專賣店的經(jīng)營(yíng)。

十、法律效力

10.1本協(xié)議自雙方簽字蓋章之日生效，有效期壹年。協(xié)議到期后，雙方可協(xié)商續(xù)簽或協(xié)議自動(dòng)終止。

10.2本協(xié)議附件為協(xié)議書的組成部分，共7個(gè)附件。分別為：

附件1：XX專賣店產(chǎn)品定貨單（代合同）；

附件2：XX專賣店產(chǎn)品報(bào)價(jià)單；

附件3：XX專賣店商品調(diào)換申請(qǐng)表；

附件4：XX專賣店月銷售報(bào)表及庫(kù)存信息表；

附件5：XX專賣店質(zhì)量報(bào)告表；

附件6：XX專賣店獎(jiǎng)懲辦法；

附件7：XX專賣店返利核對(duì)詳表

10.3本協(xié)議壹式貳份，雙方各執(zhí)壹份，未盡事宜，雙方協(xié)商解決。如協(xié)商不成，任何一方均可向任一方所在地法院起訴。

甲方：XX有限公司乙方：

授權(quán)代表人簽字：授權(quán)代表人簽字：

日期：年月日

第三篇：ppp項(xiàng)目(特許經(jīng)營(yíng))操作流程

ppp項(xiàng)目（特許經(jīng)營(yíng)）操作流程

2014年12月2日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了(發(fā)改投資【2014】2724號(hào))國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見;2015年6月1日，六部委頒發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開始施行;為了便于業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)實(shí)操(可供律師指導(dǎo)政府操作或社會(huì)資本客戶操作)，在此將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目從啟動(dòng)到正式簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議歸納為7步流程，供參考。

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目操作流程7步曲

第1步：項(xiàng)目提出部門提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案

(參閱6部委《辦法》：第九條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目提出部門)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。)

(參閱6部委《辦法》：第十條特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(一)項(xiàng)目名稱;(二)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);(三)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo);(四)投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算;(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;(六)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限;(七)特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式;(八)政府承諾和保障;(九)特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;(十)應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。)

第2步：完善特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，出具特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估報(bào)告

(參閱6部委《辦法》：第十一條項(xiàng)目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門另行制定。)

(參閱6部委《辦法》：第十二條特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;(二)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力狀況和參與意愿;(三)用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。)

第3步：政府各部門出具部門書面審查意見

(參閱6部委《辦法》：第十三條項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。)

(書面審查意見的的作用：參閱6部委《辦法》：第二十二條特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限，對(duì)于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再作重復(fù)審查。)

第4步：政府審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案

(參閱6部委《辦法》：第十三條項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。)

第5步：政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

(參閱6部委《辦法》：第十四條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。)

第6步：實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者

(參閱6部委《辦法》：第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。)

第7步：簽訂初步協(xié)議/簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議

(參閱6部委《辦法》：第十八條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)項(xiàng)目名稱、內(nèi)容;(二)特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍和期限;(三)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等;(四)所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);(五)設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造;(六)監(jiān)測(cè)評(píng)估;(七)投融資期限和方式;(八)收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序;(九)履約擔(dān)保;(十)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);(十一)政府承諾和保障;(十二)應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案;(十三)特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等;(十四)變更、提前終止及補(bǔ)償;(十五)違約責(zé)任;(十六)爭(zhēng)議解決方式;(十七)需要明確的其他事項(xiàng)。

山東魯財(cái)控股有限公司

第四篇：軌道交通ppp項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議

地鐵PPP項(xiàng)目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》重要條款參考范本

陳 述

陳述部分將簡(jiǎn)要說(shuō)明本項(xiàng)目的背景。

第1章 特許權(quán) 第1條術(shù)語(yǔ)定義 1.1 定義 1.2 其他特定術(shù)語(yǔ) 第2條特許權(quán)

2.1 項(xiàng)目名稱、內(nèi)容和整體協(xié)議結(jié)構(gòu)

本項(xiàng)目名稱是北京地鐵×號(hào)線PPP項(xiàng)目，全部建設(shè)內(nèi)容分為，建設(shè)任務(wù)由特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)。并負(fù)責(zé)×號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（包括在項(xiàng)目設(shè)施中從事非客運(yùn)業(yè)務(wù)），并依法和依據(jù)特許協(xié)議規(guī)定獲取票款和其他收益，特許期結(jié)束后，特許經(jīng)營(yíng)公司將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給市政府或其指定機(jī)構(gòu)。

2.2 特許權(quán)的授予

依照特許協(xié)議的規(guī)定，北京市政府授予特許經(jīng)營(yíng)公司在特許期內(nèi)獨(dú)家的權(quán)利以：

（1）投資、設(shè)計(jì)和建設(shè)×號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)；

（2）運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)×號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施；

（3）根據(jù)適用法律和特許協(xié)議規(guī)定，提供地鐵客運(yùn)服務(wù)，并向乘客收取及保留票款；

（4）根據(jù)適用法律和特許協(xié)議規(guī)定，利用項(xiàng)目設(shè)施直接或允許他人（通過(guò)提供、出租、允許轉(zhuǎn)租全部或部分該等空間及/或相關(guān)設(shè)施或其他方式）從事包括但不限于零售、商鋪（包括但不限于出租和允許轉(zhuǎn)租）、廣告、報(bào)紙雜志、通信服務(wù)、提款機(jī)服務(wù)及其他中國(guó)法律現(xiàn)時(shí)允許和將來(lái)可能允許利用項(xiàng)目設(shè)施從事的任何其他活動(dòng)并獲得收益。

2.3 特許期

除非依據(jù)特許協(xié)議的一般補(bǔ)償延長(zhǎng)或根據(jù)終止條款提前終止，特許期應(yīng)為生效日期至特許經(jīng)營(yíng)期起始日起的第三十個(gè)周年結(jié)束之日。

特許經(jīng)營(yíng)期的起始日為×號(hào)線投入運(yùn)營(yíng)（包括試運(yùn)營(yíng)期間）并開始收費(fèi)之日（“開始商業(yè)運(yùn)營(yíng)日”），預(yù)計(jì)為：××××年××月××日：

2.4 特許經(jīng)營(yíng)期正常終止后的續(xù)期和優(yōu)先權(quán) 第3條聲明和保證 第4條先決條件

4.1 特許協(xié)議生效的先決條件

4.1.1 特許經(jīng)營(yíng)公司已經(jīng)取得以下批準(zhǔn)文件：

（1）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公司設(shè)立可行性研究報(bào)告的批復(fù)；

（2）特許經(jīng)營(yíng)公司合作合同和章程已簽署，并取得了商務(wù)部對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公司合作合同和章程的批復(fù)；

（3）商務(wù)部簽發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)公司的外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書；

（4）國(guó)家工商管理總局簽發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)公司企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，營(yíng)業(yè)執(zhí)照上所注明的經(jīng)營(yíng)范圍與商務(wù)部所批準(zhǔn)的合作合同和章程中所注明的特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)范圍在實(shí)質(zhì)上一致，除非經(jīng)特許經(jīng)營(yíng)公司合作各方另行同意。

4.1.2 融資落實(shí)

融資文件已經(jīng)簽署和交付、充分有效并且采用北京市政府批準(zhǔn)的形式，且遵守特許協(xié)議的要求。

特許經(jīng)營(yíng)公司已滿足或能夠滿足融資文件項(xiàng)下融資交割的所有先決條件(只能在生效日期或之后方可滿足的條件除外)，而每一項(xiàng)尚未滿足的條件能夠在生效日期之后20日內(nèi)得到滿足。

4.1.3 特許協(xié)議經(jīng)雙方授權(quán)代表簽字蓋章。4.1.4 資產(chǎn)租賃協(xié)議簽字生效。4.2 先決條件的放棄

雙方有權(quán)選擇放棄任何一項(xiàng)先決條件，但此放棄并不影響各方在特許協(xié)議下的其他權(quán)利。

第2章 項(xiàng)目建設(shè) 第5條項(xiàng)目范圍

5.1 ×號(hào)線的建設(shè)工程分工 5.2 建設(shè)任務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 5.3 ×號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)任務(wù) 第6條雙方在建設(shè)期的義務(wù) 6.1 市政府的義務(wù)

在×號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)期內(nèi)，市政府的義務(wù)主要包括但不限于：

（1）在特許期，提供×號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施（包括但不限于車站出入口）占地的劃撥土地使用權(quán)和臨時(shí)用地使用權(quán)；

（2）根據(jù)特許協(xié)議批準(zhǔn)特許經(jīng)營(yíng)公司關(guān)于一般補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)，并給予補(bǔ)償；

（3）依法給予或協(xié)助特許經(jīng)營(yíng)公司取得必要的批準(zhǔn)。

6.2 特許經(jīng)營(yíng)公司的義務(wù)

特許經(jīng)營(yíng)公司的義務(wù)主要包括但不限于：

（1）及時(shí)就本項(xiàng)目必要的批準(zhǔn)提出申請(qǐng)；

（2）根據(jù)特許協(xié)議完成×號(hào)線項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作；

（3）根據(jù)特許協(xié)議按照進(jìn)度日期和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)施工；

（4）根據(jù)特許協(xié)議組織×號(hào)線全部系統(tǒng)（包括A部分和B部分）的試運(yùn)行，并完成市政府根據(jù)正式簽署的特許協(xié)議要求的對(duì)B部分的改正；

（5）根據(jù)特許協(xié)議為×號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)工程購(gòu)買保險(xiǎn)；

（6）根據(jù)建設(shè)資金到位表保證建設(shè)資金的到位；

（7）根據(jù)特許協(xié)議完成×號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)，并承擔(dān)相關(guān)的一切費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)工程建筑質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。

第7條 建設(shè)期協(xié)調(diào)機(jī)制 第8條設(shè)計(jì)

特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)根據(jù)特許協(xié)議的規(guī)定完成×號(hào)線項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。

第9條變更和調(diào)整 9.1 變更

9.2 非特許公司原因?qū)е碌淖兏?/p>

第五篇：公私合作模式(PPP)及其在我國(guó)的應(yīng)用

公私合作模式（PPP）及其在我國(guó)的應(yīng)用

【摘 要】公私合營(yíng)模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，本文在分析我國(guó)應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及其應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外對(duì)于PPP模式的應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情, 進(jìn)而對(duì)我國(guó)應(yīng)用PPP模式提出可行性建議。希望對(duì)于我國(guó)PPP模式的在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用以及進(jìn)一步的發(fā)展具有一定的指導(dǎo)性意義。

【關(guān)鍵詞】公私合作(PPP)；現(xiàn)狀；問(wèn)題；建議

一、公私合作模式的含義

公私合作制的概念源于20世紀(jì)90年代的英國(guó),為政府提供了新型的公共物品及服務(wù)的方式。目前,公私合營(yíng)制在世界各國(guó)已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用,收到了良好的成效,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)籌發(fā)展,而且已經(jīng)由初級(jí)階段的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目逐步向能源、環(huán)保等深層次領(lǐng)域發(fā)展。公私合作制在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。自公私合作制被提出以來(lái),受到了越來(lái)越多地運(yùn)用、關(guān)注和探索。被譽(yù)為“民營(yíng)化大師”的薩瓦斯教授將PPP這個(gè)概念歸為三個(gè)層次:首先,它在廣義上指公共和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品、服務(wù)的任何安排;其次,它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;再次,它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。

聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院對(duì)于PPP的定義認(rèn)為包含兩層含義:第一是為了滿足公共產(chǎn)品的需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系;第二是為了滿足公共產(chǎn)品的需要,公共和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行大型的公共項(xiàng)目的實(shí)施。學(xué)術(shù)界對(duì)PPP的定義還有很多不同的版本,但筆者認(rèn)為PPP模式都是公共部門(Public)和私營(yíng)部門(Private)建立合作伙伴關(guān)(Partnership)共同承擔(dān)公共設(shè)施的建設(shè)及公共物品的提供。完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施, 對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展有著重要影響，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。面對(duì)社會(huì)需求迅猛攀升，政府財(cái)力不足的局限，尤其是受到全球金融風(fēng)暴的影響，完全由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、管理、設(shè)施維護(hù)等事務(wù)使得政府財(cái)政捉襟見肘。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行有效改革，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，以便更好地滿足社會(huì)的需求，成為亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

采取公私合作的PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行,將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制相結(jié)合, 可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn), 同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的能力。

二、以北京地鐵2號(hào)線運(yùn)營(yíng)為例

(一)理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品理論:軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品,為私人部門提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論基礎(chǔ)。

準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品,具有可分割性,適合由政府和市場(chǎng)結(jié)合的方式來(lái)提供,外部性較為廣泛。而作為軌道交通,具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性,不完全的排他性和自然壟斷性。

2.科斯定理:由于軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品,所以在維護(hù)和運(yùn)營(yíng)中可能會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)外部效應(yīng),所以讓港鐵擁有地鐵4號(hào)線30年的使用權(quán),會(huì)提高4號(hào)線運(yùn)營(yíng)維護(hù)的效率,使負(fù)外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為正外部效應(yīng)。

3.政府管制理論:公私合作制的基礎(chǔ)在于雙方在公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供過(guò)程中,都具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),如果只注意到公司合作制的融資、盈利功能而忽視合作、協(xié)調(diào)的應(yīng)有之意會(huì)使政府的職責(zé)定位得不到重視,從而使公共服務(wù)的發(fā)展偏離軌道(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演與其提供的公共產(chǎn)品職能和責(zé)任相匹配的監(jiān)管者的角色。

4.項(xiàng)目區(qū)分理論:根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)和特征,對(duì)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分管理。根據(jù)項(xiàng)目的屬性決定項(xiàng)目的投資主體、運(yùn)作模式、資金渠道及權(quán)屬(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,軌道交通屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,具備公私合營(yíng)制的條件。

三、國(guó)內(nèi)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

為了減輕政府的財(cái)政壓力、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)率，從90年代中期開始，我國(guó)一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當(dāng)中引入非政府投資，并在2003年前后在全國(guó)掀起了公私合作的浪潮。公私合作制(PPP)已經(jīng)被實(shí)踐證明是一條推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的有效途徑，國(guó)家越來(lái)越重視公私合作制(PPP)改革。

相關(guān)資料顯示：2002年，成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣；深圳市在水利、燃?xì)?、公交、電力等領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

2004年底，五家試點(diǎn)公用事業(yè)單位完成了招募引資工作；廣州市政府通過(guò)合資、合作、參股、項(xiàng)目法人招標(biāo)、BOT、BOR等方式，允許個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體投資經(jīng)營(yíng)城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、港口、站場(chǎng)、停車場(chǎng)、生態(tài)修復(fù)、污水處理、垃圾處理、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網(wǎng)絡(luò)、公共文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)；上海友聯(lián)聯(lián)合體獲得了上海市最大的污水處理項(xiàng)目――污水處理廠20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的融資，建設(shè)以及20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理。

2005年以來(lái)，北京通過(guò)實(shí)行新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)，有10個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資50億元；通過(guò)向國(guó)內(nèi)外公開推出387個(gè)北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)招商項(xiàng)目，簽訂協(xié)議55項(xiàng)，協(xié)議金額達(dá)223億元。

到2008年的總投資達(dá)2300多億的公共事業(yè)項(xiàng)目中的大多數(shù)，都將以項(xiàng)目法人招標(biāo)（特許經(jīng)營(yíng)）的方式進(jìn)行?？傮w來(lái)看，PPP模式已逐漸被國(guó)人接受，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)也正在逐步提高，并且愿意嘗試這一模式。但是由于PPP模式引入的時(shí)間并不長(zhǎng)，在應(yīng)用中還存在著諸多的問(wèn)題，尚需要完善和改進(jìn)。

四、PPP模式在我國(guó)公共設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用中存在的問(wèn)題

1、缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。但現(xiàn)階段中國(guó)尚沒(méi)有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。中國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)較早，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)項(xiàng)目BOT而不是針對(duì)PPP模式制定的，而且多為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，這種開放式的構(gòu)架不利于國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，而過(guò)多的管理辦法也可能出現(xiàn)相互矛盾。同時(shí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的諸多具體問(wèn)題等均未涉足，客觀造成國(guó)際上PPP項(xiàng)目融資的一些慣例和做法與中國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國(guó)發(fā)展的主要障礙。

2、政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

目前，在我國(guó)城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門身兼直接投資者、直接經(jīng)營(yíng)者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，很容易在具體的工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為發(fā)展公共事業(yè)帶來(lái)許多不利。

3、在公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中低效與尋租現(xiàn)象普遍

由于政府自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績(jī)效評(píng)估體系，因此在公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，常會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。政府官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時(shí)也難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。比如，由于現(xiàn)在還沒(méi)有一套統(tǒng)一的流程規(guī)范，因此，政府官員有時(shí)會(huì)為了獲取更多的利益而為PPP 模式在應(yīng)用過(guò)程中設(shè)置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的低效。

4、私人部門融資存在障礙

相對(duì)于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴(yán)重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項(xiàng)目。另外，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致。PPP模式在實(shí)際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致，大大延長(zhǎng)了雙方談判的時(shí)間和增加了交易成本。

五、國(guó)外PPP模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)作為PPP模式的發(fā)源地，是采用該模式的最典型、最前端的國(guó)家。在英國(guó)，采取PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)取得了不俗的成績(jī)：80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成,20%未按期完成的，拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月，而常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案，而按一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式工程耗資在預(yù)算之內(nèi)的只能達(dá)到25%。

目前，基于PPP 模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿英國(guó)政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適用于PPP模式的市政工程的范圍被確定為交通(公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口)、衛(wèi)生(醫(yī)院)、公共安全(監(jiān)獄)、國(guó)防、教育(學(xué)校)、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等。這項(xiàng)劃分對(duì)于PPP模式在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用都起到了指導(dǎo)作用。美國(guó)是一個(gè)法制比較健全的國(guó)家，各項(xiàng)品目眾多的法律條款是美國(guó)社會(huì)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的前提和保障，也是美國(guó)運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)。美國(guó)政府將建設(shè)城市公共設(shè)施的有關(guān)項(xiàng)目通過(guò)合同承包給私人部門進(jìn)行，由私人部門進(jìn)行生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，其產(chǎn)品由政府購(gòu)買。合同貫穿于PPP 模式施行的整個(gè)過(guò)程，通過(guò)合同來(lái)確定利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分以及利益分配，將各方的訴求以清晰的合同

條款加以明確，可以減少紛爭(zhēng)，簡(jiǎn)化流程，具有法律保障效力。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。

日本積極發(fā)展第三方部門，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高建設(shè)城市公共設(shè)施的效率，對(duì)如何完善發(fā)展中介組織有很好的指導(dǎo)意義。同時(shí)，其PFI法案中對(duì)于事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)以及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分，極大地推動(dòng)了PPP模式的成功運(yùn)用，也值得我國(guó)學(xué)習(xí)。

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，私人部門參與城市公共設(shè)施的供給是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然。通過(guò)公私合伙，可以在很大程度上彌補(bǔ)雙方的不足, 使城市獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。PPP模式在國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市公共設(shè)施的供應(yīng)提供了清晰的思路，對(duì)于公共部門與私人部門合作供應(yīng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有重要的借鑒意義。

六、PPP模式在我國(guó)公共設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的改進(jìn)建議

結(jié)合目前PPP模式在我國(guó)應(yīng)用存在的問(wèn)題和國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，PPP模式的應(yīng)用應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

1、建立健全法律體系

健全的法律制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。PPP 模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP 項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對(duì)項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程公開與公正。政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。

2、轉(zhuǎn)變政府角色定位，合理界定公私作業(yè)邊界

2010年5 月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(即“新36條”)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、城際軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！靶?6條”對(duì)民間資本進(jìn)入絕大部分行業(yè)投資不再限制，但真正操作起來(lái)，仍然困難重重。在公共服務(wù)領(lǐng)域，民間資本多受歧視，常常遭遇不切合實(shí)際的技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等進(jìn)入這些領(lǐng)域的實(shí)際門檻。即使在為數(shù)不多的PPP 模式實(shí)踐中，多把機(jī)會(huì)給予外國(guó)投資者，嚴(yán)重制約了國(guó)內(nèi)民間資本參與PPP項(xiàng)目的意愿和可能性。

政府應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

3、形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管是一套行之有效的監(jiān)管體系中最主要的組成部分，發(fā)揮著極為重要的作用。當(dāng)然，通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能收回，所以政府也必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。值得注意的是，在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行我國(guó)城市公共設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中, 所有涉及的利益相關(guān)方必須都要納入監(jiān)管的范圍。因此,應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。

4、完善投資市場(chǎng)

采用PPP模式，需要長(zhǎng)時(shí)間評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并實(shí)行有效監(jiān)管來(lái)防微杜漸。因此，政府推進(jìn)PPP模式非常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)和相關(guān)政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

5、建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP 模式的核心環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目所處的不同階段會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，原則上，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過(guò)平等協(xié)商共同分擔(dān)。

6、放寬政府扶持政策

PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域, 不是簡(jiǎn)單“國(guó)退民進(jìn)”。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中, 不僅要?dú)g迎國(guó)際大型的私營(yíng)部門和財(cái)團(tuán)參與, 也鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)一些有實(shí)力的私營(yíng)部門參與進(jìn)來(lái)。政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策, 比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開發(fā), 讓投資者確實(shí)感到有利可圖, 這樣才能真正吸引外資。

7、加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過(guò)程，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國(guó)際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。在我國(guó)PPP模式尚屬新生事物，并具有國(guó)際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，我們?cè)谶@方面經(jīng)驗(yàn)不足。因此要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。

七、結(jié)束語(yǔ)

在公用事業(yè)領(lǐng)域中加強(qiáng)推廣應(yīng)用公私合作制，是已經(jīng)得到了學(xué)界認(rèn)可并被實(shí)踐證明了的成功做法。然而，對(duì)于公私合作制在哪些具體性質(zhì)的項(xiàng)目上適宜采用、對(duì)具體項(xiàng)目應(yīng)該使用何種類型的合作方式、在實(shí)行公私合作制之后如何保障廣大人民群眾的利益不受損害、實(shí)行公私合作制的項(xiàng)目當(dāng)中如何防止私營(yíng)企業(yè)的壟斷行為、如何在公私合作制當(dāng)中保證政府的高信用度、政府在一定程度和一定范圍內(nèi)采取怎樣的監(jiān)管形式參與運(yùn)營(yíng)，如何構(gòu)建一個(gè)合理有效的監(jiān)管體制等問(wèn)題，沒(méi)有得到深入的研究和解決，法律法規(guī)的建立健全依然任重道遠(yuǎn)。政府在實(shí)行公私合作制項(xiàng)目當(dāng)中所扮演的角色問(wèn)題，政府在公用事業(yè)改革領(lǐng)域中的有效管制問(wèn)題，這是有待學(xué)界進(jìn)一步深入研究探討的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)這也是一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。