第一篇：新中國人口政策的變遷

新中國人口生育政策的變遷

公共事業(yè)管理

2013104094

陳旭

中國現(xiàn)行的人口生育政策是屬于限制人口增殖的政策，其基本內(nèi)容是：提倡晚婚、晚育、少生、優(yōu)生，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；農(nóng)村某些群眾有特殊困難，包括獨(dú)女戶，要求生二胎的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年后生第二胎；不論哪一種情況都不能生三胎；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。這一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口數(shù)量過快增長的要求，又提出了提高人口出生素質(zhì)的要求；既提出了國家提倡什么，又提出了國家抑制什么；貫徹了從實(shí)際情況出發(fā)，區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，不一刀切的精神；少數(shù)民族也要計(jì)劃生育，但生育數(shù)量可以適當(dāng)放寬。

這一生育政策是當(dāng)今中國人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是中華民族繁榮昌盛的需要，它既照顧了宏觀及其長遠(yuǎn)利益，也照顧了微觀及其當(dāng)前利益，縮小了國家和家庭在生育需要方面的差距，得到了絕大部分育齡群眾的支持，因而取得了史無前例的舉世公認(rèn)的成就。最近幾年來，中國總和生育率都在替代水平以下的低位水平就是證明。但是，這一生育政策現(xiàn)狀的鑄就也是來之不易的。下面是新中國成立以來人口政策的變遷案例 1.鼓勵(lì)生育階段(1949年～1953年)這一階段，政府對(duì)生育及人口增長采取了放任自流的態(tài)度，并出臺(tái)了限制避孕和人口流產(chǎn)的政策，鼓勵(lì)人們生育。

1950年4月20日，國家衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》，規(guī)定“為保障母體安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，衛(wèi)生部制定了一個(gè)面向全民的《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，將適用于機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部的規(guī)定在全國推廣。1953年，衛(wèi)生部又以“與國家政策不符”為理由，通告海關(guān)禁止進(jìn)口避孕用具和藥物。這些政策都強(qiáng)化了人們多生多育的觀念和行為。2.政策轉(zhuǎn)變及反復(fù)階段(1954年～1959年)鼓勵(lì)生育的政策在1953年第一次人口普查后發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期的人口數(shù)，與當(dāng)時(shí)我國有限的資源與落后的綜合國力形成對(duì)比，震動(dòng)了政府領(lǐng)導(dǎo)人。從中央領(lǐng)導(dǎo)到學(xué)術(shù)界都提出一些節(jié)制生育的觀點(diǎn)。

1955年3月中央在衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題報(bào)告上指示:“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項(xiàng)重大政策性的問題?！?956年初，中央公布了《1956年～1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》(修正草案)，在綱要中明確提出:“除了少數(shù)民族的地區(qū)以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女?！?/p>

但是“大躍進(jìn)”及隨后的大饑荒，改變了中國人口轉(zhuǎn)變的方向。大躍進(jìn)的浮夸做法使得當(dāng)時(shí)的一些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人口形勢(shì)產(chǎn)生了樂觀情緒，“人多力量大”、“人多可以辦大事”的想法在一些主要領(lǐng)導(dǎo)人心目中再次占據(jù)主要地位。隨著主張限制人口增長的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初先生在全國被批判，節(jié)制生育的政策主張被扼殺在搖籃里。

3.提出計(jì)劃生育號(hào)召，在部分市、縣的試行階段(1960年～1969年)大躍進(jìn)失敗的反思和三年困難時(shí)期結(jié)束后現(xiàn)實(shí)人口增長的壓力，使控制人口和節(jié)制生育的思想得以復(fù)蘇。1962年12月，中共中央和國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》，要求各級(jí)黨委和政府把這一工作列入議事日程。文化大革命初期，雖然黨和政府并沒有放棄控制人口過快增長的方針，仍在實(shí)行限制人口增殖的生育政策，但社會(huì)環(huán)境處于無政府狀態(tài)，一些計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，有的甚至被“革命委員會(huì)”給取消了，節(jié)制生育的實(shí)際工作停頓了，人口又處于盲目發(fā)展的狀態(tài)。4.限制人口增長的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推進(jìn)階段(1970年～1980年)“文化大革命”的**使經(jīng)濟(jì)滑坡，人口增長，1969年全國總?cè)丝谕黄瓢藘|大關(guān)，使得人口與經(jīng)濟(jì)本來已尖銳的矛盾更加突出。這種客觀現(xiàn)實(shí)迫使黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出:“除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)外，都要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，深入開展宣傳教育，使晚婚和計(jì)劃生育變成城鄉(xiāng)群眾的自覺行為?！?/p>

1973年，第一次全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全國進(jìn)行了推廣。1973年，人口發(fā)展第一次列入國家國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和年度計(jì)劃，1974年末在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)河北省《關(guān)于召開全省計(jì)劃生育工作會(huì)議的情況報(bào)告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求結(jié)婚和生育的政策。

1978年6月，國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議進(jìn)一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵;會(huì)議還提出了一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的新要求。5.全面推行一胎化的緊縮政策階段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長慣性的存在，根據(jù)有關(guān)方面的預(yù)測(cè)，要實(shí)現(xiàn)在20世紀(jì)末人口不超過12億的目標(biāo)，必須實(shí)行一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的獨(dú)生子女政策。同時(shí)由于實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)民生活較以前有了較大幅度的提高，他們的生育欲望有所擴(kuò)張，而“大躍進(jìn)”及三年困難時(shí)期后補(bǔ)償性生育的人口也開始進(jìn)入育齡階段，因此這一時(shí)期人口出生率、自然增長率、總和生育率都有所反彈。在這樣的背景下，開始在全國推行緊縮的一胎化政策，也就是“獨(dú)生子女”政策。6.計(jì)劃生育政策的調(diào)整階段(1984年～1991年)由于實(shí)行的“一孩”政策與廣大群眾的生育意愿嚴(yán)重沖突，使中國的計(jì)劃生育工作成為“天下第一難”。在實(shí)施“一孩”政策中，為達(dá)到人口控制目標(biāo)，采取了許多行政、經(jīng)濟(jì)等強(qiáng)迫手段，產(chǎn)生了很多負(fù)面效應(yīng)。

為了縮小政策與生育意愿的差距，緩和干群矛盾，1984年4月13日中央轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于計(jì)劃生育情況的匯報(bào)》的七號(hào)文件，文件要求進(jìn)一步完善當(dāng)前計(jì)劃生育工作的具體政策。

主要是:①在農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以生二胎;②堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎;③嚴(yán)禁徇私舞弊，對(duì)在生育問題上搞不正之風(fēng)的干部要堅(jiān)決予以處分。即所謂的“開小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召開常委專門會(huì)議，討論并原則同意國家計(jì)生委的《計(jì)劃生育工作匯報(bào)提綱》。會(huì)議規(guī)定了現(xiàn)行計(jì)劃生育人口政策的具體內(nèi)容:提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子;國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子;農(nóng)村某些群眾確有實(shí)際困難，包括獨(dú)女戶，要求生二胎的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后生第二胎;不論哪種情況都不能生三胎;少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。7.多樣化的生育政策時(shí)期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央國務(wù)院根據(jù)實(shí)際生育控制能力與政策間的差距，實(shí)事求是地做出了《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》。切合實(shí)際地將1991年～2000年人口計(jì)劃控制目標(biāo)定在年均自然增長率為12.50?以內(nèi)，即總?cè)丝?000年末控制在13億以內(nèi)。

2001年12月29日頒發(fā)了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》(2002年9月1日施行)，將原有的政策性規(guī)定法律化為:“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和地域民族特征，各省市制定了地方計(jì)劃生育條例，形成了現(xiàn)行的生育政策格局。概括起來為:①城鎮(zhèn)地區(qū)和北京、天津、上海、重慶、江蘇、四川等六省、市的農(nóng)村，基本實(shí)行漢族居民一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子;②除上述六省、市外，有五個(gè)省、區(qū)規(guī)定可以生育兩個(gè)孩子;有19個(gè)省、區(qū)規(guī)定第一個(gè)孩子是女孩時(shí)，間隔幾年可以再生育一個(gè)孩子，簡(jiǎn)稱一孩半政策;③有29個(gè)省、市、區(qū)規(guī)定夫婦同為獨(dú)生子女的，可以生育兩個(gè)孩子;其中有七個(gè)省還規(guī)定農(nóng)村夫婦一方為獨(dú)生子女間隔幾年可以生育兩個(gè)孩子;④各地條例還對(duì)少數(shù)民族、殘疾、再婚、歸僑、特殊職業(yè)等各種情況作出具體規(guī)定，可以生育兩個(gè)或更多的孩子。

根據(jù)以上60多年來新中國人口政策的變遷，這里可以根據(jù)中國現(xiàn)在的社會(huì)現(xiàn)狀預(yù)測(cè)下未來將會(huì)采取什么樣的人口政策。

在經(jīng)歷了迅速從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變之后，我國人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調(diào)等。國內(nèi)20多位頂尖人口學(xué)者歷經(jīng)兩年研究指出，我國的人口政策亟待轉(zhuǎn)向，尤其是生育政策應(yīng)該調(diào)整。在中國發(fā)展研究基金會(huì)上月底發(fā)布的報(bào)告《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》中，這些學(xué)者建議，我國應(yīng)實(shí)施“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策。

二胎政策可以這樣理解：農(nóng)村戶口的話，頭一胎是女的就可以生第二胎，但是前提條件是年滿28周歲的夫婦，否則兩胎要相隔四年才可以生第二胎。如果頭一胎是男的，無論是什么戶口都好，只能生一胎。這是漢族的基本情況。少數(shù)民族的政策是這樣的：少數(shù)民族人口是中國人口中的一個(gè)重要組成部分，少數(shù)民族的計(jì)劃生育政策也是中國計(jì)劃生育政策的重要組成部分。中國少數(shù)民族居住區(qū)一般人口密度較低，經(jīng)濟(jì)文化比較落后。新中國建立以后，中國少數(shù)民族人口增長很快，為了少數(shù)民族的繁榮昌盛和民族素質(zhì)的提高，近幾年來，在少數(shù)民族中也實(shí)行計(jì)劃生育。具體規(guī)定由民族自治地方和有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)國家的計(jì)劃生育政策精神，結(jié)合本地實(shí)際，制定本地的生育政策。針對(duì)計(jì)劃生育何時(shí)調(diào)整的問題，全國人大代表、國家人口計(jì)生委科學(xué)技術(shù)研究所所長馬旭表示，二胎放開政策涉及到計(jì)劃生育政策的調(diào)整問題，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們國家現(xiàn)狀是開始出現(xiàn)了低生育水平。因此，國家根據(jù)人口狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整，比如說黑龍江、遼寧、吉林等省市開始探索放開二胎，也就是從原來的雙獨(dú)可以生二胎，變化成單獨(dú)可以生二胎，但這主要是農(nóng)村地區(qū)，馬旭認(rèn)為可以開始逐步放開二胎生育政策。馬旭認(rèn)為，中國二胎放開的調(diào)整路徑的核心是“分類”，馬旭說，中國不同省份的各方面狀況差別很大，比如遼寧、黑龍江、吉林，再比如上海、廣東，這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口都存在很大差異。因此應(yīng)逐步分類，人口政策調(diào)整跟經(jīng)濟(jì)人口數(shù)量構(gòu)成等狀況掛鉤，絕對(duì)不能一刀切，應(yīng)該是分類、分省份、分步驟逐步放開。馬旭認(rèn)為，一線城市、發(fā)達(dá)城市、人口多的城市可以放緩。

專家研究認(rèn)為，分區(qū)域分步放開“二胎”，可以避免同時(shí)全部放開帶來的人口大起大落，也可避免放開“單獨(dú)”帶來的花費(fèi)時(shí)間較長、貽誤時(shí)機(jī)等問題。中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉介紹，學(xué)界通常用人口撫養(yǎng)比下降來定義人口紅利，根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測(cè)，中國的人口總撫養(yǎng)比于2011年跌至谷底，中國的人口紅利期已經(jīng)結(jié)束。勞動(dòng)力成本上升導(dǎo)致中國喪失部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，就是人口紅利期結(jié)束的表現(xiàn)。在專家看來，調(diào)整生育政策可緩解20年后的高度老齡化局面，使中國再次獲得人口紅利。這一生育政策是當(dāng)今中國人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求,也是中華民族繁榮昌盛的需要,它既照顧了宏觀及其長遠(yuǎn)利益,也照顧了微觀及其當(dāng)前利益,縮小了國家和家庭在生育需要方面的差距,得到了絕大部分育齡群眾的支持,因而取得了史無前例的舉世公認(rèn)的成就。

制定我國的人口政策是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。這既由于影響和制約人口因素的復(fù)雜性,也由于人口能夠作用于其他因素的復(fù)雜性。因而,對(duì)于依據(jù)什么來制定我國人口政策的認(rèn)識(shí),在人口學(xué)界也有一些不同觀點(diǎn)。有的認(rèn)為:中國現(xiàn)階段的人口政策,是在馬克思主義指導(dǎo)下,根據(jù)國家的人口數(shù)量、人口素質(zhì)以及人口分布、年齡、性別構(gòu)成等性質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而制定的;有的認(rèn)為,任何統(tǒng)治階級(jí)在制定維護(hù)其統(tǒng)治地位和利益的人口政策時(shí),總是從經(jīng)濟(jì)與人口發(fā)展的相互關(guān)系、從人口與自然環(huán)境的相互關(guān)系以及從求得民族繁榮等客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā);還有的認(rèn)為,要想制定出科學(xué)的和行之有效的人口政策,必須以科學(xué)理論為指導(dǎo),綜合考慮各種客觀因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依據(jù),是不可能制定出科學(xué)的人口政策的。

這些看法雖然大同小異,但還是反映了強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)和視野涉及的范圍是不同的,有的強(qiáng)調(diào)要有科學(xué)理論的指導(dǎo),有的側(cè)重從人口與經(jīng)濟(jì)、人口與自然環(huán)境等國情出發(fā),有的則提出要有利于民族的繁榮,有的提出要考慮人口的心理因素,等等。上述看法都是無可非議的,有一定道理的,因?yàn)橹萍s人口政策制定的因素實(shí)在太多了,就是再增加一些也是能夠羅列出來的。問題是,哪些是主要的,哪些是必須考慮的,哪些是可以考慮也可以不考慮的,我們必須予以區(qū)分。

只有這樣,我們才能抓住人口政策的主要依據(jù),考慮那些必須考慮的因素,從而使我國人口政策具有較強(qiáng)的科學(xué)性,既有利于民族的繁榮昌盛,也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。必須主要依據(jù)以下三方面來制定我國的人口生育政策:馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想和科學(xué)發(fā)展觀是我國制定人口生育政策的思想理論依據(jù)。任何政策的制定都是在一定的思想理論指導(dǎo)下進(jìn)行的。有什么樣的思想認(rèn)識(shí)路線,就會(huì)制定出什么樣的政策來。我國的人口生育政策就是在馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想的指導(dǎo)下制定出來的。馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想不是就人口談人口,而是運(yùn)用唯物論的方法,把人口現(xiàn)象、人口運(yùn)動(dòng)及其整個(gè)過程放到生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運(yùn)動(dòng)中加以考察,從而既科學(xué)地闡明了人口自身的發(fā)展規(guī)律,也闡明了人口與經(jīng)濟(jì)、人口與社會(huì)的發(fā)展規(guī)律,在此基礎(chǔ)上,提出了著名的兩種生產(chǎn)理論、人多也好也壞的兩點(diǎn)理論、人口非控制不行的理論、中國是大國也是小國的理論、人均是主要尺度的理論,為我們認(rèn)識(shí)和解決中國人口問題,為我們制定出一個(gè)符合中國實(shí)際需要的人口生育政策提供了思想理論基礎(chǔ);同時(shí),也為我們?cè)谌丝趩栴}上統(tǒng)一全國人民的思想認(rèn)識(shí)提供了有力的理論武器。

我國人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的現(xiàn)狀及其交互作用后可持續(xù)發(fā)展的需要,是制定我國人口生育政策的客觀國情依據(jù)任何一個(gè)國家的人口生育政策,都是從自己的國情及其需要出發(fā)而制定出來的。我國是世界上第一人口大國,人口基數(shù)大、素質(zhì)偏低;經(jīng)濟(jì)較為落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各種社會(huì)設(shè)施和社會(huì)福利的人均水平處于世界平均水平以下;各種資源總量可觀,但是總的人均水平則歸于世界上最低行列;自然環(huán)境雖然空間較大,但是適宜于人類生存的環(huán)境相對(duì)緊張,環(huán)境的人口承載力已接近飽和。

我們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境已經(jīng)承受了來自人口的巨大壓力,我們不能再繼續(xù)加壓了。擺在我們面前的任務(wù)是:承認(rèn)現(xiàn)實(shí),在已有國情的條件下尋求快速發(fā)展的路子。在人口方面,要盡量減少出生人口數(shù)量,提高人口素質(zhì);在經(jīng)濟(jì)方面,在充分利用和發(fā)揮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí),大力采用最新技術(shù),以盡快提高社會(huì)平均勞動(dòng)力生產(chǎn)率水平;在社會(huì)方面,改善社會(huì)設(shè)施,增進(jìn)福利水平,不斷提高人們的生活質(zhì)量;在資源方面,節(jié)約資源,提高資源利用率,在開發(fā)新資源的同時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的增長方式,提高單位資源的貢獻(xiàn)率;在環(huán)境方面,合理人口分布,減少污染或破壞,大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),使生態(tài)得以平衡,并處于良性循環(huán)狀態(tài)。

以上國情諸多要素的發(fā)展并不是孤立的,而是相互聯(lián)系、相互制約、相互依賴,其中特別是人口要素,既與經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)系,又與社會(huì)有著密切的關(guān)系,既與資源有著關(guān)系,又與環(huán)境有著關(guān)系,人口的數(shù)量過多和素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀正在通過許多途徑給經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境以不良的影響。我國國情的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢(shì)以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展都要求我們制定一個(gè)控制人口增長,提高人口素質(zhì)的人口政策。

絕大多數(shù)人的生育觀念定勢(shì)及其可塑性是制定我國人口生育政策的社會(huì)心理依據(jù)生育觀念是人們生育需求的反映。生育需求即生育動(dòng)機(jī),有經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、精神的、宗族的、夫妻之間的等等多個(gè)方面。

由歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素形成的人們生育觀的定勢(shì),雖然是我們制定人口政策的出發(fā)點(diǎn),但不是我們制定人口政策的決定點(diǎn)和最后臨界點(diǎn)。人們生育觀的可塑性和生育極限性才是我們制定人口政策的決定點(diǎn)和最后臨界點(diǎn)。從出發(fā)點(diǎn)到最后臨界點(diǎn)的人們生育觀的可塑性是有較大幅度的。我們決定人口政策內(nèi)容及其量點(diǎn)究竟在較大幅度的哪一點(diǎn)上? 對(duì)此,我認(rèn)為,在控制人口過速增長方向已定的條件下,主要就決定于經(jīng)過努力工作后人們心理的承受能力了。能承受得了,我們的人口生育政策最終就能落實(shí),也會(huì)有很好的政策效果。承受不了,就會(huì)造成諸多矛盾,出現(xiàn)各種阻力,人口生育政策就不能完全落實(shí),政策效果也不會(huì)是理想的。因此,我們?cè)谥贫ㄈ丝谡邥r(shí),要認(rèn)真考慮人們生育觀的可塑性和人們的不斷變化著的心理承受能力,在執(zhí)行人口政策時(shí),要從育齡群眾現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),采取多種措施,急人所急,幫人所需,不斷加大人們生育觀的可塑性,提高他們對(duì)人口生育政策在心理上的承受能力。只有這樣,我們的人口生育政策才是從實(shí)際出發(fā)的,才會(huì)得到絕大多數(shù)人的擁護(hù),也才能順利地得到貫徹執(zhí)行。

世界上一切事物都處在發(fā)展和變化之中，作為影響和指導(dǎo)人口再生產(chǎn)過程的生育政策也是如此。生育政策與其他任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策一樣，它的穩(wěn)定具有相對(duì)性，沒有絕對(duì)穩(wěn)定不變的社會(huì)性政策。因此，人口生育政策的調(diào)整、完善、發(fā)展和變化是正常的、符合事物發(fā)展客觀規(guī)律的。

這種在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》中就已明確坦言：“如果不從現(xiàn)在起用三、四十年特別是最近二、三十的時(shí)間普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，控制人口的增長，??這將會(huì)大大增加實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的困難，造成人民的生活很難有多少改善的嚴(yán)重局面”。1984年初中共中央書記處在一次研究人口向會(huì)議上也指出：“黨的政策不能脫離實(shí)際。現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策，仍是一個(gè)歷史階段的政策，今后，隨著我國經(jīng)濟(jì)，文化水平等方面的提高，還可以進(jìn)一步加以完善”。因此，穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不是永遠(yuǎn)的，到下一個(gè)世紀(jì)的某個(gè)歷史階段現(xiàn)行生育的政策肯定會(huì)進(jìn)一步完善，成為影響和指導(dǎo)人口再生產(chǎn)過程具有強(qiáng)大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，將在許多方面繼承現(xiàn)行生育政策的符合人口再生產(chǎn)的質(zhì)和量規(guī)律要求的內(nèi)容，將得到城鄉(xiāng)廣大人民和育齡群眾的擁護(hù)和支持，人們會(huì)更加自覺地按照政策要求行事，人口過程將會(huì)更加協(xié)調(diào)和自然。它不但會(huì)促進(jìn)中華民族的進(jìn)一步繁榮昌盛，而且還會(huì)給中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供更好的人口條件。

第二篇：新中國人口政策及其影響

新中國人口政策及其影響

摘要：新中國成立以來，政府對(duì)人口的態(tài)度從放任人口增長變?yōu)橛幸庾R(shí)要限制人口增長，再到后來頒發(fā)“計(jì)劃生育”這個(gè)稍有點(diǎn)震驚世界的政策，直到2015年實(shí)施的普遍二孩政策。這些改變并不是空穴來風(fēng)，其間夾雜的人民生存生活發(fā)展問題、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及自然環(huán)境的惡化等等問題都十分復(fù)雜，所以任何政策的下達(dá)都是要經(jīng)過全方位的考慮及利弊分析的。中國對(duì)人口的管理過程一波三折，這都是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)等各方面的統(tǒng)籌結(jié)果。

關(guān)鍵詞：人口政策，計(jì)劃生育，二孩政策，老齡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

正文：從不干預(yù)人口增長，到計(jì)劃生育一家一胎，再到2015年的二胎政策，新中國的人口政策可謂一波三折，其中的考慮和牽扯頗多，每一個(gè)政策都有其原因和一系列影響。

新中國成立之初，由于毛主席說過：“世界一切事物中，人是第一可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來”，還指出“人口眾多是一件極大的好事。再增加多少倍人也完全有辦法”，“這個(gè)辦法就是生產(chǎn)”，“革命加生產(chǎn)即能解決吃飯問題”。（毛澤東 唯心史觀的破產(chǎn) 毛澤東選集第2版）所以政府放縱人口增長，并沒有政策對(duì)人口增長進(jìn)行直接干預(yù)。另一方面，在當(dāng)時(shí)特定地背景下，蘇聯(lián)鼓勵(lì)人口增長、獎(jiǎng)勵(lì)多子女母親的政策和做法，也得到了新中國政府的支持并廣為傳播。此外，有關(guān)部門從維護(hù)婦女的健康角度所頒發(fā)的限制打胎、節(jié)育和人工流產(chǎn)等規(guī)定則從側(cè)面鼓勵(lì)了人口的增長。而事實(shí)上我們知道國家的進(jìn)步和落后、富裕和貧窮，與這個(gè)國家的人口數(shù)量不成正比，一個(gè)國家的繁榮昌盛、富裕強(qiáng)大，以及社會(huì)文明程度主要取決于這個(gè)國家的國民素質(zhì)和政治制度。

1950年4月20日，中央人民衛(wèi)生部、人民革命軍事委員會(huì)衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《機(jī)關(guān)部隊(duì)婦女干部打胎限制的辦法》、以及1952年12月衛(wèi)生部制定的、經(jīng)中央人民政府政務(wù)院文化教育委員會(huì)同意實(shí)施的《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法（草案）》，以保障婦女生育安全和保護(hù)母親和嬰兒的健康為原則，明令禁止非法打胎，并對(duì)婦女打胎、節(jié)育及人工流產(chǎn)做出了非常詳細(xì)的限制性規(guī)定。1953年1月12日，衛(wèi)生部通知海關(guān)“查避孕藥和用具與國家政策不符，應(yīng)禁止進(jìn)口”。（《史?？v橫》2009年第一期）建國初期政府關(guān)于禁止人民群眾進(jìn)行節(jié)育、人工流產(chǎn)和避孕的這些規(guī)定，以及對(duì)節(jié)育用具的嚴(yán)格管制，雖然是著眼于母親和子女的健康，但卻使廣大有節(jié)育要求的群眾失去了節(jié)育的可能性。所以直接導(dǎo)致這段時(shí)期，全國人口全力增長。

直到1953年第一次人口普查的結(jié)果為6.02億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)初毛主席在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上說的：“我們的極好條件是有四萬萬七千五百萬的人口和九百六十萬平方公里的國土。”巨大的人口基數(shù)和不限制人口增長的政策使得人口大大增長，但同時(shí)尤其是中國的糧食生產(chǎn)并沒有與人口等比例增長，人民在吃、穿、住、交通、教育、衛(wèi)生等方面都存在不少困難，也就產(chǎn)生了“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”這一社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾。在這種背景下，1955年3月中共中央對(duì)衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題的報(bào)告的批示中明確“我們黨是贊成適當(dāng)?shù)毓?jié)制生育的”。毛澤東也提到“將來要做到完全有計(jì)劃的生育”。（反復(fù)與搖擺：新中國人口政策發(fā)展歷程

社會(huì)觀察 22頁）隨后1957年7月馬寅初發(fā)表了《新人口論》。但隨著大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的展開以及政治活動(dòng)的影響，馬寅初的觀點(diǎn)從開始被贊賞到后來被公開批斗，計(jì)劃生育的事又被放下，人口又繼續(xù)沒有節(jié)制的增長。

大躍進(jìn)的失敗和三年困難時(shí)期后，1964年第二次人口普查已超過7億，人口的迅猛增長和經(jīng)濟(jì)受挫的現(xiàn)實(shí)，使得政府看到了實(shí)施計(jì)劃生育的重要性。1962年12月中共中央和國務(wù)院共同發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》，這是計(jì)劃生育政策第一次正式提出，但“文化大革命”時(shí)期，計(jì)劃生育的工作停滯不前，人口又盲目地增長著。1969年全國總?cè)丝谕黄?億。1970年2月周恩來在全國計(jì)劃會(huì)議上提醒“70年代人口要注意計(jì)劃生育”。同年6月周恩來指出：“計(jì)劃生育屬于國家計(jì)劃問題，不是衛(wèi)生問題，而是計(jì)劃問題。你連人口增加都計(jì)劃不了，還搞什么國家計(jì)劃！”1973年，第一次全國計(jì)劃生育工作匯報(bào)會(huì)正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全國進(jìn)行了推廣。1980年中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子。這標(biāo)志著計(jì)劃生育工作進(jìn)入一個(gè)新階段。此后，國家高度重視計(jì)劃生育工作，將計(jì)劃生育列為基本國策。

1980年中國人口達(dá)到10億，比1949年幾乎翻了一倍，這只用了30年時(shí)間。1980年中國城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入和純收入分別只有477.6元和191.3元，恩格爾系數(shù)分別為56.9和61.8（國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國統(tǒng)計(jì)出版社）。經(jīng)濟(jì)增長率略高于人口自然增長率，國民收入增長比較緩慢，人均國民收入增長更加緩慢。

但是50-70年代之間增長的人口并不都是負(fù)擔(dān)，他們?yōu)?0年代開啟的改革開放帶來了大量的勞動(dòng)力資源，為后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。如果僅從人口的消費(fèi)性功能來說，人口快速增長也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境惡化、資源供應(yīng)緊張以及人口就業(yè)困難等諸多問題。不受控制的人口增長將超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展速度，扼殺中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有前景，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平進(jìn)一步提高以及社會(huì)發(fā)展的矛盾，進(jìn)而進(jìn)一步成為中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的巨大障礙。（湖北社會(huì)科學(xué)2015年第12期新中國人口政策的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)增長，瞿商，趙俊紅）

1979年以來，計(jì)劃生育政策使中國少生了3億多人口。中國有效控制了人口的過快增長，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高生育率、低死亡率、高增長率向低生育率、低死亡率、低增長率的模式轉(zhuǎn)變。（新中國人口政策的改變與經(jīng)濟(jì)增長，湖北社會(huì)科學(xué)2015年第12期）由于人口增長不快，人口增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率，直接提高了人均收入水平，社會(huì)資源分配更加合理，人均受教育年限和接受教育程度都提高了，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了高素質(zhì)的人力資本。由于毛澤東時(shí)代快速增長的巨量人口，在新的計(jì)劃生育政策實(shí)行的情況下，減少了依賴于成年勞動(dòng)人口的子女?dāng)?shù)量，因此，非生產(chǎn)性的撫養(yǎng)人群比重較低，從而使總?cè)丝跀?shù)中成年勞動(dòng)人口增加產(chǎn)生更多的剩余，從而為人口紅利的產(chǎn)生準(zhǔn)備了條件，進(jìn)而為中國經(jīng)濟(jì)快速增長奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

隨著人均收入水平的提高，尤其是女性就業(yè)機(jī)會(huì)的增加和收入水平提高，女性的生育年齡大大推遲，更有不愿生育的女性。加上物價(jià)的上漲，孩子的養(yǎng)育成本提高，這也限制著人口數(shù)量的增長。在發(fā)達(dá)國家低生育率是一個(gè)普遍現(xiàn)象，在中國的北京上海廣州等一線城市，生育率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國水平，隨后在這些大城市就出現(xiàn)了老齡化和勞動(dòng)人口緊缺的現(xiàn)象。此時(shí)大多數(shù)家庭出現(xiàn)一個(gè)年輕人撫養(yǎng)4個(gè)老人的現(xiàn)象，這會(huì)帶來很多問題，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)，老年人的醫(yī)療，社會(huì)負(fù)擔(dān)的加重，現(xiàn)在每個(gè)60歲以上老年人差不多有5個(gè)20-59歲的納稅人，如果不改變計(jì)劃生育政策，未來20年，比例將從目前的5:1變成2:1。這樣人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，所以急需改變“一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子”的計(jì)劃生育。

1996年韓國廢除了計(jì)劃生育，并在不久后推行鼓勵(lì)生育的政策，但韓國婦女生育率仍延續(xù)了以往下降的趨勢(shì)。韓國的經(jīng)驗(yàn)表明：生育率下降趨勢(shì)一旦形成，便會(huì)形成很強(qiáng)的慣性，要扭轉(zhuǎn)生育率下降的趨勢(shì)，不僅需要刺激生育政策，還需要足夠的時(shí)間。韓國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)非常中國吸取。（全面二孩政策與中國人口趨勢(shì)，陳友華）

2013年11月15日，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)外公布，其中提到“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”。2015年10月29日，十八屆三中全會(huì)的公報(bào)提出堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。這標(biāo)志著控制人口政策從限制性的“單獨(dú)二孩”向“普遍二孩”的轉(zhuǎn)變。

這個(gè)調(diào)整一方面繼續(xù)控制人口增長的趨勢(shì)，另一方面也可緩解中國的少子化和老齡化兩大現(xiàn)狀，改善人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第三篇：新中國休假制度之變遷

新中國休假制度之變遷

勞動(dòng)時(shí)間的縮短和休假時(shí)間的延長是人類文明的大趨勢(shì)。在這方面，美國走在世界前列。企業(yè)家亨利·福特早在1926年，就在其汽車公司實(shí)行每周五天工作制。他認(rèn)為，工人有更多的休息時(shí)間，就可以花費(fèi)更多的錢，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有好處。一些企業(yè)仿效，使五天工作制迅速在美國傳開。1930年代，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條，通過一周工作40小時(shí)的新勞動(dòng)法規(guī)，將五天工作制固定下來。1940年代，世界上一批發(fā)達(dá)國家也相繼采用。

中華人民共和國成立時(shí)，在第一屆政治協(xié)商會(huì)議上通過的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，將干部職工的工作時(shí)間限定在每天8小時(shí)至10小時(shí)，沒涉及每周工作多少天，實(shí)際上每周只休息一天。在50、60年代，加班加點(diǎn)是常事。

1979年，國家科委政策研究室胡平參加聯(lián)合國組織的科技方面的國際會(huì)議，發(fā)現(xiàn)很多歐美國家，乃至一些并不發(fā)達(dá)的國家，每周工作五天，聯(lián)合國僅工作四天半。1982年，國家科委成立中國科學(xué)技術(shù)促進(jìn)發(fā)展研究中心，胡平先后擔(dān)任副主任、主任，他提出了實(shí)行五天工作制。于是1986年5月成立了縮短工時(shí)課題組，組長楊果，成員有吳志純等。課題組先后對(duì)全國上千個(gè)企業(yè)進(jìn)行抽樣調(diào)查，并對(duì)299個(gè)大中型工業(yè)企業(yè)和223個(gè)商業(yè)企業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。還對(duì)北京、上海、天津等十幾個(gè)城市進(jìn)行典型調(diào)查和案例分析，開展了社會(huì)意向調(diào)查。他們研究了發(fā)達(dá)國家短工時(shí)的效率、能效比，帶來的沖擊和已有的經(jīng)驗(yàn)，我國工作時(shí)間的利用程度，人們對(duì)縮短工時(shí)的心理接受度，學(xué)校、醫(yī)院等公共事業(yè)該如何應(yīng)對(duì)，各地的不同情況，第三產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)承接力等。他們得出的結(jié)論是：我國屬于世界上少數(shù)幾個(gè)工時(shí)較長的國家。美、英每人年平均工時(shí)1850小時(shí)，法國1650小時(shí)，等等。中國為2448小時(shí)，還是世界上沒有帶薪休假制的4個(gè)國家之一。即使實(shí)行五天工作制，每年帶薪休假20天，中國年工時(shí)量仍超過發(fā)達(dá)國家一個(gè)半月以上。國外推行五天工作制需要一定的過渡時(shí)間。美國和蘇聯(lián)用了20多年。東歐各國用了十幾年時(shí)間。我國著手縮短勞動(dòng)工時(shí)，在2000年以前可在全國實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)，在北京密云機(jī)床研究所、阿城繼電器廠等實(shí)施五天工作制試點(diǎn)，這些企業(yè)在縮短工時(shí)之后，企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了調(diào)整，一、二、三線職工的比例趨向合理，職工的生產(chǎn)勞動(dòng)積極性均有很大提高，產(chǎn)值、利稅等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也有很大提高。

國家科委1988年提出的建議，引起了中央的關(guān)注。國家科委只有建議權(quán)，具體主管勞動(dòng)工時(shí)問題的是勞動(dòng)部。90年代，國務(wù)院要求勞動(dòng)部把研究縮短工時(shí)的方案提上議事日程。1992年，勞動(dòng)部也通過外交部收集到136個(gè)國家的工時(shí)情況，了解到世界主要國家實(shí)行的都是一周40小時(shí)工時(shí)制。于是，他們提出了“縮減一天工時(shí)”和“縮減半天工時(shí)”兩種方案。他們最初認(rèn)為，從每周工作48小時(shí)減為40小時(shí)，步子邁得太大，主張先減到44小時(shí)。對(duì)于一些特殊行業(yè)來說，半天的工時(shí)難以安排，于是向國務(wù)院報(bào)了一個(gè)變通方案。1994年2月3日，國務(wù)院發(fā)布第146號(hào)令，實(shí)施每周工作44小時(shí)的工時(shí)制度，自3月1日起，當(dāng)月第一周星期六和星期日休息，第二周星期日休息日，依次循環(huán)。當(dāng)時(shí)，勞動(dòng)部進(jìn)行跟蹤調(diào)查。結(jié)果機(jī)關(guān)、事業(yè)單位落實(shí)得最好，最苦最累的一線生產(chǎn)崗位落實(shí)最差。

這時(shí)，國內(nèi)出現(xiàn)了企業(yè)工人大批下崗的現(xiàn)象。為了增加就業(yè)崗位，緩解部分工人下崗問題，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出繼續(xù)改革，將每周工作44小時(shí)進(jìn)一步縮短到40小時(shí)。1995年3月25日，國務(wù)院令再次宣布，自當(dāng)年5月1日起，全國實(shí)行5天工作制。從此雙休日成為中國人生活的一部分。當(dāng)然，許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，還沒有享受到這一權(quán)利。（丁東 作者為山西社科院研究員）

中國休假制度小史

在古代，春節(jié)、端午、中秋三大節(jié)是傳統(tǒng)節(jié)假日。

漢朝到隋朝，官定假日為5天休假一次，稱“休沐”（休息和洗頭的日子）。唐宋時(shí)期，繼承南北朝時(shí)南方地區(qū)的“旬假”、“旬休”制度，即每月第10天、第20天和最后一天各休假一天。此外，政府還規(guī)定官員在一些傳統(tǒng)節(jié)日、宗教節(jié)日、孔子生日等享受休閑的福利。明清時(shí)期，取消旬休（但有長假可休），只有3個(gè)官方認(rèn)定的主要節(jié)慶假日，即春節(jié)、冬至和皇帝誕辰。但春節(jié)的假期可長達(dá)一個(gè)月。

1902年8月15日，朝廷頒布章程其中規(guī)定全國的中等、高等學(xué)堂，一律實(shí)行星期制，逢星期天休息。民國時(shí)期，引進(jìn)西方休假制度，把星期天定為官定假日。

第四篇：民國和新中國的行政區(qū)劃變遷~

民國和新中國的行政區(qū)劃變遷~

民國和新中國的行政區(qū)劃變遷~

【一】中華民國行政區(qū)劃

中華民國建國初期，承襲清朝舊制。不同之處在于廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914年時(shí)在省縣之間設(shè)置93個(gè)道。當(dāng)時(shí)的省份依當(dāng)時(shí)順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、云南、貴州等22省。北洋政府在22個(gè)省之外設(shè)了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊等幾個(gè)特別區(qū)域，西藏、外蒙古、青海3個(gè)地方，另保留阿爾泰、塔爾巴哈臺(tái)、伊犛3地區(qū)（后均并入新疆?。?/p>

1928年北伐后，國民政府廢除了道，另外設(shè)立了專署（即行政督察區(qū)），作為省的派出機(jī)構(gòu)，一個(gè)專署管理十幾個(gè)縣。國民政府北伐后，改直隸、奉天2省為河北、遼寧，并京兆特別區(qū)入河北，將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、川邊、寧夏、青海改建為6個(gè)?。ùㄟ吿貏e區(qū)改建西康省），總計(jì)28個(gè)省，另外加上西藏、蒙古2個(gè)地方，以及分自俄、英收回的東省特別區(qū)、威海衛(wèi)行政區(qū)。國民政府并設(shè)立特別市（即直轄市），先后設(shè)置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（后改名為漢口）、廣州(后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后再升格)、西京（后降為省轄市，抗戰(zhàn)勝利后改稱西安并再升格）、重慶（抗戰(zhàn)時(shí)期設(shè)置）等9個(gè)特別市。此外，東北政務(wù)委員會(huì)自設(shè)興安屯墾區(qū)，西南政務(wù)委員會(huì)曾一度設(shè)立瓊崖特別區(qū)，馬仲英則一度自設(shè)河西省，惟除了瓊崖特別區(qū)系獲國民政府報(bào)準(zhǔn)外，均為地方私設(shè)省級(jí)政區(qū)。

1945年對(duì)日抗戰(zhàn)勝利后，中華民國政府將原東北三省根據(jù)滿洲國時(shí)期的行政區(qū)劃改劃分成東北九省，增設(shè)遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等6省及沈陽、大連、哈爾濱等3個(gè)直轄市。對(duì)日抗戰(zhàn)的勝利，使中華民國政府收復(fù)臺(tái)灣，成為35行省之一。中華民國政府并將海南島設(shè)立海南特別行政區(qū)，作為建省之準(zhǔn)備?！径啃轮袊姓^(qū)劃新中國成立時(shí)的1949年，全國分為30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。直至1967年區(qū)劃多次調(diào)整，到1967年調(diào)整為22省、5自治區(qū)、3直轄市共計(jì)30省級(jí)行政區(qū)，直至1988年新增海南省，1997年新增重慶直轄市，1997年和1999年香港和澳門回歸中國，相繼新設(shè)2個(gè)特別行政區(qū)，至此共計(jì)23省、5自治區(qū)、4直轄市和2特別行政區(qū)共計(jì)34省級(jí)行政區(qū)。

1949年，中華人民共和國行政區(qū)劃將全國分為5大行政區(qū)（東北、華北、西北、華東、西南、中南）和一個(gè)中央直屬行政單位，總共有30省、1自治區(qū)、12直轄市、5行署區(qū)、1地方、1地區(qū)。

1950年，撤銷旅大行署區(qū)，設(shè)立旅大市，并設(shè)立中央人民政府華北事務(wù)部，撤銷四川省，設(shè)立川東、川南、川西、川北4個(gè)行署區(qū)。

1952年，撤銷中央人民政府華北事務(wù)部，設(shè)立政務(wù)院華北行政委員會(huì)。并將原來的大行政區(qū)改稱為行政委員會(huì)。撤銷了行署區(qū)的建制，恢復(fù)為原來的省。撤銷平原省，將其行政區(qū)域并入河南、山東二省。撤銷察哈爾省，將其行政區(qū)域并入河北、山西二省。直轄南京市改為江蘇省轄市。

1953年，吉林省的長春市和松江省的哈爾濱市升為直轄市?？傆?jì)6大行政區(qū)，下轄30省、1自治區(qū)、14直轄市、1地方、1地區(qū)。

1954年，撤銷6大行政委員會(huì)，最高一級(jí)的地方行政單位變?yōu)槭　３蜂N遼東、遼西二省，恢復(fù)遼寧省。撤銷松江省，將其行政區(qū)域并入黑龍江省。撤銷寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅?。?954年6月撤銷綏遠(yuǎn)省，將其行政區(qū)域并入內(nèi)蒙古自治區(qū)。歸綏市改稱呼和浩特市，定為自治區(qū)首府?？傆?jì)26省、1自治區(qū)、3直轄市、1地方、1地區(qū)。

1955年7月30日，撤銷熱河省，將其行政區(qū)域并入河北省、遼寧省及內(nèi)蒙古自治區(qū)；1955年10月，撤銷西康省，將其行政區(qū)域并入四川省；1955年10月1日，撤消新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)，自治區(qū)首府烏魯木齊市（1953年迪化新名），成立西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)，昌都地區(qū)劃其管轄。

1958年3月5日，撤銷廣西省，正式設(shè)立廣西僮族自治區(qū)。

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，正式成立寧夏回族自治區(qū)；1958年2月11日，中央直轄的天津市改為河北省省轄市；至此全國分為22省、4自治區(qū)、2直轄市、1籌備委員會(huì)。

1965年9月9日，西藏自治區(qū)正式成立；1965年10月12日，廣西僮族自治區(qū)更名為廣西壯族自治區(qū)。

1967年1月2日，河北省天津市重新升為中央直轄市；截至1967年全國分為22省、5自治區(qū)、3直轄市。

1988年4月13日，撤銷海南行政區(qū)，設(shè)立海南省。

1997年3月14日，四川省重慶市重新升為中央直轄市。設(shè)立重慶直轄市，管轄原四川省重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)所轄行政區(qū)域。1997年7月1日，對(duì)香港行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。

1999年12月20日，對(duì)澳門行使主權(quán)，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。

自1999年12月20日澳門主權(quán)移交為止，中華人民共和國劃分為23省、5自治區(qū)、4直轄市、2特別行政區(qū)共計(jì)34一級(jí)行政區(qū)，之后數(shù)量一直穩(wěn)定不變。

理論上，中華人民共和國現(xiàn)在的行政區(qū)劃基本上分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)管理。但在中國大陸的行政區(qū)

現(xiàn)行中華人民共和國行政區(qū)劃及領(lǐng)土糾紛

域管理實(shí)際中，現(xiàn)行的管理體制實(shí)際上沿用了中華民國管理方式。除直轄市和特別行政區(qū)外，每個(gè)省、自治區(qū)的行政區(qū)劃的管理無一例外仍舊按地市級(jí)行政區(qū)（含副省級(jí)城市）、縣級(jí)行政區(qū)（含副地司級(jí)行政區(qū)域）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含副縣級(jí)行政區(qū)域）三級(jí)管理。中國大陸特色政治在行政區(qū)劃管理上還體現(xiàn)為地市級(jí)行政區(qū)包括副省級(jí)城市、地級(jí)市、地區(qū)（以前為專區(qū)，政權(quán)為專員公署）、自治州和盟（內(nèi)蒙古），其機(jī)構(gòu)設(shè)置上除了各有側(cè)重以外其他大同小異。從1980年代以來，絕大多數(shù)地級(jí)行政區(qū)都改名為地級(jí)市。中國成立以來，根據(jù)有利于行政經(jīng)濟(jì)管理、推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展、有利于民族團(tuán)結(jié)等原則，兼顧歷史上長期形成的政治、經(jīng)濟(jì)、生活上的密切聯(lián)系及山脈、河流等自然地理要素，我國的省級(jí)行政區(qū)劃幾經(jīng)變遷，在新中國成立至今的四十余年時(shí)間里，省級(jí)行政區(qū)劃在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五個(gè)年頭變化較大。1950年的省級(jí)行政區(qū)：

1950年，全國大部分地區(qū)雖已解放，但國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)尚未走上正軌，故省級(jí)行政區(qū)基本上沿襲舊中國的劃分，全國共設(shè)有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方。29個(gè)省：河北省、山西省、平原省、綏遠(yuǎn)省、察哈爾省、遼東省、遼西省、吉林省、黑龍江省、松江省、熱河省、陜西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、廣西省、貴州省、云南省、西康省。12個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、沈陽市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市。9個(gè)行署區(qū)：旅大行署區(qū)、蘇北行署區(qū)、蘇南行署區(qū)、皖北行署區(qū)、皖南行署區(qū)、川東行署區(qū)、川南行署區(qū)、川西行署區(qū)、川北行署區(qū)。l個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)。

l個(gè)地方：西藏地方。1954年底的省級(jí)行政區(qū)：

新中國成立后的幾年中，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步得以恢復(fù)，原有省級(jí)行政區(qū)劃已暴露出了不少不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱點(diǎn)，為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，我國政府在1954年對(duì)我國省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了建國后最大規(guī)模的調(diào)整，撤銷了原省級(jí)行政區(qū)中的7個(gè)省（松江省、平原省、綏遠(yuǎn)省、寧夏省、遼東省、遼西省、察哈爾?。?個(gè)直轄市（沈陽市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市）、9個(gè)行署區(qū)（旅大、蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川南、川西、川北），恢復(fù)了安徽、遼寧、江蘇、四川等四省的建制。

1954年底，我國共有32個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括26個(gè)省、3個(gè)直轄市、1個(gè)自治區(qū)、1個(gè)地方、1個(gè)地區(qū)（昌都地區(qū)）。1959年底的省級(jí)行政區(qū)：

1959年，我國政府對(duì)我國省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)查，撤銷了原省級(jí)行政區(qū)中的4個(gè)省、l個(gè)直轄市（天津市）、l個(gè)地方（西藏地方），新設(shè)置了新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、西藏自治區(qū)（籌委會(huì)）共4個(gè)省級(jí)行政區(qū)，熱河省分別并入河北省和內(nèi)蒙古自治區(qū)。1955年西康省撤銷，金沙江以東轄地并入四川省，以西入西藏自治區(qū)。

1959年，我國共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、2個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、l個(gè)地區(qū)。1969年底的省級(jí)行政區(qū)：

1969年，我國政府對(duì)我國省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了小規(guī)模的調(diào)整，主要改變了部分省級(jí)行政區(qū)的管轄范圍，撤銷了（昌都地區(qū)），并入西藏自治區(qū)，恢復(fù)天津直轄市。

1969年底，我國共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括22個(gè)省、3個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)。

1970年～1987年底之間，除部分省級(jí)行政區(qū)有管轄范圍的調(diào)整外，我國省級(jí)行政區(qū)個(gè)數(shù)及其名稱無變化。1988-1999年的省級(jí)行政區(qū)

1988年，我國政府新設(shè)置海南省，1997年3月14日八屆全國人大第五次會(huì)議決定設(shè)立重慶直轄市，撤銷原重慶市，管轄原重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)。1997年7月1日，我國政府已對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立香港特別行政區(qū)。1999年12月20日，我國政府已對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。迄今，我國共有33個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括23個(gè)省、4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)。我國現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)系列如下：

23個(gè)?。汉颖笔?、山西省、吉林省、遼寧省、黑龍江省、陜西省、甘肅省、青海省、山東省、福建省、浙江省、臺(tái)灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江蘇省、安徽省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省。

4個(gè)直轄市：北京市、天津市、上海市、重慶市。

5個(gè)自治區(qū)：內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。

2個(gè)特別行政區(qū)：香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū) 新中國行政區(qū)劃變革與時(shí)俱進(jìn)

行政區(qū)劃事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的，但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺得它從來就是目前這個(gè)樣子

行政區(qū)劃，一個(gè)聽起來熟悉，但又不很明了的詞匯。

按專業(yè)書籍的解釋，行政區(qū)劃就是國家對(duì)行政區(qū)域的劃分。國家根據(jù)行政管理和政治統(tǒng)治的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素，實(shí)行行政區(qū)域的分級(jí)劃分和調(diào)整，將國家劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個(gè)區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

由此可見，行政區(qū)劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的。但它又是相對(duì)穩(wěn)定的，因此有時(shí)讓人覺得它從來就是目前這個(gè)樣子。譬如，我們自己的國家，行政區(qū)劃似乎自古沒變一般。其實(shí)不然，這種變動(dòng)一直在進(jìn)行，有時(shí)還是很大規(guī)模的。

曾經(jīng)撤掉了10個(gè)省

新中國成立時(shí)，全國一共有52個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括29個(gè)省、12個(gè)直轄市、9個(gè)行署區(qū)、l個(gè)自治區(qū)(內(nèi)蒙古)、1個(gè)地方(西藏)?，F(xiàn)在看來讓人有點(diǎn)詫異的是，那時(shí)東北地區(qū)劃為9個(gè)省，直轄市不光南京、武漢、廣州、重慶、沈陽這樣的大城市，還包括撫順、鞍山、本溪等中小城市。后3個(gè)市成直轄市，可能與它們是煤炭鋼鐵基地有關(guān)。

新中國成立后的四五年里，對(duì)省級(jí)區(qū)劃進(jìn)行了大刀闊斧的裁撤，一共撤掉10個(gè)省、9個(gè)行署區(qū)、9個(gè)直轄市、一個(gè)地方；新成立了4個(gè)自治區(qū)，省級(jí)行政單位變?yōu)?0個(gè)。

這種裁撤，和內(nèi)蒙古自治區(qū)的成立有很大關(guān)系。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是1947年5月成立的，這是我們黨維護(hù)國家疆土完整、民族團(tuán)結(jié)的一件大事。

1945年9月，日本剛剛投降，偽蒙疆政府法院院長補(bǔ)英**糾集一些王公貴族、民族上層和蒙古族青年知識(shí)分子，在蘇尼特右旗成立了一個(gè)“內(nèi)蒙古共和國臨時(shí)政府”，并派出外交使團(tuán)，尋求外援。此事引起中共中央的嚴(yán)重關(guān)注，指派烏蘭夫去處理。10月間，烏蘭夫只帶了少數(shù)隨員，來到了這個(gè)“臨時(shí)政府”的所在地，在十分困難而危險(xiǎn)的條件下展開工作。他積極宣傳黨的民族政策，做爭(zhēng)取青年的工作，很快便收到了明顯效果，成功地解決了這一事件。

幾乎是在同一時(shí)間，內(nèi)蒙古東部地區(qū)一些偽滿官吏、封建上層和具有分離傾向的人也在進(jìn)行分裂活動(dòng)，公開搞“內(nèi)外蒙合并”。

中共中央電示：“在目前我們控制熱察、發(fā)展東北、取得華北優(yōu)勢(shì)的方針下，內(nèi)蒙古在戰(zhàn)略上具有極重要的地位。適當(dāng)?shù)慕鉀Q內(nèi)蒙古民族問題，不僅關(guān)系內(nèi)蒙古民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的后方?！?/p>

烏蘭夫根據(jù)中共中央的指示，經(jīng)過認(rèn)真籌備，于1945年11月25日，在張家口召開了內(nèi)蒙古盟旗代表會(huì)議，成立了內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)。這是一個(gè)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，任務(wù)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)。同年11月，開始同東蒙代表接觸，12月派出工作團(tuán)去東蒙開展工作。1946年4月3日，由自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)與東蒙自治政府各派7名代表參加的研究東西蒙自治運(yùn)動(dòng)統(tǒng)一的會(huì)議在承德召開了，這就是內(nèi)蒙古歷史上有名的“四三會(huì)議”。經(jīng)過烏蘭夫多方努力，雙方終于統(tǒng)一了思想，達(dá)成共識(shí)：內(nèi)蒙古地區(qū)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民族區(qū)域自治。

1947年4月3日至5月3日，內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議在王爺廟(今烏蘭浩特市)召開，會(huì)議決定，內(nèi)蒙古自治政府5月1日正式成立，烏蘭夫當(dāng)選為自治政府主席。

民族自治是中國共產(chǎn)黨的一貫主張，在中共二大時(shí)就確定了。1949年3月5日至13日，中共七屆二中全會(huì)在河北西柏坡舉行。在會(huì)議期間，中共中央有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)蒙古的行政區(qū)劃和自治形式等問題進(jìn)行了討論。初步形成了一種意向：撤銷熱河、察哈爾和綏遠(yuǎn)三個(gè)省，為內(nèi)蒙古形成東、西部統(tǒng)一的自治區(qū)域創(chuàng)造條件。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平舉行，會(huì)議通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。綱領(lǐng)明確規(guī)定，新中國以民族區(qū)域自治解決國內(nèi)的民族問題。

1952年10月，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，察哈爾省撤銷，該省的察哈爾盟和錫林郭勒盟被劃回內(nèi)蒙古自治區(qū)。

1954年3月6日，內(nèi)蒙古與綏遠(yuǎn)省合并。1954年8月，撤銷寧夏省，將其行政區(qū)域并入甘肅省和內(nèi)蒙古。

1956年1月1日，熱河省撤銷。熱河省的6旗縣劃歸了內(nèi)蒙古自治區(qū)。到這一年的6月初，內(nèi)蒙古基本上恢復(fù)了歷史地域。

這期間，中央政府還撤銷了遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安6省，重新劃分為現(xiàn)在的東北三??；將西康省一分為二，西部劃入西藏，東部劃入四川。

1955年10月1日，撤銷新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)；

1958年3月5日，撤銷廣西省，設(shè)立廣西僮族自治區(qū)；

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區(qū)域，成立寧夏回族自治區(qū)；

1965年9月9日，西藏自治區(qū)成立；

1967年1月2日，天津市重新升為中央直轄市；

1969年，中央縮減了內(nèi)蒙古的區(qū)域，將其東部劃歸黑龍江、吉林、遼寧三省，西部劃歸甘肅省和寧夏回族自治區(qū)，內(nèi)蒙古的區(qū)域因此縮小了近一半；

1979年，內(nèi)蒙古又恢復(fù)了歷史版圖。1984年，建海南省。1997年，重慶變直轄市。

新中國建立初期，還設(shè)立過東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區(qū)。這種行政區(qū)基本上是黨、政、軍一體的政權(quán)體制。1953年高饒事件的發(fā)生，直接導(dǎo)致了大區(qū)制的撤銷。1954年4月7日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決定撤銷大區(qū)一級(jí)黨政機(jī)關(guān)，六大區(qū)撤銷。

目前，中國有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，即23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。

一個(gè)省該管多少個(gè)縣

2004年，一家媒體載文說，中國的行政區(qū)劃改革將在當(dāng)年內(nèi)正式啟動(dòng)，兩年內(nèi)完成?；緝?nèi)容是，全國將劃分成50個(gè)省。報(bào)道說，這一消息是民政部某官員在香港接受媒體采訪時(shí)透露的。

在此前后，有關(guān)區(qū)劃改革的傳言不絕于耳。有說全國將劃為50省的，有說劃為60省的，還有給出詳細(xì)的區(qū)劃方案的。這種方案基本原則是把大的省區(qū)切分，在幾個(gè)省相鄰區(qū)取一較大城市作省會(huì)，組成新的省，有點(diǎn)類似解放前區(qū)劃的樣子。還提出改革的整體思路：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

然而主管國家行政區(qū)劃事務(wù)的民政部卻對(duì)此予以堅(jiān)決否認(rèn)。一位不愿透露姓名的民政部官員說：“民政部從來沒有就行政區(qū)劃改革問題舉行過會(huì)議，這都是媒體自己在炒作。”

專家也指出，雖然行政區(qū)劃改革之說中民政部居于核心地位，但是要將中國現(xiàn)行行政區(qū)劃重新劃撥一遍，影響之大，事情之復(fù)雜，又豈是民政部這樣一個(gè)部所能決定得了的？予以否定理所當(dāng)然。

盡管如此，不少專家依然看好“行政區(qū)劃改革”的說法。而現(xiàn)實(shí)是，不管會(huì)不會(huì)有大的動(dòng)作，地方上已經(jīng)開始就行政區(qū)劃進(jìn)行改動(dòng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)民政部發(fā)布的資料，自1999年起推動(dòng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，已有25個(gè)省完成，共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)7196個(gè)。而且省轄市的試點(diǎn)也在一些省份展開，例如浙江省的義烏市就是試點(diǎn)之一。

研究中國行政區(qū)劃歷史的專家指出，從歷史的角度來看，中國將各省行政區(qū)劃范圍縮小，并回歸到省、縣兩級(jí)管理應(yīng)當(dāng)是一種合理趨勢(shì)。

中國行政區(qū)劃研究會(huì)理事、復(fù)旦大學(xué)博導(dǎo)周振鶴教授著有《體國經(jīng)野之道———新角度下的中國行政區(qū)劃史》，在歷史行政區(qū)劃研究領(lǐng)域影響很廣。

周振鶴說：“從秦朝開始，中央和地方之間的行政管理就是兩級(jí)的，歷經(jīng)2000多年，其間經(jīng)歷了兩級(jí)到多級(jí)的3次循環(huán)?！?/p>

秦開始郡、縣兩級(jí)制度。漢朝在郡上設(shè)立了州，為三級(jí)管理。魏晉南北朝州的作用名存實(shí)亡，應(yīng)看作二級(jí)管理。明朝為三四級(jí)混合結(jié)構(gòu)。清朝取銷州，為省、府、縣三級(jí)結(jié)構(gòu)。民國政府取銷了府，又成了省、縣兩級(jí)結(jié)構(gòu)。這是第二次循環(huán)。

“層級(jí)多了領(lǐng)導(dǎo)起來不太方便，兩級(jí)是最好的，但是如果省面積大了也不方便。中國現(xiàn)有2000多個(gè)縣，最好的設(shè)置就是一個(gè)省直接管50個(gè)縣，而中央管理40至50個(gè)省?！敝苷聱Q說。

我國現(xiàn)有2062個(gè)縣級(jí)單位，很多省都管理上百個(gè)縣。如河北省有138個(gè)縣，河南有110個(gè)縣，云南省有119個(gè)縣，四川省分出重慶市后還有140個(gè)縣。

北京大學(xué)歷史系教授、博導(dǎo)兼《歷史地理》副主編李孝聰認(rèn)為，歷史上，行政區(qū)劃的劃分主要根據(jù)自然環(huán)境，比如河流流域、山谷盆地等，這是為了方便管理。

“我認(rèn)為秦嶺以南歸陜西省就不合理，因?yàn)楣芾砥饋聿环奖悖瑲w四川省比較合適。”李孝聰說，“但是四川省本身已經(jīng)很大，也需要?jiǎng)澐?。?/p>

李孝聰主張，省作為最大的行政單位，一是面積不要太大，二是民族文化差異不要太大；太大就分開，不要按照過去的理念在經(jīng)濟(jì)上搞肥瘦搭配。

中山大學(xué)行政管理研究中心地方政府與區(qū)域公共管理研究室陳瑞蓮教授從法律層面對(duì)現(xiàn)行區(qū)劃模式提出質(zhì)疑。她說：“地市級(jí)的管理根本沒有憲法依據(jù)?！?/p>

她認(rèn)為，目前行政區(qū)劃改革主要矛頭是向地市一級(jí)的改革。我國1982年在江浙地區(qū)開始設(shè)立地級(jí)市，上世紀(jì)80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超過70%的省區(qū)設(shè)立了地級(jí)市。但是隨后就發(fā)現(xiàn)這種體制矛盾很大，主要表現(xiàn)在地級(jí)市向縣爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)奪資源和人力，而市的經(jīng)濟(jì)輻射作用并不強(qiáng)。關(guān)鍵是設(shè)立地級(jí)市于法無據(jù)。

“無論是1982年的憲法還是以后進(jìn)行的修改，都沒有把地級(jí)這種行政單位寫進(jìn)去?！标惾鹕徴f。

區(qū)劃調(diào)整應(yīng)謹(jǐn)慎從事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才寫了一篇題為《淺析我國行政區(qū)劃調(diào)整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心網(wǎng)上發(fā)布，其觀點(diǎn)應(yīng)該看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也認(rèn)為，我國行政區(qū)劃現(xiàn)狀及存在的主要弊端主要是：

一、行政區(qū)劃層次過多，管理層次復(fù)雜。

二、行政區(qū)劃規(guī)模大小差異懸殊。從人口數(shù)量來看，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級(jí)市、市轄區(qū))過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。從面積來看，有3萬多平方公里的省，有20萬平方公里的縣。就地幅跨度而言，像新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省和黑龍江省，地幅跨度很大，南北跨度或東西相距均在1000多公里以上。內(nèi)蒙古自治區(qū)更為突出，東西距離2400多公里、南北跨距1700多公里。這些情況的存在，既不利于地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也不利于國家的行政管理和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有潛在的消極影響。改革調(diào)整行政區(qū)劃勢(shì)在必行。

然而，行政區(qū)劃事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局，是重大戰(zhàn)略性問題。行政區(qū)劃改革調(diào)整須根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的需要，依照法律規(guī)定，在充分考慮經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮，全面權(quán)衡，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下謹(jǐn)慎進(jìn)行。

在具體實(shí)施過程中一定要因地制宜，分類指導(dǎo)，不搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或一個(gè)模式，而是要從實(shí)際出發(fā)，充分綜合各方面因素。要本著科學(xué)規(guī)劃、依法行政、分步實(shí)施、確保穩(wěn)定的原則，按照“有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，有利于城鎮(zhèn)的合理布局和健康發(fā)展，有利于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的總體思路進(jìn)行工作。

肖慧才在文章中建議，可以先將地幅跨度較大的新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅和黑龍江五省區(qū)作一定調(diào)整，將遠(yuǎn)離省區(qū)中心的偏遠(yuǎn)地方就近劃歸鄰省份。這樣不會(huì)增設(shè)省級(jí)機(jī)構(gòu)，也不會(huì)增加財(cái)政開支。

其次就是撤銷地級(jí)行政區(qū)劃，實(shí)行省直管縣的體制。繼續(xù)實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所剩政務(wù)已經(jīng)不多，而農(nóng)村拆遷、征用土地補(bǔ)償糾紛層出不窮，如果變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治這些問題會(huì)大幅減少。

總之，行政區(qū)劃改革目的應(yīng)該是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，減少中間環(huán)節(jié)，減少官員職數(shù)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的格局。

(李郁編輯整理)■鏈接

國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定

1985年1月15日發(fā)布

第一條為了加強(qiáng)行政區(qū)劃的管理，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。

第二條行政區(qū)劃應(yīng)保持穩(wěn)定。必須變更時(shí)，應(yīng)本著有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于行政管理，有利于民族團(tuán)結(jié)，有利于鞏固國防的原則，制訂變更方案，逐級(jí)上報(bào)審批。

第三條 省、自治區(qū)、直轄市的設(shè)立、撤銷、更名，報(bào)全國人民代表大會(huì)審議決定。

第四條 下列行政區(qū)劃的變更由國務(wù)院審批：

(一)省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線的變更，省、自治區(qū)人民政府駐地的遷移；

(二)自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；

(三)自治州、自治縣的行政區(qū)域界線的變更，縣、市的行政區(qū)域界線的重大變更；

(四)凡涉及海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區(qū)及特殊情況地區(qū)的隸屬關(guān)系或行政區(qū)域界線的變更。

第五條縣、市、市轄區(qū)的部分行政區(qū)域界線的變更，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批；批準(zhǔn)變更時(shí)，同時(shí)報(bào)送民政部備案。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府駐地的遷移，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。

第六條 行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機(jī)關(guān)的人民政府審批。

第七條變更行政區(qū)劃向上級(jí)人民政府報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括：變更的理由、范圍，隸屬關(guān)系，政治經(jīng)濟(jì)情況，人口和面積數(shù)字，擬變更的行政區(qū)域界線地圖，以及縣級(jí)和縣級(jí)以上人民政府(含行政公署)的報(bào)告或意見等。

第八條各級(jí)民政部門分級(jí)負(fù)責(zé)行政區(qū)劃的管理工作。各級(jí)民政部門在承辦行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況分別同民族、人事、財(cái)政、外事、城鄉(xiāng)建設(shè)、地名等有關(guān)部門聯(lián)系洽商；在承辦民族自治地方的行政區(qū)劃變更的工作時(shí)，應(yīng)同民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定。

各級(jí)民政部門，應(yīng)建立完整的行政區(qū)劃檔案。

第九條 本規(guī)定由民政部負(fù)責(zé)解釋。

第十條 本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。

中國2000多年來行政區(qū)劃的演變有4個(gè)的特點(diǎn)：

1、最常用的行政區(qū)劃是三級(jí)制。

2、最高一級(jí)的行政區(qū)劃往往由吏治監(jiān)察區(qū)或軍務(wù)督理區(qū)轉(zhuǎn)變而來，最高地方行政長官大多由派遣在外的中央官員轉(zhuǎn)變而來。

3、同一歷史時(shí)期行政區(qū)劃的數(shù)量一般由少逐漸變多。

4、地方行政區(qū)劃名稱最高一級(jí)的變化最頻繁，最低一級(jí)最穩(wěn)定。

歷史上行政區(qū)劃不斷演化

我國的行政區(qū)劃歷史上經(jīng)歷了復(fù)雜的演化過程。

一、分封制的興衰

分封制是一種用“封邦建國”的方式來劃分區(qū)域的統(tǒng)治方法。西周在全國范圍內(nèi)按地區(qū)大規(guī)模推行分封制。王都附近的地方由天子直接進(jìn)行統(tǒng)治，其他地方都分封給貴族和功臣，亦即諸侯。諸侯又將所屬土地分給卿、大夫，作為采邑。

這種管理方式主要分為國、邑、鄙三級(jí)，以嫡長子繼承為標(biāo)志，通過“大宗”和“小宗”的層層關(guān)系，將國家的統(tǒng)治體系緊密地維系起來。分封制不是嚴(yán)格意義上的地方行政區(qū)劃。

二、郡縣制的建立

春秋中后期兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的加劇，大國常常將拓土開疆新征得的土地不再進(jìn)行分封，而由國君設(shè)縣直接統(tǒng)治，置官分守。地方官吏食祿不食邑，臨民不臨土，流動(dòng)不世襲。因此，縣已具備地方行政區(qū)劃的特點(diǎn)。

郡的出現(xiàn)晚于縣，初期皆設(shè)于邊遠(yuǎn)荒僻之地，為軍事防守而設(shè)，與縣互不同屬。隨著大國在兼并中邊郡地域的擴(kuò)大，遂在數(shù)縣之上置郡，以郡統(tǒng)縣漸成定制。秦統(tǒng)一后，郡縣制正式成為全國統(tǒng)一的行政區(qū)劃。

公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國，廢除分封制，在全國推行郡縣制，分天下36郡，京師咸陽設(shè)內(nèi)史，全國共有37個(gè)郡級(jí)單位?？は略O(shè)縣，實(shí)行郡縣兩級(jí)地方行政制度。邊地設(shè)道，與縣同級(jí)，全國約有縣1000個(gè)?？さ男姓L官為郡守、郡丞、郡尉；縣為令或長。

公元前202年，漢王朝建立，劉邦分封功臣，以換取他們的支持。共計(jì)7個(gè)異姓王，轄有東部22個(gè)郡。王國的地位與郡同。武帝時(shí)，諸侯王國不斷縮小，郡不斷擴(kuò)大。

三、州制的存廢

西漢逐漸演化出一級(jí)行政區(qū)劃州，東漢末年成形，州的建立橫跨了整個(gè)兩漢時(shí)期。

東漢初年，共13個(gè)州。刺史有了固定的駐地。州官在擁有監(jiān)察的權(quán)力之外，還增加了黜陟權(quán)，但仍不能視作地方一級(jí)行政區(qū)劃。

184年黃巾大起義，東漢政府于188年派重臣鎮(zhèn)壓，并給予領(lǐng)兵治民的大權(quán)。同時(shí)將刺史改稱州牧，州由監(jiān)察區(qū)逐漸成為行政區(qū)。州、郡、縣由“虛”三級(jí)制變成了實(shí)三級(jí)制。

三國、兩晉、南北朝大體上沿襲了東漢末年的州制而略有改變。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、縣，恢復(fù)地方行政二級(jí)制。隋煬帝于607年廢州改郡，以郡統(tǒng)縣，全國設(shè)郡190個(gè)，縣1255個(gè)。

從西漢武帝至隋煬帝，州制的存廢經(jīng)歷約700年。

四、道、路制的存廢

唐太宗貞觀初(627年)，實(shí)施地方行政制改革，道制開始出現(xiàn)。實(shí)際上這是以自然地理作為依據(jù)劃分的10個(gè)監(jiān)察區(qū)域。

唐玄宗于733年，將唐初的10道分為15道，設(shè)有固定駐所，掌管吏治大權(quán)。15道的確立，標(biāo)志著唐代的地方行政制度已由過去的虛三級(jí)變?yōu)閷?shí)三級(jí)。

唐于道之外首創(chuàng)府制。府有三種類型：京都和行在府、都督府、都護(hù)府。

中唐以后，又出現(xiàn)了節(jié)度使制。至開元、天寶年間，全國共有10個(gè)節(jié)度使。

宋初仍沿行唐的道制，全國分為13道。994年，廢道為路，罷黜節(jié)度使所轄支郡，節(jié)度使成為空銜。全國府州軍監(jiān)劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使一名，負(fù)責(zé)征收和轉(zhuǎn)輸各地的財(cái)賦。轉(zhuǎn)運(yùn)使轄陸路或水路，隨之有“路”名之出現(xiàn)。

北宋初期行政區(qū)劃極不穩(wěn)定，省并頻繁。997年，全國定為15路，至1085年定為23路。

南宋偏安東南一隅，地方行政制度基本因襲北宋。共有府、州、軍、監(jiān)190個(gè)，縣703個(gè)。

遼為契丹族所建立的少數(shù)民族政權(quán)，其地方行政體制效仿唐朝的建制。

金代的行政區(qū)劃因襲遼、宋的制度，大致為路、州(府)、縣三級(jí)行政體系。

五、行省制的設(shè)立

省作為地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三國時(shí)期的淮南行臺(tái)省。金時(shí)，由于軍事的需要，因時(shí)、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全國各地遍設(shè)行中書省及行尚書省，但只是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并非正式的地方行政區(qū)劃。

元統(tǒng)一以后，金代的行省制即被長時(shí)期保留下來，中書省為中央最高行政機(jī)構(gòu)，行中書省為地方行政區(qū)劃中一級(jí)政區(qū)名稱，簡(jiǎn)稱“行省”、“省”。全國設(shè)10個(gè)行省，另于高麗國設(shè)置征東行省。

元代府、州的地位比宋時(shí)高，直隸于行省，與路地位等同，稱直隸府、州。府之下領(lǐng)州、縣。

明朝廢元代的路制，改府，又恢復(fù)州的名稱，與府同級(jí)，稱“直隸州”。下轄縣的州稱為“散州”。明代實(shí)行布政使司(省)、府(州)、縣三級(jí)制。

清朝初期，沿襲明朝布政使司制，改南直隸為江南省。康熙以后，恢復(fù)行省的名稱。清朝盛時(shí)共有23省。

清代將明代臨時(shí)性的總督巡撫發(fā)展成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。乾隆年間總督成為定制，總督所轄由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隸州，府以下為縣和散州，直隸州以下為縣。

清代在內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)行旗盟制度，分為6盟、49旗。盟由若干旗組成，并非旗的上一級(jí)行政組織，而是代表清廷對(duì)所屬各旗實(shí)行監(jiān)督的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

清代在新疆地區(qū)設(shè)有伊犁將軍總理全疆的軍政邊防事務(wù)。光緒十年(1884年)，清政府將伊犁將軍轄區(qū)改建為新疆省，統(tǒng)管伊犁將軍所統(tǒng)轄的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置駐藏辦事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒布《欽定西藏章程》。清政府還規(guī)定**和**以及各地**的轉(zhuǎn)世政策，加強(qiáng)清政府對(duì)西藏的統(tǒng)治。

民國成立后，1913年廢府，改州、廳為縣，縣直隸于省，實(shí)行省、縣二級(jí)制。省之外新建了4個(gè)特別行政區(qū)。

1914年，繼續(xù)保留“道”，介于省、縣之間，實(shí)行省、道、縣三級(jí)制。

1928年，國民政府遷都南京，廢“道”，恢復(fù)行省、縣二級(jí)制，共設(shè)28省，3直轄市，2地方，2特別區(qū)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，省級(jí)行政區(qū)域變?yōu)?2個(gè)。

第五篇：新中國煤礦安全監(jiān)管體制變遷

新中國煤礦安全監(jiān)管體制變遷

[摘要]新中國的煤礦安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了安全監(jiān)管與煤礦生產(chǎn)合一、在反復(fù)中緩步前進(jìn)、安全監(jiān)管獨(dú)立并逐步深化的不同發(fā)展階段,從淹沒于生產(chǎn)職能中逐步分離 并獨(dú)立運(yùn)作,在監(jiān)管體制、組織和制度機(jī)制方面逐步加強(qiáng),對(duì)遏制礦難有了一定效果。但要根本解決煤礦安奎事故高發(fā)頻仍的深層次矛盾和問題,必須從本質(zhì)上考慮 “國家一市場(chǎng)一社會(huì)”及其與之相關(guān)聯(lián)的“權(quán)力一資本一勞動(dòng)”之間安全結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展,即安全生產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè),說到底,是政府和公民社會(huì)的共同治理、共同監(jiān)控,“安全民主”與“安全法治”同樣至關(guān)重要。

[關(guān)鍵詞]新中國 煤礦安全 監(jiān)管體制

[中圖分類號(hào)]TD7;F429 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-4952(2009)02-0042-11

與世界發(fā)達(dá)國家在其工業(yè)化初中期 的煤礦安全事故(本文簡(jiǎn)稱礦難)比較,中國在其工業(yè)化初中期的礦難同樣呈現(xiàn)高發(fā)(死亡人數(shù)多)頻仍(事故次數(shù)多)狀態(tài)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),目前中國礦難絕對(duì) 死亡人數(shù)分別是波蘭和南非的近200倍、美國和澳大利亞的150倍以上、印度和俄羅斯的40~50倍;改革開放前后縱向比較,從絕對(duì)死亡人數(shù)看,改革開放 后29年(1978~2006年)是改革開放前29年的2.5倍多。死亡人數(shù)相對(duì)量如百萬噸死亡率、億元GDP死亡率等不斷下降,但橫向比較百萬噸死亡率 分別是美國的150多倍、波蘭的20多倍、印度和俄羅斯的12倍左右。因此,如何遏制礦難高發(fā)頻仍勢(shì)頭成為政府和整個(gè)社會(huì)的重要議題。

社會(huì)控制一直是社會(huì)學(xué)研究的重要議題。政府對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,主要是通過行政手段和法律手段、兼顧經(jīng)濟(jì)手 段的正式的、外在的、強(qiáng)制性的硬控制方式。從發(fā)達(dá)國家和中國煤礦監(jiān)管歷史變遷看,國家這只“手”是強(qiáng)而有力的,而其中的監(jiān)管體制是最具核心作用力的結(jié)構(gòu)性 手段。在中國,政府監(jiān)管是對(duì)煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)控制最主要的方式,但行政監(jiān)管體制和煤炭工業(yè)生產(chǎn)體制一直存在“分久必合、合久必分”的反復(fù)變遷。本文將 中國政府對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理分為三個(gè)時(shí)期進(jìn)行梳理分析(本文的考察截至2007年)。

一、安全監(jiān)管與煤礦生產(chǎn)合一(1949~1978年)

究竟是“安全第一”還是“生產(chǎn)掛帥”,一直困擾著整個(gè)煤礦系統(tǒng)。新中國成立初期,百業(yè)待舉,對(duì)能源的需求是重 中之重,同時(shí)在保證生產(chǎn)安全的技術(shù)條件方面也十分缺乏,安全工作基本上置于“生產(chǎn)掛帥”之后。后來,由于事故不斷,不但引發(fā)社會(huì)不安乃至國際輿論的“攻 訐”,而且引起了黨和政府的高度重視,安全生產(chǎn)工作進(jìn)入政府的重要議事日程。安全監(jiān)管工作逐步形成初步體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,煤礦安全監(jiān)管體制也基本上是 政企不分、生產(chǎn)職能與安全監(jiān)管職能不分、安全監(jiān)察與安全管理不分,政府部門既管生產(chǎn)抓經(jīng)濟(jì)效益又管安全,體現(xiàn)出一種“全能主義”的治理模式。

1949~1957年,中國各領(lǐng)域處于恢復(fù)或興建時(shí)期,國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的能源需求主要是煤炭(占全部能源需求的95%以上),盡管1949年第 一次全國煤礦會(huì)議上周恩來提出了“安全第一”的方針,以1953年燃料部技術(shù)安監(jiān)局成立為主要標(biāo)志初步形成了“行業(yè)管理、工會(huì)監(jiān)督、勞動(dòng)部門檢查”的煤礦 安全管理體系,但在實(shí)際生產(chǎn)和行政監(jiān)管中沒有得到足夠的重視,沒有單獨(dú)的權(quán)威的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門,安全監(jiān)察人員可有可無。尤其在“大躍進(jìn)”的“高指標(biāo)”生 產(chǎn)時(shí)期,奉行“生產(chǎn)掛帥”,安全監(jiān)管職能和制度建設(shè)也被“束之高閣”,1958~1961年反而取消了全國性的安全監(jiān)察機(jī)構(gòu),整個(gè)“二五”時(shí)期。煤礦事故 年均百萬噸死亡率和年均億元GDP死亡率為建國以來最高峰;鑒于事故高發(fā),1963年頒布的《煤礦安全監(jiān)察工作條例》成為我國首份具有法規(guī)性質(zhì)的安全行政 監(jiān)察文件,突破了過去單純的技術(shù)性安全保障;但到“文化大革命”時(shí)期,勞動(dòng)紀(jì)律松散,安全監(jiān)管被當(dāng)作影響生產(chǎn)的“毒草”,中斷了安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能。

可以說,1949~1978年,國家對(duì)煤礦生產(chǎn)的安全工作有了初步的認(rèn)識(shí)和規(guī)章,但是在具體生產(chǎn)實(shí)踐中很難落到實(shí)處,制度不完善,措施不健 全;而且這一時(shí)期的安全工作還受到政治運(yùn)動(dòng)的很大影響,煤礦安全監(jiān)察工作一直沒有擺到重要位置。1960年的山西老白洞礦難就是在當(dāng)時(shí)取消安全監(jiān)察部門的 情況下發(fā)生的;1961年是1949年以來百萬噸死亡率的最高峰;1960年是億元GDP死亡率最高峰,也是新中國成立以來第一次絕對(duì)死亡人數(shù)高峰。

監(jiān)管與生產(chǎn)合一的安全生產(chǎn)模式有其歷史必然性和時(shí)代性,它在新中國成立初期百廢待興、內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力覬覦新生政權(quán)的條件下,為應(yīng)對(duì)社會(huì)全面危 機(jī),中央集權(quán)式的政治權(quán)威滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面,具有全能型“強(qiáng)政府”的積極功效。但在社會(huì)主義改造以后繼續(xù)推行這種“大包大攬”模式,必然違背歷史 發(fā)展規(guī)律,窒息社會(huì)活力;在煤礦領(lǐng)域則是生產(chǎn)與安全兩者不能很好協(xié)調(diào),相互干擾,甚至于出現(xiàn)以“生產(chǎn)掛帥”替代、掩蓋或取消“安全第一”的重大失誤。

二、安全監(jiān)管在反復(fù)中緩步推進(jìn)(1978~1997年)

1978~1997年間,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的需求量逐年增長,當(dāng)時(shí)中央主要領(lǐng)導(dǎo)人提出“有水快流”思想,1983年4~11月,煤炭部先后發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展小煤礦八項(xiàng)措施的報(bào)告》、《關(guān)于進(jìn)一步放寬政策、放手發(fā)展地方煤礦的通知》、《關(guān)于積極支持群眾辦礦的通知》等三項(xiàng)政策,一時(shí)全民辦礦,家家起爐、村村冒煙,煤礦遍地開花。至1985年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)量較1983年增加66.5%,但隨之而來的是生產(chǎn)安全事故更加突出。

這一時(shí)期的安全監(jiān)管工作較前一時(shí)期有所進(jìn)步、有所重視,出臺(tái)了很多安全生產(chǎn)規(guī)程、條例。但煤礦生產(chǎn)呈現(xiàn)出一種“放任”狀態(tài),只是由于煤炭資源 的戰(zhàn)略性特點(diǎn),煤炭?jī)r(jià)格還沒有完全放開(1994年才適度放開煤價(jià)),依然由國家控制定購銷售,因而煤礦領(lǐng)域具有“準(zhǔn)放任”經(jīng)濟(jì)的特征;也因此,煤礦監(jiān)管 體制反復(fù)變革、時(shí)緊時(shí)松,呈現(xiàn)出從“全能主義”向“監(jiān)管主義”轉(zhuǎn)變的過渡性特征。1977~1986年,開始勾畫“行業(yè)管理、國家監(jiān)察、工會(huì)監(jiān)督”的安全 工作體制輪廓(1986年正式形成“行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的體制);1987年中共十三大召開后,企業(yè)向“獨(dú)立法人”轉(zhuǎn)變,安全監(jiān)管體制又變遷 為“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的“四結(jié)合”結(jié)構(gòu);1993年施行《礦山安全法》是煤礦安全監(jiān)管法制化的一個(gè)重要標(biāo)志;1995年后,煤礦 安全生產(chǎn)的一些基本規(guī)程才逐步走向規(guī)范;1996年出臺(tái)具有標(biāo)志意義的《煤炭法》,同年鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量達(dá)到最高峰,占全國總產(chǎn)量的45.6%;1997 年,32家國有重點(diǎn)煤礦開始成立公司,兗州、大同、平頂山以及平朔煤礦等開始組建企業(yè)集團(tuán)并上市。

監(jiān)管不足或時(shí)緊時(shí)松在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高速增長,但也必然付出巨大代價(jià)。煤礦領(lǐng)域則是產(chǎn)量大增而礦難高發(fā)頻仍,隨著產(chǎn)量、總值的不斷上 升,百萬噸死亡率和億元GDP死亡率不斷下降,但絕對(duì)死亡人數(shù)從“六五”時(shí)期到“九五”時(shí)期一直處于高增長狀態(tài),直到2003年以后才下滑。其中1980 年前后為1949年以來的第二次高峰,1989年前后為第三次高 峰(1989年死亡7448人,是1949年以來年死亡人數(shù)最多的年份),1994年前后為第四次高峰

三、安全監(jiān)管獨(dú)立并逐步深化(1998年至現(xiàn)在)

所謂“監(jiān)管”,主要是指公共機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)實(shí)施的特殊形式的外部控制。監(jiān)管實(shí)際上包括“監(jiān)督”和“管理”兩個(gè)方面,市場(chǎng)化條件下政府職能的重點(diǎn)是 “監(jiān)”,在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)“管”,這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期重點(diǎn)在“全能管控”大有不同。在市場(chǎng)化條件下,所有制和產(chǎn)權(quán)制度不斷變革,政府只能實(shí)行有限監(jiān)管。

(一)1998~2000年:安全監(jiān)管職能與煤礦生產(chǎn)初步分離

這一時(shí)期是煤炭生產(chǎn)與煤礦安全監(jiān)管正式分離階段,安全監(jiān)督工作體制體現(xiàn)為“企業(yè)負(fù)責(zé)、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”新“三結(jié)合”結(jié)構(gòu)。這一階段也可說 是“監(jiān)管獨(dú)立摸索階段”,死亡事故信息披露機(jī)制開始形成,“報(bào)喜不報(bào)憂”的新聞風(fēng)格在政府實(shí)事求是態(tài)度下開始扭轉(zhuǎn)。最主要的是,國家煤礦安全監(jiān)察局在 1999年12月30日單獨(dú)設(shè)立,但附設(shè)在國家煤炭工業(yè)局下面,各省市區(qū)、地市、縣市開始籌劃垂直設(shè)立煤礦安全監(jiān)察廳局和辦事處的問題,這是獨(dú)立安全監(jiān)管 邁出的可喜一步,體現(xiàn)了政府有限監(jiān)管的思路,是有積極意義的。但是,這一時(shí)期國家在安監(jiān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制配備上走了彎路:新組建的“一套人馬,兩塊牌 子”的機(jī)構(gòu)改革上下不同步,有的省市煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立,有的省市仍然把安全監(jiān)管與煤炭行業(yè)管理捆綁在一起,因而對(duì)安全監(jiān)督工作沖擊很大,省市級(jí)機(jī)構(gòu)不 定、人心不穩(wěn),工作出現(xiàn)空擋,有的發(fā)生事故不上報(bào),各地傷亡數(shù)字統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。由于小礦安全事故頻發(fā)和效率過低,更主要的是當(dāng)時(shí)煤炭產(chǎn)量過剩,“關(guān)井壓產(chǎn)” 是這一時(shí)期安全監(jiān)管的重點(diǎn)。

1998年3月,新一輪國家行政機(jī)構(gòu)改革中不再保留煤炭工業(yè)部,在國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下設(shè)國家煤炭工業(yè)局,力圖把生產(chǎn)和貿(mào)易交給企業(yè)和市場(chǎng), 政府注重加強(qiáng)監(jiān)管。同年12月國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問題的通知》,規(guī)定到1999年底,關(guān)井2.58萬處。壓減產(chǎn)量2.5億噸, 即1999年產(chǎn)量目標(biāo)控制為11億噸;關(guān)掉非法煤礦、國有礦區(qū)范圍外的“兩證不全”的開采高硫煤的小礦和大礦區(qū)內(nèi)布局不合理的各類小礦。1999年12 月,國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2000年原煤生產(chǎn)總量控制目標(biāo)的通知》,確定2000年全國原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)為8.7億噸,并要求層層分解指標(biāo);要求2000年關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦1.89萬處。

實(shí)際上,這一時(shí)期煤礦安全監(jiān)管工作雖然與生產(chǎn)分離,但監(jiān)管工作很長時(shí)間沒有全國性的完全分離出來的相應(yīng)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé),地方煤炭行業(yè)管理與煤礦安全監(jiān)管依然沒有實(shí)質(zhì)性的分離。

(二)2001~2004年:安全監(jiān)管獨(dú)立且不斷深化

這一時(shí)期為“監(jiān)管獨(dú)立深化階段”,各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度在向國外監(jiān)管模式學(xué)習(xí)和國內(nèi)事故“焦點(diǎn)化”的情況下逐步走向完善。2000年12月在 國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下設(shè)立國家安全生產(chǎn)管理局,與國家煤礦監(jiān)察局是“一套人馬、兩塊牌子”,并逐步推進(jìn)中央和地方的煤礦安全監(jiān)察三級(jí)垂直管理體制。2002年6月29日,具有標(biāo)志性意義的《安全生產(chǎn)法》頒布,明確了政府安全監(jiān)管體制,國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與各級(jí)政府有關(guān)職能部門專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合。2003年撤銷國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)的同時(shí),成立國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室,國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。2004 年首次以國務(wù)院的名義發(fā)布《進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》,明確安全生產(chǎn)管理體制為“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門依法監(jiān)管,企業(yè)全面負(fù)責(zé),群眾參與監(jiān)督,全社會(huì) 廣泛支持”,確立安全生產(chǎn)的長效機(jī)制和格局,同時(shí)正式確立政府關(guān)于安全生產(chǎn)事故的新聞發(fā)布制度;規(guī)定了安全監(jiān)察工作約束性的處罰辦法,確立了對(duì)死難者賠償 的責(zé)任制度(賠償不低于20萬元)。這一時(shí)期“關(guān)井壓產(chǎn)”工作仍在繼續(xù)。2001年1月,國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于2001年煤炭行業(yè)總量調(diào)控和關(guān)井 壓產(chǎn)工作的通知》,確定2001年全國原煤產(chǎn)量控制目標(biāo)為9.5億噸,2002年目標(biāo)為10.5億噸,要求繼續(xù)關(guān)閉礦辦小井和關(guān)井壓產(chǎn)。

在這一時(shí)期,最突出的是在煤礦安全監(jiān)管機(jī)制方面先后陸續(xù)出臺(tái)開辦煤礦的資格條件,設(shè)置和提高辦礦的“門檻”。2001年6月,國務(wù)院辦公廳發(fā) 出《關(guān)于做好國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》。通知規(guī)定:凡國有礦區(qū)內(nèi)的小煤礦,一律關(guān)閉;凡采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦 長資格證(“四證”)不全的,一律關(guān)閉;生產(chǎn)高灰高硫煤的,一律關(guān)閉;凡不具備基本安全生產(chǎn)條件的,一律關(guān)閉;合法鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經(jīng)整頓驗(yàn)收合格后才能恢復(fù)生 產(chǎn)。后來發(fā)展為“六證齊全”、“九證一照”等。但是這些證件的辦理過程手續(xù)繁雜、費(fèi)用高昂,而且某些資格證件是重復(fù)的且換發(fā)新證頻繁,導(dǎo)致權(quán)力“尋租”和 資本對(duì)權(quán)力的“租賃”。

(三)2005年至今:安全監(jiān)管“風(fēng)暴”刮起

由于2004年底和2005年初發(fā)生6起一次性死亡100人以上的特別重大礦難,政府強(qiáng)化了監(jiān)管職能。2005年初,副部級(jí)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管 理局和廳局級(jí)的煤礦安全監(jiān)察局分別升格為正(總局)、副部級(jí),成為國務(wù)院直屬局,出臺(tái)了打擊“官煤勾結(jié)”和“關(guān)閉不合格非法小煤窯”的“重拳”措施,起到 了一定的威懾作用。這一時(shí)期出臺(tái)的措施最多、手段最嚴(yán)、查處最有力,既有煤礦關(guān)閉整頓和官員行政行為約束的規(guī)定(如2006年國務(wù)院頒布《關(guān)于預(yù)防煤礦生 產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、4部委頒布的《堅(jiān)決清理糾正國家機(jī)關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦的問題》等),也有保障煤礦工人安全的維權(quán)措施(如 《關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作規(guī)范企業(yè)勞動(dòng)定員管理的若干指導(dǎo)意見》、7部門的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工安全生產(chǎn)培訓(xùn)工作的意見》,并賦予國有重點(diǎn)煤礦礦工10項(xiàng)安全維權(quán)權(quán)利等)。

2004年,國家發(fā)布了兩批安全程度評(píng)估為不具備安全生產(chǎn)條件的國有煤礦(D類礦井)名單,共有1398處礦井被關(guān)閉,并要求各級(jí)地方政府自 公告之日起要立即責(zé)令轄區(qū)內(nèi)被評(píng)估為D類的小型煤礦停產(chǎn)整頓,對(duì)礦長(法定代表人)提出警告并對(duì)拒不停產(chǎn)整頓或在規(guī)定期限內(nèi)整頓不合格的煤礦,依法予以關(guān) 閉。2005年12月到2007年12月,根據(jù)中央相關(guān)文件的要求,已經(jīng)先后發(fā)布8批、8609處關(guān)閉礦名單。同時(shí)要求,各地要按照國務(wù)院有關(guān)文件要求, 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)責(zé)任,嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于已確定關(guān)閉的礦井,相關(guān)部門要吊銷其所有證照,停止供應(yīng)并處理火工品,停止供電、拆除供電線路和地面設(shè)施,封閉填實(shí)礦 井井筒,平整井口場(chǎng)地,恢復(fù)地貌,妥善遣散從業(yè)人員。對(duì)已經(jīng)關(guān)閉的礦井,要加強(qiáng)巡回檢查,確保將礦井關(guān)實(shí)關(guān)死、關(guān)閉到位,不留后患,防止死灰復(fù)燃。但同時(shí) 核發(fā)了兩批鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)許可證。

從近年的煤礦安全事故分析看,主要的是瓦斯、火災(zāi)、水害、冒頂這些危險(xiǎn)多發(fā)的事故,制度監(jiān)管上的“三超”(即超能力、超強(qiáng)度、超定員)特別是 超定員,是造成一些煤礦事故損失慘重的重要原因;非法和不具備安全生產(chǎn)條件、破壞資源環(huán)境、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及生產(chǎn)能力落后的煤礦,是事故的高發(fā)點(diǎn)。其中人為原因最多,多數(shù)是因?yàn)榈V主貪婪,或者因?yàn)榈V 工缺乏常識(shí),或者因?yàn)樽分鹄娑`反安全規(guī)定作業(yè),或者因?yàn)楣倜汗唇Y(jié)致使監(jiān)管不嚴(yán)。因此,“關(guān)閉”、“整頓”、“整改”、“整合”等是這一時(shí)期最多的話 題。2006年初,國務(wù)院進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)“兩個(gè)主體”——政府為“監(jiān)管主體”、企業(yè)為“責(zé)任主體”;2007年確定為安全生產(chǎn)的“落實(shí)年”和安全整治 的“攻堅(jiān)年”,即全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀,認(rèn)真落實(shí)中共中央國務(wù)院的決策部署和政策措施,深入開展煤礦等事故多發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域安全生產(chǎn)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的攻堅(jiān),著力從經(jīng)驗(yàn)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的綜合監(jiān)管。

從整體上看,1998年以來,煤礦安全事故絕對(duì)死亡人數(shù)不斷下降,尤其在2003年第五次高峰后下降更為迅速,通過2005~2006年的強(qiáng)監(jiān)管、硬問責(zé) 和關(guān)閉小煤窯等措施,礦難死亡人數(shù)由2005年的5900多人下降到2007年的3786人,下降了35.8%;百萬噸死亡率也從2000年的5.81下 降到2006年的2.04、2007年的1.48,下降較快;億元GDP死亡率也由1994的0.146下降到了2007年的0.015。這是通過政府強(qiáng) 有力的制約監(jiān)管機(jī)制實(shí)現(xiàn)的,體現(xiàn)了中國政府強(qiáng)大的制約力度。

從上述對(duì)中國煤礦安全生產(chǎn)歷程的分析看,煤礦監(jiān)管體制從淹沒于生產(chǎn)職能中逐步分離并獨(dú)立運(yùn)作,在監(jiān)管體制、組織和制度機(jī)制方面逐步加強(qiáng),對(duì)遏 制礦難有了一定效果;但是從整個(gè)狀況來看,煤礦安全事故高發(fā)頻仍的深層次矛盾和問題并未得到根本解決。改革開放以來,市場(chǎng)需求十分強(qiáng)勁,光是依靠大量關(guān)閉 小煤窯無濟(jì)于事,小煤窯在關(guān)系性“潛規(guī)則”和交易性“錢規(guī)則”的支撐下重新開張、小煤窯被關(guān)閉后大煤礦超能生產(chǎn)的潛在動(dòng)因始終在涌動(dòng)著,即安全監(jiān)管“不 適”(不適應(yīng)于市場(chǎng)化加速發(fā)展對(duì)煤炭能源的需求),即便制度在文本上健全完善,但在執(zhí)行中依然走樣、變味,非正式規(guī)則對(duì)其蔑視和超越的動(dòng)因始終存在,使安 全監(jiān)管“虛化”(懸置);安全監(jiān)管體制長期反復(fù),思路不清,低效乏力,與國外比較,中國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)中監(jiān)督管理執(zhí)法人員嚴(yán)重不足,超負(fù)荷運(yùn)行;“關(guān)井壓產(chǎn)”政策取得了一些成效,大量非法不合格小煤窯被關(guān)閉,但“關(guān)井壓產(chǎn)”本身“治標(biāo)”難“治本”,煤炭需求旺盛要求國家組建大型煤業(yè)集團(tuán)既促進(jìn)生產(chǎn) 又保證安全;從中國煤礦安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體制變革看,基本體現(xiàn)了政府從“全能主義的政治理想”到“監(jiān)管主義的政治理念”的嬗變,安全監(jiān)察權(quán)同樣有可能被 “俘獲”為“尋租”工具和發(fā)生責(zé)任畸變。因此,要遏制礦難,就必須從本質(zhì)上考慮“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”及其與之相關(guān)聯(lián)的“權(quán)力—資本—?jiǎng)趧?dòng)”之間安全結(jié)構(gòu)的 均衡發(fā)展即前述的安全生產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè),也即在市場(chǎng)需求旺盛的前提下,煤礦安全監(jiān)管重點(diǎn)是既要確保把煤炭資源挖掘出來,又要確保不發(fā)生或少發(fā)生重大安全事 故,既需要政府這只強(qiáng)大的正式監(jiān)管之“手”,但也需要公民社會(huì)的不斷發(fā)育和壯大,發(fā)揮公民社會(huì)組織、社會(huì)中間階層和民眾的力量,共同遏制、共同治理礦難, 在“安全法治”基礎(chǔ)上實(shí)行全民民主監(jiān)督,即“安全民主”。