第一篇：參與式民主和中國村民自治

參與式民主和中國村民自治

田飛龍*

內(nèi)容提要：文章對于中國村民自治中的“代議民主論”提出了重要的理論批評，主張從直接民主原則出發(fā)，通過“參與式民主”的程序化改造，重構(gòu)中國的村民自治制度體系。文章將村民自治與中國農(nóng)村的現(xiàn)代化相聯(lián)系，將村民自治的“參與式民主”方案作為農(nóng)村現(xiàn)代化的突破口，從而與“新農(nóng)村建設(shè)”的正面思維相呼應(yīng)。關(guān) 鍵 詞：村民自治 農(nóng)村現(xiàn)代化 新農(nóng)村建設(shè) 代議民主論 參與式民主

引言

村民自治是中國農(nóng)村政治現(xiàn)代化的核心，也是“新農(nóng)村建設(shè)”制度層面的首要問題[①]。然而，它還是“一個(gè)遠(yuǎn)未完成的體系”[②]。如果說改革開放以來國家層面的政治體制改革經(jīng)常性地滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革[③]，那么農(nóng)村的政治體制改革其實(shí)幾乎和經(jīng)濟(jì)體制改革同時(shí)醞釀，并且都明顯先于城市[④]。標(biāo)志著國家正式進(jìn)行政治體制改革的事件是1997年前后“法治國家”進(jìn)入黨章和憲法，而此時(shí)村民自治已有10年的制度實(shí)踐。雖然無論是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革都具有為城市乃至整個(gè)國家展開改革的“試驗(yàn)”性質(zhì)[⑤]，但規(guī)模往往可以標(biāo)示本質(zhì)的差異——在原理上以“直接民主”為導(dǎo)向的村民自治即便探索出一條真正有中國特色的“民主之路”，其對于整個(gè)國家層面的民主到底有多大的制度性貢獻(xiàn)，值得懷疑。而且，民主的范圍越大，微觀民主經(jīng)驗(yàn)的可適用性越小。因此，盡管村民自治制度也許曾經(jīng)包含著城市從農(nóng)村索取“民主經(jīng)驗(yàn)”的意味，筆者仍然要指出，村民自治在本質(zhì)上應(yīng)該定性為一種區(qū)別于國家民主的自治民主，一種真正指向農(nóng)民、為了農(nóng)民利益并最終為了農(nóng)民獲得“合身”的制度保障以便進(jìn)入現(xiàn)代中國不斷擴(kuò)展的政治體系與市場體系的民主制度。如果說，我們研究村民自治，研究“新農(nóng)村建設(shè)”的制度保障，是真正地“以農(nóng)民為本”[⑥]，那么我們就應(yīng)對于村民自治二十年實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)性地位的代議式的國家民主思維[⑦]進(jìn)行必要的反思，進(jìn)而探索更加適合村民自治的民主概念。我們必須擺脫附著在村民自治上的過重期待和負(fù)擔(dān)，必須首先明確村民自治是為了農(nóng)民和農(nóng)村自身，而不是為了城市和國家民主。

作為界定核心問題的前提，我們需要首先確認(rèn)村民自治的民主方向。由于二十年來以“選舉”為中心展開的村民自治并沒有能夠很好地起到民主訓(xùn)練和權(quán)利保障的作用，一些學(xué)者開始質(zhì)疑民主作為村民自治基本方向的正當(dāng)性[⑧]。問題的根本其實(shí)不在于民主是否可行，而在于我們指導(dǎo)村民自治的整個(gè)民主思維存在局限，即在村民自治領(lǐng)域簡單地“復(fù)制”國家民主的思維，以選舉為中心，卻忽視了調(diào)動(dòng)廣大村民參與日常的村級(jí)治理，以及在村級(jí)層次上展開真正的直接民主試驗(yàn)。無論是直接選舉還是間接選舉，都是指向一種代表議事的政治體制，因而都不是直接民主。作為村民自治直接民主形式的村民會(huì)議受到長期壓抑，未能有效獲得實(shí)踐空間。狹義的選舉民主當(dāng)然難以促進(jìn)農(nóng)民的“政治現(xiàn)代化”，農(nóng)民的民主意識(shí)與能力，農(nóng)村治理的民主化當(dāng)然不可能通過簡單的“選舉”就大功告成。因此，面對以選舉為中心的村民自治民主實(shí)踐的有限效果，我們需要做的不是從民主的基本立場上后退，而是反思既有的民主思維，轉(zhuǎn)換指導(dǎo)村民自治的民主概念。村民自治中的民主問題，不是民主太多了，而是民主形式太單調(diào)，民主參與的時(shí)空太狹窄，這直接限制和損害了村民自治的“民主前景”。一直從事村民自治選舉問題研究的學(xué)者王禹即逐步認(rèn)識(shí)到選舉對于村民自治的不充分性[⑨]。與選舉導(dǎo)致的村民自治的不理想前景相對照，一種“參與式民主”的理念和制度實(shí)踐已經(jīng)在中國的局部地區(qū)展開，如浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)，以及重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”等[⑩]。仝志輝的“后選舉時(shí)代”概念和高新軍的“后選舉治理”概念直接挑戰(zhàn)了指導(dǎo)村民自治二十年的“選舉民主”思維，盡管他們并非專業(yè)的公法學(xué)者。在筆者看來，村民自治研究經(jīng)過二十年的實(shí)踐觀察和檢驗(yàn)，需要逐步走出代議式的國家民主思維，開始一種面向治理過程的“參與轉(zhuǎn)向”。于是，我們大概可以接受這樣一種共識(shí)：村民自治是面向農(nóng)民的微觀民主體制；自治的概念以民主的概念為前提，有什么樣的民主概念就有什么樣的自治概念。因而，筆者界定的核心問題即為“中國村民自治需要一種什么樣的民主概念？”本文將在反思村民自治的“代議民主論”模式的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)論證一種更加有效回應(yīng)中國村民自治若干層次基本需求的參與式民主理論，提供思考中國村民自治體系的另樣民主視角。

一、村民自治：直接民主還是間接民主？

村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截?cái)唷?，公社一?jí)恢復(fù)為國家政權(quán)建制即鄉(xiāng)政府，納入單一制的國家行政體制內(nèi)；公社以下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)以“村民自治”的形式區(qū)別于國家政權(quán)，以“自治民主”重建鄉(xiāng)村秩序。

傳統(tǒng)村民自治的內(nèi)在邏輯是“為了國家的民主試驗(yàn)”和“消極目的觀”，前者指村民自治背負(fù)著自治范圍之外的國家民主試驗(yàn)的歷史任務(wù)，后者指村民自治的消極功能設(shè)定——簡單的秩序維持。[11]這必然在理論研究與實(shí)踐上導(dǎo)向一種以選舉為基礎(chǔ)的“代議民主論”,其基本內(nèi)容為：村民自治模仿國家民主的范型，以村委會(huì)選舉及管理為中心，后期轉(zhuǎn)向重視村民代表會(huì)議制度建設(shè)，從而完成對于村民自治中的管理機(jī)構(gòu)（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）和代議機(jī)構(gòu)的制度建構(gòu)；村民代表會(huì)議實(shí)際上可以“置換”村民會(huì)議[12]；司法已經(jīng)完全國家化，因此沒有必要在村民自治中建立司法系統(tǒng)，人民調(diào)解功能被村委會(huì)吸收，它更多地屬于一種行政調(diào)解而非司法調(diào)解。那么，對于以村民會(huì)議為主要載體的直接民主原則，又是如何解釋的呢？實(shí)踐者以及立法者的解釋一般為——村民會(huì)議召集難，效率低；理論家的解釋有相當(dāng)一部分不加反思地接受實(shí)踐者及立法者的解釋，也有一部分在理論上作出回應(yīng)，如王禹認(rèn)為“所謂民主自治原則主要是指直接民主?！薄按迕褡灾沃械拿裰髯灾卧瓌t也包括間接民主原則”[13]，這種以法條為基礎(chǔ)的文義解釋實(shí)際上并沒有認(rèn)真對待這里的問題，即沒有在原理上指明村民自治中直接民主與間接民主到底何者為原則，何者為例外以及這種原則區(qū)分在制度安排與程序保障上到底具有何種規(guī)范意義。這樣的理論認(rèn)識(shí)無法解釋比如“并村聯(lián)組”本身對于村民自治的影響評價(jià)問題——按照現(xiàn)有的理論認(rèn)知，村子大了有何關(guān)系，反正我們可以選出村委會(huì)和村民代表會(huì)議，村民會(huì)議可開可不開。如果我們在理論上有關(guān)于村民自治中的直接民主原則的獨(dú)立論證，而不是簡單地遷就實(shí)踐者和立法者，我們就可以提出富有價(jià)值的批評意見：“并村聯(lián)組”這樣的行政化管理給村民自治的直接民主原則制造時(shí)空困難，因而違背了法律規(guī)定的村民自治的直接民主原則，應(yīng)當(dāng)加以控制或糾正，確有聯(lián)合需要的可以通過村莊獨(dú)立談判完成——這才是村民自治。

本來在原理上，直接民主是村民自治的靈魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度貢獻(xiàn)的地方，但由于缺乏原理性的認(rèn)識(shí)和論證，整個(gè)村民自治的實(shí)踐在告別“直接民主”，走向“代議民主”。村民自治是我國直接民主的最后落腳點(diǎn)，現(xiàn)在來看，它已經(jīng)逐漸接近日落的地平線。筆者理解立法者及理論研究者對“直接民主”的忌諱心理，“直接民主”在現(xiàn)代民主發(fā)展史上也確實(shí)沒有留下多少好的名聲，并且在民族國家層次的民主方案競爭中整體性地讓位給代議民主。但事實(shí)上一個(gè)共和國并非只能有一種共和方案——代議民主，它還可以在最基層的微觀民主中以自治構(gòu)造直接民主的原則體系。村民自治本來可以有這樣的實(shí)踐機(jī)遇和前景，但現(xiàn)在卻可能整體性地喪失。

1987年的試行法還僅僅是確認(rèn)了村委會(huì)的管理機(jī)構(gòu)地位，在原則上明確堅(jiān)持直接民主原則，立法者也明確表達(dá)了對直接民主原則的支持。但到了1998年，村民代表會(huì)議制度正式確立，再加上村莊規(guī)劃中的行政化思維，導(dǎo)致村民會(huì)議的直接民主形式最終被“邊緣化”[14]。

“代議民主論”邏輯下，我們可以看到從實(shí)踐者、立法者到理論研究者的作業(yè)重點(diǎn)——以選舉為中心，選舉對象為村委會(huì)委員和村民代表；在議事規(guī)則上重視村委會(huì)和村民代表會(huì)議；村民的直接民主權(quán)利在實(shí)際中僅剩余直接選舉的權(quán)利[15]。這樣，我們看到的中國村民自治的實(shí)踐形態(tài)、制度形態(tài)與理論形態(tài)在“代議民主”的載體上已經(jīng)高度同構(gòu)，這種狀況直到現(xiàn)在仍然維持著。[16]

二、村民自治的“代議民主論”的局限性

“新農(nóng)村建設(shè)”是關(guān)于中國農(nóng)村整體現(xiàn)代化的建設(shè)布局，在基本思維上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的“消極目的觀”，以積極的、現(xiàn)代化的視野與要求重新規(guī)劃農(nóng)村問題[17]。但是，由于中國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)和文化上的整體落后及深刻危機(jī)，以及在政治民主化方面的思路限制，中國農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。中國農(nóng)村的現(xiàn)代化實(shí)際上需要一個(gè)“加速度”，以使在未來的城鄉(xiāng)發(fā)展中，中國農(nóng)村能夠逐漸發(fā)育出一種不同于城市現(xiàn)代化的農(nóng)村現(xiàn)代化圖景，特別是在農(nóng)村社會(huì)重建和個(gè)體農(nóng)民的主體性重建上能夠與城市處于大致相當(dāng)?shù)乃?。在“積極目的觀”下，村民自治顯然將帶上促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待來為農(nóng)村的整體現(xiàn)代化提供一個(gè)“加速度”。那么，我們來看一下，現(xiàn)行的村民自治的“代議民主論”思路是否能夠有效地促進(jìn)中國農(nóng)村的整體現(xiàn)代化，并提供一個(gè)可欲的“加速度”。

首先，“代議民主論”背后的邏輯是精英民主論，它一般性地排斥農(nóng)民個(gè)體對于集體決策的參與和決定。農(nóng)村決策體制在“代議民主論”指導(dǎo)下必然走向某種集中模式，由少數(shù)村莊精英來決定村莊的重大事項(xiàng)。這不利于在城市化背景下農(nóng)民保護(hù)自身的土地及其他集體權(quán)益。

其次，“代議民主論”無法起到對于農(nóng)民個(gè)體的民主訓(xùn)練功能。代議民主強(qiáng)調(diào)代表議事，通過選舉將農(nóng)民個(gè)體的決策權(quán)“阻卻”，且由于農(nóng)村不成熟的政治文化，農(nóng)民在選舉之外根本就不可能有效地參與村莊政治過程。這樣，1987年試行法確立的“自我教育”的民主功能就難以落實(shí)。

再次，“代議民主論”不利于建構(gòu)村莊的公共生活與公共文化，不利于培養(yǎng)農(nóng)民個(gè)體的平等觀念與自主意識(shí)。

“代議民主論”無法為中國農(nóng)村的整體現(xiàn)代化特別是培養(yǎng)平等[18]文化與參與理念提供充足空間。農(nóng)民的主體性在“代議民主論”下仍然受到日常性的壓抑，他們本身在國家民主層面基本上被排斥，在最有可能參與并決定自身事務(wù)的村民自治領(lǐng)域?qū)嶋H上又被“代議民主論”所隔離。如果堅(jiān)持村民自治的“代議民主論”，農(nóng)村也許可以保持穩(wěn)定，但是作為其真實(shí)主體的農(nóng)民將沒有機(jī)會(huì)通過參與實(shí)現(xiàn)自我教育和意識(shí)上的現(xiàn)代化。“代議民主論”的合適空間絕不在最微觀的村民自治領(lǐng)域，而是中觀的地方民主及宏觀的國家民主領(lǐng)域。我們需要對于“自治”原則有正確的理解，需要認(rèn)真對待1987年試行法承諾的“直接民主原則”，需要在原理上認(rèn)真思考如何將直接民主原則納入一種真正適合村民自治的民主概念之中。這構(gòu)成本文最為核心的理論關(guān)切。

總之，已經(jīng)走向“代議民主論”的村民自治需要一個(gè)“參與民主轉(zhuǎn)向”，才能給中國農(nóng)村的現(xiàn)代化提供一個(gè)“加速度”，才能通過政治民主化方面的突破帶動(dòng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)組織化與民主管理，以及重建農(nóng)村的公共生活與公共文化。

三、村民自治中的參與式民主需求

對村民自治中的“代議民主論”及其局限，其實(shí)從實(shí)踐者、立法者以及理論家各方面都已經(jīng)有一些質(zhì)疑。出于對“代議民主論”模式的村民自治民主的矯正，1998新修訂的《村民委員會(huì)組織法》對村民自治民主做了更加體系化的設(shè)計(jì)——提出“四大民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，并將村務(wù)公開和民主管理作為1998年以后村民自治的一個(gè)重要方面。2004年中央的第17號(hào)文件又重申了這一點(diǎn)。在實(shí)踐上，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村開始在有關(guān)官員推動(dòng)及學(xué)者參與下進(jìn)行“協(xié)商民主”的試驗(yàn)，其中以浙江的試驗(yàn)較為典型。此外，重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”也是參與式民主在村民自治中的重要?jiǎng)?chuàng)新，而且涉及了直接民主原則的應(yīng)用。正因?yàn)槁榱l(xiāng)較好地運(yùn)用了包括直接民主原則的參與式民主模式，有關(guān)的決策與信任危機(jī)得到很好的解決，涉及公共利益的工程與事務(wù)得到高質(zhì)量的完成。正如專門關(guān)注此事的高新軍研究員的評價(jià)，這是“危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例”[19]。理論界，仝志輝教授提出“后選舉時(shí)代”，高新軍研究員提出“后選舉治理”，何包鋼教授在中國推行“協(xié)商民主”，王錫鋅教授將公眾參與理論引入行政過程并進(jìn)行了長期持續(xù)的實(shí)踐，其相關(guān)的理念和制度建構(gòu)對于參與式民主在村民自治中的應(yīng)用具有重要啟示。當(dāng)然，在“代議民主論”內(nèi)部，也有一些具有實(shí)踐背景的學(xué)者對于村民自治中的選舉民主提出了一些修正，如熊偉的“村民會(huì)議召集人制度”、“村委會(huì)印章保管人制度”以及“二次法”的選舉程序創(chuàng)新對于改善村民自治中的選舉民主及管理民主具有重要價(jià)值。總體而言，村民自治領(lǐng)域已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)一種超越“代議民主論”的“參與民主轉(zhuǎn)向”，下面即對于這種轉(zhuǎn)向進(jìn)行典型的介紹、評述，并指出其不足。

（一）立法者的實(shí)踐轉(zhuǎn)向：從以選舉為中心到以管理和監(jiān)督為中心

就法律文本而言，至少在邏輯上，立法者并沒有明顯偏離村民自治的直接民主原則。1988年的試行法就只規(guī)定了村委會(huì)和村民會(huì)議，并無村民代表會(huì)議的設(shè)置。村民代表會(huì)議是后來的實(shí)踐的結(jié)果。立法者在對待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方式上存在原理性的偏離和立法技術(shù)上的疏漏，特別是沒有在法律技術(shù)上認(rèn)真對待直接民主原則，比如沒有考慮“村民會(huì)議保留事項(xiàng)/禁止授權(quán)事項(xiàng)”[20]或者授權(quán)限度的問題。這也是造成村民自治走向“代議民主”的根本原因之一。盡管如此，立法者基于其最樸素意義上的關(guān)于村民自治的直接民主理念，還是在1998年新法律通過之后，在傳統(tǒng)的“選舉中心”模式之外，增加了村務(wù)公開和民主管理的內(nèi)容，具體體現(xiàn)為中央[1998]9號(hào)文件以及[2004]17號(hào)文件。筆者試以中央[2004]17號(hào)文件[21]為分析對象，從中讀出立法者對于村民自治基本走向的判斷。

該文件出臺(tái)主要基于兩個(gè)基礎(chǔ)：一是中央[1998]9號(hào)文件關(guān)于村務(wù)公開和民主管理的規(guī)定；二是十六大關(guān)于“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監(jiān)督?！钡囊?。該文件在村務(wù)公開部分增加了新的法定公開項(xiàng)目，同時(shí)確定了村民的要求公開原則；要求村務(wù)公開從結(jié)果公開向事前、事中、事后全過程公開延伸；設(shè)置村務(wù)公開監(jiān)督小組及群眾意見處理程序。盡管這種村務(wù)公開的設(shè)置可能包含便利群眾監(jiān)督之外的便利行政監(jiān)督的目的，但卻因此確立了村級(jí)公共信息公開的基本原則和具體形式，并且確認(rèn)了村民知情權(quán)作為村務(wù)公開的法理基礎(chǔ)。但在村務(wù)公開的基本程序建議仍存在缺陷，如最終公布方案沒有村民代表參與，村務(wù)公開的責(zé)任機(jī)制沒有明確。在民主管理部分，該文件實(shí)際上涉及了1998年法律確定的“四大民主”的后三項(xiàng)，即民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在民主決策部分，文件確定了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議作為村級(jí)民主決策的基本形式，并規(guī)定了民主決策的程序。但缺點(diǎn)仍然存在，如對于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議僅以沒有具體內(nèi)容的“授權(quán)原則”相聯(lián)系，無法有效保證村民會(huì)議的自主性；村民會(huì)議中仍然保留了戶代表制；以及由黨組織統(tǒng)一受理議案的妥當(dāng)性等問題。民主決策部分并不一定能夠保障農(nóng)民直接行使民主權(quán)利。在民主管理部分，“參與權(quán)”被明確提出，但卻只涉及到村民自治中的建章立制問題上的參與，沒有關(guān)于具體事項(xiàng)的參與程序及其權(quán)利配置。民主監(jiān)督部分主要是關(guān)于民主評議會(huì)的問題，但民主評議會(huì)由鄉(xiāng)級(jí)黨委、政府具體組織的規(guī)定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干涉村民自治制造制度入口。真正的民主評議會(huì)應(yīng)該由村民自治體本身組織和進(jìn)行。

從該項(xiàng)文件來看，立法者非常關(guān)注村民自治中的民主決策和民主監(jiān)督問題，村務(wù)公開在很大意義上即被設(shè)定為便于監(jiān)督的功能?！皡⑴c權(quán)”被明確提出。這些都表明立法者開始體系化地思考村民自治作為治理過程的問題，而非簡單地局限于民主選舉。盡管民主選舉永遠(yuǎn)是一個(gè)需要不斷更新和操作的自治議題，但立法者對于“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的重視及其相關(guān)的理念與制度準(zhǔn)備，實(shí)際上已經(jīng)在“代議民主論”內(nèi)部孕育了一種“參與民主轉(zhuǎn)向”。只是由于實(shí)踐便利和思維習(xí)慣，立法者并沒有能夠真正堅(jiān)持直接民主的制度承諾，典型表現(xiàn)為沒有實(shí)質(zhì)區(qū)分村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，沒有為村民會(huì)議設(shè)置保留事項(xiàng)及創(chuàng)造便于村民會(huì)議運(yùn)作的時(shí)空條件；在參與權(quán)上也沒有真正地將參與權(quán)利化，即沒有提供關(guān)于具體事項(xiàng)參與的程序框架和權(quán)利框架。但無論如何，1998年法律確定的“四大民主”已經(jīng)大大拓寬了村民自治的法律視界，立法者也在實(shí)踐上對于村民自治中的村務(wù)公開和民主管理加強(qiáng)重視，為村民自治從“代議民主” 轉(zhuǎn)向“參與民主”預(yù)留了理論和制度空間。

與立法者思維相關(guān)的還有“新農(nóng)村建設(shè)”的提出?！靶罗r(nóng)村建設(shè)”是明顯的“積極目的觀”，它改變了二十幾年來農(nóng)村改革背后隱藏的“消極目的觀”。穩(wěn)定雖然還具有其不容置疑的根本價(jià)值，但是立法者對于農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)焦慮已經(jīng)使農(nóng)村改革邏輯中的發(fā)展價(jià)值第一次真正超越了穩(wěn)定價(jià)值。2007年底的十七大在規(guī)劃民主時(shí)，將“參與”提到了極高的位置[22]。農(nóng)村改革內(nèi)在邏輯由“消極目的觀”向“積極目的觀”的轉(zhuǎn)變，有可能使立法者在2004年文件的基礎(chǔ)進(jìn)一步推動(dòng)“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的體系化，其基本方向即為筆者下文將要詳細(xì)論證和建構(gòu)的“參與式民主”。

（二）實(shí)踐者的地方經(jīng)驗(yàn)：以浙江和重慶為個(gè)案

其實(shí)，“代議民主論”導(dǎo)致的選舉疲勞，以及在村民自治中對于村民參與權(quán)利的壓抑效果，已經(jīng)逐漸地表現(xiàn)出來。我們閱讀中國村民自治史的一個(gè)最大可能的感嘆就是：一部村民自治史就是一部中國農(nóng)民的民主創(chuàng)新史。當(dāng)然，這種創(chuàng)新也并非完全屬于“自發(fā)秩序”，而是受到開明官員的權(quán)力支持和學(xué)者的知識(shí)支持——這注定是多方力量的共同結(jié)果，且基于各方對村民自治中的參與民主需求的共識(shí)判斷。因此，在“代議民主論”導(dǎo)致村民自治的民主實(shí)踐日益偏離直接民主原則時(shí)，一些地方的制度創(chuàng)新又朝著“代議民主”的反方向進(jìn)行試驗(yàn)和探索，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。筆者在此選取代表發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)和代表落后地區(qū)的重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”的例子，這樣的選擇是為了說明民主不分貧富，甚至貧窮地區(qū)因危機(jī)深重反而可能迸發(fā)更強(qiáng)的民主想象力與創(chuàng)造力。

1、浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)（1）一個(gè)總體的情況 協(xié)商民主在中國村民自治中的試驗(yàn)源于對村民自治中“代議民主論”下的選舉中心主義的反思與超越。徐楠認(rèn)為，20幾年來，就政府的政策推動(dòng)和農(nóng)村的實(shí)際進(jìn)展而言，村民自治的發(fā)展側(cè)重于村委會(huì)民主選舉方面，而《組織法》規(guī)定的后三項(xiàng)民主，即“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的發(fā)展仍不太協(xié)調(diào)、不太平衡，因而中國基層民主需要邁入“后選舉”門檻。[23]浙江省即為率先跨越這一門檻的省份。這種跨越源于1999年浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”。

“民主懇談會(huì)”1999年誕生于浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)?！稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”是其前身，該論壇的本來目的是宣傳政策、普及觀念，是作為政府推行其政策法規(guī)的工具。該論壇在設(shè)計(jì)上偶然性地安排了群眾的發(fā)言環(huán)節(jié)，結(jié)果出現(xiàn)了意想不到的效果，群眾感嘆：“都20年沒有這樣說話的機(jī)會(huì)了！”這句意味深長的話也深刻揭示了傳統(tǒng)村民自治模式的重要弊端：排斥參與。溫嶺方面有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)從中受到啟發(fā)，將該項(xiàng)活動(dòng)堅(jiān)持下來，并且逐漸推廣到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)景躍遷的概括，民主懇談會(huì)經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段側(cè)重于改善干群關(guān)系；第二階段出現(xiàn)了“決策咨詢”功能；第三階段是從“民主懇談會(huì)”向“民主聽證會(huì)”的轉(zhuǎn)型。[24]郭宇寬總結(jié)為，“民主懇談會(huì)”是政府決策的公開聽證會(huì)，官員和公民的平等對話會(huì)，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會(huì)。[25]經(jīng)過政府部門的支持與制度化的努力，“民主懇談會(huì)”逐漸發(fā)展為一個(gè)民主的“文件包”，主要包括四種形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門以及企業(yè)的民主懇談活動(dòng)；二是鎮(zhèn)民主聽證會(huì)；三是村級(jí)民主議事制度；四是“民情懇談”活動(dòng)。“民主懇談會(huì)”在制度上一般由相應(yīng)層級(jí)的黨組織主持[26]。在具體的制度化方面，“民主懇談會(huì)確立了四項(xiàng)制度：民主懇談工作例會(huì)制度、民主懇談重要建議決策和論證制度、民主懇談掛牌銷號(hào)處理制度、民主懇談反饋監(jiān)督制度。在操作程序上，根據(jù)不同層次的民主懇談會(huì)，程序也有不同的版本。[27] “民主懇談會(huì)”實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了村民自治的范圍，已經(jīng)涉及到更加深廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的領(lǐng)域。由于村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主之間畢竟存在原則性的差異，所以筆者只關(guān)注“民主懇談會(huì)”中涉及村民自治范圍的經(jīng)驗(yàn)。這里選取村級(jí)民主聽證會(huì)為例，即所謂的“玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)”。

村級(jí)民主聽證制是民主懇談制的另外一種變種，是對民主懇談制選擇和優(yōu)化的結(jié)果。[28]在1999年6月浙江溫嶺首創(chuàng)“民主懇談會(huì)”之后的一年多，玉環(huán)縣開始以“兩議三公開一監(jiān)督”[29]為基礎(chǔ)探索“民主聽證會(huì)”的機(jī)制。根據(jù)王應(yīng)有的介紹，“民主聽證會(huì)”的基本做法是：在村黨支部和村委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下，召集本村18周歲以上的村民參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)村民代表等到會(huì)監(jiān)督指導(dǎo)。會(huì)上，村兩委報(bào)告黨務(wù)、村務(wù)等工作，村民就重大問題當(dāng)場質(zhì)詢并可進(jìn)行提議，兩委當(dāng)場予以解答。會(huì)后，兩委需對村民所提意見和建議進(jìn)行研究和落實(shí)，并建立結(jié)果反饋制度。[30]“玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)”得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并在浙江其他地方大力推廣[31]。各地在學(xué)習(xí)過程中又有不少的改進(jìn)與創(chuàng)新，比如寧波將“玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)”納入村級(jí)事務(wù)決策體系，發(fā)展出四種制度，即“重大村務(wù)公決制、村級(jí)事務(wù)聽證制、村級(jí)財(cái)務(wù)公開制、干部工作報(bào)告制”，更加規(guī)范和制度化，并且像“重大村務(wù)公決制”很好地體現(xiàn)了村民自治的直接民主原則，值得特別重視。“玉環(huán)經(jīng)驗(yàn)”在浙江的成功引起了國家的重視，并被吸收入中央[2004]17號(hào)文件，在全國推廣。

村級(jí)民主聽證制在程序上的要點(diǎn)有：（1）聽證議題方面：一般由村兩委根據(jù)上級(jí)或村有關(guān)規(guī)定確定，但福建的一些試點(diǎn)村通過公開征集或群眾聯(lián)名點(diǎn)題的方式確定，更加民主和符合參與原理；（2）聽證方式方面：根據(jù)議題范圍和規(guī)模的不同，采取不同的聽證形式；（3）聽證代表方面：根據(jù)內(nèi)容不同，選擇不同的聽證代表；（4）聽證程序方面：村兩委確定議題——公告議題并征集意見——召開聽證會(huì)，現(xiàn)場報(bào)告、接受質(zhì)詢和解答——會(huì)后研究聽證會(huì)意見，在村兩委會(huì)或村民代表會(huì)議上討論確定聽證事項(xiàng)的實(shí)施方案及及時(shí)向村民反饋。整個(gè)聽證為村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決策服務(wù)；（5）責(zé)任機(jī)制：違背村民意愿不聽證或聽證組織不力的，將受到責(zé)任追究。[32]但是民主聽證會(huì)也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]問題，即整個(gè)聽證制度體系由上級(jí)組織部門提供和具體指導(dǎo)實(shí)施，聽證會(huì)的命運(yùn)不僅依賴于組織部門的興趣，也依賴于組織部門的能力。在村民民主聽證會(huì)的“故鄉(xiāng)”玉環(huán)縣就出現(xiàn)過隨著組織部門的淡出，聽證會(huì)陷入尷尬的局面。顯然，這里還必須探尋民主聽證會(huì)的長效機(jī)制，而這種機(jī)制必須從培養(yǎng)村民自身的民主參與意識(shí)和參與能力，以及給村民參與留下更多的權(quán)利空間等角度切入。王應(yīng)有總結(jié)村級(jí)民主聽證會(huì)時(shí)指出下列不足：（1）民主聽證中的“官方本位”，如壟斷議題設(shè)置、安排聽證參與人員等；（2）聽證代表的代表性不足；（3）商議過程中的不平等與支配；（4）民主聽證會(huì)的制度化缺乏；（5）信息披露的機(jī)制不健全。[34] 還有一些專門從事協(xié)商民主研究的學(xué)者選擇性地在浙江進(jìn)行協(xié)商民主試驗(yàn)，如何包鋼等在浙江溫嶺澤國鎮(zhèn)扁嶼村的協(xié)商民主試驗(yàn)。這是學(xué)者們在浙江已有的“民主懇談會(huì)”的基礎(chǔ)上，將協(xié)商民主的程序和理念進(jìn)一步嵌入其中，從而檢驗(yàn)協(xié)商民主在中國農(nóng)村的可行性。參與設(shè)計(jì)和觀察的何包鋼教授總結(jié)認(rèn)為，村民通過參與協(xié)商過程，討論和達(dá)成共識(shí)的能力都得到了明顯增強(qiáng)，試驗(yàn)過程同時(shí)證明建立獨(dú)立無涉的會(huì)議主持人制度、代表隨機(jī)抽樣制度、信息先行公開制度以及問卷調(diào)查表決的決策機(jī)制對于村民自治中引入?yún)f(xié)商民主具有重要價(jià)值。[35]筆者更加關(guān)注的是扁嶼村試驗(yàn)中的決策機(jī)制，即“問卷調(diào)查表決的決策機(jī)制”——議題最終的處理意見取決于每個(gè)參會(huì)人員對問卷的回答，“在小組和大會(huì)的討論過程中，每個(gè)參會(huì)人員相互討論和影響，然后影響他們對問卷的回答，由此最終影響村莊處理重大事件的意見出臺(tái)，這就是懇談會(huì)的影響路徑?！盵36]這種問卷調(diào)查的決策機(jī)制頗有新意，如果引入村民會(huì)議程序，并且很好地銜接小組和大會(huì)這兩個(gè)階段的協(xié)商過程，將能很好地解決村民代表會(huì)議“驅(qū)逐”村民會(huì)議的現(xiàn)象。另外，由于代表是隨機(jī)抽取，并且可以包含利益相關(guān)的外來人員代表，這將使參與面得到擴(kuò)大，協(xié)商過程將容納更多的利益群體，因而協(xié)商將可能更富價(jià)值和更為深入，其結(jié)果也可能將更容易被接受。

（2）對浙江經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)小結(jié)

浙江的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)走在了中國的前列，這是村民自治民主模式的轉(zhuǎn)向與深化。以往希望靠搞好民主選舉就能解決好村級(jí)治理所有問題的想法被現(xiàn)實(shí)證明是片面的。浙江的協(xié)商民主，從最初的“民主懇談會(huì)”到后來較為規(guī)范的“民主聽證會(huì)”，再到有學(xué)者規(guī)范指導(dǎo)的協(xié)商民主試驗(yàn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也看到了協(xié)商民主中國化的諸多限制因素，比如制度的外在性問題導(dǎo)致內(nèi)部動(dòng)力不可持續(xù)、精英支持作為啟動(dòng)協(xié)商民主的關(guān)鍵以及協(xié)商過程反映的中國傳統(tǒng)文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的消極影響。為此，何包鋼等提出“有限協(xié)商民主”的概念，試圖整合協(xié)商民主的規(guī)范程序與中國農(nóng)村實(shí)際情況之間的差距，使得協(xié)商民主的改進(jìn)程序更有利于中國農(nóng)村治理上的接受與應(yīng)用。他們提出的“有限協(xié)商民主”包括以下幾方面的涵義：一是要嵌入到中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中去，不可能完全按協(xié)商民主理論設(shè)定的條件去做；二是應(yīng)用于重大事件的討論與決定上；三是漸進(jìn)性，即需要一個(gè)不斷完善和改進(jìn)的過程。為此，他們特別推薦以下制度：主持人制度、參會(huì)人員隨機(jī)選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問卷調(diào)查決策制度、領(lǐng)導(dǎo)干部相對隔離制度、觀察員制度以及重大事件民主協(xié)商制度。[37] 應(yīng)該說浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)獲得了一定的成功，但也存在不少問題。有關(guān)官員的支持和學(xué)者的努力在其中發(fā)揮了重要的作用。村民自治的決策過程確實(shí)需要“協(xié)商”，但是“協(xié)商”與“參與”之間到底是一種什么樣的關(guān)系？“參與”是否像在宏觀政治過程的協(xié)商中一樣需要讓位于“協(xié)商”？協(xié)商民主如何整合村民會(huì)議程序和村民代表會(huì)議程序？進(jìn)一步，協(xié)商民主所提供的民主圖景是否能夠完整回應(yīng)村民自治的直接民主需求？也因此，在特別關(guān)鍵的決策程序上，村民行使民主權(quán)利的“直接性”體現(xiàn)在哪里？這些都需要我們在思考協(xié)商民主在中國村民自治的“參與式民主轉(zhuǎn)向”時(shí)加以更深入的思考。

2、重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”

“八步工作法”是中國村民自治過程中對于農(nóng)村公益事業(yè)如何決策、管理和監(jiān)督的一種系統(tǒng)性制度創(chuàng)新。這一創(chuàng)新根源于傳統(tǒng)農(nóng)村治理體制的深刻危機(jī)。

重慶開縣麻柳鄉(xiāng)原是有名的貧困鄉(xiāng)和“鬧事鄉(xiāng)”，1999年前后，由于多種原因，干群關(guān)系緊張，群眾上訪量大，甚至出現(xiàn)圍攻政府的“99·6·14”事件。當(dāng)時(shí)的麻柳，秩序不穩(wěn)，環(huán)境不順，民心不齊，干部精神不振，工作推進(jìn)困難，形勢異常嚴(yán)峻。[38]這種情形在中國農(nóng)村具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。由于管理方式的不民主以及對群眾利益的長期忽視，麻柳鄉(xiāng)從村到鄉(xiāng)發(fā)生了深刻的“合法性危機(jī)”，基層組織缺乏威信，基層工作難以推行，而且遭遇到群眾的直接抵抗。越級(jí)上訪本身從上、下兩個(gè)方向逼迫麻柳鄉(xiāng)改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)級(jí)治理和村級(jí)治理。修建雙河口大橋是“八步工作法”制度創(chuàng)新的突破口。修橋初期，由于涉及籌款等問題，盡管修橋本身絕對屬于公共利益，但該項(xiàng)目仍然受到群眾的普遍抵制。信任危機(jī)不解決，即使是公益項(xiàng)目也難以得到群眾的支持。在此情況下，鄉(xiāng)黨委政府作出兩項(xiàng)富有創(chuàng)新意義的決定：一是充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組，每村推薦一名群眾加入，并由3名群眾分別作會(huì)計(jì)、出納和保管，由群眾管錢，干部只管事；二是將方案交由群眾討論全民公決，同意的簽字蓋章。結(jié)果95%的群眾同意該方案，大橋在4個(gè)月內(nèi)即修建完成，由于群眾管錢，工程款結(jié)余3萬多元，結(jié)果按人均9.4元退還群眾。雙河口大橋項(xiàng)目中的民主化試驗(yàn)獲得了意想不到的政治與社會(huì)效果。類似的經(jīng)驗(yàn)后來在其他許多農(nóng)村公益項(xiàng)目上得到應(yīng)用，效果良好。制度創(chuàng)新成功的一個(gè)直接證明是：從2000年到2006年，麻柳鄉(xiāng)無一起上訪事件。

麻柳鄉(xiāng)的民主治理經(jīng)驗(yàn)被概括為“八步工作法”，即：

（1）第一步：深入調(diào)查收集民意，征求群眾意見的面要達(dá)到60%以上（弄清大多數(shù)群眾需要辦什么）；（2）第二步：召開會(huì)議初定方案（展開黨員干部和村民代表會(huì)議，初步討論具體怎么辦）；

（3）第三步：宣傳發(fā)動(dòng)統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)；

（4）第四步：民主討論確定方案（多次召開黨員干部和村民代表會(huì)議，在初步方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)群眾的意見修正完善，形成最終方案；并在會(huì)上推選工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組人選，普通群眾必須達(dá)到50%以上；為避免干部財(cái)務(wù)上拎不清，成立群眾財(cái)務(wù)管理委員會(huì)，所有財(cái)務(wù)均由群眾代表管理，村民干部管事不管錢）；

（5）第五步：戶戶簽字進(jìn)行公決（贊同的達(dá)到85%，才予以實(shí)施。否則暫緩）；（6）第六步：分解工程落實(shí)到戶；（7）第七步：各村民小組組織實(shí)施；

（8）第八步：竣工張榜公布（由群眾財(cái)務(wù)管理委員會(huì)清理財(cái)務(wù)）。[39]

領(lǐng)導(dǎo)“八步工作法”制度創(chuàng)新的麻柳鄉(xiāng)黨委書記李紅彬總結(jié)認(rèn)為“八步工作法的實(shí)質(zhì)在于：民主決策，讓群眾自己決定自己的事情；民主管理，讓群眾自己管理自治的事情；民主監(jiān)督；讓群眾自己監(jiān)督自己的事情。其間處處細(xì)節(jié)體現(xiàn)了基層民主政治精神?！盵40]筆者以為這樣的總結(jié)非常精確地解釋了村民自治民主體系中“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的本質(zhì)含義。

“八步工作法”以“項(xiàng)目管理”的結(jié)構(gòu)，將普通群眾吸納入決策和管理體系，在群眾和干部之間形成項(xiàng)目（而非日常）上的分權(quán)，確立了真正的“人民主權(quán)”模式，這既沒有沖擊日常的行政管理，又將群眾的參與和決策權(quán)力合理納入。在筆者看來，作為落后地區(qū)代表的麻柳鄉(xiāng)卻創(chuàng)造出了甚至比浙江的協(xié)商民主更加符合基層民主原則及富有實(shí)效的民主制度?！捌睕Q制”這種被精英民主論者橫加批評并避之唯恐不及的直接民主形式，由于被整合進(jìn)一個(gè)設(shè)置了豐富的公共協(xié)商程序的體系之中，被假想的“暴民政治”沒有出現(xiàn)，出現(xiàn)的是真正獲得實(shí)現(xiàn)的、健康的村級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)民主。當(dāng)然，規(guī)模本身就是對民主的一種限制，在鄉(xiāng)一級(jí)采納票決制對于中國的鄉(xiāng)級(jí)治理也許并非常態(tài)（“八步工作法”的危機(jī)性起源可以佐證），那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村級(jí)治理中則不僅直接符合村民自治的直接民主原則，而且同時(shí)加進(jìn)了協(xié)商民主的合理成分。如果說在鄉(xiāng)一級(jí)，協(xié)商民主是作為代議民主的補(bǔ)充，那么在村一級(jí)，協(xié)商民主應(yīng)該成為直接民主的補(bǔ)充。實(shí)際上，“八步工作法”已經(jīng)在村級(jí)治理中得到了重要應(yīng)用。更重要的是，我們發(fā)現(xiàn)“八步工作法”有可能很好地解決所謂的“兩委矛盾”以及村民會(huì)議和村民代表會(huì)議之間的矛盾，因?yàn)樵凇鞍瞬焦ぷ鞣ā敝?，村委?huì)、黨委會(huì)以及村民代表會(huì)議都可以被歸入?yún)f(xié)商過程，而決策權(quán)仍然由全體成員占有并行使。這對于我們重新思考村民自治中的直接民主原則及其實(shí)現(xiàn)具有重要啟示。

3、經(jīng)驗(yàn)的地方性與需求的普遍性：一個(gè)小結(jié)

經(jīng)驗(yàn)總是具有地方性。比如浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)頗有新意和成效，其他地方卻沒有普遍地建立起來；麻柳鄉(xiāng)是一個(gè)窮鄉(xiāng)，山窮水復(fù)之際“逼”出的“八步工作法”在我看來卻代表了中國基層民主的最高水平。兩地的經(jīng)驗(yàn)顯然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，還必須在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相當(dāng)大的程度上取決于各地自身的人文社會(huì)條件以及制度需求。也許很多地方還沒有麻柳鄉(xiāng)那樣嚴(yán)重的社會(huì)合法性危機(jī)，也許很多地方也沒有浙江那樣的商業(yè)平等精神作為基礎(chǔ)，因而也常常是“維持現(xiàn)狀”為最好。但是，中國農(nóng)村正面臨整體性的“歷史三峽”問題，已經(jīng)沒有任何一個(gè)地方只是作為“一個(gè)地方”而存在了。因此，筆者在此關(guān)心這一總體性命題下中國農(nóng)村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的論證。

在筆者看來，富裕的浙江和貧困的麻柳盡管人文社會(huì)條件差異極大，制度創(chuàng)新的背景與壓力也各不相同，但是卻至少有著共同的參與民主需求。民主是合法性的來源，參與是民主的推動(dòng)力。沒有民主的治理是暴政，沒有參與的民主是“弱民主”[41]。特別是在中國農(nóng)村的政治轉(zhuǎn)型過程中，由于合法性資源的奇缺，因此特別需要一種“強(qiáng)民主”[42]來建構(gòu)中國農(nóng)村新的合法性基礎(chǔ)，并整合傳統(tǒng)合法性資源。制度創(chuàng)新之前的麻柳鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)和政治一樣的落后，甚至民主選舉也出現(xiàn)了危機(jī)。社會(huì)危機(jī)之中沒有誰會(huì)是真正的受益者，秩序混亂，公益無人問津，這是“叢林化”的前兆，是對“政治文明”的反動(dòng)。麻柳就是通過“強(qiáng)民主”的形式，通過具體的個(gè)案實(shí)踐，給群眾足額的參與權(quán)和表決權(quán)，結(jié)果不僅創(chuàng)造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳鄉(xiāng)的政治文明與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政治與經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展的同時(shí)，由于“八步工作法”對每一個(gè)人的尊重，賦予每一個(gè)人平等的參與權(quán)和表決權(quán)，因此有利于培育一種平等、理性和負(fù)責(zé)任的公共文化，這可能是麻柳鄉(xiāng)歷經(jīng)近十年制度實(shí)踐的最重要結(jié)果。筆者認(rèn)為，“八步工作法”在總體上優(yōu)于浙江的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者對麻柳鄉(xiāng)的未來持樂觀的態(tài)度，因?yàn)榫拖褓Y本家對原始積累的資本珍惜如命一樣，普通農(nóng)民對親手創(chuàng)造的、真正有利于自己的村級(jí)民主制度也一定會(huì)萬分珍惜。民主制度是普通民眾的“政治財(cái)產(chǎn)”，它甚至比普通財(cái)產(chǎn)更加的“神圣不可侵犯”。

當(dāng)然，我們也必須看到，麻柳鄉(xiāng)是危機(jī)之后的“幸運(yùn)”，浙江的協(xié)商民主則是該省商業(yè)文化的一個(gè)可能結(jié)果。對于更加普遍的中國農(nóng)村村民自治，目前在理論認(rèn)識(shí)上還存在一些嚴(yán)重的誤區(qū)，改革傳統(tǒng)思維與制度的動(dòng)力還不夠充分。因而，浙江經(jīng)驗(yàn)與麻柳經(jīng)驗(yàn)就顯得特別具有沖擊力。我們借鑒兩地的具體做法固然重要，但更重要的是從兩地的經(jīng)驗(yàn)中讀出我們時(shí)代村民自治中普遍存在的“參與式民主需求”，這種需求也不是宏觀政治過程中的“弱”參與（指缺省決策權(quán)），而是整合協(xié)商民主原則和直接民主原則的“強(qiáng)”參與，并且公共協(xié)商需要指向直接民主的目的。我們需要站在整個(gè)農(nóng)村面臨的“歷史三峽”的危機(jī)之前，從經(jīng)驗(yàn)觀察中拓展我們對于民主的想象力，給中國村民自治開出在原理上扎實(shí)、在實(shí)踐中可行的理論與制度方案。

（三）理論狀況、回應(yīng)及不足

理論界對于中國村民自治的直接民主原則及其實(shí)現(xiàn)形式、村民在村級(jí)民主過程中的參與權(quán)利和程序等重要的議題嚴(yán)重缺乏理論關(guān)注和深入研究。特別是1987年試行法之后，法學(xué)界跟隨“選舉為中心”的實(shí)際工作任務(wù)，將大部分理論資源應(yīng)用于村民自治中的民主選舉研究。[43]結(jié)果，以選舉為中心的村民自治研究逐漸迎合并事實(shí)上促進(jìn)了村民自治偏離直接民主以及參與的本性，走向一種“代議民主論”。如同筆者在上文的認(rèn)識(shí)，這至少是公法學(xué)術(shù)“不自治”與“不自覺”的體現(xiàn)。大部分研究者對于村民自治中民主選舉的研究盡管也對于村民自治做出了重要貢獻(xiàn)，但卻不可能給村民自治提供一個(gè)符合本性的證明，以及真正使村民自治起到1987年試行法許諾的“自我教育”的目的。畢竟，選舉只是片斷，參與才是生活。然而，時(shí)至今日，理論界對于自1987年試行法以來，以選舉為中心進(jìn)而走向“代議民主論”的村民自治研究模式依然沒有進(jìn)行原理性反思，以致對于1987年之后理論研究與實(shí)踐重點(diǎn)嚴(yán)重偏離直接民主原則的現(xiàn)實(shí)狀況缺乏問題意識(shí)和理論化的能力。

當(dāng)然，在舊的研究模式內(nèi)部也已經(jīng)有一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到單純的選舉存在局限并提出改進(jìn)，以熊偉為典型。熊偉長期致力于推動(dòng)村民自治及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，由于選舉是最熱的“話題”，因而他的研究和實(shí)踐重點(diǎn)也在選舉。如熊偉主張制定一部《村民委員會(huì)選舉法》，使得現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》中的選舉程序的缺陷能夠得到彌補(bǔ)。然而，從“組織法”到“選舉法”實(shí)際上仍然是一種“代議民主論”的思維。但是，熊偉結(jié)合自己豐富的實(shí)踐觀察經(jīng)驗(yàn)，提出建立村民會(huì)議召集人制度和村委會(huì)印章保管人制度，以及集中體現(xiàn)其選舉新思維的“二次法”?！岸畏ā笔且环N方便的稱呼，具體指“召開兩次全體選民參加的村民會(huì)議，第一次會(huì)議選舉村民選舉委員會(huì)、村民代表、村民會(huì)議召集人、推薦村黨支部成員候選人、確定村民委員會(huì)人數(shù)；第二次會(huì)議選舉村民委員會(huì)成員、村務(wù)公開監(jiān)督小組成員，并決定村委會(huì)印章保管人由村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)推選，決定村集體財(cái)物帳簿由村民理財(cái)小組負(fù)責(zé)管理?！盵44]熊偉注意到1987年試行法即建立起來的村民會(huì)議由“村委會(huì)”負(fù)責(zé)召集的制度極其不利于村民直接行使民主權(quán)利，因而提出設(shè)立專門的村民會(huì)議召集人，這是對于村民自治直接民主原則的確認(rèn)。印章保管人制度則是為了解決村委會(huì)換屆之后的權(quán)力交接問題。這些功能性機(jī)構(gòu)的設(shè)置本身并不服務(wù)于選舉及代議過程，而是指向了村民的直接民主權(quán)利及其行使。但是作為其主要貢獻(xiàn)的“二次法”及關(guān)于《村民委員會(huì)組織法》的修改方案[45]仍然是“代議民主論”的間接民主思維。不過，由于熊偉主要是一個(gè)實(shí)踐者，主要是對具體問題提出對策性建議，故不在原理上反思“代議民主論”也是可以理解的。[46]而且，關(guān)注選舉和代議民主本身在村民自治中也仍然具有重要價(jià)值，獨(dú)立的村民會(huì)議召集人和村委會(huì)印章保管人以及更加完善的村民自治民主選舉程序，對于村民自治的發(fā)展顯然是有利的。

但這顯然又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，理論界一部分人對于村民自治的傳統(tǒng)研究模式與實(shí)踐模式均提出了較為深刻的理論反思和一定程度的建構(gòu)。這體現(xiàn)在一系列關(guān)于“后選舉”的理論論述之中。仝志輝明確提出“后選舉時(shí)代”的概念，認(rèn)為選舉使得村級(jí)治理中的問題得以真正凸顯，如村莊公共物品的提供、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題、農(nóng)民流動(dòng)帶來的村莊精英流失問題；同時(shí)，選舉也沒有解決村民自治中的權(quán)力制約問題，選舉改善治理的效果在減弱。[47]他進(jìn)而提出作為理論核心概念的“后選舉時(shí)代”的三層含義：村民自治中的選舉制度框架已經(jīng)完成，下面應(yīng)該研究選舉之后的問題與制度；村民自治的首要事務(wù)不是選舉，而是治理；村民自治外部的制度與社會(huì)環(huán)境。[48]筆者完全同意仝志輝的這三點(diǎn)判斷，但對仝志輝進(jìn)一步提出的從“一人一票”原則向后退的主張[49]則不敢茍同。仝志輝還進(jìn)一步質(zhì)疑傳統(tǒng)的以選舉為中心的村民自治研究實(shí)際上是以城市知識(shí)為中心，他對自己的研究任務(wù)設(shè)定為使“鄉(xiāng)村知識(shí)”進(jìn)入書面表達(dá)系統(tǒng)（當(dāng)然也包括法律）。[50]這一點(diǎn)筆者也深為贊同，因?yàn)楣P者在上文已經(jīng)揭示了傳統(tǒng)的研究模式企圖將國家民主套用到村民自治之上，不僅缺乏民主的想象力，而且缺乏對農(nóng)村的想象力。但是筆者對仝志輝所稟持的民主概念——選舉民主，甚至對選舉民主也仍然存在原則性疑問——不敢茍同。仝志輝的“后選舉時(shí)代”的問題判斷基于其政治社會(huì)學(xué)的知識(shí)傳統(tǒng)是準(zhǔn)確的，因而也給筆者很重要的啟示。但是就法學(xué)而言，不應(yīng)從選舉民主后退，而是從選舉民主前進(jìn)，發(fā)揮民主的想象力，建構(gòu)一種更加生動(dòng)、豐富和切合村民自治的民主概念及體系。高新軍提出“后選舉治理”的問題，這與“后選舉時(shí)代”具有問題意識(shí)上的一致性。但高新軍的“后選舉治理”并非從民主立場后退，而是肯定并進(jìn)一步闡釋其所觀察到的重慶開縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”中所包含的基層民主創(chuàng)新價(jià)值，并發(fā)現(xiàn)了與美國地方政府治理中共同的“公決制”。[51]何包鋼教授對于村民自治也有很深的研究，而且直接深入實(shí)際指導(dǎo)實(shí)踐，如何包鋼教授直接參與了浙江的協(xié)商民主試驗(yàn)，并給扁嶼村的協(xié)商民主試驗(yàn)具體提供程序設(shè)計(jì)和操作指南。[52] 王錫鋅教授是一個(gè)行政法學(xué)家，其將參與民主理論引入行政過程，并以北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心為依托進(jìn)行行政過程的公眾參與理念傳播與制度建設(shè)的支持，其所建構(gòu)的行政過程公眾參與的理論與制度體系對于我們思考村民自治的民主空間問題具有重要的啟示。[53]但是，村民自治與行政過程又具有基本的不同，行政過程屬于國家民主的一部分，因而公眾參與權(quán)必然受到正式國家權(quán)力（行政權(quán)）的限制，在決策體制上不可能讓渡最終決定權(quán)，因而行政過程的公眾參與只能是一種有限參與、弱參與和缺省決策權(quán)的參與；而村民自治則在原則上不受無論是三權(quán)分立還是人大制度建立的國家正式權(quán)力的直接限制，以直接民主為原則建構(gòu)村級(jí)民主體系，因而決策權(quán)公眾化在村民自治領(lǐng)域就絕對不是參與不能涉足的“禁區(qū)”，而恰恰是參與的題中之義。村民自治領(lǐng)域的參與式民主因此具有更加開闊的想象與建構(gòu)空間。

有限的學(xué)者們，并且主要是法學(xué)界之外的學(xué)者對于村民自治擺脫傳統(tǒng)的“代議民主論”作出了重要貢獻(xiàn)，行政法學(xué)界因?yàn)閷π姓^程公眾參與的重視與研究，也能夠?qū)Υ颂峁﹩栴}意識(shí)和理論啟發(fā)。這些研究的重要價(jià)值在于在理論上凸現(xiàn)了中國村民自治的“參與民主轉(zhuǎn)向”。但是，他們或者基于政治社會(huì)學(xué)的傳統(tǒng)而輕視民主的原則與制度建構(gòu)；或者囿于協(xié)商民主的宏觀政治背景而不能直接論證村民自治中的直接民主原則，因而也難以為村民自治提供新的整體性民主概念；或者因?yàn)檠芯款I(lǐng)域設(shè)定為行政過程而不能夠使已經(jīng)基本成熟的公眾參與理論與制度應(yīng)用到村民自治領(lǐng)域。筆者還沒有看到任何一位理論家對中國村民自治的民主概念提出整體性的反思與建構(gòu)。這是村民自治的“參與民主轉(zhuǎn)向”最大的遺憾與問題，也是本文最核心的問題意識(shí)。自治的概念以民主的概念為前提，有什么樣的民主概念就有什么樣的自治概念。更重要的是，沒有獨(dú)特的自治民主概念及其制度，中國農(nóng)村就難以順利跨越“歷史三峽”以保持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)平衡及中國整體現(xiàn)代化的節(jié)奏和諧。

面對中國村民自治中日益增強(qiáng)的“參與民主需求”及農(nóng)村自治民主與現(xiàn)代化之間的緊密聯(lián)系，筆者在下面將為村民自治引入?yún)⑴c民主方案，試圖給中國村民自治提供“合身”的民主概念。

四、參與式民主視野下村民自治的制度重構(gòu)

現(xiàn)在進(jìn)入村民自治體系的制度性重構(gòu)。需要說明的是，這里的制度性重構(gòu)仍然是框架性的。

（一）為村民會(huì)議“松綁”：村民自治決策權(quán)的重排

決策權(quán)重排遵循共和民主原則與事項(xiàng)分權(quán)原則，兼顧權(quán)力原理與自治效率。這里以1998年的《村民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)展開討論。

1998年的法律確立了村民會(huì)議作為村民自治最高權(quán)力機(jī)關(guān)[54]的地位，其享有村民自治領(lǐng)域非常“顯赫”的權(quán)力：重大事項(xiàng)議決權(quán)（第19條）、村民自治章程的制定和修改權(quán)、對村民代表會(huì)議職權(quán)的授予控制、對村民委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)。從這些重要權(quán)力來看，村民會(huì)議是村民自治體系中真正的“主權(quán)者”，是村級(jí)共和的核心。但是1998年法律在兩點(diǎn)上根本性地限制了村民會(huì)議的能動(dòng)性：一是村民代表會(huì)議制度的“置換”作用，通過沒有實(shí)質(zhì)限制的授權(quán)原則將村民代表會(huì)議日常性地提高到村民會(huì)議的地位，配合“并村聯(lián)組”后村民會(huì)議客觀上的召集難，逐步“理直氣壯”地將村民會(huì)議邊緣化；二是村民會(huì)議的召集程序，法律規(guī)定由村委會(huì)負(fù)責(zé)召集，結(jié)果是村委會(huì)常常不召集村民會(huì)議而自己獨(dú)立決定，至多和村民代表們一起決定村莊全部的重大事項(xiàng)。由于村民會(huì)議是全體會(huì)議，盡管法律賦予了至高權(quán)力，但其力量卻只能通過“會(huì)議”來顯示?？墒牵?998年法律的設(shè)計(jì)使得村民代表會(huì)議“以假亂真”，村委會(huì)壟斷召集權(quán)“扼”住村民會(huì)議的喉嚨——于是，村民會(huì)議便常常沉默，其直接結(jié)果是村民們集體沉默，沒有合法的途徑理直氣壯地發(fā)言和決定事項(xiàng)，只能在個(gè)體實(shí)際受害時(shí)或單獨(dú)、或聯(lián)絡(luò)，三五成群，因各種事件，越級(jí)上訪，進(jìn)入“彼此陌生”的國家體制環(huán)境。

因此，我們在村民自治的體系上急需為村民會(huì)議“松綁”。這顯然涉及到修改1998年法律，要點(diǎn)即針對上述兩點(diǎn)。

首先是村民代表會(huì)議的問題。村民代表會(huì)議是村民自治在不成熟的發(fā)展歷史階段，繼村委會(huì)之后探索出的一種實(shí)踐制度，并體現(xiàn)了一定的效果，因而被寫入1998年法律之中。筆者以為這種制度對于村民自治是必要的，因?yàn)榧词節(jié)M足直接參與的時(shí)空條件，村民也難以經(jīng)常性地舉行會(huì)議討論重要性參差不齊的“村務(wù)”，故除重大事項(xiàng)之外的一般性事項(xiàng)，甚至對于村委會(huì)的日常監(jiān)督事項(xiàng)，可以授權(quán)給村民代表會(huì)議。但是，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議之間的權(quán)力界限必須劃清。故針對村民代表會(huì)議的修改重點(diǎn)應(yīng)為：由法律明確規(guī)定村民會(huì)議的保留事項(xiàng)，這些事項(xiàng)以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及理論原則為基礎(chǔ)產(chǎn)生，由法律明確列舉，作為村民會(huì)議最基本的權(quán)力和責(zé)任，并禁止將這些事項(xiàng)授權(quán)給村民代表會(huì)議；法律同時(shí)可以規(guī)定村民會(huì)議在這些列舉事項(xiàng)之外具有廣泛的權(quán)力討論村莊一切事務(wù)，但需以村民自治章程的規(guī)定為準(zhǔn)，即村民會(huì)議可以通過村民自治章程在法定事項(xiàng)之外添附議決事項(xiàng)，但不得減少或變相減少法定議決事項(xiàng)；法定議決事項(xiàng)和村民自治章程添附事項(xiàng)之外的事項(xiàng)議決權(quán)即在原則上由村民會(huì)議“一次性”授權(quán)給村民代表會(huì)議，但村民會(huì)議保留通過村民自治章程進(jìn)行回收和調(diào)整的權(quán)力；村民會(huì)議一般不能干預(yù)已經(jīng)授權(quán)給村民代表會(huì)議的事項(xiàng)議決權(quán)，只能通過修改村民自治章程加以制約；村民代表會(huì)議可以授權(quán)村委會(huì)決定自身決策權(quán)范圍內(nèi)的部分事務(wù)；村委會(huì)主要作為村民自治的日常執(zhí)行與管理機(jī)構(gòu)；村黨支部不掌握具體事項(xiàng)的決定權(quán)，但可以指導(dǎo)和監(jiān)督村民自治決策體系的運(yùn)行，并可作為一種特殊的力量參與到各個(gè)層次的決策程序中去。這樣的權(quán)力設(shè)計(jì)可以兼顧共和民主原理與自治效率，使得村民會(huì)議既能掌握重要事項(xiàng)的判斷權(quán)與決定權(quán)，較為靈活地調(diào)整自身決策事項(xiàng)范圍，追求高質(zhì)量的討論和決策，并超脫村莊一般性事務(wù)的干擾；同時(shí)，村民代表會(huì)議和村委會(huì)能夠各司其職，穩(wěn)定村民自治的日常秩序。

其次是關(guān)于村民會(huì)議的召集程序問題。為徹底解決村民會(huì)議“召集難”的問題，筆者注意到一些從事實(shí)踐工作的研究者已經(jīng)提出了“村民會(huì)議召集人制度”[55]，主張由村民會(huì)議選舉村民會(huì)議召集人，由村民會(huì)議召集人負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開監(jiān)督小組會(huì)議。筆者以為這種設(shè)想非常好，但基于這里“參與式民主”的要求，以及兼顧權(quán)力原理和自治效率，需要做些改造：村民會(huì)議召集人只負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議，村民代表會(huì)議和村務(wù)公開監(jiān)督小組會(huì)議由其自主決定召集程序及召集人安排（但不能由村委會(huì)召集）；村民會(huì)議召集人不得兼任該村任何其他公共職務(wù)；村民會(huì)議召集人兼任村民會(huì)議主持人；村民會(huì)議召集人怠于行使職責(zé)[56]時(shí)，半數(shù)以上村民可以聯(lián)名推舉村民會(huì)議臨時(shí)召集人；臨時(shí)召集人可以在村民會(huì)議上提議罷免原召集人，經(jīng)出席村民會(huì)議人數(shù)的半數(shù)以上通過，罷免之后，臨時(shí)召集人自動(dòng)成為村民會(huì)議召集人。村民會(huì)議召集人制度的完善是村民會(huì)議作為村民自治決策權(quán)核心的直接保障。

在通過法律及村民自治章程明確了村民會(huì)議的權(quán)限范圍之后，村民代表會(huì)議和村委會(huì)等自治機(jī)構(gòu)的權(quán)限也相應(yīng)明確。明確的實(shí)體決策權(quán)配置體系既是村民自治體系的基本內(nèi)容，也是村民自治體系得以有序運(yùn)行和村民進(jìn)行有序參與的基礎(chǔ)。

（二）村民自治的程序制度

如果說村民自治的實(shí)體決策權(quán)是其“靈魂”，那么程序制度則是其“手腳”——通過便利的“手腳”，村民自治“靈魂”的高貴與創(chuàng)造性才能夠得到充分展示和實(shí)現(xiàn)。在“參與式民主理論”看來，村民自治的程序設(shè)計(jì)必須要便利于村民的有效參與、表達(dá)、溝通和決定。這里需要區(qū)分村民自治中的強(qiáng)形式參與和弱形式參與：強(qiáng)形式參與指村民擁有投票表決權(quán)的參與，以村民會(huì)議為載體；弱形式參與指村民缺省投票表決權(quán)的參與，以村民代表會(huì)議和村委會(huì)為載體。

在強(qiáng)形式參與的村民會(huì)議部分，最后的全體平等投票決定權(quán)是重點(diǎn)，必須保障。但為促進(jìn)理性與高質(zhì)量的決策，并通過村民的實(shí)質(zhì)性參與實(shí)現(xiàn)“參與式民主”期待的教育功能和社區(qū)重建功能，協(xié)商民主的程序可以引入。為此，我們可以借鑒前面提及的麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)椤鞍瞬焦ぷ鞣ā奔礊閺?qiáng)形式參與的試驗(yàn)，包含了公決制。在“八步工作法”中，黨員干部和村民代表會(huì)議程序成為最后的村民公決之前的“協(xié)商過程”的重要組成部分。這啟示我們，盡管在決策權(quán)體系上按事項(xiàng)分權(quán)將村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)甚至黨支部會(huì)議嚴(yán)格分開，但在村民會(huì)議的具體程序中，其他自治機(jī)構(gòu)及其議事程序都可以被整合進(jìn)村民會(huì)議的“協(xié)商程序”中——即其他會(huì)議只協(xié)商，不決策，有關(guān)方案經(jīng)協(xié)商完善后由村民會(huì)議投票表決。這樣做的好處在于充分調(diào)動(dòng)村民會(huì)議之外的自治機(jī)構(gòu)的積極性，同時(shí)也可利用后者的協(xié)商程序擴(kuò)大村民會(huì)議程序中村民參與的層次、形式和深度，這些過程都帶有村民自我教育和重建社區(qū)的豐富價(jià)值和意義。除了利用村民會(huì)議之外的常設(shè)自治機(jī)構(gòu)展開協(xié)商程序之外，村民會(huì)議還可決定舉行村民聽證會(huì)。如何包鋼等在浙江試驗(yàn)的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)就可以借鑒。他們于2006年先后四次圍繞四個(gè)重要的公共議題（村莊重建計(jì)劃；外來人口、社會(huì)治安和環(huán)境衛(wèi)生；垃圾處理和公共廁所建設(shè)；村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展），通過隨機(jī)抽樣選出一定的代表，進(jìn)行討論，并通過問卷調(diào)查的方式探詢村民意見，結(jié)果所選議題得到了很好的協(xié)商，最后的決策也因此被引向理性與高質(zhì)量的方向。[57]何包鋼等人的協(xié)商民主試驗(yàn)中，通過吸收外來務(wù)工人員參與，以及討論“新民之家”等問題，已經(jīng)涉及到未來開放環(huán)境下村民自治如何與外部交流以及處理外部人權(quán)利的問題，具有積極的意義。雖然就村民會(huì)議最后的決策而言，只有村民有投票權(quán)，但在投票之前豐富的協(xié)商民主過程中，參與卻可以不限于村民，只要利益相關(guān)就可以。由于明確了村民會(huì)議的實(shí)體決策權(quán)，協(xié)商民主理論內(nèi)部的協(xié)商原則與參與原則的緊張實(shí)際上已經(jīng)不存在，協(xié)商民主可以更好地為村民會(huì)議的高質(zhì)量參與和決策服務(wù)。

在弱形式參與的村民代表會(huì)議和村委會(huì)部分，由于決策權(quán)主體的變化，相應(yīng)的參與程序可以也會(huì)發(fā)生一些變化。不過，由于協(xié)商民主具有“重協(xié)商，輕決策”的形式特征，因此反而具有普適性，可以廣泛地應(yīng)用在不同決策權(quán)體制的議事程序之中。上述協(xié)商民主的程序在這里仍然可以得到應(yīng)用。筆者這里關(guān)心的是村民在弱形式參與中的權(quán)利問題。隨著城市化及農(nóng)村發(fā)展，村莊的公共事務(wù)會(huì)越來越多，而且很多事務(wù)雖然屬于一般性甚至個(gè)別性事務(wù)（因而不處于村民會(huì)議的議事范圍之內(nèi)），但卻可能對個(gè)別村民或部分村民的實(shí)際利益產(chǎn)生重要影響。在這種情況下，村民獲得最基本的參與權(quán)顯然是必要的。這些程序中并不要求如同村民會(huì)議那樣高強(qiáng)度的參與，甚至可以沒有人參與，但在程序制度設(shè)計(jì)上必須賦予利益受影響的村民以參與的權(quán)利和平臺(tái)。

（三）村民自治中“參與式民主”的基礎(chǔ)性制度

在村民自治中，參與區(qū)分為強(qiáng)弱不同的形式。強(qiáng)形式的參與需要村民具有高度責(zé)任感和對實(shí)際事務(wù)的判斷能力，因?yàn)樽詈笮枰麄兺镀北頉Q。為最終產(chǎn)生有利于自己利益和判斷的決定，村民們顯然需要事先獲得充分的與決策事項(xiàng)有關(guān)的信息。村民會(huì)議本身是強(qiáng)度很高的政治過程，其中必然涉及復(fù)雜利益的博弈，而政治活動(dòng)顯然需要一定的組織中介和機(jī)制，所以村級(jí)社會(huì)組織便顯得必要。甚至由于興趣或職業(yè)利益的關(guān)系，跨村的村民也可以成立獨(dú)立的社會(huì)組織，在相應(yīng)的村莊決策中可以通過組織動(dòng)員的方式進(jìn)行參與，這樣將會(huì)使參與更加富有效率和意義。即使是弱形式的參與，及時(shí)獲得信息及以組織化的方式參與都是使參與富有意義的基礎(chǔ)性條件。這里就很自然地涉及到村民自治中“參與式民主”的兩項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，即村務(wù)公開和農(nóng)民的組織化問題。[58] 關(guān)于村務(wù)公開，以往主要定位在監(jiān)督功能上，因此僅僅要求事后公開。中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件盡管仍然主要是從監(jiān)督角度著眼，但已經(jīng)要求村務(wù)公開向事中和事前擴(kuò)展。在“參與式民主”理論看來，村務(wù)公開具有豐富的“參與式民主”意義。應(yīng)該將決策事項(xiàng)及其相關(guān)信息的事前公開作為村民自治中參與民主的基礎(chǔ)性制度和環(huán)節(jié)進(jìn)行建設(shè)?！靶畔ⅰ笔菂⑴c的眼睛，對信息的壟斷就是對理性與權(quán)力的壟斷，因此我們需要保障村民知情權(quán)，將村務(wù)公開與村民參與緊密聯(lián)系起來。獨(dú)立的村務(wù)公開小組是必要的，其由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，直接對村民會(huì)議負(fù)責(zé)，有權(quán)要求村委會(huì)提供與村民會(huì)議決策事項(xiàng)相關(guān)的一切信息。

關(guān)于農(nóng)民的利益組織化，以往關(guān)注最多的是農(nóng)會(huì)問題。在革命時(shí)代，我們曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”，那時(shí)的農(nóng)會(huì)具有特殊歷史條件下的政權(quán)組織或自治組織性質(zhì)。學(xué)者們往往從憲法上結(jié)社權(quán)的角度支持中國農(nóng)民建立農(nóng)會(huì)，而政府可能擔(dān)心農(nóng)會(huì)的普遍建立會(huì)影響農(nóng)村穩(wěn)定和政治控制。其實(shí)這樣的困局是完全可以化解的?，F(xiàn)在要建立的農(nóng)會(huì)，其內(nèi)涵顯然已經(jīng)很不相同了，不可能再作為基層的政權(quán)組織或社會(huì)組織（已經(jīng)存在受控于國家憲法與法律的村民自治系統(tǒng)），而應(yīng)該是分散的、以興趣和分化的農(nóng)業(yè)職業(yè)為基礎(chǔ)的各種協(xié)會(huì)或組織，類似大型公民社會(huì)中的非政府組織。因此，這些村級(jí)社會(huì)組織的出現(xiàn)不僅不會(huì)破壞農(nóng)村穩(wěn)定，而且有利于活躍農(nóng)村生活與文化，為村民自治中的參與民主提供組織化的社會(huì)基礎(chǔ)。農(nóng)民的利益組織化應(yīng)該面向農(nóng)民具體利益的訴求來討論，所以，這本不應(yīng)該再成為一個(gè)敏感問題。實(shí)證的調(diào)查與研究也證實(shí)了農(nóng)民的組織化對于村民自治及農(nóng)村發(fā)展的重要性。[59]

五、結(jié)語：中國村民自治走向“參與式民主”時(shí)代

村民自治應(yīng)該是一種共和民主，應(yīng)該從直接民主原則出發(fā)推演整套體系——這既是民主原理的要求，也是立法者一以貫之的政治承諾。但是，由于實(shí)踐的便利和缺乏對民主的豐富理解，理論研究和制度實(shí)踐在村民自治20年間逐步偏離直接民主原則，走向了一種“代議民主論”。這種代議民主論在國家層面是優(yōu)越的，但在微觀的村民自治層面卻可能與村民自治的直接民主原則發(fā)生沖突。更重要的是，“代議民主論”有可能根本性地限縮村民自治作為共和型自治民主模式的正當(dāng)空間，并導(dǎo)致在理論上無法正確評價(jià)對村級(jí)建制的行政規(guī)劃。由于種種歷史與文化的限制，如果沒有真正的共和型自治民主，中國農(nóng)村的現(xiàn)代化將不可能獲得自主性，只能永遠(yuǎn)成為城市的附庸。中國農(nóng)村現(xiàn)代化的突破口因而歷史性地落在了政治民主化之上。

我們期待著中國村民自治的“參與式民主”時(shí)代！

*作者系北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2008級(jí)博士研究生，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心助理研究員，本文系作者碩士學(xué)位論文的一部分，感謝導(dǎo)師王錫鋅教授的理論啟發(fā)與悉心指導(dǎo)，但文責(zé)自負(fù)。

[①] 張千帆教授在其新近主編的《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》一書的“前言”中明確提出農(nóng)村土地制度“可能是新農(nóng)村制度建設(shè)的首要問題”，參見張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，“前言”第3—4頁。筆者理解農(nóng)村土地制度的重要性，但不認(rèn)為其構(gòu)成“新農(nóng)村建設(shè)”制度層面的首要問題——一則作為西方產(chǎn)權(quán)理論規(guī)范前提的土地私有制在中國目前體制下是不可欲的，二則現(xiàn)行土地公有制更加豐富的政治與經(jīng)濟(jì)價(jià)值還沒有被充分地重視和挖掘。真正的首要問題應(yīng)該是村民自治，它關(guān)系到農(nóng)村的社區(qū)整合與農(nóng)民的組織化，以及整個(gè)農(nóng)村如何在“權(quán)力下鄉(xiāng)”和“資本下鄉(xiāng)”的雙重壓力下被安全地整合入現(xiàn)代國家體系和現(xiàn)代市場體系的根本性問題。對農(nóng)村來說，保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由，村民自治具有保障農(nóng)民交易安全的重要功能。

[②] 參見田飛龍：“公法與新農(nóng)村建設(shè)：一個(gè)歷史性的起點(diǎn)”，載法制網(wǎng)http://。

[18] 孟德斯鳩提出“在民主政治下，愛共和國就是愛民主政治；愛民主政治就是愛平等”，參見孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1976年版，2006年7月北京第1次印刷，第27頁。以筆者的理解，平等顯然需要生活化的參與來提供。[19] 金鵬：“后選舉治理的成功范例——就麻柳鄉(xiāng)?八步工作法?制度創(chuàng)新專訪高新軍先生”，載《中國改革》2007年第2期。[20] 村民會(huì)議就相當(dāng)于“村級(jí)共和”范圍內(nèi)的“主權(quán)者”，因而需要保持必不可少的根本權(quán)力以維持“主權(quán)者存在”，授權(quán)過多違背主權(quán)的基本原理，也違背共和的一般假定。關(guān)于主權(quán)的基本特性，參見盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年修訂2版，第二卷第一、二章。

[21] 該文件的官方版本及其閱讀指南，參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組編著：《健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度學(xué)習(xí)讀本》，中國青年出版社2004年版。

[22] 田飛龍：《權(quán)力的公共性與“參與式”民主社會(huì)的形成》，載《公眾參與觀察》（北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主辦）2007年第4期。

[23] 徐楠：“中國基層民主邁入?后選舉?門檻”，《南方周末》2004年8月12日。[24] 景躍遷：《行政民主：意義與局限——溫嶺“民主懇談會(huì)”的啟示》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。

[25] 郭宇寬：“聚焦浙江縣級(jí)市溫嶺的?民主懇談會(huì)?”，載《南風(fēng)窗》2004年2月18日。

[26] 這是基于黨組織的傳統(tǒng)權(quán)威而進(jìn)行的設(shè)計(jì)，具有現(xiàn)實(shí)意義。但是，這也可能同時(shí)是一個(gè)缺點(diǎn)，因?yàn)檫@將導(dǎo)致“民主懇談會(huì)”的啟動(dòng)、運(yùn)行及其結(jié)果在很大程度上并非“民主”而是“黨主”。因此，“民主懇談會(huì)”的長效機(jī)制應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)主持人由黨組織向村民代表轉(zhuǎn)移。

[27] 關(guān)于浙江“民主懇談會(huì)”的一般情況及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，參見臺(tái)州市委宣傳部編：《基層民主政治建設(shè)：浙江省臺(tái)州市民主懇談創(chuàng)新研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2003年版。關(guān)于浙江“民主懇談會(huì)”的一個(gè)協(xié)商民主角度的理論分析，參見郎友興：《商議民主與中國的地方經(jīng)驗(yàn)：浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”》，載陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展：協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第204—216頁。

[28] 蕭樓：《載體：通向制度抑或回歸事件——“民主懇談”個(gè)案與東南沿海的有限政治市場研究》，載《開放時(shí)代》第6期。

[29] 所謂“兩議三公開一監(jiān)督”即村民代表議事會(huì)、黨員議事會(huì)、財(cái)務(wù)公開、政務(wù)公開、黨務(wù)公開和民主監(jiān)督小組。

[30] 王應(yīng)有：“村級(jí)民主聽證會(huì)制度的演進(jìn)、成效和面臨的問題”，載陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展：協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第243頁。[31] 如2000年7月，浙江省委組織部和省民政廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于印發(fā)玉環(huán)縣推行村級(jí)民主聽證會(huì)經(jīng)驗(yàn)的通知》。

[32]王應(yīng)有：“村級(jí)民主聽證會(huì)制度的演進(jìn)、成效和面臨的問題”，載陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展：協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第245——246頁。

[33] 即制度并非內(nèi)部需求的有效表達(dá)，而是外部的權(quán)力建構(gòu)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“外在制度的有效性在很大程度上取決于它們是否與內(nèi)在演變出來的制度互補(bǔ)。”，參見[德]柯武鋼、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2004年版，第36頁。

[34]王應(yīng)有：“村級(jí)民主聽證會(huì)制度的演進(jìn)、成效和面臨的問題”，載陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展：協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第251—252頁。

[35] 關(guān)于扁嶼村的經(jīng)驗(yàn)及其分析，參見何包鋼、王春光：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

[36]何包鋼、王春光：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

[37]何包鋼、王春光：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

[38] 關(guān)于麻柳鄉(xiāng)制度創(chuàng)新之前更加詳細(xì)的情況，參見高新軍：《危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例》，載張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，第428—431頁。

[39] 轉(zhuǎn)引自高新軍：“危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例”，載張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，第433—434頁。

[40] 轉(zhuǎn)引自高新軍：“危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例”，載張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，第441頁。

[41] 這是美國學(xué)者巴伯對精英民主排斥大眾參與的批評，參見卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，“推薦序言”，第10頁。[42] 同上注。

[43] 關(guān)于法學(xué)界對村民自治的研究狀況，王禹博士有過細(xì)致的考察與整理，參見王禹：《我國村民自治研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第10—17頁。但王禹博士本身對于這種以選舉為中心進(jìn)而導(dǎo)向“代議民主論”的村民自治研究模式缺乏原理性反思，只是就其中的具體制度與問題進(jìn)一步深入研究，[44] 熊偉：《制定〈村民委員會(huì)選舉法〉，改革和完善我國村民自治組織制度》，載中國（海南）改革發(fā)展研究院編：《中國農(nóng)民組織建設(shè)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第458頁。

[45] 關(guān)于熊偉的《村民委員會(huì)選舉法》的基本內(nèi)容，參見熊偉：《制定〈村民委員會(huì)選舉法〉，改革和完善我國村民自治組織制度》，載中國（海南）改革發(fā)展研究院編：《中國農(nóng)民組織建設(shè)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第458—461頁。[46] 筆者曾與熊偉就村民自治問題單獨(dú)討論過，作為法學(xué)研究者的“原理性敏感”與作為實(shí)踐推動(dòng)者的“問題化傾向”得到凸顯，這或許可以算作一種分工。但筆者與熊偉的基本共識(shí)在于，現(xiàn)行的村民自治理論研究和制度實(shí)踐都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能夠使法律規(guī)定的民主權(quán)利真正得到落實(shí)。

[47] 仝志輝：《后選舉時(shí)代的村民自治和鄉(xiāng)村政治研究》，載于中國（海南）改革發(fā)展研究院編：《中國農(nóng)民組織建設(shè)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第225頁。[48] 同上注，第225頁。[49] 同上注，第226頁。[50] 同上注，第226頁。

[51] 有關(guān)介紹及研究參見金鵬：“后選舉治理的成功范例——就麻柳鄉(xiāng)?八步工作法?制度創(chuàng)新專訪高新軍先生”，載《中國改革》2007年第2期；高新軍：“危機(jī)管理和后選舉治理的成功范例”，載張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，第425—446頁；高新軍：《美國地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》，西北大學(xué)出版社2005年版。

[52] 何包鋼曾與陳剩勇一起主編過協(xié)商民主的論文集，其中所收集的文章較為全面地體現(xiàn)了研究者對中國農(nóng)村基層協(xié)商民主的研究狀況與水平，參見陳剩勇、何包鋼：《協(xié)商民主的發(fā)展：協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2006年版；何包鋼參與的扁嶼村試驗(yàn)及其分析，參見何包鋼、王春光：“中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究”，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。[53] 王錫鋅教授關(guān)于行政過程公眾參與的理論與制度體系在其專著中有詳盡的論述，參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版。[54] 注意，這里的機(jī)關(guān)與村委會(huì)、村民代表會(huì)議之類的機(jī)關(guān)具有根本的不同，它是成員直接參與議事和決定的一種組織形式。

[55] 熊偉：《村民自治的制度創(chuàng)新——村委會(huì)選舉與“二次法”》，載張千帆主編：《新農(nóng)村建設(shè)的制度保障》，法律出版社2007年版，“附錄”，第490頁。[56] 這種情況的出現(xiàn)有很多原因，比如村委會(huì)控制等。

[57] 何包鋼、王春光：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

[58] 筆者這里的判斷受到王錫鋅教授的啟發(fā)，他在研究行政過程的公眾參與時(shí)明確地將信息公開和利益組織化作為兩項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第二、三章。

[59] 王習(xí)明：《中國農(nóng)村的NGO與鄉(xiāng)村治理——基于湖北洪湖漁場老年協(xié)會(huì)實(shí)驗(yàn)的研究》，載中國（海南）改革發(fā)展研究院編：《中國農(nóng)民組織建設(shè)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第430—437頁。

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（本文原載姜明安主編：《行政法論叢》（第11卷），法律出版社2008年12月出版

第二篇：村民自治推薦材料

龍角鎮(zhèn)村民自治推薦材料

“為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本?！饼埥擎?zhèn)龍堰村計(jì)劃生育協(xié)會(huì)會(huì)長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮(zhèn)龍堰村成為重慶市首批“計(jì)劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計(jì)劃生育村民自治工作得到上級(jí)計(jì)生部門的肯定。計(jì)劃生育村民自治一直是穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)成立以來，堅(jiān)持以“為群眾服務(wù)”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計(jì)生協(xié)會(huì)，我今年才可以納入農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮(zhèn)移民政策后靠移民，戶口由原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照最新的重慶市農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，由于政策原因戶口轉(zhuǎn)非，并一直沒有享受城鎮(zhèn)居民社保的獨(dú)生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農(nóng)業(yè)戶口，繼續(xù)享受農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。龍堰村計(jì)生協(xié)會(huì)了解到這件事情后，及時(shí)向鎮(zhèn)計(jì)生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報(bào)材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮(zhèn)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭部分獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象之一。

為群眾服務(wù)的同時(shí)也嚴(yán)格按照制度辦事。根據(jù)龍堰村村民自治規(guī)范，凡村內(nèi)涉及違法生育的家庭一律必須先到相關(guān)部門接受處理，主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。龍堰村自成立計(jì)生協(xié)會(huì)以來一直堅(jiān)持

宣傳國家計(jì)劃生育政策，并對出現(xiàn)的違法生育現(xiàn)象嚴(yán)格如實(shí)上報(bào)。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業(yè)以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時(shí)候，已經(jīng)生育小孩，但二人還沒有達(dá)到結(jié)婚年齡，屬于非婚生育，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該繳納一定的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮(zhèn)計(jì)生辦接受處理。村計(jì)生協(xié)會(huì)知道這件事情以后，派出協(xié)會(huì)會(huì)員對他們進(jìn)行了半個(gè)月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關(guān)手續(xù)。龍堰村一直都是龍角鎮(zhèn)違法生育案例較少的村居，村民主動(dòng)繳納違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的比例也居全鎮(zhèn)之首。

龍角鎮(zhèn)龍堰村人口與計(jì)劃生育工作一直以關(guān)注民生、維護(hù)民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經(jīng)過鎮(zhèn)、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計(jì)生”管理服務(wù)新機(jī)制，使廣大群眾充分享有知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大大提高了群眾對人口計(jì)劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計(jì)劃生育村民自治目標(biāo)任務(wù)就是，組織和帶領(lǐng)村民制定并落實(shí)本村的人口與計(jì)劃生育發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃，完成鎮(zhèn)下達(dá)的人口與計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)。不斷地促進(jìn)村民婚育觀念的轉(zhuǎn)變，教育推動(dòng)群眾自覺履行計(jì)劃生育的義務(wù)。

第三篇：黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督制度

黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督制度

為了加強(qiáng)新時(shí)期黨的自身建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善我工業(yè)園區(qū)黨內(nèi)監(jiān)督制度，搞好黨內(nèi)民主監(jiān)督，特制定如下制度：

一、黨內(nèi)民主監(jiān)督的任務(wù)和內(nèi)容

黨內(nèi)民主監(jiān)督的任務(wù)是保證黨的組織、黨員，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行《黨章》和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的規(guī)定，揭露和糾正一切損害黨的利益、違反黨紀(jì)國法的行為，防止黨內(nèi)各種不良傾向的發(fā)生，保持和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。黨內(nèi)民主監(jiān)督的重點(diǎn)是黨員干部，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

黨內(nèi)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，是《黨章》第三條黨員必須履行的義務(wù)、第三十五條黨的各級(jí)干部必須具備的基本條件、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》規(guī)定的8個(gè)禁止和52個(gè)不準(zhǔn)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容。當(dāng)前應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)以下七個(gè)方面的內(nèi)容：

1、必須嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決議，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放。

2、必須認(rèn)真貫徹黨的民主集中制原則，充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持集體決定重大問題。不搞家長制、一言堂，把個(gè)人權(quán)利凌駕于黨組織之上。

3、必須全心全意為人民服務(wù)，密切聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，忠于職守，不謀求任何私利和特權(quán)，反對官僚主義。

4、必須任人唯賢，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》

5、必須堅(jiān)持職業(yè)準(zhǔn)則，具有高尚的職業(yè)道德，在職業(yè)道德中發(fā)揮先鋒模范作用。

6、必須艱苦奮斗，廉潔奉公，樹立正確的人生觀、價(jià)值觀和世界觀，自覺抵制資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想和封建殘余思想的侵蝕，永保共產(chǎn)黨人的本色。

7、必須時(shí)時(shí)處處以維護(hù)黨的利益為已任，勇于同各種違法行為和錯(cuò)誤傾向作斗爭。

二、黨內(nèi)民主監(jiān)督的主要途徑

實(shí)行黨內(nèi)民主監(jiān)督，主要是通過黨組織對黨員、黨員之間以及廣大群眾進(jìn)行監(jiān)督。任何一級(jí)黨組織和每個(gè)黨員，既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者，其主要途徑是：

1、黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格黨內(nèi)組織生活，按時(shí)參加所在支部和黨小組的生活會(huì)，認(rèn)真開展批評和自我批評，自覺接受支部、黨小組的監(jiān)督。

2、按時(shí)開好一年兩次的班子民主生活會(huì)，每次領(lǐng)導(dǎo)干部必須參加，也可吸收部分黨員、干部參加，要確保黨內(nèi)民主生活會(huì)的思想性、政治性、原則性。

3、堅(jiān)持對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)工作考核鑒定制度。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿或調(diào)離工作前，有關(guān)部門要按德、能、勤、績、廉的標(biāo)準(zhǔn)，對其進(jìn)行考評，全面作出鑒定，并以此為依據(jù)決定干部的使用、任免、升降和獎(jiǎng)懲。

4、黨的基層組織、領(lǐng)導(dǎo)干部都要十分重視黨內(nèi)外群眾的來信來訪，認(rèn)真聽取黨內(nèi)外意見，并要認(rèn)真解決處理來信來訪反映的問題。防止出現(xiàn)越級(jí)上訪和突發(fā)性事件。

三、黨內(nèi)民主監(jiān)督應(yīng)遵循的原則

1、人人平等的原則。任何黨員不論職務(wù)高低，功勞大小，都必須自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督，不允許有不接受監(jiān)督的特殊黨員。要嚴(yán)禁對批評、檢舉、控告進(jìn)行岐視、刁難和打擊報(bào)復(fù)，違者要嚴(yán)肅處理。

2、民主公開的原則。要尊重和保護(hù)黨員的民主權(quán)利，使廣大黨員積極參與監(jiān)督，自覺接受監(jiān)督。要克服只有組織監(jiān)督黨員，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督黨員和上級(jí)組織監(jiān)督下級(jí)組織的單向監(jiān)督做法，實(shí)行公開民主的全方位的監(jiān)督。

3、實(shí)事求是的原則。黨內(nèi)監(jiān)督要以事實(shí)為依據(jù)，以理服人，做到監(jiān)督批評要準(zhǔn)確。對以監(jiān)督為名，在黨內(nèi)搞派性活動(dòng)或泄私憤、圖報(bào)復(fù)以及有意誣陷、誹謗他人的，必須進(jìn)行追究和處分。

4、統(tǒng)籌安排的原則。要把黨內(nèi)民主監(jiān)督與黨的自身建設(shè)、民主與法制建設(shè)、深入細(xì)致的思想政治工作等各項(xiàng)工作結(jié)合起來，以保證各項(xiàng)工作的順利開展。

第四篇：論中國村民自治制度與

論中國村民自治制度與《村民委員會(huì)組織法》的重構(gòu)

一、村民自治——中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)。認(rèn)為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”。分析了20世紀(jì)初和80年代兩次引入村民自治的特點(diǎn)和區(qū)別。提出村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會(huì)制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個(gè)人自治和團(tuán)體自治是憲政制度和民主政治的基礎(chǔ)，它的學(xué)理基礎(chǔ)就是人民主權(quán)的思想。村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會(huì)）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會(huì)組織法（試行）》出臺(tái)，以及1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲(chǔ)備和文化準(zhǔn)備，在廣大的農(nóng)村實(shí)行的村民自治在世紀(jì)末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀(jì)的發(fā)展提供了重要的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實(shí)行村民自治對我國而言究竟有何裨益？應(yīng)當(dāng)以何種方式促進(jìn)村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權(quán)相對應(yīng)，是指一定的主體有權(quán)自主地處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村落居民有權(quán)自主地決定本區(qū)域的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀(jì)歐洲的城市自治。事實(shí)上，在一般政治學(xué)文獻(xiàn)中，自治也多用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特征。自治權(quán)作為一個(gè)法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻(xiàn)，它一般由封建國王或一個(gè)有立法特權(quán)的大主教頒發(fā)給取得一定自治權(quán)的城市，用以從法律上確認(rèn)城市的自治特權(quán)。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權(quán)、城市市民獲得自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律憑證，這在當(dāng)時(shí)被歸納成為一個(gè)原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國時(shí)期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權(quán)取得自治特權(quán)而成為自治市。自治市是一個(gè)社會(huì)，是一個(gè)具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權(quán)程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權(quán)，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權(quán)，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權(quán)的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權(quán)的城市，只向國王或領(lǐng)主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會(huì)成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權(quán)宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財(cái)政大權(quán)。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨(dú)組成的，“根據(jù)單個(gè)無權(quán)的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權(quán)力和政治自主權(quán)的城市，形成一個(gè)聚合體并持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實(shí)上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個(gè)個(gè)人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個(gè)組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動(dòng)?！笆聦?shí)上，在所有的城市中市民組成一個(gè)團(tuán)體——全城公會(huì)（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個(gè)整體中不可分離的各個(gè)部分?！盵4]市民能運(yùn)用選舉權(quán)，選舉市議會(huì)與市長及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。

地方自治的概念是19世紀(jì)初清政府“預(yù)備立憲”時(shí)，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對英國的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時(shí)深為感觸的認(rèn)為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點(diǎn)，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時(shí)頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個(gè)有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻(xiàn)記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國時(shí)期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。他認(rèn)為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會(huì)，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動(dòng)和宣傳下，一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴(kuò)大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點(diǎn)

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財(cái)政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊(yùn)含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會(huì)議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，審議通過了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無可緩行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實(shí)行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。

第三，村民自治在中國的第一次實(shí)行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會(huì)議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機(jī)關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會(huì)，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會(huì)自主性，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。[10]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，農(nóng)村社會(huì)的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。

為了保護(hù)改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會(huì)之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，在這個(gè)過程中，一些省份也相應(yīng)制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點(diǎn)

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點(diǎn)在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時(shí)教授觀點(diǎn)，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，“皇權(quán)只能下伸到縣一級(jí)而至，縣以下皇權(quán)便鞭長莫及，基本上是民間自治?！鞭r(nóng)村中，權(quán)威來自于宗族。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗(yàn)是他們獲得權(quán)力和地位的條件，而對長老的服從是長老權(quán)威推行的保障。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權(quán)威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時(shí)具備“知識(shí)”和財(cái)富。也正是由于這兩個(gè)要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權(quán)威（家族勢力的代表），感知權(quán)威（自己的知識(shí)和財(cái)富）和法定權(quán)威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會(huì)中延伸和捍衛(wèi)著國家權(quán)力，完成了地方權(quán)威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習(xí)慣法為背景的自治，在國家權(quán)力只能到達(dá)縣級(jí)政權(quán)的封建時(shí)代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實(shí)質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會(huì)是農(nóng)村的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權(quán)力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構(gòu)成我國農(nóng)村社會(huì)的基本單元，承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領(lǐng)廣大村民群眾依法開展自治活動(dòng)的任務(wù)。其二，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，故而，村民的意見才是村委會(huì)權(quán)力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會(huì)表達(dá)意見，對國家正式制度進(jìn)行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會(huì)是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利；村民委員會(huì)按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對自治機(jī)關(guān)、人員的權(quán)力來源和監(jiān)督機(jī)制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的基本法律。我國現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法，是在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實(shí)際，具有明顯的進(jìn)步性，對中國農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)農(nóng)村三個(gè)文明，都發(fā)揮了一定的積極促進(jìn)作用。通過多年的努力，村民自治取得了實(shí)質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當(dāng)前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實(shí)施還有很長的路要走。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國新時(shí)代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實(shí)踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的聚落單元，村民委員會(huì)，是以行政村為基礎(chǔ)的自治組織形式，村民自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。關(guān)于現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷已有許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論證與分析，在這里只就二個(gè)問題論證它的立法缺陷，我們認(rèn)為這是造成《村民委會(huì)組織法》缺陷的關(guān)鍵所在。

一是“小馬拉大車”?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》主要是圍繞村民委員會(huì)的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。雖然村民委員會(huì)的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部內(nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會(huì)的運(yùn)作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。另外，我國村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國立法機(jī)關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯(cuò)誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會(huì)組織法》都必須面對和回答的問題，稍做檢索就會(huì)知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動(dòng)制”等等，一些機(jī)構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項(xiàng)研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會(huì)這樣呢？我們認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動(dòng)和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會(huì)上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個(gè)中心，《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”這樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個(gè)中心，每個(gè)中心必然是圍繞各自的圓點(diǎn)來運(yùn)行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個(gè)中心在同一軌道上運(yùn)行呢？即使可以那也是暫時(shí)的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會(huì)把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會(huì)村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！焙汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會(huì)在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實(shí)踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認(rèn)可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點(diǎn)是我國現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法實(shí)施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關(guān)系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關(guān)鍵。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》

這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會(huì)制度。

正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的?！盵13]現(xiàn)行立法在實(shí)踐中固然存在種種問題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應(yīng)當(dāng)明確，不僅僅是民主政治的運(yùn)作, 而且民主制度本身的形成也都是一個(gè)歷史的過 程。對中國這樣一個(gè)人口眾多、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且長期受封建專制影響的國家來說，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時(shí)間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)問題，在任何國家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應(yīng)當(dāng)在更加清醒認(rèn)識(shí)民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗(yàn)的束縛，結(jié)合我國實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨(dú)成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》與自治實(shí)踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級(jí)內(nèi)部，能夠用來使村民實(shí)現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會(huì)這一組織，而且還有包括其它類型的多個(gè)組織。從目前中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治狀況來看，村委會(huì)在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機(jī)關(guān)。所以，作為國家的基本社會(huì)制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會(huì)組織法》不僅不嚴(yán)謹(jǐn)，而且不利于具體操作。

其次，從國內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時(shí)期的《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想

我們認(rèn)為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會(huì)；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國際人權(quán)法，是一部具體實(shí)施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國一項(xiàng)基本的社會(huì)制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關(guān)于總則

《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個(gè)方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”。[14]“因?yàn)樽灾蔚母拍?，為了不致失去任何明確性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會(huì)有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”?！耙罁?jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會(huì)團(tuán)體中，由其成員獨(dú)立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨(dú)立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權(quán)專制相對應(yīng)的，是指一定的主體有權(quán)處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國家與社會(huì)分離，以法定的分權(quán)方式治理社會(huì)的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。[18]自治權(quán)是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。自治權(quán)是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡言之，是一種權(quán)力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團(tuán)體內(nèi)的合法自主的權(quán)力。[19]

相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過村民委員會(huì)、村民大會(huì)等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所謂自我管理，是指在國家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項(xiàng)自治事務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會(huì)討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行自我約束等。自我服務(wù)意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)。

這里需要注意幾個(gè)問題。其一是自治權(quán)行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。我們認(rèn)為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)本村實(shí)際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級(jí)政府機(jī)關(guān)的指示和命令。其二是自治權(quán)的內(nèi)容。雖然各國對自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會(huì)事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關(guān)，自治權(quán)在這些內(nèi)容上的擴(kuò)大，也意味著農(nóng)村基本人權(quán)水準(zhǔn)的提高，我國村民自治的內(nèi)容應(yīng)該是法定的，對此《村民自治法》應(yīng)采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學(xué)者以我國農(nóng)村尚不具備實(shí)施民主制度的條件為由反對基層民主自治。同時(shí)，一些學(xué)者對鄉(xiāng)村社會(huì)及農(nóng)民的實(shí)證研究也表明，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進(jìn)行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長亦是如此。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應(yīng)及國家部門的推動(dòng)發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進(jìn)程時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動(dòng)民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實(shí)證調(diào)查表明，我國農(nóng)民對民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

三是制約原則。絕對的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無序。自治權(quán)的行使不是絕對的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個(gè)方面對自治權(quán)的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機(jī)關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，行使自治權(quán)的主體必須遵循，自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進(jìn)行，超出此范圍者，法律不予保護(hù)。司法和行政發(fā)面是指國家通過司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來對自治權(quán)進(jìn)行制約。例如，我國現(xiàn)行立法中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張?jiān)凇洞迕褡灾畏ā分邪凑諜?quán)力制衡的要求設(shè)置自治權(quán)的運(yùn)作模式，同時(shí)也設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其予以監(jiān)督。

2、關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團(tuán)體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實(shí)行自治的條件等問題。關(guān)于是否在人口較少的村落設(shè)立村民小組的問題，我們的主張是不設(shè)立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習(xí)慣在自愿、便利的基礎(chǔ)上聯(lián)合設(shè)立自治單元，建立村民委員會(huì)。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關(guān)于村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務(wù)中有哪些權(quán)利和義務(wù)。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實(shí)行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構(gòu)成，對村民行為有拘束力。

這里有一個(gè)問題需要討論，就是村民意志的表達(dá)即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因?yàn)樵谵r(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會(huì)功能保存完整，而且在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本細(xì)胞。從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計(jì)過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)將是我國未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況。

實(shí)踐中，我國農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會(huì)造成幾方面的問題。對于大戶家庭來說，家族勢力龐大，人員眾多，個(gè)人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達(dá)自己的自由意志，使自治權(quán)的行使仍不能擺脫宗族勢力的影響。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動(dòng)力的外流，加之我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實(shí)際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權(quán)尤其是選舉權(quán)，會(huì)造成管理成本的大幅增加，對于我國農(nóng)村社會(huì)資源本來就不富足的實(shí)際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實(shí)問題，而且與我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一致的。因?yàn)楹笳弑旧砭褪且詰魹閱挝贿M(jìn)行，與個(gè)人作為主體相比更樂于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動(dòng)起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

4、關(guān)于村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)

村民代表大會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要規(guī)定村民代表大會(huì)的組成、代表的資格、職權(quán)、權(quán)力行使程序、表決方式、活動(dòng)規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是村民自治的法人代表，對外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。要規(guī)定村民委員會(huì)的組成、候選人的資格、村委會(huì)的職責(zé)和義務(wù)、村民委員會(huì)的選舉和任期、村民委員會(huì)職權(quán)行使的程序、村民委員會(huì)的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的選擇應(yīng)實(shí)行一戶一票制。

5、關(guān)于村民自治事項(xiàng)

用列舉的方式明確村民自治的事項(xiàng)，也就是具體明確社會(huì)生活中哪一些公共事務(wù)和公益事業(yè)是村民自治的事項(xiàng)，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會(huì)來調(diào)解，調(diào)解結(jié)果的效力等等，其實(shí)就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項(xiàng)，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護(hù)墻來防止公權(quán)力的侵入，這對于真正實(shí)現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國現(xiàn)階段尤其必要。因?yàn)?，我們長期行成的自上而下的行政運(yùn)作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預(yù)村民自治事務(wù)的行為隨時(shí)都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國家權(quán)力對社會(huì)的直接控制和干預(yù)，只有國家權(quán)力對社會(huì)直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

6、關(guān)于監(jiān)督委員會(huì)

主要是明確監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、性質(zhì)、與村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系、職權(quán)和義務(wù)、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會(huì)工作、村財(cái)務(wù)開支和罷免村民委員會(huì)成員等方面的民主監(jiān)督權(quán)，這是保障民主決策權(quán)、防止濫用職權(quán)的行為和解決權(quán)力制約與監(jiān)督的問題。

7、關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。

村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是命令與服從的關(guān)系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)仍有一定的控制權(quán)。在我國農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng)，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán)；或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。

為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國家治理體制和政策選擇。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的：村民委員會(huì)需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會(huì)所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

8、關(guān)于附則

主要是規(guī)定有關(guān)修改和實(shí)施生效的條款。

總之，我們在對現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當(dāng)然，最廣泛基層民主的實(shí)現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會(huì)的建構(gòu)和自治組織發(fā)育是一個(gè)長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長的成長過程。對此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁 [2] 同上，第39頁

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國家的發(fā)展》，商務(wù)印書館1997年版，第42頁

[4] [比利時(shí)]亨利·皮納著：《中世紀(jì)的城市》，商務(wù)印書館1985年，第111頁

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁

[6] 同上，第112頁

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學(xué)刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會(huì)議紀(jì)要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會(huì)議秘書處，1929.第 77頁

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2，來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[11] 費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關(guān)系的嬗變與國家法的調(diào)適，田成有，http://004km.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第79頁

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），商務(wù)印書館1997年版，第56頁

[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[17] 宋甫濤：“簡論鄉(xiāng)村自治”，見中國人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2 13:05:51 來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第5期；肖唐鏢：“國家、鄉(xiāng)村社會(huì)與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會(huì)的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展國際討論會(huì)”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁

第五篇：中國村民自治選舉制度經(jīng)驗(yàn)性研究

中國村民自治選舉制度經(jīng)驗(yàn)性研究--村委會(huì)“組合競選制”試驗(yàn)報(bào)告

一、引言

村民自治是社會(huì)主義民主在中國農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐。

無疑，民主選舉村委會(huì)是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是實(shí)現(xiàn)村民民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。村民自治自實(shí)施以來，全國農(nóng)村的民主氛圍大為高漲。僅有3.6億農(nóng)村人口參與了村委會(huì)選舉，50%左右的村委會(huì)實(shí)行了民主選舉。但盡管如此，仍還有少數(shù)一些村委會(huì)的選舉仍停留在“上邊定調(diào)調(diào)，下邊畫圈圈”，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干脆指選、派選，或在選舉以后隨意更換、調(diào)整村委會(huì)干部。

《村委會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)主任、副主任和委員必須由村民直接選舉產(chǎn)生。但卻沒有具體規(guī)定應(yīng)采取何種途徑、方式、進(jìn)行直接選舉。因此，全國各地在推行村民自治過程中，除了上述的的指選、派選以外，還出現(xiàn)以下幾種選舉模式：

在提名方式上，主要有海選、自薦、聯(lián)名、戶代表、村民代表會(huì)議、村民小組、選舉領(lǐng)導(dǎo)小組、村黨支部等幾種提名方式。由于海選具有公平、平等、民主和透明的特點(diǎn)，深受人們的歡迎，已在一些地方推廣。

在投票選舉程序上，主要有平行式、職次式、疊加式和累計(jì)式四種投票選舉方式。

1、平行選舉，就是分別提名村委會(huì)主任、副主任和委員候選人，同時(shí)投票選舉村委會(huì)主任、副主任和委員（與基層人大選舉方式相同）。目前，各地大多采取這種選舉方式。由于一位候選人只能競選一次職位，這種選舉方式對于高職位落選者不公平，沒有機(jī)會(huì)參加較低職位的競爭，容易導(dǎo)致“能者下、庸者上”的不正?，F(xiàn)象。

2、職次選舉，就是依次選舉村委會(huì)主任、副主任和委員，或是先選委員，再從委員中推選村委會(huì)主任和副主任（與各級(jí)黨委選舉相似）。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是高職位落選者有機(jī)會(huì)參加較低職位的選舉，缺點(diǎn)是操作復(fù)雜，社會(huì)成本太高。

3、疊加選舉，就是三項(xiàng)職位一次投票，高職位候選人同時(shí)也是低職位候選人。這種方式保證了高職位候選人的入選機(jī)會(huì)，但選舉缺乏競爭性，由于高職位候選人擠占低職位候選人的選票，容易導(dǎo)致一次性選舉失敗，復(fù)選機(jī)率較大。

4、累計(jì)選舉（倒疊加式），就是每位候選人可以同時(shí)競選三種職位，一位候選人可能有主任、副主任和委員三種職位的選票。這種方式雖然簡單易行，缺點(diǎn)是職位競爭意識(shí)模糊，民意不清，不同的統(tǒng)計(jì)方法可能得出不同的選舉結(jié)果，容易發(fā)生爭議。

以上四種選舉方式，從選舉制度本身來看，均重視了個(gè)體素質(zhì)的選擇，是從傳統(tǒng)“選賢舉能”政治理念中產(chǎn)生出來的。其最大的缺點(diǎn)是忽視了整體的優(yōu)化組合，并形成如下民主的悖論：在提名上越是充分發(fā)揚(yáng)民主，越是難以形成協(xié)調(diào)合作的班子。在實(shí)踐層面上分析，容易產(chǎn)生班子不團(tuán)結(jié)，聚合力差，工作效率低等現(xiàn)象。據(jù)一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查表明，全國農(nóng)村處于“松散、癱瘓”狀態(tài)的村委會(huì)占了1/3以上。我們認(rèn)為，之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象與選舉制度本身深層次的不合理性不無關(guān)系。

事實(shí)上，選舉方式和選舉程序是否科學(xué)合理，是民主選舉成敗的決定性環(huán)節(jié)。為此，我們對村民自治選舉制度進(jìn)行了長達(dá)13年的探索和試驗(yàn)，積累和創(chuàng)造了村委會(huì)“組合競選制”的經(jīng)驗(yàn)。

二、村委會(huì)“組合競選制”試驗(yàn)基本情況

早在十三年前，我們遵照中共安徽省委負(fù)責(zé)同志的指示，在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村開始了村委會(huì)“組合競選制”試驗(yàn)。所謂“組合競選制”，指首先由村民自由民主推選村委會(huì)主任候選人，按得票多少確定3—4名正式候選人，各候選人提出自己村委會(huì)其他組成人員的名單并在競選大會(huì)上發(fā)表演說時(shí)公布于眾，接受村民審查，然后投票選舉村委會(huì)主任，最后對當(dāng)選人提出的“組合”名單中的村委會(huì)其他委員候選人進(jìn)行差額選舉。村委會(huì)“組合競選制”在歷次試驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷的和總結(jié)完善。

第一次試驗(yàn)是在1989年元月17日。在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進(jìn)行的這次選舉的特點(diǎn)是打破過去上級(jí)提名、村民舉手通過的老框框，采取選區(qū)推薦、聯(lián)名推薦和本人自薦的辦法，不限額地產(chǎn)生村委會(huì)主任候選人并張榜公布，讓選民們評頭論足加以比較，經(jīng)過各村民小組會(huì)議民主投票，最后確定4名正式村委會(huì)主任候選人，競選村委會(huì)主任。然后召開全村選舉大會(huì)，4個(gè)村委會(huì)主任候選人在會(huì)上一一發(fā)表競選演說，講自己為村民服務(wù)的誠意和施政宏圖，同時(shí)把自己的“組合”名單公布于眾，一一介紹他們每人的優(yōu)缺點(diǎn)，并接受選民們的質(zhì)詢，讓全體村民鑒別審查。經(jīng)過兩輪無記名投票，一名農(nóng)民技術(shù)員擊敗了原村長和另外3名候選人，當(dāng)選為騰云村首任民選村委會(huì)主任。選舉大會(huì)從上午8時(shí)開始到下午4時(shí)結(jié)束，外面下著雪，室內(nèi)卻是暖洋洋的，285名選民忍著饑餓，一直堅(jiān)持到底，唱票一結(jié)束，村民們紛紛議論：“這樣選舉才是真選舉，上面不定框框，我們自由選擇，硬抵硬選出的干部，我們信服！”選舉取得完全成功。

騰云村民主選舉出來的村委會(huì)沒有辜負(fù)村民的信托，1989年元月，這個(gè)民選的村委會(huì)上任伊始，就建立了一個(gè)專門監(jiān)督村委會(huì)的機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會(huì)），還聘請了本村離退體干部

擔(dān)任顧問，指導(dǎo)村委會(huì)工作。繼而又成立了財(cái)務(wù)清理小組，對該村“學(xué)大寨”以來的從未公開過的村財(cái)務(wù)賬目進(jìn)行了清理，通報(bào)全村，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)公開。他們還收回了前任村干部占用的一筆茶葉款，用這筆錢使多年架不起電線的西嶺組當(dāng)年臘月通了電。隨后，村委會(huì)又帶領(lǐng)村民大搞雜交稻制種，修復(fù)了4處年久失修的河岸田坎，加強(qiáng)了山林管理，當(dāng)年全村糧食產(chǎn)量比前3年平均產(chǎn)量翻了一番，經(jīng)濟(jì)收入是常年收入的2倍。民主選舉村委會(huì)，既調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾的積極性，又增強(qiáng)了干部為人民服務(wù)的意識(shí)。騰云村這次選舉是在《村委會(huì)組織法（試行）》剛公布不久僅半年就進(jìn)行的，這在全國來說應(yīng)該是最早的。

騰云村第二次試驗(yàn)是在1995年4月25日、第三次試驗(yàn)是1998年5月。這兩次騰云村選舉比第一次有了較大的改進(jìn)，即村委會(huì)主任候選人在競選大會(huì)上提出的“組合”成員也必須經(jīng)過村民差額投票選舉，從而完全吻合了村委會(huì)所有成員都由村民直接選舉產(chǎn)生的《村組法》規(guī)定。值得一提的是，地處貧困山區(qū)的騰云村前后三次選舉出來的村委會(huì)主任都不是本村大族，而是單門獨(dú)戶，這就充分說明了即使如騰云村這般封閉落后的山村，也并不是某些人擔(dān)心的那樣：宗族宗派勢力如何嚴(yán)重干擾民主選舉。

后來《組合競選》試驗(yàn)擴(kuò)大到一個(gè)鄉(xiāng)的范圍。1998年3月，我們應(yīng)原滁洲市委書記張春生同志之邀，在安徽省來安縣邵集鄉(xiāng)進(jìn)行村委會(huì)“組合競選制”試點(diǎn)，對全鄉(xiāng)8個(gè)村同時(shí)進(jìn)行了換屆選舉。從宣傳發(fā)動(dòng)到最終競選投票，一共10天時(shí)間，順利完成了試點(diǎn)任務(wù)。邵集鄉(xiāng)通過“組合競選”村委會(huì)，重新選出的村委會(huì)班子年齡、文化結(jié)構(gòu)都有了較大改善，新班子中黨員干部占總數(shù)的86.6%，文化程度全部為初中以上，其中高中以上18名，8名女同志當(dāng)選，班子平均年齡降至34.9歲。

《組合競選》對于鼓于群眾的選舉熱情十分有效。從這幾次選舉來看，廣大村民不但十分珍視自己手中的民主權(quán)利，而且還表現(xiàn)出極大選舉積極性。在邵集鄉(xiāng)選舉過程中，北澗村趙學(xué)東等9名在外打工的農(nóng)民，在選舉前夕連夜趕回家參加投票選舉。在3月2日選舉日那天，全鄉(xiāng)3165戶農(nóng)民的參選率達(dá)99%。廣大村民“組合競選”不但能正確行使自己的民主權(quán)利，還能選舉出比較得力的村委會(huì)班子，這表明當(dāng)今中國農(nóng)民不僅具有成熟的民主意識(shí)，而且有成熟的民主參政能力。

三、村委會(huì)民主選舉為什么要采用“組合競選制”？

眾所周知，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的明顯區(qū)別之一是城市社區(qū)居民的人口流動(dòng)率比農(nóng)村高的多。在中國農(nóng)村，農(nóng)民大都是世代相居一地，由于這一基本特點(diǎn)，村民之間遍布血親網(wǎng)，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的宗族和血緣關(guān)系；也是由于這種世代相居一地，某些鄰里、門戶之間往往世代冤仇，見面就眼紅，說話就頂撞。如果采用“海選”模式或其他選舉方法選舉村委會(huì)，選民選擇的個(gè)人，而無法顧及其班子組合情況，一些血親很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同時(shí)選到一個(gè)村委會(huì)班子里，這固然不妥，違反了近親回避的原則；而把世代冤家對頭選到一個(gè)村委會(huì)班子里，也無法工作。由此可見，如果采取傳統(tǒng)的選舉辦法，是無法克服上述些弊端的。

而采取“組合競選制”，就能避免這種弊端。首先由村民推選村委會(huì)主任候選人3—4人，每位村委會(huì)主任候選人提出自己的“組合”名單，在競選大會(huì)上，他們在發(fā)表“競選演說”的同時(shí)，公布自己“組合”的村委會(huì)其他委員候選人的名單。為了爭取村民的信任，誰也不敢把自己“九親六族”拉進(jìn)來，更不會(huì)把名望不好、明顯帶有某種集團(tuán)利益和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的人，作為自己的競選伙伴，否則他就會(huì)丟失選票。當(dāng)然，為了他當(dāng)選后能做好工作，取得成績，他們也不會(huì)把同自己談不攏的人和不會(huì)把缺才少德的人“組合”到自己的班子中來，這樣，當(dāng)選后的村委會(huì)不會(huì)是“軟”班子、“散”班子；而將是深受眾望的，優(yōu)化的，能干事的團(tuán)結(jié)班子。

需要特別指出的是這里組合的村委會(huì)其他成員，最終都必須經(jīng)過投票選舉來決定。當(dāng)某一村委會(huì)主任候選人“競選”成功后，在同一大會(huì)上，我們將這一當(dāng)選村委會(huì)主任的“組合”名單位作為村委會(huì)其它成員候選人，進(jìn)行差額選舉。這等于是把村委會(huì)主任同他提名的“組合”班子進(jìn)行“聯(lián)選”，得票過半數(shù)者當(dāng)選，否則落選。由此可見，“競選”充分發(fā)揚(yáng)了民主，“組合”體現(xiàn)了民主基礎(chǔ)上的集中，而“組合競選制”則是民主與集中完美的結(jié)合，達(dá)到了優(yōu)化組合班子的目標(biāo)。

四、“組合競選制”試驗(yàn)引起黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和國內(nèi)外反響

安徽省村委會(huì)“組合競選制”試驗(yàn)，經(jīng)過廣播、電視和報(bào)刊等傳媒的宣傳報(bào)道，已在社會(huì)上產(chǎn)生巨大反響，引起理論界的高度重視。

1998年7月中旬，上海社會(huì)科學(xué)院派出了以副院長左學(xué)金博士為首的專家考察組，專程來安徽省考察文化扶貧與村委會(huì)“組合競選制”。7月17日，安徽省社會(huì)科學(xué)院與上海社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合舉辦了“文化扶貧與村民自治研討會(huì)”。經(jīng)過為期一周的實(shí)地考察，上海市專家們認(rèn)為，“組合競選制”所設(shè)計(jì)的程序十分科學(xué)，由此選舉出來的村委會(huì)工作效率好。它是理論結(jié)合實(shí)際、是對傳統(tǒng)村委會(huì)選舉制度的創(chuàng)新。與會(huì)專家、學(xué)者還建議安徽省委、省政府進(jìn)一步加大推廣力度，并希望把安徽省首創(chuàng)的這一經(jīng)驗(yàn)及時(shí)報(bào)告給全國人大常委會(huì)，以利于新的《村委會(huì)組織法》的修訂和完善。1999年9月，日本著名研究中國問題專家早稻田大學(xué)毛里和子教授、日本靜岡縣立大學(xué)菱田雅睛教授、日本東京女子大學(xué)茂木敏夫副教授在上海市社科院吳書松研究員陪同下到安徽省岳西縣、來安縣考察文化扶貧和村民自治，他們認(rèn)為辛秋水教授的這種社區(qū)實(shí)驗(yàn)在社會(huì)學(xué)學(xué)科建設(shè)上很有價(jià)值。對村民自治中的民主選舉采取“組合競選制”方式表示充分肯定，認(rèn)為“組合競選制”對于優(yōu)化班子，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，提高工作效率有很大的推動(dòng)作用。

2001年4月，國務(wù)院發(fā)展研究中心楊希雨所長、岳頌東副部長、周戎研究員、卞曉春副主任一行四人專程到安徽省岳西縣蓮云鄉(xiāng)，對文化扶貧與村民自治進(jìn)行了為期兩天的實(shí)地考察。他們走村串戶，訪問了許多因受益于文化扶貧與“組合競選制”選舉村委會(huì)而脫貧致富的農(nóng)民，大量生動(dòng)的事實(shí)證明了“組合競選制”對于調(diào)動(dòng)廣大干部群眾的積極性、主動(dòng)性，對于貧困封閉的山鄉(xiāng)從根本上擺脫貧困具有重要意義?？疾旖M的專家們對此做了充分的肯定。我們相信，新的《村委會(huì)組織法》在廣泛充分吸收各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，必將進(jìn)一步推進(jìn)中國鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程，中國式“草根民主”終會(huì)在廣袤的中國大地上生根，開花，結(jié)果。

最后，建議在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》修訂時(shí)，務(wù)必將村委會(huì)選舉制度作出具體規(guī)定。我們在安徽省若干地方試驗(yàn)村委會(huì)“組合競選制”十三年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，村委會(huì)選舉采用“組合競選制”是既適合中國農(nóng)村民情又與現(xiàn)代民主制度操作規(guī)范接軌，因而，希望能將其吸收到《村委會(huì)組織法》中去，以統(tǒng)一全國村委會(huì)選舉制度。